Dnr Ks 2015/1207 Kyrkorättsavdelningen Promemoria Begravningsverksamheten samordning och tillsyn m.m. Promemorians huvudsakliga innehåll I denna promemoria behandlas kyrkomötesuppdraget Samordning av begravningsverksamheten m.m. från 2015, genom vilket kyrkostyrelsen fått i uppdrag att klargöra hur frågorna om tillsyn och samordning ska hanteras. Promemorian innehåller förslag till ändringar i kyrkoordningen som dels tydliggör att kyrkostyrelsen ska svara för övergripande frågor avseende begravningsverksamheten, dels att det hör till stiftets uppgifter att främja och ha tillsyn över hur församlingarnas och pastoratens uppdrag som huvudman för begravningsverksamheten fullgörs. Vidare föreslås att varje församling som inte ingår i ett pastorat och pastorat ska fastställa en instruktion med riktlinjer som beskriver hur begravningsverksamheten, i förekommande fall, är utformad. Trots de formella skillnader som föreligger mellan begravningsinstruktionen och församlingsinstruktionen, bedöms begravningsinstruktionen ändå kunna utgöra ett värdefullt underlag för stiftets tillsyn, varför den efter fastställandet ska delges stiftet. I promemorian finns även vissa överväganden om hur förslagen om en förtydligad ansvarsfördelning kan antas påverka andra aktörer på begravningsområdet, främst Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation och Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund, men även Rådet för begravningsfrågor.
Innehåll 1 Förslag till bestämmelser... 3 1.1 Förslag till ändringar i kyrkoordningen... 3 2 Ärendet... 6 2.1 Uppdraget... 6 2.2 Bakgrund... 7 2.2.1 Begravningsverksamheten några begrepp... 7 2.2.2 Huvudmannaskapet... 8 2.2.3 Den nationella nivåns uppdrag... 12 2.2.4 Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (SKAO)... 17 2.2.5 Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF)... 19 2.2.6 Rådet för begravningsfrågor... 19 2.2.7 Tillsyn... 20 3 Överväganden och förslag... 25 3.1 Den nationella nivån... 25 3.1.1 Kyrkostyrelsens ansvar... 25 3.1.2 Förhållandet till SKAO... 26 3.1.3 Krematorieverksamheten förhållandet till SKKF... 26 3.1.4 Rådet för begravningsfrågor... 27 3.1.5 Förhållandet till stiften... 27 3.2 Stiften... 28 3.2.1 Tillsyn över uppdraget som huvudman... 28 3.2.2 Förhållandet mellan statlig och kyrklig tillsyn... 28 3.3 Den lokala nivån... 29 3.3.1 Begravningsinstruktion... 29 4 Konsekvensanalys... 31 4.1 Barnkonsekvensanalys... 31 5 Kommentar till bestämmelserna... 32 2
1 Förslag till bestämmelser 1.1 Förslag till ändringar i kyrkoordningen Kyrkomötet beslutar i fråga om kyrkoordningen (SvKB 1999:1), dels att 3 kap. 2, 6 kap. 4, 10 kap. 3 och 57 kap. 1 ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 6 a av följande lydelse, Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 6 a För varje församling som inte ingår i ett pastorat och pastorat ska det finnas en instruktion med riktlinjer som beskriver hur begravningsverksamheten, i förekommande fall, är utformad. När instruktionen är fastställd ska den delges stiftet. Kyrkorådet ska minst vart fjärde år pröva om det ska ske en ändring av instruktionen. Om inga förslag till ändring utarbetas ska skälen för detta anmälas till kyrkofullmäktige. 3 kap. 2 1 Kyrkofullmäktige beslutar i principiella ärenden och i ärenden som på annat sätt är av större vikt, främst 1. godkännande av församlingsinstruktionen 2. fastställande av lokalförsörjningsplan, 3. mål och riktlinjer för verksamheten, 4. budget, kyrkoavgift och andra viktiga ekonomiska frågor, 5. val av ledamöter och ersättare i kyrkorådet, församlingsråd och valnämnden, 6. val av revisorer, 7. grunderna för ersättning till förtroendevalda och revisorer, 8. fastställande av årsredovisningens resultat- och balansräkning, och 9. ansvarsfrihet. Kyrkofullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i kyrkoordningen. 2. fastställande av lokalförsörjningsplan, 3. mål och riktlinjer för verksamheten, 4. budget, kyrkoavgift och andra viktiga ekonomiska frågor, 5. val av ledamöter och ersättare i kyrkorådet, församlingsråd och valnämnden, 6. val av revisorer, 7. grunderna för ersättning till förtroendevalda och revisorer, 8. fastställande av årsredovisningens resultat- och balansräkning, 9. ansvarsfrihet och 10. fastställande av instruktion för begravningsverksamheten. Kyrkofullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i 1 Paragrafens nuvarande lydelse avser beslutad lydelse fr.o.m. den 1 januari 2018. (jfr. SvKB 2016:01) 3
6 kap. kyrkoordningen. 4 Stiftet ska främja och ha tillsyn över Stiftet ska främja och ha tillsyn över församlingarnas uppgift att fira församlingarnas uppgift att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission. Stiftet ska utöva diakoni och mission. Stiftet ska också främja en god förvaltning i stiftets också främja en god förvaltning i stiftets församlingar och pastorat och ha tillsyn församlingar och pastorat och ha tillsyn över förvaltningen. över förvaltningen. Stiftet ska även främja och ha tillsyn över hur församlingar och pastorat fullgör uppdraget som huvudman för begravningsverksamheten. Stiftet får lämna bidrag till internationell diakoni och mission. Det finns särskilda bestämmelser i kyrkoordningen om övriga uppgifter som stiftet, biskopen, domkapitlet och stiftsstyrelsen ska fullgöra. Stiftet ska anställa och avlöna den personal samt anskaffa och underhålla den egendom som behövs för stiftets verksamhet. 10 kap. 3 2 Kyrkostyrelsen företräder trossamfundet Svenska kyrkan. Den bereder och verkställer kyrkomötets beslut och har förvaltande uppgifter. Kyrkostyrelsen ska 1. stödja stiftens arbete för utveckling av församlingslivet och av en god förvaltning i församlingar och pastorat, 2. ansvara för Svenska kyrkans arbete bland svenskar i andra länder, 3. svara för Svenska kyrkans officiella relationer till andra kyrkor och samfund, 4. samordna Svenska kyrkans och dess församlingars ansvar för internationell mission och internationell diakoni, 5. ange villkoren för tillträde till de kyrkliga grundutbildningarna och bestämma utbildningsplanerna för dessa samt se till att de kyrkliga grundutbildningarna erbjuds i tillräcklig omfattning, 6. svara för det kyrkliga utjämningssystemet, 7. ha hand om övergripande frågor när det gäller Svenska kyrkans gemensamma datasystem, 8. främja forskning av betydelse för Svenska kyrkan, och 9. verka för ett rikt och mångfaldigt kulturliv som främjar dialogen kring religion och livstolkning. 8. främja forskning av betydelse för Svenska kyrkan, 9. verka för ett rikt och mångfaldigt kulturliv som främjar dialogen kring religion och livstolkning, och 10. svara för övergripande frågor avseende begravningsverksamheten. 2 Paragrafens nuvarande lydelse avser beslutad lydelse fr.o.m. den 1 januari 2018. (jfr. SvKB 2016:01) 4
Stiftet ska ha tillsyn över verksamheten i stiftets församlingar och pastorat. I tillsynen ingår 1. råd, stöd och hjälp, i frågor som rör kyrkans lära, böcker, sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, i rättsliga frågor och i förvaltningsfrågor, 57 kap. 1 Stiftet ska ha tillsyn över verksamheten i stiftets församlingar och pastorat. I tillsynen ingår 1. råd, stöd och hjälp, i frågor som rör kyrkans lära, böcker, sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, i rättsliga frågor och i förvaltningsfrågor samt beträffande hur uppdraget som huvudman för begravningsverksamheten fullgörs, 2. utfärdande av församlingsinstruktion enligt 5 7 a, 3. biskopens visitationer enligt 8 kap. 2, 4. biskopens och domkapitlets granskning av hur präster och diakoner utövar sina uppdrag och efterlever avgivna vigningslöften, 5. prövning av behörighet att utöva kyrkans vigningstjänst enligt 31 kap. 11 och 12 och 32 kap. 11 och 12, 6. befogenhetsprövning enligt 31 kap. 14 och 32 kap. 14, och 7. beslutsprövning enligt 8 18. Det som sägs i första stycket 1 6 gäller även Svenska kyrkan i utlandet. Detta beslut träder i kraft den 1 januari 2018. 5
2 Ärendet 2.1 Uppdraget Kyrkomötet 2015 beslutade att ge kyrkostyrelsen ett uppdrag att mot bakgrund av vad utskottet anfört klargöra hur frågorna om tillsyn och samordning ska hanteras. 3 Till grund för kyrkomötets beslut låg kyrkorättsutskottets betänkande Samordning av begravningsverksamheten m.m., Kr 2015:2. Betänkandet behandlade motionerna 2015:4, 2015:7 och 2015:16 vilka bl.a. innefattade frågor om samverkan, samordning, rådgivning och tillsyn av begravningsverksamheten, liksom samordning av krematorieverksamheten. Utskottet menade att även samordning av och tillsyn över begravningsverksamheten är mycket angelägna frågor för Svenska kyrkan som helhet. Detta inte minst för att det ofta framstår som oklart vad som gäller inom dessa områden. I detta sammanhang kan bl.a. lyftas frågan om i vilken utsträckning den nationella nivån och stiften har ett ansvar för samordningen av begravningsverksamheten, inom vilken rådgivning får anses vara en del. Detsamma gäller förhållandet mellan den tillsyn som Svenska kyrkan kan utöva och statens tillsyn över begravningsverksamheten. Mot bakgrund av det anförda är det utskottets mening att det finns behov av en tydligare struktur och ledning inom området och att en samordning och planering måste komma till stånd. Det är angeläget att det inom Svenska kyrkan finns ett övergripande ansvar i dessa frågor och att oklarheterna vad gäller tillsyns- och samordningsfrågorna klargörs. Detsamma gäller inte minst Svenska kyrkans arbetsgivarorganisations roll och ansvar i sammanhanget. Utskottet konstaterade att en särskild utredare hade fått i uppdrag att utreda behovet av samverkan mellan de kyrkliga huvudmännen inom begravningsverksamheten och i vilka former en sådan samverkan bäst kan ske under rådande förutsättningar. Det var för utskottet okänt i vilken utsträckning frågor om samordning och tillsyn skulle komma att behandlas av utredaren. Utskottet menade dock att de frågor som utskottet behandlat är så angelägna att kyrkostyrelsen, även om en utredning då pågick i vissa delar, med anledning av motionerna skulle ges i uppdrag att klargöra hur frågorna om tillsyn och samordning ska hanteras. I början av december 2015 avlämnade utredaren Ragnar Svenserud sitt betänkande Ansvar i samverkan från församling till nationell nivå utredning om samverkansformer för begravningsverksamheten (SKU 2015:2) till kyrkostyrelsen. Betänkandet finns tillgängligt på länken www.svenskakyrkan.se/utredningar. Mot bakgrund av att kyrkomötesuppdraget och utredningen visat sig ha beröringspunkter beslöt kyrkostyrelsen att inte remittera utredningen utan att frågorna istället fortsatt skulle beredas tillsammans. Den här promemorian syftar till att klarlägga de frågeställningar som aktualiserats genom kyrkomötesuppdraget. För att uppnå tydlighet i frågorna om samordning och tillsyn krävs ändringar i kyrkoordningen. Promemorian innehåller därför förslag till sådana ändringar. 3 Samordning av begravningsverksamheten, KmSkr 2015:29 6
2.2 Bakgrund 2.2.1 Begravningsverksamheten några begrepp Begravningsverksamhet definieras i 1 kap. 1 begravningslagen (1990:1144) (BL) som de olika åtgärder som har direkt samband med förvaltningen av allmänna begravningsplatser. Definitionen av begreppet togs in i begravningslagen inför relationsändringen mellan Svenska kyrkan och staten. Det var bl.a. mot bakgrund av införandet av en obligatorisk begravningsclearing av intresse att klargöra vilka uppgifter som följer av huvudmannaskapet. I propositionen Staten och trossamfunden begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen, m.m. anförde regeringen följande till stöd för sitt förslag. Begreppet begravningsverksamhet används som en sammanfattande benämning på de uppgifter som samhället skall ansvara för i samband med en begravning. Flera utredningar under senare tid har diskuterat frågan om vad som skall anses ingå i begravningsverksamheten. Den definition av begreppet som allmänt godtagits är att med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har direkt samband med förvaltningen av allmänna begravningsplatser. Regeringen anser i likhet med Begravningsverksamhetskommittén att definitionen bör införas i begravningslagen (1990:1144). Med denna definition blir det klart att det i begravningsverksamheten ingår att anordna och hålla tillräckligt antal gravplatser, att ta emot stoft för förvaring och visning samt att sköta gravsättning och kremering. Det bör också åligga huvudmannen att tillhandahålla eller kunna anvisa en lokal som lämpar sig för begravningsceremoni. Vidare ingår att hålla personal, byggnader, maskiner och andra anordningar som erfordras för att fullgöra dessa uppgifter samt att ansvara för att ekonomiska resurser finns för verksamheten. De rättsliga uppgifter som enligt begravningslagen åvilar den som innehar en begravningsplats ingår också i begravningsverksamheten. Utanför begravningsverksamheten faller däremot sådana tjänster som anskaffande av kista och gravsten, annonsering, anordnande av begravningsceremoni och minnesstund samt skötselåtaganden. 4 Även nuvarande definition av begreppet huvudman tillkom i och med relationsändringen genom förslag i nämnda proposition. 5 Förslaget löd - huvudman: församling inom Svenska kyrkan eller kommun som ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom ett visst geografiskt avgränsat förvaltningsområde. Dessförinnan angavs endast att allmänna begravningsplatser skulle hållas av de territoriella pastoraten inom Svenska kyrkan, eller efter regeringsbeslut, av en kommun. Genom definitionen av begreppet huvudman infördes också kopplingen mellan huvudmannens åliggande att hålla allmänna begravningsplatser och en specifik krets berörda, nämligen de som är folkbokförda inom ett visst geografiskt avgränsat förvaltningsområde. Även församling fick en definition i begravningslagen i samband med relationsändringen, nämligen Församling eller kyrklig samfällighet inom Svenska kyrkan. 4 prop. 1998/99:38 s.99 5 prop. 1998/99:38 s. 100 f 7
2.2.2 Huvudmannaskapet Begravningslagen trädde i kraft den 1 januari 1991 och ersatte lagen (1957:585) om jordfästning m.m., lagen (1963:537) om gravrätt m.m. och, till viss del, begravningskungörelsen (1963:540). Enligt gravrättslagen låg huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna på Svenska kyrkans församlingar och samfälligheter, med en möjlighet för regeringen att förordna att en borgerlig kommun istället skulle ha ansvaret. Vid begravningslagens tillkomst bedömdes det inte finnas någon anledning att göra någon principiell ändring på denna punkt, varför ordningen behölls, dock med ändringen att skyldigheten kom att åvila pastoraten. Skyldigheten att ordna allmänna begravningsplatser med särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund ålades stiftssamfälligheterna. 6 Frågan om huvudmannaskapet för begravningsverksamheten var en del i riksdagens principbeslut från 1995 om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Beslutet innebar att Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten skulle bestå. 1995 års principbeslut föregicks emellertid av decennier av utredningar och diskussioner och i de tidigare utredningarna var förslaget beträffande begravningsverksamheten att ansvaret skulle åvila de borgerliga kommunerna, som dock skulle kunna uppdra till kyrkliga organ att svara för verksamheten. 7 Inför principbeslutet angav regeringen följande i sin proposition Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. 8 Det råder allmän enighet om att samhället har ett grundläggande ansvar för begravningsverksamheten. Samhällets ansvar är generellt och avser varje medborgare oavsett religiös uppfattning. Svenska kyrkan har i dag hand om huvuddelen av de allmänna begravningsplatserna. Det stora flertalet av dem är kyrkogårdar, dvs. begravningsplatser belägna på kyrkotomten. Svenska kyrkan sköter förvaltningen av sina allmänna begravningsplatser på ett föredömligt sätt. Även i en förändrad relation mellan staten och Svenska kyrkan bör kyrkan därför behålla huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna. Detta har ett starkt stöd i remissopinionen. Samtidigt bör man söka nå en ökad flexibilitet. De möjligheter till lokala lösningar som finns i dag bör därför finnas kvar. Likaså bör det vara möjligt att anordna enskilda begravningsplatser. Kyrkomötet 1995 behandlade principförslaget efter beredning i Andra kyrkolagsutskottet. Utskottet anförde bl.a. följande beträffande begravningsverksamheten. 9 Utskottet finner liksom regeringen det naturligt att kyrkan har huvudmannaskapet för begravningsverksamheten även i en framtida relation mellan staten och Svenska kyrkan. Det är då viktigt att hitta ett system för finansieringen som från rättvisesynpunkt kan godtas av alla, samtidigt som systemet är sådant att det ger huvudmannen bestämmanderätt och full kostnadstäckning för verksamheten. Ansvaret för såväl befintliga som framtida allmänna begravningsplatser bör i allmänhet ligga på Svenska kyrkan. 6 Prop. 1990/91:10 s. 23ff 7 Sören Ekström, Kyrkan och staten reformarbetet 1956 1999, s. 13 8 Prop. 1995/96:80 s. 27 9 2KL 1995:1 s. 30 8
I kyrkoordningens andra kapitel Församlingens uppdrag anges i 3 att föreskrifter om församlingens ansvar för begravningsverksamheten finns i begravningslagen. Bestämmelsen tillkom i samband med kyrkoordningen. I förarbetena angavs att även om ansvaret för begravningsverksamheten följer av lag är det lämpligt att i kyrkoordningen ta in en bestämmelse som erinrar om detta. Vidare angavs följande. Att detta görs i en särskild paragraf i omedelbar anslutning till kyrkoordningens beskrivning av församlingens grundläggande uppgift markerar att även begravningsverksamheten är en del av kyrkans uppgifter samtidigt som det görs klart att det är en allmänt samhällelig uppgift som staten har anförtrott kyrkan genom lagstiftning. 10 Av 2 kap. 5 om pastorat framgår att i de fall församlingar samverkar i pastorat, så är det pastoratet som fullgör uppgifterna enligt begravningslagen, d.v.s. huvudmannaskapet. Av 2 kap. 10 a följer vidare att det i Göteborgs stift får finnas en begravningssamfällighet för att fullgöra samtliga uppgifter som ingår i begravningsverksamheten enligt begravningslagen samt för att svara för skötsel av gravar. Begravningssamfälligheten är en kyrklig samfällighet och omfattar det territoriella område som utgör Göteborgs kyrkliga samfällighet enligt indelningen den 1 januari 2016. Begravningssamfälligheten är alltså huvudman för begravningsverksamheten inom sitt område och utgör en s.k. partiell samfällighet, något som med undantag från Samfälligheten Gotlands kyrkor, inte är tillåtet enligt kyrkoordningen sedan strukturreformen 2012. 11 Kyrkostyrelsen har fattat beslut med närmare bestämmelser om begravningssamfälligheten i Göteborg, vilket trädde i kraft den 1 januari 2017. 12 Nutida diskussion om huvudmannaskapet Sedan relationsändringen har det vid upprepade tillfällen motionerats såväl inom kyrkan som riksdagen angående kyrkans ansvar för begravningsverksamheten. Motionärerna har i olika utsträckning ifrågasatt det kyrkliga huvudmannaskapet. Vare sig staten eller kyrkan har dock funnit skäl att ompröva relationen, varför samtliga motioner avslagits. 13 Under riksåret 2016/17 har ytterligare en motion inlämnats. 14 2.2.2.1 Närmare om huvudmannens skyldigheter Huvudmannens skyldigheter framgår av 2 kap. BL och innebär i huvudsak följande. Huvudmännen ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser med ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag. Huvudmännen ska också, inom det egna förvaltningsområdet eller inom ett närbeläget förvaltningsområde, tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte 10 CsSkr 1999:3 2-336 f 11 Jfr. KsSkr 2012:5 s. 114 12 Kyrkostyrelsens beslut med närmare bestämmelser om begravningssamfälligheten i Göteborg, SvKB 2016:8 13 Se Kyrkorättsutskottets betänkande Utredning om huvudmannaskap för begravningsväsende, Kr 2015:3 och Konstitutionsutskottets betänkande Trossamfund, 2015/16:KU12 14 M 2016/17:1790 Separera kyrkan från staten 9
tillhör något kristet trossamfund (2 kap. 2 BL). Huvudmannens skyldighet att tillhandahålla gravplats omfattar dem som vid dödsfallet var folkbokförda på en fastighet inom församlingen eller kommunen (2 kap. 3 BL). Om tillgången på gravplatsmark medger det, får också andra beredas gravplats där. För varje allmän begravningsplats ska upprättas en gravkarta och föras gravbok eller gravregister enligt särskilda föreskrifter (2 kap. 5 BL). Av 9 kap 6 BL framgår de tjänster som huvudmannen utan kostnad för dödsboet ska tillhandahålla för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom huvudmannens förvaltningsområde. Dessa tjänster omfattar gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats under en tid av 25 år, gravsättning inklusive gravöppning, återfyllning och iordningställande av öppnad grav, vissa transporter, kremering, lokal för förvaring och visning av stoftet, samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Huvudmannen har också att besluta i ärenden enligt begravningslagen om t.ex. upplåtelse, förnyelse och förverkande av gravrätt, flyttning av gravsatt stoft eller aska, anstånd med gravsättning och prövning av gravanordningsuppsättande. Huvudmannen har även en skyldighet att på begäran medla mellan parter som inte kan enas om kremering eller gravsättning. Huvudmannens handläggning av ärenden enligt begravningslagen utgör myndighetsutövning och sker inom ramen för förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser. Huvudmannens beslut i enskilda ärenden kan överklagas till länsstyrelsen och vidare till allmän förvaltningsdomstol. Handlingar som hanteras inom ramen för begravningsverksamheten utgör allmänna handlingar i enlighet med tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. För registrering av sådana handlingar gäller bestämmelserna i 5 kap. 1-2 OSL och avseende arkivering gäller arkivlagen (1990:782) samt tillhörande föreskrifter. Handlingarna ska hållas åtskilda från Svenska kyrkans egna arkiv. 15 Länsstyrelsen utövar tillsyn över begravningsverksamheten. Bestämmelser om tillsynen finns i 10 kap. BL, se vidare avsnitt 2.2.7.1. 2.2.2.2 Krematorieverksamheten Enligt 9 kap. 6 BL är kremering en av de tjänster som huvudmannen, utan kostnad för dödsboet, är skyldig att tillhandahålla för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom huvudmannens förvaltningsområde. Kremering ingår alltså i begravningsavgiften, men det föreligger ingen skyldighet för huvudmannen att anordna och hålla ett eget krematorium. Vem som får anordna och hålla ett krematorium är dock reglerat i begravningslagen genom att det i 3 kap. 1 anges att ett krematorium får anordnas och hållas bara av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling. 2015 fanns det 59 krematorier i landet varav 56 under det kyrkliga huvudmannaskapet. 16 Antalet krematorier har stadigt minskat de senaste decennierna från att ha varit 73 stycken i mitten/slutet av 1990-talet. 17 Enligt uppgift arbetar SKKF (Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund) för närvarande med en ny utredning om krematorieverksamheten i vilken dagsaktuella siffror kan väntas. 15 Kyrkostyrelsens beslut (SvKB 2003:1) med närmare bestämmelser om vården av Svenska kyrkans arkiv, 1 kap. 2. 16 SKU 2015:2 s. 66 17 SKKF:s rapport Krematorieverksamheten kartläggning och analys 2010, s. 17 10
Utöver det egna behovet hos den huvudman som har ett krematorium utförs kremationer på uppdrag av huvudmän som saknar eget krematorium, s.k. uppdragskremationer, men även kremationer i samband med utförande av begravningsuppdrag. Fördelningen av krematorier över landet är mycket ojämn. I södra Sverige är det ibland endast någon mil mellan två huvudmän med krematorium, medan det i norra Sverige kan vara upp till 30 mil mellan de närmaste krematorierna. Tillgången på krematorietjänster ska dock inte bara bedömas utifrån antalet krematorier utan också efter deras kapacitet, d.v.s. det antal kremationer som årligen kan utföras enligt gällande tillstånd från länsstyrelsen. 18 Även i det perspektivet är fördelningen ojämn över landet. Länsstyrelsen utövar tillsyn över krematorieverksamheten och ger även tillstånd för verksamheten efter miljöprövning. Det finns dock inget forum för övergripande frågor och samordning av krematorieverksamheten. Såväl ombyggnad som nybyggnad av krematorier är mycket kostsamt. Som exempel kan nämnas nybyggnationer i Malmö (2010) och Lund (2014) till kostnader på 50 respektive 107 miljoner kronor. En ombyggnation i Lund gjordes 2007 till en kostnad av 17 miljoner kronor. 19 Avskrivningstiden för investering i ett befintligt krematorium är normalt 15 år för tekniken. Vid en nybyggnation är avskrivningstiden 15 år för tekniken och 33 år för byggnaden. 20 Hösten 2010 lämnade SKKF en skrivelse till regeringen med önskemål om en översyn av bl.a. begravningslagen, i syfte att möjliggöra en mer ändamålsenlig och effektiv hantering av krematorieverksamheten. Till grund för skrivelsen låg den av SKKF framtagna rapporten Krematorieverksamheten kartläggning och analys. 21 I sin rapport bedömer SKKF att behovet av krematoriekapacitet nationellt sett kommer att öka under en kommande tjugoårsperiod 22. Vidare anges att gränsen för att det ska vara lönsamt att driva ett befintligt krematorium går vid ca 500 kremationer årligen. Det förutsätter att det inte finns några större behov av upprustning eller ombyggnad av fastigheten. Vid nyuppförande beräknas gränsen för lönsamhet öka med ytterligare några hundra kremationer. 23 Detta är nivåer som ett flertal krematorier inte når upp till idag. 24 I SKKF:s rapport påtalas behovet av en samordning och det föreslås att länsstyrelsen ska få ett ansvar för säkerställandet av landets krematoriekapacitet. Även Ragnar Svenserud har uppmärksammat behovet av en samordning av krematorieverksamheten i sitt ovan nämnda betänkande. 25 2.2.2.3 Den kyrkliga beredskapen En församling som är huvudman för begravningsverksamheten ska vidta de beredskapsförberedelser som behövs för denna verksamhet under höjd beredskap (8 kap. 3 BL). Motsvarande skyldighet avseende kyrklig beredskap finns i 2 kap. 11 i kyrkoordningen, där det anges att församlingen, eller om församlingen ingår i ett pastorat, pastoratet ska vidta de beredskapsförberedelser som behövs för verksamheten under kris och beredskap. 18 SKU 2015:2 s. 66 19 Motion 2015:7 Samordning av krematorieverksamheten i Svenska kyrkan 20 SKKF:s rapport Krematorieverksamheten kartläggning och analys 2010, s. 45 21 SKKF:s rapport Krematorieverksamheten kartläggning och analys 2010 22 SKKF:s rapport Krematorieverksamheten kartläggning och analys 2010. s. 46 23 SKKF:s rapport Krematorieverksamheten kartläggning och analys 2010, s. 46 24 SKU 2015:2 s. 66 25 Se länken www.svenskakyrkan.se/utredningar 11
I 6 kap. 5 och 12 kap. 2, andra stycket kyrkoordningen, finns bestämmelser om stiftets och kyrkostyrelsens skyldigheter beträffande kyrklig beredskap. För kyrkostyrelsens del fastslås också i sistnämnda paragraf att kyrkostyrelsen har ansvar för att leda och samordna kyrkans beredskap, se vidare avsnitt 2.2.3.3. Fram till relationsändringen den 1 januari 2000 reglerades kyrkans ansvar för den kyrkliga beredskapen i allmän lag. Det fanns dels bestämmelser om beslutförhet med färre ledamöter i fullmäktige och styrelser under krig eller krigsfara, dels också bestämmelser om skyldighet att vidta vissa beredskapsförberedelser. Det finns även bestämmelser om beredskapsförberedelser avseende Svenska kyrkan i kulturmiljölagen (1988:950), 4 kap. 15 a, i vilken det anges att Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar ska vidta de beredskapsförberedelser som under höjd beredskap behövs för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena, till vilka bl.a. begravningsplatser räknas. 2.2.3 Den nationella nivåns uppdrag 2.2.3.1 Lagen om Svenska kyrkan Den nationella nivåns uppdrag regleras ytterst i lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. I lagens 1 anges att Svenska kyrkan är ett evangelisk-lutherskt trossamfund som framträder som församlingar och stift. Svenska kyrkan har också nationella organ. I lagens 6 anges vidare att Kyrkomötet är Svenska kyrkans högsta beslutande organ. Kyrkomötet får inte besluta i sådana enskilda frågor som det är en församlings eller ett stifts uppgift att besluta i. Sistnämnda mening ger uttryck för en subsidiaritetsprincip, d.v.s. att beslut inte ska fattas på högre nivå än nödvändigt. Kyrkomötet kan dock besluta om generella bestämmelser på områden som hör till stiftens och församlingarnas grundläggande uppgift, t.ex. när det gäller gudstjänster och diakoni. 26 Regeringen angav i sitt principbeslut 1995 att det i lag borde anges att församlingarna och stiften ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet och att det ska finnas ett kyrkomöte som företrädare för helheten (prop. 1995/96:80 s. 16). När det gäller kyrkomötets den nationella nivåns uppgifter och kompetens framhöll 1995 års kyrkomöte att Svenska kyrkan på nationell nivå har att ta ansvar för sina gemensamma angelägenheter i fråga om information, utbildning, normgivning, samråd och ekumeniska relationer liksom när det gäller att vara kyrkans gemensamma röst och företräda henne inför samhället i stort. Vidare framhöll kyrkomötet att stift och församlingar, till skillnad från Svenska kyrkan på nationell nivå, är pastorala områden. 27 2.2.3.2 Kyrkoordningen Bestämmelser om den nationella nivåns uppdrag finns i kyrkoordningens 10:e kapitel. Den första paragrafen överensstämmer med 1 och 6 i lagen om Svenska kyrkan och i kapitlets övriga paragrafer redogörs för den närmare ansvarsfördelningen mellan de nationella organen. Av 2 framgår att kyrkomötet ska utfärda bestämmelser på vissa angivna områden. Av 3 framgår att kyrkostyrelsen företräder trossamfundet Svenska kyrkan. Den bereder och 26 prop. 1997/98:116 s. 59 27 2KL 1995:1 s. 32 12
verkställer kyrkomötets beslut och har förvaltande uppgifter. I paragrafen följer sedan en uppräkning av vad kyrkostyrelsen ska göra. Av uppräkningen framgår att kyrkostyrelsens uppgifter spänner över en mängd skiftande verksamhetsområden, bl.a. att stödja stiftens arbete för utveckling av församlingslivet och av en god förvaltning i församlingar och pastorat, svara för det kyrkliga utjämningssystemet, ha hand om övergripande frågor när det gäller Svenska kyrkans gemensamma datasystem, främja forskning av betydelse för Svenska kyrkan, och verka för ett rikt och mångfaldigt kulturliv som främjar dialogen kring religion och livstolkning. Inför kyrkoordningens tillkomst angav Centralstyrelsen i sin kyrkoordningsskrivelse att På den nationella nivån fullgörs av tradition det som är gemensamt för hela Svenska kyrkan. I den nya ordningen, där Svenska kyrkan är ett eget rättssubjekt, blir denna roll än mer självklar och viktig. 28 Vad gällde den nationella nivåns relationer till de övriga nivåerna kunde Centralstyrelsen notera att det i utredningsförslaget uttryckligen angivits att Kyrkomötet skall stödja stiftens arbete för utveckling av församlingslivet. Därmed, konstaterade Centralstyrelsen, markeras att de direkta kontakterna med den lokala nivån i första hand ankommer på stiften och att de nationella organen lämpligen bör samordna eventuella insatser för församlingarna med stiften. Samtidigt menade Centralstyrelsen att det i vissa fall är naturligt att även den nationella nivån har direkta kontakter med församlingarna. Det kan t.ex. gälla i det insamlingsarbete som bedrivs inom ramen för Svenska kyrkans mission och Lutherhjälpen. 29 Vidare angavs att begränsningen inte skulle hindra att den nationella nivån erbjuder t.ex. vissa specialistutbildningar som de flesta stiften själva inte kan producera. 30 Bestämmelser om kyrkostyrelsens ställning och uppgifter är också angivna i kyrkoordningens 12:e kapitel. I 1 anges att Kyrkostyrelsen leder och samordnar förvaltningen av den nationella nivåns uppgifter. Kyrkostyrelsen ska uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på den nationella nivåns ekonomiska ställning. Kyrkostyrelsen ska också göra de framställningar som behövs till kyrkomötet och till andra kyrkliga organ, internationella och nationella organisationer samt statliga och kommunala myndigheter. I 2 anges att Kyrkostyrelsen ska vidta de beredskapsförberedelser som behövs för verksamheten på den nationella nivån under kris och höjd beredskap samt att kyrkostyrelsen ska leda och samordna Svenska kyrkans beredskap. Sistnämnda skyldighet ger, enligt 1999 års kyrkoordningsskrivelse, kyrkostyrelsen ett helhetsansvar för beredskapen inom Svenska kyrkan samt rätt att genom råd och anvisningar ge riktlinjer för hur planläggning m.m. ska bedrivas. 31 Regleringen är således ett undantagsfall i vilket kyrkostyrelsen får anses ha rätt att ge anvisningar och riktlinjer avseende verksamheten i församlingar och stift. Möjligheten har dock hittills inte utnyttjats. I stället har samordningen skett genom överenskommelser mellan kyrkostyrelsen och stiften. 32 Se vidare om kyrkostyrelsens beredskapsarbete under avsnitt 2.2.3.3 krisberedskapen. 28 CsSkr 1999:3 s. 2-140 29 CsSkr 1999:3 s. 2-141 30 CsSkr 1999:3 s. 2-377 31 CsSkr 1999:3 s. 2-160 och 2-382 32 Se betänkandet Beredskap vid kris och förhöjd beredskap, O 2016:6 13
Nutida diskussion om nationell nivås uppgifter Sedan relationsändringen har det vid flertalet tillfällen motionerats om utvecklingen av verksamheten på nationell nivå. Det har t.ex. handlat om önskemål om tillskapandet av en rikstäckande struktur eller nationell finansiering för olika verksamheter. 33 Det har även handlat om att bredda den nationella nivåns mandat till att även kunna omfatta verksamhetsuppgifter, t.ex. på flykting- och välfärdsområdet. Samtliga motioner har avslagits, i huvudsak mot bedömningen att den föreliggande uppdelningen av ansvarsområden mellan Svenska kyrkans nivåer är ändamålsenlig. 34 I kyrkostyrelsens skrivelse om Svenska kyrkans kapitalsituation till kyrkomötet 2016, (KsSkr 2016:7) har kyrkostyrelsen konstaterat att det skett stora förändringar gällande kyrkostyrelsens uppgift att stödja stiften under de år som gått sedan relationsförändringen. Detta anges särskilt gälla hur samverkan sker med stiften för att identifiera deras behov av stöd, men också det sätt på vilket kyrkostyrelsen i sin verksamhetsplanering och kyrkomötet i sina beslut om den nationella nivåns verksamhetsinriktning och planeringsramar, har satt fokus på de behov som har identifierats. Stiftens uttalade önskan om administrativa stödfunktioner har på så sätt gett ett delvis nytt, eller i vart fall mer konkret, innehåll till den kyrkoordningsreglerade uppgiften för kyrkostyrelsen att ha hand om övergripande frågor när det gäller Svenska kyrkans gemensamma datasystem. Syftet har dock varit att ytterst ge församlingarna bättre förutsättningar att utföra sitt uppdrag genom en omfördelning av uppgifter för helhetens bästa. Kyrkostyrelsen anger dock i skrivelsen att denna utveckling inte behöver innebära ett i grunden förändrat synsätt på de olika nivåernas uppdrag utan att den nationella nivåns utökade roll på detta område ligger väl i linje med såväl kyrkoordningsuppdraget att stödja stiften som uppdraget att svara för kyrkans gemensamma angelägenheter. 35 2.2.3.3 Den nationella nivåns åtaganden avseende begravningsverksamheten I detta avsnitt ges en kortfattad beskrivning av nationell nivås åtaganden med koppling till begravningsverksamheten idag. Företrädarskap Kyrkostyrelsen är idag, i egenskap av styrelse för trossamfundet Svenska kyrkan, den som formellt företräder trossamfundet på den nationella nivån. Detta visar sig t.ex. genom att kyrkostyrelsen svarar på av regeringskansliet remitterade utredningar på begravningsområdet och genom kontakter med Skatteverket och Kammarkollegiet avseende uppbörden av begravningsavgiften. Företrädare för kyrkostyrelsen har också funnits med som representanter för kyrkan vid statliga utredningar. Till detta kan även läggas det faktum att Svenska kyrkan på nationell nivå ofta blir involverad i fråga om händelser på lokal nivå som väckt medialt intresse, t.ex. frågorna om krossade kistor i Vännäs och om registrering av dödfödda barn i gravboken i Göteborg. Det finns i dessa sammanhang en allmän förväntan på kyrkostyrelsen och ärkebiskopen som företrädare för hela Svenska kyrkan att även kunna uttala sig i frågor som rör begravningsområdet. 33 t.ex. kristna friskolor, rikstäckande begravningsbyrå, bankverksamhet, bidrag till finansiering för lokala äldreboenden och nationellt hjälpcentrum för konvertiter; se vidare betänkandet Den nationella nivåns uppgifter, O 2015:7. 34 Se betänkandet O 2015:7 35 KsSkr 2016:7, s. 7 14
Kyrkostyrelsen utser ordföranden i och svarar för kanslifunktionen i Rådet för begravningsfrågor (Begravningsrådet) som är ett samarbets-/samordningsorgan bestående av Svenska kyrkan på nationell nivå, Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (SKAO) och SKKF, se vidare avsnitt 2.2.6. Ordförandeposten är konstant medan vice ordföranderollen kan växla mellan parterna. Begravningsavgiften Alla medborgare som har en kommunalt beskattningsbar inkomst betalar en begravningsavgift för att täcka kostnaderna för begravningsverksamheten. Avgiftens storlek ska grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Svenska kyrkans redovisningskommitté (KRED) är ett organ underställt kyrkostyrelsen som svarar för redovisnings- och därmed relaterade frågor som är av allmänt intresse för Svenska kyrkan. KRED tillhandahåller bl.a. en särredovisningsmodell som redogör för de principer som gäller vid särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Det förutsätts att samtliga församlingar och pastorat tillämpar rekommendationen, eftersom det är viktigt att bibehålla en enhetlig redovisning för att skapa likartade bedömningar över hela landet. Rådgivning och utbildning rörande särredovisningen ges av Svenska kyrkans nationella nivå. Kyrkokansliet tillhandahåller också ett systemstöd (ett särskilt formulär i KOB 36 ) för registrering av begravningshuvudmännens budgetar avseende begravningsverksamheten och vidarebefordran av dessa till Kammarkollegiet. 37 Kammarkollegiet har utifrån den samlade kostnadsbudgeten att fastställa en enhetlig begravningsavgiftssats genom att dividera den samlade kostnadsbudgeten med det totala skatteunderlaget. Krisberedskapen Kyrkostyrelsen ska, som nämnts ovan, leda och samordna Svenska kyrkans beredskap. I all krisberedskapsverksamhet kan också begravningsverksamheten beröras som en yttersta konsekvens. Nationell nivå har inom ramen för Svenska kyrkans medlemskap i Begravningsrådet, se vidare under avsnitt 2.2.6, tillsammans SKAO och SKKF 2013 tagit fram en informationsfolder om krisberedskap i begravningsverksamheten. Av foldern framgår bl.a. att följande risker finns ur begravningsverksamhetens synvinkel vid en krissituation. 1) Ett stort antal avlidna innebär ökade krav på kylförvaring, kremationer och gravplatser. 2) Elavbrott innebär att varken förvaringslokal eller kremationsugnar kan användas i normal omfattning. 3) Översvämningar kan göra att kyrkogårdarna inte kan användas. Till detta kommer att begravningsplatser och kyrkogårdar har en betydelsefull funktion för sörjande och som minnesplats för avlidna. Två handböcker för krisberedskap, Utlandskyrkans krisberedskap och Handbok i krisberedskap, togs fram av kyrkostyrelsen 2007 och 2008. För närvarande pågår ett arbete med revidering och digitalisering. Inom en snar framtid ska en handbok i 36 Kollekt- och betalsystemet 37 Jfr. 9 kap. 14 BL om Svenska kyrkans skyldighet att via medium för automatisk databehandling underrätta regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer om respektive huvudmansberäknade kostnader för det följande beskattningsåret. 15
krisberedskap finnas tillgänglig för stift och församlingar som ett webbaserat verktyg. I kyrkomötet 2016 väcktes en motion med förslaget att kyrkomötet skulle uppdra till kyrkostyrelsen att fastslå att vissa stift är samordningsstift i kontakt med Försvarsmaktens regionala kontor avseende döda och begravningsplatser. Kyrkomötet avslog motionen, men gav med anledning av motionen kyrkostyrelsen i uppdrag att föra samtal med försvarsmakten om organisationen för kontakterna mellan kyrkan och försvarsmakten avseende döda och begravningsplatser. 38 Kulturarvet Inför relationsändringen mellan staten och Svenska kyrkan år 2000 gjordes en överenskommelse som innebar att Svenska kyrkan får kyrkoantikvarisk ersättning (KAE) för vården av det kyrkliga kulturarvet. 39 Den kyrkoantikvariska ersättningen ska täcka kulturhistoriskt motiverade merkostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Med det menas sådana kostnader som uppstår genom de särskilda krav som ställs på Svenska kyrkan, till följd av bestämmelserna i 4 kap. kulturmiljölagen. Ersättning utgår till kyrkor, begravningsplatser, kyrkotomter och kyrkliga inventarier som är skyddade enligt 4 kap. kulturmiljölagen. Ersättning kan också användas till inventeringsinsatser samt vård- och underhållsplanering. Dessa åtgärder är prioriterade och planeras eller samordnas i de flesta fall på stiftsnivå. Den kyrkoantikvariska ersättningen utbetalas till Svenska kyrkans nationella nivå och fördelas av kyrkostyrelsen till Svenska kyrkans 13 stift. Kyrkostyrelsen beslutar om villkor för användningen av kyrkoantikvarisk ersättning. Villkoren arbetas fram efter samverkan med Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna. Stiftsstyrelserna beslutar i sin tur om kyrkoantikvarisk ersättning på grundval av de ansökningar församlingarna lämnar in. Varje år rapporterar Svenska kyrkan till regeringen om den kyrkoantikvariska ersättningens användning, kyrkornas tillgänglighet samt om eventuella förändringar i kyrkobeståndet. Eftersom kyrkoantikvarisk ersättning kan utgå för kostnader på bl.a. begravningsplatser finns en direkt koppling till frågor kring begravningsverksamheten, närmare bestämt på så sätt att avvägningar behöver göras avseende huruvida en specifik kostnad ska täckas med medel från begravningsavgiften eller kyrkoantikvarisk ersättning. Kyrkokansliet bistår med rådgivning i frågor rörande KAE och har härvid kontakter med berörda myndigheter. Kyrkostyrelsen finns också med i det centrala samrådsorgan, Centrala samrådsgruppen, som genom överenskommelsen med staten inrättades för samråd mellan kyrkliga representanter och staten (Riksantikvarieämbetet) på detta område. Samrådsorganet består av olika kyrkliga representanter och representanter från Riksantikvarieämbetet. 40 38 Se betänkandet Krisberedskap vid kris och höjd beredskap, O 2016:6 s. 4 39 Jfr. betänkandet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven (SOU 1997:43) s. 110 f och Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan prop.1995/96:80 s. 39 40 För en närmare beskrivning av det centrala samrådsorganet, se betänkandet Kyrkoantikvarisk policy Kr 2002:3 16
Rådgivning Kyrkostyrelsens kansli svarar idag på en mängd frågor på begravningsområdet, främst från allmänheten, eftersom SKAO i första hand prioriterar frågor från sina medlemmar. Under 2014-2016 har mellan 450-600 ärenden per år registrerades hos kansliets Informationsservice. Till detta kommer frågor inom områdena juridik, ekonomi och arkiv, där någon statistik inte förs. Kyrkliga begravningsfrågor Vid kyrkokansliet arbetas även med frågor om begravning i vidare bemärkelse, nämligen frågor som rör begravningsgudstjänsten och mötet med människor i sorg. Som exempel kan nämnas den pågående nationella kraftsamlingen kring frågorna om begravning och mötet med människor i sorg, som har sin grund i kyrkomötesuppdraget Kyrkliga begravningsbyråer (KmSkr 2013:14). Kraftsamlingen innebär att två nationella seminarier med fokus på samtidsanalys och pastoral strategi genomförs under våren 2017. Likaså planeras en översyn av Svenska kyrkans kommunikation om begravning och stöd vid sorg på www.svenskakyrkan.se och internwebben. Även samtalet om kyrkliga begravningsbyråer ingår arbetet med nationell kraftsamling. 41 2.2.4 Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (SKAO) Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation (SKAO) finns reglerad i 34 kap. 6 i kyrkoordningen. I bestämmelsen klargörs arbetsgivarorganisationens ställning som företrädare för kyrkliga arbetsgivare. SKAO har sitt ursprung i Svenska kyrkans pastoratsförbund som bildades 1945. I slutet av 60-talet bytte förbundet namn till Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund; i dagligt tal Pastoratsförbundet. Förbundet tillkom i första hand för att bevaka medlemmarnas intresse i den diskussion som pågick gällande centralisering av de kyrkliga boställsskogarna. Fram till relationsändringen 2000 var just intressebevakning för medlemmarna en viktig uppgift för förbundet. Uppgiften tonades därefter ner i förbundets stadgar och istället blev uppgiften som service- och rådgivningsorgan det centrala. Redan från början av 90-talet, i samband med att en tidigare nämnd inom Stiftelsen rikskyrklig verksamhet (SFRV) avvecklades och dess uppgifter skulle fördelas på andra organ, hade dock Pastoratsförbundet haft det fulla ansvaret för service och rådgivning beträffande bl.a. kyrkogårdsfrågor, ekonomi och juridik. 42 Den 1 juli 1999 ändrade förbundet namn till Svenska kyrkans församlingsförbund; i dagligt tal Församlingsförbundet och därefter den 1 januari 2010 till det nuvarande Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation, SKAO. SKAO beskriver sig själv idag som en "... arbetsgivar- och serviceorganisation för Svenska kyrkans församlingar, pastorat och stift." Formellt är SKAO en ideell förening för arbetsgivare inom Svenska kyrkan med säte i Stockholm. Enligt stadgarna 43 ska man "...verka självständigt inom ramen för trossamfundet Svenska kyrkan. Dess verksamhet ska bygga på medlemmarnas uppgifter och behov." SKAO:s verksamhet med begravningsfrågor är en "självpåtagen" uppgift medan rollen som kollektivavtalsslutande organisation för kyrkans arbetsgivare alltså är 41 Årsredovisning för Svenska kyrkans nationella nivå 2015, KsSkr 2016:2, s. 47 42 Församlingsförbundet i framtiden ett diskussionsbetänkande från Församlingsförbundets framtidsutredning, Svenska kyrkans församlingsförbund, Västerås 2008, s. 13 ff 43 Stadgar för Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation 2015 17
kyrkoordningsreglerad. I SKAO:s stadgar anges att man ska bistå medlemmarna i begravnings- och kyrkogårdsfrågor utifrån deras uppdrag som huvudmän för begravningsverksamheten och innehavare av allmänna begravningsplatser. Nedan beskrivs översiktligt vad SKAO gör idag inom begravningsområdet. 2.2.4.1 Rådgivning - Service - Information Utbildning Vid enheten för begravnings- och kyrkogårdsfrågor bedrivs rådgivning till medlemmarna via telefon och e-post. Rådgivningen omfattar bl.a. juridik, administration, kulturarvet, vissa fastighetsfrågor, serviceverksamheten, den fysiska arbetsmiljön, och praktiska frågor kring förvaltningen av begravningsplatserna. Enheten bistår även stift och länsstyrelser med tolkning av lagrum. SKAO ger ut manualer och info-material till huvudmän och allmänhet, t.ex. Handbok för begravningsverksamheten och Begrepp i begravningsverksamheten som riktar sig till huvudmännen och Om begravning som har allmänheten som målgrupp. SKAO ger ut ett trettiotal nyhetsblad / år (Observera) varav ca 1/3 rör begravningsrådgivning. SKAO erbjuder fasta utbildningar till medlemmarna (om bl.a. lagregler, gravskötsel, arbetsledning, kulturmiljöförvaltning m.m.) och erbjuder även s.k. förvaltningsanpassade utbildningar (på beställning av någon huvudman). Man medverkar även vid utbildningar och seminarier med andra aktörer, t.ex. begravningsentreprenörer. SKAO anordnar också en årlig konferens för anställda och förtroendevalda. På servicesidan kan nämnas att man hjälper huvudmännen att formulera beslut och med överklaganden i olika instanser samt administrerar arbetsvolymmätningar till stöd för församlingarnas personalbemanning. 2.2.4.2 'Företrädarskap' SKAO har en företrädande roll avseende huvudmännen på begravningsområdet genom att man besvarar remisser från regeringskansliet och myndigheter. Företrädare från SKAO har också funnits med i referensgrupper till statliga utredningar som rör begravningsfrågor. 2.2.4.3 Nätverk och kontaktytor Enheten för begravnings- och kyrkogårdsfrågor deltar i många nätverk och samarbetar med ett antal organisationer. Som exempel kan nämnas ett nätverk av kyrkogårdschefer och kyrkogårdsrådgivare som står till församlingarnas förfogande och nätverk av intressenter inom området för forskning och utveckling. Man deltar vid regelbundna träffar med begravningsbyråbranschen, t.ex. Sveriges begravningsbyråers förbund, SBF och Fonus. SKAO har också upparbetade kontakter med flera myndigheter såsom Kammarkollegiet, Arbetsmiljöverket, länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet. På utbildningssidan sker samarbete med utbildningsanstalter av olika slag, bl.a. naturbruksgymnasier. 2.2.4.4 Kompetensförsörjning SKAO arbetar strategiskt med frågor om chefsförsörjning (50 % av kyrkogårdscheferna sägs pensioneras inom 5-10 år) och grönytepersonal/kyrkogårdsarbetare - ett bristyrke med få tillgängliga utbildningar och lågt intresse hos ungdomar. 18
2.2.5 Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF) SKKF har sitt ursprung i den Svenska Eldbegängelseföreningen, som i sin tur har rötter i Svenska Likbränningsföreningen, bildad 1882. 44 Föreningen bildades med syftet att skapa möjligheter för kremation i Sverige, något som vid denna tidpunkt inte var tillåtet. 45 Man ville arbeta för kremationen genom att ordna och övervaka denna. Under 1950-talet beslutade Svenska Eldbegängelseföreningen att öppna medlemsskapet för kyrkogårds- och krematorieförvaltande myndigheter eftersom man ansåg att den erfarenhet som samlats inom föreningen borde ställas till förfogande för de för begravningsväsendet ansvariga lokala myndigheterna. 1983 fick SKKF sitt nuvarande namn. Idag arbetar SKKF med begravningsfrågor i stort, jordbegravning likaväl som kremation. SKKF beskriver sig själv som en politiskt och konfessionellt obunden organisation som verkar inom området begravningsverksamhet, kyrkogårdar, begravningsplatser och deras kulturhistoria. Förbundets mål är att vårt samhälle ska präglas av goda begravningsseder, ett värdigt omhändertagande av avlidna samt en god kyrkogårdskultur. 46 Formellt är SKKF en ideell förening. Medlemmar i förbundet är huvudmän för begravningsverksamheten, begravningsregioner och enskilda medlemmar via lokala eldbegängelseföreningar. I föreningen ingår även de kommunala begravningshuvudmännen Stockholms och Tranås kommun. Förbundet erbjuder en rad utbildningar och svarar också för rådgivning. Man samlar statistik och gör egna utredningar. I likhet med SKAO deltar SKKF ofta i statliga utredningars referensgrupper och utgör remissinstans. 2.2.6 Rådet för begravningsfrågor Rådet för begravningsfrågor, i dagligt tal Begravningsrådet, är det forum som idag på nationell nivå samordnar de olika aktörerna på begravningsområdet. I juni 2007 slöts ett avtal mellan Svenska kyrkan (nationell nivå), SKAO och SKKF om att inrätta ett gemensamt råd för begravningsfrågor. Avtalet skulle gälla till den 31 oktober 2010 och därefter förlängas med ett år i taget om ingen av parterna säger upp det sex månader före en ny period. I en instruktion för rådet sägs att det ska vara ett forum för samråd mellan parterna rörande begravningsfrågor. Rådet kan samlat företräda begravningsverksamheten i frågor som parterna är eniga om. Rådet består av två ledamöter vardera från Svenska kyrkan och SKAO och tre ledamöter från SKKF (detta för att bereda en plats även för någon som företräder en kommunal huvudman). Varje part utser lika många ersättare. En ledamot samt ersättare från varje part ska vara tjänsteman hos organisationen, övriga är förtroendevalda. Svenska kyrkan innehar ordförandeposten medan vice ordförande kan växla mellan organisationerna. Bland frågor som rådet hittills har arbetat med kan nämnas framtagande av rapport om begravningsavgiftens variation, IT-stöd för verksamheten, etisk policy, arkivutbildning för begravningsverksamhetens handlingar, framtagande av folder om krisberedskap i begravningsverksamheten, samt Kammakollegiets clearingtaxa. Rådets funktion som ett etiskt råd för frågor som kan uppkomma inom verksamheten har blivit alltmer framträdande på senare tid. Som ett resultat av detta finns nu en s.k. funktionsbrevlåda dit begravningshuvudmännen (förtroendevalda och anställda) kan skicka in etiska frågeställningar som man vill att rådet ska 44 Sören Ekström, Från pionjär till modern bransch organisation 2007, s. 19 ff 45 Kremation legaliserades 1888, dock med påtagliga restriktioner. 46 SKKF:s stadgar, beslutade 2016-05-12, 2 19