SLUTRAPPORT Införande av kundvalssystem enligt LOV 2012-05-04 Annika Lindstrand
Innehållsförteckning 1 Bakgrund och förutsättningar... 3 2 Projektets syfte och mål... 3 2.1 Projekttid och resurser... 3 2.2 Projektets mål... 3 2.3 Förväntat resultat... 3 3 Utfall i förhållande till mål och förväntat resultat... 4 3.1 Socialtjänstens kundval... 4 3.2 Hur har Socialtjänsten utvecklat kundvalen?... 4 3.3 Information till kunder och anordnare... 5 3.4 Kunder... 6 3.5 Marknad... 6 3.6 Volymer och kostnader... 7 4 Erfarenheter och observationer... 8 4.1 Intern organisation... 8 4.2 Kundperspektiv... 8 4.3 Marknaden... 9 4.4 Ekonomi... 9 4.5 Information... 9 4.6 Kvalitetssäkring... 10 5 Förslag till fortsatt arbete... 10 6 Rapporter och vägledningar... 11 2 (12)
1 Bakgrund och förutsättningar Syftet med denna rapport är att samla Socialtjänstens viktigaste erfarenheter för eget lärande och för information till nya medarbetare och externa kontakter. Socialtjänsten i Nacka har en lång tradition med kundvalssystem för olika sociala tjänster. Kundvalet inom hemtjänst infördes redan 1992. När Lagen om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft 1 januari 2009, anpassades tidigare kundval till den nya lagen. Samtidigt utvecklades nya kundvalssystem. Huvuddelen av intentionerna med LOV överensstämmer med Nacka kommuns tidigare kundval. Det nya är främst att kommunen ska annonsera löpande i en nationell databas för valfrihetssystem, att kontrakt skrivs med godkända anordnare, att det ska finnas ett ickevalsalternativ för den som inte vill eller kan välja, samt att förfördelade leverantörer kan ansöka om rättelse hos Förvaltningsrätten. 2 Projektets syfte och mål 2.1 Projekttid och resurser Projektet för införande av LOV inom Socialtjänsten i Nacka finansierades delvis med stimulansmedel från Socialstyrelsen. Det pågick under tiden september 2008 december 2011. Under större delen av tiden arbetade två projektledare vardera halvtid med projektet, förutom att flera medarbetare var delaktiga inom sina ordinarie arbetsuppgifter. 2.2 Projektets mål Stor valfrihet, möjligheterna att göra egna val inom Social- och äldrenämndens ansvarsområde ska öka genom nya kundval eller andra metoder för ökad valfrihet. Social- och äldrenämndens valfrihetssystem ska följa den nya lagstiftningen, LOV. Socialtjänsten ska utarbeta nya valfrihetssystem enligt LOV. Brukare ska erbjudas ett fullgott underlag för att göra egna val. Verksamheten hos samtliga utförare inom valfrihetssystemen ska ha en god kvalitet. 2.3 Förväntat resultat Socialtjänstens tidigare kundvalssystem är anpassade till LOV 1. Hemtjänst, ledsagning och avlösning 2. Särskilt boende för äldre 3. Dagverksamhet för äldre 4. Familjerådgivning 5. Familjebehandling 3 (12)
Nya valfrihetssystem har utretts och införts 6. Beroende, öppenvård 7. Korttidsvistelse, LSS 8. Sysselsättning 9. Boendestöd 10. Daglig verksamhet, LSS Uppföljning och information har vidareutvecklats Det finns relevant och kvalitativ information om varje utförare inom valfrihetssystemen, som ger ett bra underlag för val. Verksamheten hos utförarna är kvalitetssäkrad. Åtgärder vidtas vid brott mot beslutade krav och villkor. 3 Utfall i förhållande till mål och förväntat resultat 3.1 Socialtjänstens kundval Kundval Kundval före LOV Kundval enligt LOV Fotvårdscheckar, upphörde 2005 1985 Hemtjänst, ledsagning, avlösning 1992, 1998 2009 Särskilt boende för äldre 2001 2010 Familjerådgivning 2005 2010 Dagverksamhet för äldre 2007 2010 Familjebehandling 2007 2010 Kommunala arbetsmarknadsinsatser, överlämnat till Arbets- 2009 och företagsenheten Sysselsättning, personer med psykiska funktionsnedsättningar 2010 Boendestöd 2010 Korttidsvistelse, LSS 2011 Öppenvård, personer med missbruksproblematik 2011 Daglig verksamhet, LSS 2012 3.2 Hur har Socialtjänsten utvecklat kundvalen? Ända sedan införandet av de första kundvalen, har arbetet börjat med en långsiktig strategi och förutsättningslösa utredningar. I dessa ingår analys av behoven och förutsättningarna för olika slag av valfrihet, samt en orientering om marknaden. Införandet av kundval inom hemtjänst föregicks av en utredning som fortfarande framstår som framsynt, 20 år senare. Flera kundval har föregåtts av LOU-upphandlingar (dvs. av enstaka platser, entreprenader och ramavtal enligt Lagen Om Offentlig upphandling). På så sätt har 4 (12)
Socialtjänsten fått värdefulla kunskaper om de aktörer som finns på marknaden och om deras prisnivå. 2006 utarbetade Socialtjänsten ett dokument Verktyg för arbetet med utveckling av kundvalssystem inom socialtjänsten. Detta reviderades och anpassades till LOV 2009. Verktyget innehåller olika frågeställningar och en checklista, som är viktiga att arbeta sig igenom i arbetet med att utveckla nya kundval. Bland frågeställningarna i verktyget finns vilka delar av verksamheten ska ingå, förutsättningar för att införa en enhetlig ersättning, volymer, spaning på andra kommuner, marknad, synpunkter från brukare, intresseorganisationer och anordnare, beräkning av ersättning, ekonomiska konsekvenser samt vad olika dokument ska innehålla. Varje kundval har sina egna knäckfrågor. För boendestöd och korttidsvistelse LSS handlade det t.ex. om att hitta en ersättningsnivå som kunde accepteras av den kommunala utföraren, samtidigt som den inte fick ligga alltför mycket över de privata utförarnas marknadspris. För kommunala arbetsmarknadsinsatser gällde det att utforma incitament för att påbörjade insatser skulle fullföljas. Ytterligare ett viktigt ställningstagande är om kundvalet ska omfatta anordnare i Nacka eller hela länet. Goda kontakter med olika aktörer är en central förutsättning för arbetet. Därför tas alltid kontakter med tänkbara anordnare, både enskilt och i grupp. En central del av utvecklingsarbetet är att kommunfullmäktige i Nacka kommun antog gemensamma villkor för alla kommunala kundval 2009. Dessa villkor gäller inom såväl socialtjänst, som kultur och utbildning. För varje villkor anges kontrollpunkter för villkoret och påföljd vid brist (varning och/eller hävande av avtalet). Utifrån de gemensamma villkoren tar Socialtjänsten fram förslag till tjänstespecifika tillämpningsanvisningar för varje kundval, som sedan beslutas av Socialoch äldrenämnden. 3.3 Information till kunder och anordnare En bra information till kunden om de olika anordnarna och valmöjligheterna är en nödvändig förutsättning för en reell valfrihet. Informationen måste utvecklas ständigt. Inom de flesta kundvalen är handläggarna den viktigaste kanalen för information. De får en roll som närmast kan liknas vid en konsumentvägledare att ställa frågor till kunden om preferenser, för att kunna presentera relevanta alternativ utan att styra. Vid varje nytt kundval är det viktigt att inte förbise den förändrade handläggarrollen. Utöver detta ska det finnas bra och relevant information på kommunens webbplats nacka.se och i vissa fall i broschyrer. En modell för s.k. kataloginformation 5 (12)
om varje anordnare på webbplatsen fanns redan tidigare. Under projekttiden har en enhetlig mall utarbetats för denna information, en mall som sedan anpassas efter förutsättningarna för varje kundval. Det största utvecklingsarbetet när det gäller information har varit att ta fram verktyget Jämföraren tillsammans med Kultur & Utbildning. I detta verktyg presenteras jämförande information med faktauppgifter, reslutat från Socialtjänstens kundundersökning, övriga kvalitetsmått och kontaktuppgifter. Vid projektets avslutning finns jämförande information om hemtjänst, ledsagning och avlösning samt särskilt boende för äldre. Urvalet av uppgifter och mått har bl.a. gjorts med hjälp av frågor till anhöriggrupper och i brukarundersökningen, samt vid användartest. För anordnarna finns en egen målgruppsingång på kommunens webbplats För dig som är: Anordnare eller utförare. Där samlas lättillänglig information om ansökningsförfarande, villkor, ersättning och övrig information. 3.4 Kunder Inför utvecklingen av kundvalen inom äldreomsorg och verksamheter för personer med funktionsnedsättning har kontakter tagits med representanter för de kommunala råden Pensionärsrådet och Rådet för frågor kring funktionsnedsättning. Representanterna har bidragit med värdefulla synpunkter. Socialtjänsten har tillgodosett dessa så långt det är möjligt, inom de ramar som sätts av lagstiftningen, kommunens gemensamma villkor och ekonomiska överväganden. Inför det fortsatta arbetet är det önskvärt att bredda kundperspektivet och dialogen ytterligare, genom exempelvis fokusgrupper. 3.5 Marknad Kundval Hemtjänst, ledsagning, avlösning 46 Särskilt boende för äldre 14 Familjerådgivning 29 Dagverksamhet för äldre 4 Familjebehandling 16 Sysselsättning, personer med psykiska funktionsnedsättningar 8 Boendestöd 8 Korttidsvistelse, LSS 9 Öppenvård, personer med missbruksproblematik 3 Daglig verksamhet, LSS Antal anordnare ca 7, nytt I såväl förberedelser, som fortsatt arbete med kundvalen, är kontakter med olika leverantörer av stor vikt. Nacka kommun har en stor fördel av att vara en välkänd 6 (12)
kundvalskommun, där aktörerna litar på att det finns en långsiktighet i arbetet. Det finns ett stort intresse för att etablera verksamheter i kommunen. Efter en viss inkörningsperiod har det i alla kundval visat sig finnas ett tillräckligt antal anordnare i förhållande till antalet kunder. Den största svårigheten har i stället varit att antalet anordnare har blivit stort i två av kundvalen. Ett stort antal anordnare leder till att det blir svårt att välja för kunden och till en stark konkurrens mellan anordnare, som inte alltid gynnar kunden. 3.6 Volymer och kostnader Volymer Volymer, antal personer 2008 2009 2010 2011 Hemtjänst, ledsagning, avlösning över 65 år, mätdag 1411 1455 1519 1740 Avlösning, ledsagning LSS, mätdag 113 121 126 140 Särskilt boende för äldre, mätdag 557 567 595 586 Dagverksamhet för äldre, mätdag 111 124 120 121 Familjebehandling, antal hushåll, helår 145 134 126 114 Sysselsättning, personer med psykiska funktionsnedsättningar, mätdag 98 85 75 61 Boendestöd socialpsykiatri, mätdag 132 130 123 119 Boendestöd, övriga funktionsnedsättningar, mätdag 35 39 50 53 Korttidsvistelse LSS, mätdag 80 89 92 96 Daglig verksamhet LSS, mätdag 173 190 201 211 Strukturerad öppenvård, missbruk, mätdag 16 De största procentuella volymförändringarna har skett när det gäller personer med funktionsnedsättningar. Insatsen boendestöd har ökat för personer som inte ingår i socialpsykiatrins målgrupp. Insatsen sysselsättning har minskat för personer med psykiska funktionsnedsättningar. Orsaken är inte helt klarlagd, men en möjlig orsak kan vara att personer som tidigare hade tidsbegränsad sjukersättning har varit tvungna att välja rehabilitering och arbetsmarknadsåtgärder via FK och AF. Om de misslyckas med försöken att komma ut på arbetsmarknaden kan de förväntas återkomma till socialtjänsten. Kostnader Kostnaderna följer med ett undantag förändrade volymer, vilket pekar mot att kundvalen inte har fört med sig några större förändringar av kostnaderna. Det enda undantaget är boendestöd för personer som inte ingår i socialpsykiatrins målgrupp. Där har kostnaderna ökat markant mellan år 2010 och 2011, vilket sannolikt beror på att insatsen används för kostsamma speciallösningar. 7 (12)
4 Erfarenheter och observationer Socialtjänstens kundvalssystem bedöms till största delen vara mycket välfungerande, även om det finns förbättringsområden. Här listas de viktigaste erfarenheterna och observationerna i punktform. 4.1 Intern organisation Långsiktighet är viktig för att få välfungerande kundval. Anordnarna litar på att systemet är hållbart och satsar i stor utsträckning på att etablera verksamheter i Nacka. Det finns ett bra stöd för kundvalsarbetet från kommunens övergripande organisation. Organisation för konkurrensneutralitet är viktig men är inte genomförd fullt ut, eftersom den högsta ledningen i kommunen är gemensam. De privata anordnarna bevakar att det inte görs några avsteg från konkurrensneutraliteten. Socialtjänstens organisation med fyra ansvariga chefer (för enheterna Äldre, Funktionsnedsättning, IFO Barn och unga, samt IFO Vuxna) har blivit svårhanterlig. Det är flera beslutsfattare, som var och en har stora kunskaper om sin egen verksamhet, men inte om det gemensamma kundvalssystemet och LOV. Det är viktigt att beakta handläggarnas förändrade roll, med en förskjutning av makt och inflytande till kunden. De behöver utbildas i sin nya roll som konsumentvägledare. Socialtjänstens Enhet Planering och utveckling handlägger alla kundvalssystem med godkännande och uppföljning av anordnare. Även om flera av insatserna har LOU-upphandlats tidigare har det inneburit mycket arbete att administrera systemen och att följa upp. 4.2 Kundperspektiv Stabiliteten ökar för kunderna, när det inte behöver ske nya upphandlingar pga. att avtalstiden gått ut. Etablerade anordnare försvinner endast efter egna önskemål, om de saknar kunder eller om det finns stora brister i deras verksamhet. Med LOV saknas möjlighet att begränsa antalet anordnare på annat sätt än genom att öka kraven. Det blir svårt att välja för kunden, när det finns många anordnare som liknar varandra. De stora volymerna inom kundvalet hemtjänst, ledsagning och avlösning gäller äldre personer. Behov finns av dokumenterad specialkompetens hos några anordnare om arbete med yngre personer med funktionsnedsättning. 8 (12)
4.3 Marknaden Socialtjänsten har haft en mångfald av utförare även tidigare. Omställningen till de nya kundvalen har därför inte varit så stor i de flesta fall. Marknadskunskap hos socialtjänsten är mycket viktig. Det behövs en långsiktig strategi och planering före införandet av varje kundval, om det ska lyckas. Kundval inom särskilt boende för äldre förutsätter ett mycket långsiktigt arbete. Det gäller att ta del av behov och befolkningsstatistik, vara aktiv i detaljplanearbetet, samt att ha kontakt med olika byggföretag. Det är viktigt att informera anordnarna om förutsättningarna för att få kunder (antalet kunder och godkända anordnare). När anordnarna blir alltför många i förhållande till kunderna blir det lätt en hård konkurrens mellan anordnarna och svårigheter att få en ekonomi i balans. Det har i vissa fall lett till tveksamma metoder för marknadsföring och försök till att tänja på de villkor som gäller. Det har inte varit några problem med att få ett tillräckligt antal anordnare. För insatser, som inte LOU-upphandlats tidigare, har det dock tagit tid att etablera kundvalet. En större satsning på riktad information till potentiella anordnare hade behövts i dessa fall. 4.4 Ekonomi Det krävs ett omsorgsfullt arbete med att fastställa checknivåer. Om prisnivåerna har varit olika tidigare är det oundvikligt att några blir förlorare. I flera fall är det den kommunala verksamheten som har en högre prisnivå, men också speciella privata verksamheter. Arbetet förutsätter både ekonomiska beräkningar av olika slag och kontakter med potentiella anordnare. Beräkningar av checknivåer utgår från en kombination av kännedom om marknadspris från upphandlingar och att räkna på självkostnad för både kommunala och privata anordnare. 4.5 Information Inom flera av kundvalen är anordnarnas beskrivning av sina verksamheter snarlik. Det blir då svårt att få ett bra underlag för val för kunden. Inom kundvalet för hemtjänst sker förhållandevis många ändringar av informationen anordnare som tillkommer och försvinner, ändrade kontaktuppgifter och byten av verksamhetsansvariga. Det kräver system som underlättar att nå ut med denna information, då det är svårt att ha en aktuell tryckt information. Det behövs mer relevant jämförande info om anordnare. En modell för att presentera informationen finns i Jämföraren, men det är svårt att få fram bra mått och de mest intressanta faktauppgifterna. 9 (12)
4.6 Kvalitetssäkring Det finns en grundstruktur för uppföljning sedan tidigare, men den måste vidareutvecklas och anpassas till varje kundval. I all uppföljning behövs en samverkan mellan individuppföljning och uppföljning av anordnarna på ett mer övergripande plan. Uppföljningen av hemtjänst är mest problematisk. Dels är antalet anordnare stort och dels har uppföljningarna visat på störst brister inom detta kundval. Det skulle vara önskvärt att bygga upp samverkan med länets kommuner kring anordnare som är verksamma i flera kommuner. Behovet är stort av ett administrativt stödsystem för både ansökan om godkännande och uppföljning av anordnarna. Det måste också finnas ett fungerande administrativt system för att följa hur många kunder som byter anordnare. 5 Förslag till fortsatt arbete Uppföljning av kundvalen Mer uppföljning av kundvalssystemen föreslås ske ur ett kundperspektiv. Det kan exempelvis genomföras med hjälp av fokusgrupper, men också andra former av dialog. Den fortsatta utvecklingen bör främst ske av kundens val av innehåll i insatserna och inte bara i valet av anordnare. Detta kan ske genom en kombination av självservice, utvecklad biståndsbedömning och incitament till anordnarna till att utveckla olika innehåll i verksamheterna. En uppföljning av konsekvenserna av befintliga kundval föreslås inom tre områden: - Öppenvård för personer med missbruksproblematik, pga. av små volymer - Boendestöd, pga. olika tillämpning och kostnadsbild för olika målgrupper - Sysselsättning för personer med psykiska funktionsnedsättningar, pga. minskande volymer Intern organisation Socialtjänstens interna organisation för kundvalen ska ses över. En avvägning behövs mellan kunskaper om verksamheterna och om arbetet med kundvalssystemen, samt mellan utveckling och kontroll i uppföljningen av anordnare. Ett administrativt stödsystem bör tas fram för arbetet med ansökningar om godkännande och fortsatt uppföljning av anordnarna. Information Arbetet med att ge ett bra underlag för val bör fortsätta. Det kan ske genom att vidareutveckla olika kvalitetsmått, fortsätta arbetet med Jämföraren och att hitta enkla metoder för att redovisa dokumenterad specialkompetens inom olika områden 10 (12)
Kvalitetssäkring Samordning behövs av individuppföljning och verksamhetsuppföljning, med aggregerade resultat av individuppföljningen som visar resultat för olika anordnare. Det är önskvärt att utveckla samverkansformer med kommunerna i länet kring uppföljning av främst hemtjänst, men också andra kundval. 6 Rapporter och vägledningar Det finns ett stort antal skrifter och vägledningar från olika organisationer och myndigheter, använd nedanstående länkar (alternativt sök på ordet valfrihet): Sveriges Kommuner och Landsting Socialstyrelsen Konkurrensverket Kammarkollegiet Tillväxtverket Vårdföretagarna 11 (12)
Öppenhet och mångfald Vi har förtroende och respekt för människors kunskap och egna förmåga - samt för deras vilja att ta ansvar POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON E-POST SMS WEBB ORG.NUMMER Nacka kommun, 131 81 Nacka Stadshuset, Granitvägen 15 08-718 80 00 info@nacka.se 716 80 www.nacka.se 212000-0167