SV SV SV
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 19.10.2009 KOM(2009) 562 slutlig RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om Kanadas återinförande av viseringskvavet för tjeckiska medborgare i enlighet med artikel 1.4 c i rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 851/2005 vad gäller ömsesidighetsmekanismen SV SV
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Inledning... 3 2. Återinförandet av viseringskravet den 14 juli 2009... 3 3. Åtgärder som vidtagits sedan viseringskravet återinfördes den 14 juli 2009... 4 3.1. Kanadas ståndpunkt... 4 3.1.1. Asylansökningar... 4 3.1.2. Ansökningsförfarande för viseringar... 6 3.1.3. Överträdelse av invandringsreglerna... 6 3.2. Tjeckiens ståndpunkt... 6 3.2.1. Asylansökningar... 6 3.2.2. Ansökningsförfarande för viseringar... 7 3.3. Expertarbetsgruppen Kanada-Tjeckien... 7 4. Bedömning... 7 5. Slutsats... 8 SV 2 SV
1. INLEDNING Den 14 juli 2009 underrättade Tjeckien, i enlighet med artikel 1.4 a i rådets förordning (EG) nr 539/2001, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 851/2005, kommissionen och rådet om att Kanada från och med den 14 juli 2009 ensidigt tillämpar viseringskravet på tjeckiska medborgare. Detta meddelande offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 6 augusti 2009 1, vilket enligt artikel 1.4 c i rådets förordning (EG) nr 539/2001, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 851/2005, innebär att kommissionen ska rapportera till rådet inom 90 dagar från dagen för detta offentliggörande, dvs. senast den 6 november 2009. I denna rapport ges en överblick över de åtgärder som kommissionen vidtagit till följd av detta meddelande. 2. ÅTERINFÖRANDET AV VISERINGSKRAVET DEN 14 JULI 2009 Som nämndes i den fjärde rapporten om ömsesidig viseringsfrihet 2 avskaffade Kanada viseringskravet för medborgare i Tjeckien den 31 oktober 2007. Den 13 juli 2009 upplyste de kanadensiska myndigheterna genom flera kanaler, bl.a. en formell diplomatisk not, de tjeckiska myndigheterna om att viseringskravet skulle återinföras för tjeckiska medborgare från och med påföljande dag. I ett pressmeddelande från Citizenship and Immigration Canada av den 13 juli 2009 tillkännagavs följande: Jason Kenney, minister med ansvar för medborgarskap, invandring och kulturell mångfald, tillkännagav idag att tjeckiska medborgare med början kl. 00.01 EDT den 14 juli 2009 ska ha visering för att resa till Kanada. Under de första 48 timmarna kan tjeckiska medborgare ansöka om inresetillstånd vid ankomsten till Kanada. Efter kl. 23.59 EDT den 15 juli 2009 kommer en visering att krävas. Sedan viseringskravet för Tjeckien avskaffades i oktober 2007 har nästan 3 000 asylansökningar inkommit från tjeckiska medborgare, jämfört med mindre än fem under 2006. Tjeckien är nu det land varifrån det näst största antalet asylansökningar kommer. Den relativt höga procentandel av asylansökningar från Tjeckien som godkänns döljer det bekymrande faktum att mer än hälften av ansökningarna inte fullföljs eller dras tillbaka innan ett slutligt beslut har fattats av Immigration and Refugee Board, vilket tyder på att många asylsökande inte är verkliga flyktingar. 3 Kanada ser regelbundet över sin viseringspolitik gentemot andra länder. Länderna är medvetna om att viseringskrav kan införas om de inte uppfyller kraven för viseringsfrihet. 1 2 3 EUT C 184, 6.8.2009, s. 2. KOM(2008) 486 slutlig/2, s. 6. I den första rapporten om ömsesidig viseringsfrihet (KOM(2006) 3 slutlig, s.14, fotnot 13) noterade kommissionen att Kanada avskaffade viseringskravet för Tjeckien 1996. Emellertid återinfördes det 1997 efter en stor tillströmning av asylsökande. De kanadensiska myndigheterna har betonat att grundliga utvärderingar krävs innan viseringskravet avskaffas igen, för att undvika att situationen upprepas. SV 3 SV
Denna förändring innebär att tjeckiska medborgare som vill resa till Kanada först måste ansöka om en tidsbegränsad visering och uppfylla kraven för att få ett sådant. Det är upp till de sökande att övertyga viseringstjänstemannen om att deras vistelse i Kanada är tidsbegränsad, att de inte kommer att stanna längre i landet än vad som beviljats, att de har tillräckliga medel för att täcka sin vistelse i Kanada, att de är vid god hälsa, att de inte tidigare är straffade och att de inte utgör en säkerhetsrisk för de kanadensiska medborgarna. Samma krav gäller för alla som vill besöka Kanada. Tjeckiska sökande ska ge in sina ansökningar till det kanadensiska viseringskontoret i Wien i Österrike, som för närvarande betjänar medborgare från flera andra europeiska länder. Samma dag införde Kanada viseringskrav även för mexikanska medborgare. Även i detta fall var huvudskälet det stora antalet asylansökningar från Mexiko, som är det land varifrån det största antalet ansökningar om asyl i Kanada kommer. Det ökande antalet tjeckiska asylansökande i Kanada de flesta av dem med romskt ursprung har upprepade gånger diskuterats vid möten mellan kanadensiska och tjeckiska myndigheter sedan viseringskravet avskaffades den 1 november 2007, och särskilt inför återinförandet av viseringskravet den 14 juli 2009. 3. ÅTGÄRDER SOM VIDTAGITS SEDAN VISERINGSKRAVET ÅTERINFÖRDES DEN 14 JULI 2009 Den 20 juli 2009 underrättade Tjeckien kommissionen och rådet om att Tjeckien, i enlighet med artikel 4.1 a i rådets förordning (EG) nr 539/2001, infört viseringskrav för innehavare av kanadensiska diplomat- och tjänstepass från och med den 16 juli 2009. Frågan om Kanadas återinförande av viseringskravet för tjeckiska medborgare har diskuterats i rådet vid flera tillfällen: vid rådets möten (allmänna frågor och yttre förbindelser) den 27 juli 2009 och 14 september 2009, vid rådets möte (rättsliga och inrikes frågor) den 21 september 2009 och i Ständiga representanternas kommitté (Coreper) den 23 juli 2009. Vid dessa tillfällen uttryckte medlemsstaterna oro över situationen och ansåg att problemet borde lösas snabbt av kommissionen så att det inte eskalerar. Efter återinförandet av viseringskravet samrådde kommissionen regelbundet med både de tjeckiska och kanadensiska myndigheterna i ärendet, särskilt på expertmöten med de tjeckiska myndigheterna den 14 juli och 30 juli 2009 och vid ett trepartsmöte mellan generaldirektören för generaldirektoratet för rättvisa, frihet och säkerhet, Kanadas ambassadör Hornby och Tjeckiens ständiga representant Vicenová den 24 juli 2009. Kommissionen deltog också tillsammans med en tjeckisk delegation i ett samråd med de kanadensiska myndigheterna i Ottawa den 10 september 2009. Frågan diskuterades dessutom vid ministertrojkan mellan EU och Kanada i Ottawa den 1 oktober 2009. 3.1. Kanadas ståndpunkt 3.1.1. Asylansökningar Kanada har förklarat att det inte var lätt att fatta beslutet. Det kanadensiska asylsystemet var överbelastat av asylansökningar. Införandet av viseringskravet har bidragit till att lösa problemet med det oproportionerligt stora antal asylsökande som anlänt från Tjeckien under 2008 och 2009. Kanada hade från början och till och med SV 4 SV
innan viseringskravet avskaffades den 1 november 2007 underrättat Tjeckien om att en tillströmning av tjeckiska asylsökande skulle kunna leda till att viseringskravet återinfördes. 4 Kanada har dock uppgett att återinförandet av viseringskravet inte har något att göra med hur minoriteter behandlas i EU och i synnerhet Tjeckien. Immigration and Refugee Board (IRB), en förvaltningsdomstol som är oberoende av regeringen, avgör från fall till fall om en ansökan om asyl i Kanada ska godkännas. 5 Kanada förklarade att införandet av viseringskrav för Tjeckien är en del av en bredare, systematisk strategi för att reformera Kanadas asylsystem. Kanadas asylsystem är överbelastat av ett ständigt ökande antal ansökningar varje år, varav många är ogrundade, dras tillbaka eller inte fullföljs. Kanada angav att landet sedan viseringskravet avskaffades den 1 november 2007 hade mottagit nästan 3 000 asylansökningar från Tjeckien. Av de 196 ärenden som Immigration and Refugee Board (IRB) färdigbehandlade 2008 godkändes 84 ansökningar (dvs. 43 %). Under januari juli 2009 färdigbehandlade IRB 391 ärenden varav 86 (dvs. 22 %) godkändes. Sedan viseringskravet infördes har Kanada mottagit mycket få asylansökningar från tjeckiska medborgare, vilket innebär en återgång till situationen före viseringsbefrielsen. IRB samlar in upplysningar från en rad källor om sociala, politiska och ekonomiska förhållanden och respekten för de mänskliga rättigheterna runtom i världen för att få underlag till sina beslut. I detta avseende genomförde IRB ett informationsuppdrag i Tjeckien den 21 31 mars 2009. 6 Efter uppdraget offentliggjorde IRB följande två handlingar: i juni 2009 Fact-finding Mission Report on State Protection 7 och i juli 2009 Fact-finding Mission Report on the Situation and Treatment of Roma and Potential for Internal Relocation 8. Kanada klargjorde att begreppet säkert ursprungsland som föreslogs av Tjeckien inte är juridiskt möjligt enligt Kanadas lagstiftning. 9 Kanada har erkänt att landets asylsystem måste reformeras för att förseningar och missbruk ska kunna minskas och 4 5 6 7 8 9 Inför avskaffandet av viseringskravet för tjeckiska medborgare sände Kanadas ambassad i Tjeckien den 19 oktober 2007 en diplomatisk not till utrikesministeriet i Tjeckien där Kanada framförde en förhoppning om att man inte skulle behöva återinföra viseringskravet när det väl hade avskaffats. Därför bad Kanada om försäkringar om fördjupat samarbete i frågor om integritet på migrationsområdet och på brottsbekämpningsområdet för att undvika att vissa faktorer, såsom en tillströmning av asylsökande eller en ökning av antalet förfalskade eller ändrade tjeckiska pass, skulle leda till att viseringskravet återinfördes. IRB är en förvaltningsdomstol och är oberoende av såväl Citizenship and Immigration Canada (CIC), Canada Border Service Agency (CBSA) som ministern med ansvar för medborgarskap, invandring och kulturell mångfald. Syftet med IRB:s uppdrag var att åtgärda bristande information om situationen för och behandlingen av tjeckiska romer samt deras tillgång till statligt skydd och möjligheter att flytta inom landet. Fact-finding Mission Report on State Protection, juni 2009 (http://www2.irbcisr.gc.ca/en/research/publications/index_e.htm?docid=388&cid=64). Fact-finding Mission Report on the Situation and Treatment of Roma and Potential for Internal Relocation (http://www2.irb-cisr.gc.ca/en/research/publications/index_e.htm?docid=386&cid=64). Kanada har ingått ett avtal med Förenta staterna om säkert tredjeland. Avtalet undertecknades den 5 december 2002 och trädde i kraft den 29 december 2004. Enligt avtalet ska asylsökande som anländer till Nordamerika lämna in sin ansökan i det första säkra land som de kommer till antingen Kanada eller USA. Begreppet säkert tredjeland bör dock skiljas från begreppet säkert ursprungsland. Begreppet säkert ursprungsland innebär att en person från ett sådant säkert ursprungsland i princip inte skulle beviljas asyl. Det utesluter dock inte att ansökningar behandlas individuellt och kan inte åberopas som skäl till att avvisa ansökningar. SV 5 SV
att systemet måste rationaliseras för att personer som verkligen är förföljda, snabbare ska få skydd, samtidigt som man på kortare tid kan avvisa ogrundade ansökningar. 3.1.2. Ansökningsförfarande för viseringar Kanada förklarade att konsulatet i Prag hade stängts efter avskaffandet av viseringskravet den 1 november 2007. Det finns för närvarande inga planer på att öppna konsulatet igen. I allmänhet täcker Kanadas konsulat stora områden och Kanada har inte konsulat i alla länder. Kanada påpekade att tjeckiska medborgare inte behöver resa till Wien för att ansöka om visering. De kan använda resebyråer i fem städer (Brno, Liberec, Prag, Prerov och Velke Mezirici), skicka ansökningsformulären per post till Kanadas ambassad i Wien eller lämna in dem till Kanadas ambassad i Prag. De flesta utnyttjar möjligheten att ansöka via resebyråer. I brådskande fall måste de som ansöker om visering resa till Wien där ansökningarna kan behandlas på en dag på konsulatet. Det har dessutom blivit lättare att resa till följd av att viseringar som gäller för flera in- och utresor utfärdas. Godkännandefrekvensen ligger för övrigt på 99 procent. Följaktligen behöver de allra flesta sökande inte genomgå någon utfrågning. I de fall där en utfrågning är nödvändig görs den för det mesta per telefon, om inga exceptionella omständigheter föreligger. 3.1.3. Överträdelse av invandringsreglerna När det gäller ökningen av överträdelserna av invandringsreglerna växte procentandelen överträdelser från 1 % av det totala antalet tjeckiska medborgare som reste till Kanada 2006, när viseringskravet ännu tillämpades, till 6,7 % 2008. Denna procentandel ökade till 30,1 % under januari maj 2009. Överträdelserna av invandringsreglerna omfattar alla dokumenterade överträdelser av kanadensiska invandringslagar, personer som inte får resa in vid ett kanadensiskt inreseställe och personer som grips på väg till Kanada. Det faktiska antalet överträdelser av invandringsreglerna kan vara högre, eftersom det endast är dokumenterade överträdelser som registreras. 3.2. Tjeckiens ståndpunkt Tjeckien förväntar sig att Kanada avskaffar det nuvarande viseringskravet för tjeckiska medborgare som reser till Kanada inom månader, inte år. 3.2.1. Asylansökningar Tjeckien har samrått med Kanada om det ökande antalet tjeckiska asylsökande i Kanada under de senaste månaderna och har återupprepat sin vilja att på ett konstruktivt sätt beakta alla åtgärder som kan bidra till att lösa problemet. Tjeckien har i detta avseende föreslagit två möjliga lösningar: ömsesidigt erkännande av varandras länder såsom säkra ursprungsländer och att Kanada ändrar sin asyllagstiftning för att göra det mindre attraktivt för personer som av ekonomiska skäl vill utvandra till Kanada. Dessutom har Tjeckien förklarat att det faktum att tjeckiska medborgare har beviljats asyl av de kanadensiska myndigheterna (vilket Tjeckien anser vara absurt) har ökat incitamenten för tjeckiska medborgare att missbruka det kanadensiska asylsystemet. Tjeckien godtar inte att Kanadas återinförande av viseringskravet används som en del av en bredare, systematisk strategi för att reformera Kanadas asylsystem, eftersom det inte åtgärdar orsaken till, utan endast symtomen på, att systemet är överbelastat. Situationen för minoriteter och situationen avseende mänskliga rättigheter i Tjeckien SV 6 SV
är inte i sig själv orsaken till det ökande antalet tjeckiska asylansökningar i Kanada, men däremot det generösa och toleranta kanadensiska asylsystemet som ger bättre materiella villkor och högre inkomst, inbegripet de sociala förmåner som ges till asylsökande. Därutöver anförs vanligen två andra skäl till att romerna vill utvandra, nämligen arbetslöshet och känslor av otrygghet (orsakade av en växande högerextremism). De tjeckiska myndigheterna har nyligen genomfört åtgärder för att ta itu med det sistnämnda problemet. Det bör påpekas att Kanada är huvudmålet för de tjeckiska romer som vill utvandra, eftersom en första våg av invandrare, som mottogs, anlände redan under 1990-talet och många nu strävar efter att återförenas med sina familjer i Kanada. När det gäller minoriteter och särskilt romer har Tjeckien återupprepat att situationen för romerna i Tjeckien inte väsentligt skiljer sig från situationen i andra EUmedlemsstater med stor romsk befolkning 10, och har tillhandahållit handlingar om situationen för minoriteter, särskilt romer, i Tjeckien och om den ytterligare förstärkning av landets lagstiftning och politik för integrationen av minoriteter, särskilt romer, som nyligen genomförts. 3.2.2. Ansökningsförfarande för viseringar Tjeckien har oavbrutet upprepat sin begäran om att Kanadas konsulat i Prag åter ska öppnas så länge som Kanada inte återinför viseringsfrihet för tjeckiska medborgare. Tjeckien kan inte godta att tjeckiska medborgare måste resa till Wien för att ansöka om visering och anser därför att Kanada åtminstone bör öppna ett viseringskontor i Prag. 3.3. Expertarbetsgruppen Kanada-Tjeckien Efter det att Tjeckien och Kanada åtagit sig att samarbeta för att lösa problemen i samband med att Kanada återinfört viseringskravet för tjeckiska medborgare inrättades expertarbetsgruppen Kanada-Tjeckien. En tjeckisk delegation mötte de kanadensiska myndigheterna i Ottawa för att diskutera problemen och möjliga åtgärder den 10 september 2009 som en uppföljning till de två telefonkonferenser som ägde rum den 20 och 27 augusti 2009. Kommissionen deltog i mötet. Utöver diskussionen om problemet med återinförandet av viseringskravet och viseringsförfarandet för tjeckiska medborgare förklarade Kanada sina invandringsoch flyktingförfaranden och lämnade upplysningar om kulturell mångfald. Tjeckien redogjorde för sin lagstiftning och politik i fråga om skydd av minoriteter i Tjeckien. Gruppen enades om att mötas regelbundet. 4. BEDÖMNING Detta är första gången som ett tredjeland har återinfört viseringskrav för medborgarna i en EU-medlemsstat. Detta är en högst beklaglig situation som bör upphöra snarast möjligt. Kanada är medvetet om att Europeiska unionens gemensamma viseringspolitik grundar sig på ömsesidighetsprincipen. 10 European Union Minorities and Discrimination Survey, Data in focus report, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, april 2009 (http://fra.europa.eu/frawebsite/attachments/eu- MIDIS_ROMA_EN.pdf). SV 7 SV
Det är särskilt otillfredsställande att tjeckiska medborgare inte kan erhålla viseringar vid Kanadas ambassad i Prag. Kommissionen medger att Kanada på flera sätt underlättar förfarandet för tjeckiska medborgarna att skaffa visering i Tjeckien (se punkt 3.1.2 ovan), men uppmanar Kanada att återupprätta den tidigare situationen avseende förfarandet för utfärdande av viseringar för tjeckiska medborgare genom att återinföra strukturer för utfärdande av viseringar i Tjeckien. Kommissionen välkomnar den vilja som finns på bägge sidor att inleda en dialog och uppmanar Kanada och Tjeckien att fortsätta sitt samråd inom ramen för expertarbetsgruppen Kanada-Tjeckien för att ta itu med alla problem i samband med återinförandet av viseringskravet. Kanada bör t.ex. klargöra sitt asylsystem och de överträdelser av invandringsreglerna som tjeckiska resenärer gjort sig skyldiga till, medan Tjeckien bör klargöra genomförandet av sina program och sin politik i fråga om minoriteter, särskilt romerna. Kommissionen uppmanar Kanada att tydligt ange de åtgärder som landet avser genomföra för att inom en snar framtid avskaffa viseringskravet för tjeckiska medborgare. Kommissionen noterar att Tjeckien har beslutat att införa viseringskrav för innehavare av kanadensiska diplomat- och tjänstepass. Om inte ovannämnda åtgärder genomförts på ett tillfredsställande sätt vid utgången av 2009 kommer kommissionen att rekommendera att viseringskrav införs eller återinförs för vissa kategorier av kanadensiska medborgare (innehavare av diplomat- och tjänstepass). 5. SLUTSATS Det är djupt olyckligt att Kanada återinfört viseringskravet för tjeckiska medborgare, vilket är det första avsteget från den nya mekanismen för ömsesidighet när det gäller viseringar. Detta är en högst beklaglig situation som bör upphöra snarast möjligt. Även om Kanada på flera sätt underlättar förfarandet för tjeckiska medborgarna att skaffa visering i Tjeckien, uppmanar kommissionen Kanada att, i väntan på återinförandet av viseringsfritt resande för tjeckiska medborgare, återupprätta tidigare situation avseende förfarandet för utfärdande av viseringar för tjeckiska medborgare genom att återinföra strukturer för utfärdande av viseringar i Tjeckien. Kommissionen uppmanar Kanada och Tjeckien att fortsätta sitt samråd inom ramen för expertarbetsgruppen Kanada-Tjeckien för att ta itu med alla problem i samband med återinförandet av viseringskravet och återupprepar att man är villig att underlätta och delta i dessa diskussioner. Kommissionen uppmanar Kanada att tydligt ange de åtgärder som landet avser genomföra för att inom en snar framtid avskaffa viseringskravet för tjeckiska medborgare. Dessutom kommer kommissionen att rekommendera att viseringskrav införs eller återinförs för vissa kategorier av kanadensiska medborgare, om inte Kanada vidtar konstruktiva åtgärder för att underlätta formaliteterna för tjeckiska medborgare som vill besöka Kanada och stakar ut en väg för återinförandet av viseringsfritt resande för tjeckiska medborgare. SV 8 SV