Finansdepartementet 103 33 Stockholm Datum Dnr Ert datum Er referens 2010-03-17 15-2010-0150 2010-02-01 Fi2010/606 Yttrande över Utvärdering av överskottsmålet Ds 2010:4 Sammanfattning Riksrevisionen har beretts möjlighet att lämna synpunkter på skrivelsen Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). Skrivelsen utgör ett led i regeringens arbete med att utvärdera och se över det finanspolitiska ramverket. Den syftar till att (i) förtydliga motiven bakom överskottsmålet, (ii) belysa överskottsmålets utformning, (iii) ge förslag på hur uppföljningen av överskottsmålet kan förbättras, samt (iv) diskutera om överskottsmålets ställning bör stärkas och i så fall hur. Skrivelsen, som utarbetats inom Finansdepartementets ekonomiska avdelning, innehåller i långa stycken välskrivna och relevanta analyser. Dessa kan tjäna som en god utgångspunkt för det fortsatta arbetet med det finanspolitiska ramverket och den uppförandekod som arbetsgruppen skisserar i ett avslutande kapitel i skrivelsen. Riksrevisionen vill framföra följande övergripande synpunkter: 1. Regeringens aviserade redan i början av mandatperioden att en översyn av det finanspolitiska ramverket skulle genomföras. Översynen har genomförts och redovisats i flera steg och i olika former. Det saknas därför fortfarande en samlad bild av regeringens syn på ramverket och dess tillämpning. Väsentliga frågor kring sambanden mellan de finanspolitiska målen, det vill säga överskottsmålet, utgiftstaket för staten och balanskravet för kommer och landsting, har inte blivit belysta. 2. Riksrevisionen har i ett flertal rapporter pekat på oklarheter i regeringens uppföljning av överskottsmålet. En tydlig uppföljning av målet är en förutsättning för att finanspolitiken ska kunna granskas av utomstående bedömare. Förslagen i skrivelsen innebär enligt Riksrevisionen inte något klargörande om redovisningen av målavvikelser. Riksrevisionen 114 90 Stockholm [Nybrogatan 55] Tel 08-5171 40 00 Fax 08-5171 41 00 www.riksrevisionen.se 1 [ 13 ]
3. I skrivelsen redogörs utförligt för olika motiv för överskottsmålet, och hur en lämplig nivå för det närmaste decenniet ska bestämmas. Målets politiska förankring och legitimitet bygger i hög grad på att dessa motiv kan förklaras och tydliggöras. Riksrevisionen finner inte att arbetsgruppens analys innebär väsentliga förbättringar i detta avseende. 1 Bakgrund I budgetpropositionen för 2007 aviserade den nytillträdda regeringen en översyn av det finanspolitiska ramverket mot bakgrund av att det varit i bruk i drygt 10 år. Erfarenheterna angavs i huvudsak vara goda och ramverket skulle i allt väsentligt behållas. Översynen har hittills resulterat i ett antal utredningar och åtgärder: 1. I 2007 års ekonomiska vårproposition aviserades en översyn av budgetlagen (1996:1059) i syfte att pröva om utgiftstaket bör göras obligatoriskt. Efter utredning och riksdagsbeslut infördes ett sådant obligatorium i lagen med ikraftträdande 1 januari 2010. 2. I samma proposition föreslogs inrättandet av ett finanspolitiskt råd med uppgift att bland annat följa upp hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till överskottsmålet och utgiftstaket. Rådet inrättades i augusti 2007 och har publicerat två rapporter. 3. I juni 2009 beslutade regeringen om direktiv till en översyn av budgetlagen (dir 2009:55). Utredningen redovisades den 15 mars 2010. 4. I februari 2010 publicerades en departementsskrivelse om överskottsmålet (Ds 2010:4 Utvärdering av överskottsmålet). 5. Redovisningen i de ekonomiska propositionerna av finanspolitiska mål och långsiktiga hållbarhetskalkyler har successivt utvecklats. Riksrevisionen ser positivt på det utvecklingsarbete om det finanspolitiska ramverkets utformning och tillämpning som bedrivits i Regeringskansliet under de senaste åren. Det samlade resultatet av detta arbete kan nu skönjas. Enligt Riksrevisionen återstår dock väsentliga frågor som ännu inte genomlysts på ett tillfredsställande sätt. Några av dessa tas upp i avsnitt 2. I avsnitten 3-7 redovisas Riksrevisionens syn på de frågor som behandlas i skrivelsen om Utvärdering av överskottsmålet. 2 Övergripande synpunkter Flertalet bedömare, såväl nationella som internationella, anser att det svenska finanspolitiska ramverket i allt väsentligt fungerat bra sedan det infördes under andra hälften av 1990-talet, och att det verksamt bidragit till att Sverige kunde möta den ekonomiska krisen från en offentligfinansiell styrkeposition. 2 [ 13 ]
Riksrevisionen delar denna bedömning. Samtidigt har Riksrevisionen under de senaste åren publicerat ett antal granskningsrapporter för att belysa förbättringsmöjligheter som ytterligare kan befästa och stärka ramverkets roll i den ekonomiska politiken. Flertalet av de frågor som Riksrevisionen behandlat i rapporterna har av såväl riksdagen som regeringen hänskjutits till den pågående översynen av ramverket. Regeringen har valt att genomföra och redovisa översynen i flera steg och i olika former. Det saknas därför en samlad bild av regeringens syn på ramverket och dess tillämpning. Det splittrade arbetssättet har också bidragit till att vissa av de frågor som Riksrevisionen tagit upp har hamnat inte har blivit belysta. Ett exempel är de frågor som diskuterades i rapporten Sambandet mellan överskottsmålet, utgiftstaket och skattepolitiken regeringens redovisning (RiR 2007:22). Rapporten pekar på att de budgetpolitiska målen täcker olika delar av den offentliga sektorn och följer olika redovisningsprinciper: Överskottsmålet omfattar hela den offentliga sektorns finansiella sparande såsom det definieras i nationalräkenskaperna. Utgiftstaket omfattar statsbudgetens utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statskuldsräntor mm. Dessutom ligger pensionssystemets utgifter under taket. Redovisningen följer principerna i statsbudgeten. Dessa skiljer sig i viktiga avseenden från nationalräkenskapernas redovisningsprinciper. Balanskravet innebär enligt kommunallagen att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Redovisningen följer i allt väsentligt samma principer som tillämpas i företagssektorn. De olika redovisningsprinciperna ger, tillsammans med definitionen av målen, upphov till samband som kan vara av stor betydelse vid utformningen och uppföljningen av finans- och budgetpolitiken. Några exempel: Kapitaltillskott till företag (statliga eller privata bolag) påverkar (normalt) de takbegränsade utgifterna, men inte det finansiella sparandet. De extra statsbidragen till kommuner och landsting som betalades ut i december 2009 ökar de takbegränsade utgifterna 2009. De statliga utgifterna i nationalräkenskaperna påverkas emellertid först 2010. Även kommuner och landsting bokför tillskottet som intäkt 2010 i redovisningen av balanskravet. Statliga investeringar som finansieras med lån direkt i Riksgäldskontoret påverkar det finansiella sparandet, men inte (på kort sikt) de takbegränsade utgifterna. Kommunala investeringar påverkar det finansiella sparandet, men inte (på kort sikt) det ekonomiska resultatet (balanskravet) i kommunsektorn, eftersom endast avskrivningen kostnadsförs. 3 [ 13 ]
Högre räntor på statsskulden påverkar det finansiella sparandet, men inte de takbegränsade utgifterna. Det faktum att inget delmoment i regeringens översyn av det finanspolitiska ramverket på ett systematiskt sätt behandlar sambanden mellan de tre finanspolitiska målen och de skilda redovisningsprinciperna är en allvarlig brist. En sådan genomgång och analys kunde ha föranlett förändringar av målens utformning och omfattning. Till exempel är det oklart varför statsskuldsräntor ligger utanför utgiftstaket med motivering att dessa inte är påverkbara genom budgetbeslut, samtidigt som utgifterna inom det autonoma ålderspensionssystemet omfattas av utgiftstaket. En samlad analys av målen kunde också ha bidragit till att klargöra sambandet mellan utgiftstaket och överskottsmålet, och till att utveckla och förtydliga tillämpningen av de principer för utgiftstakets nivå, som regeringen redovisade i budgetpropositionen för 2008. 3 Motiven bakom målet Av skrivelsens nio kapitel ägnas fyra åt att diskutera olika motiv för överskottsmålet och att försöka fastställa en lämplig målnivå för det närmaste decenniet. Analysen är i långa stycken väl genomförd och presenterad. Riksrevisionens synpunkter begränsas till arbetsgruppens analyser av regeringens långsiktiga kalkyler i skrivelsens kapitel 5. Ett viktigt underlag för regeringens bedömning av de offentliga finansernas hållbarhet är de långsiktiga framskrivningar av den offentliga sektorns finanser, som regelbundet publiceras i de ekonomiska propositionerna. Arbetsgruppen lyfter på ett förtjänstfullt sätt fram de viktigaste faktorerna bakom de senaste årens stora förändringar i regeringens långsiktskalkyler. Dessa förändringar har i vissa fall mycket stora effekter på bedömningen av den långsiktiga hållbarheten samtidigt som skälen till de förändrade beräkningsförutsättningarna, enligt Riksrevisionen, sällan förklaras tydligt i propositionerna. Ett exempel, som lyfts fram i skrivelsen, är antagandet om prisutvecklingen på de varor och tjänster som används i den offentliga verksamheten. I budgetpropositionen för 2010 antas dessa priser utvecklas snabbare än i tidigare beräkningar. Detta antagande påverkar behovet av permanenta budgetförstärkningar med motsvarande 3 procent av BNP jämfört med det beräkningsantagande som användes i tidigare långsiktskalkyler. För att bedöma den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna använder regeringen numera den så kallade S2-indikatorn. Indikatorn bygger på ett mycket långt tidsperspektiv där de underliggande 4 [ 13 ]
kalkylerna omfattar hela detta sekel. 1 Liksom Riksrevisionen 2 noterar arbetsgruppen att S2-indikatorn visar att finanspolitiken inte är fullt ut hållbar enligt regeringens bedömning i budgetpropositionen för 2010 trots att framskrivningen uppvisar överskott i de offentliga finanserna på mellan 1 och 3 procent av BNP under hela detta sekel! Arbetsgruppen redovisar olika sätt att härleda ett överskottsmål för den närmaste 10-årsperioden med utgångspunkt från långsiktiga kalkyler för den offentligfinansiella hållbarheten. Arbetsgruppen noterar i detta sammanhang den stora betydelse som slutåret i kalkylerna har med den beräkningsmetod som tillämpas i regeringens hållbarhetskalkyler med S2-indikatorn. I ett räkneexempel visas att ett slutår för kalkylerna 2075 i stället för 2099 skulle påverka valet av överskottsmål för de närmaste 10 åren med en halv procent av BNP. Skrivelsen behandlar också en mer pragmatisk formulering av hållbarheten som underlag för lämpligt överskottsmål det närmaste decenniet. Kriteriet innebär att den offentliga sektorns nettoskuld vid kalkylperiodens slutår, i detta fall 2099, ska vara densamma som nettoskulden i utgångsläget. Ett liknande kriterium användes i tidigare propositioner fram till och med budgetpropositionen för 2008. 3 Under vissa beräkningsförutsättningar visar arbetsgruppen att det är möjligt att uppnå en oförändrad nettoskuld under loppet av detta sekel om överskottsmålet för olika 10-årsperioder sätts mellan 0,0 och +0,5 procent av BNP. 4 Ett problem med ett sådant kriterium är enligt arbetsgruppen att valet av såväl start- som slutår är godtyckligt. 5 En viktig fördel, som inte lyfts fram i skrivelsen, är enligt Riksrevisionen att kriteriet är betydligt enklare att kommunicera än S2-indikatorn där såväl själva konstruktionen som tillämpningen är relativt teknisk och komplex. En viktig aspekt av överskottsmålet är att det uppfattas som legitimt. För detta krävs tydliga och begripliga motiveringar, vilket arbetsgruppen också betonar. Riksrevisionen anser dock att arbetsgruppen inte uppnått detta syfte. Den utförliga och många stycken intressanta problematiseringen av målet knyts inte samman till en tydlig slutsats eller rekommendation. Därtill kommer att det är svårt att ge det tekniskt komplicerade hållbarhetskriteriet (S2) en intuitiv 1 I princip omfattar S2-indikatorn ett oändligt tidsperspektiv. I beräkningarna av indikatorns värde hanteras detta i regeringens beräkningar så att det (primära) finansiella sparande som redovisas för 2099 antas gälla för all framtid. 2 Se granskningsrapporten Tillämpningen av det finanspolitiska ramverkets Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2010, RiR 2009:17. 3 Detta kriterium avsåg statsskulden och kalkylerna sträckte sig fram till 2050. 4 Detta kriterium innebär också att det finns ett permanent reformutrymme på drygt 1 procent av BNP. 5 Riksrevisionen framförde liknande synpunkter i granskningsrapporten Regeringens analys av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, RiR 2007:21. 5 [ 13 ]
innebörd. Motiveringen till överskottsmålets nivå riskerar att bli en teknisk fråga med bristande politisk förankring. Riksrevisionen menar att en bättre förståelse för överskottsmålet kan åstadkommas med utgångspunkt i analyser av den offentliga sektorns tillgångar och skulder (finansiella eller totala). Arbetsgruppen redovisar en sådan analys, men bara som ett exempel bland flera. Det hade också varit värdefullt med en mer utförlig redovisning av utländska erfarenheter av hur överskottsmål (eller skuldmål) motiveras och förankras politiskt. 4 Överskottsmålets formulering Ett skuldmål? De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet är ytterst en fråga om relationen mellan skulder och tillgångar. Arbetsgruppen avvisar emellertid ett mål för soliditeten ( skuldmål ) med argumenten att det kan komma i konflikt med den kortsiktiga stabiliseringspolitiken, att soliditeten påverkas av värdeförändringar utanför politisk kontroll, samt att ett soliditetsmål är lätt att manipulera. Enligt Riksrevisionen är ingen av dessa invändningar av avgörande betydelse. Ett mål för soliditeten, eller för den finansiella nettoförmögenheten, innebär inte att ett bestämt värde behöver uppnås varje enskilt år. En anpassning kan behöva ske över flera år eftersom det handlar om att förändra trögrörliga skuld- och tillgångsstockar. Vid utformningen av budgetpolitiken måste regeringen självfallet också beakta konjunkturläget, vilket är fullt möjligt även med ett skuld- eller förmögenhetsmål. Att skulder och tillgångar påverkas av värdeförändringar utom politisk kontroll är, enligt Riksrevisionen, inget argument mot ett soliditetsmål. 6 I den mån sådana förändringar avspeglar faktiska värden ska de naturligtvis beaktas i finanspolitiken. Värderingsproblemen vad gäller den offentliga sektorns realkapital (byggnader, vägar etc) är besvärliga, eftersom det i många fall saknas marknadsvärden. Det är dock värt att notera att kommunallagens krav på det ekonomiska resultatet i kommuner och landsting förutsätter en fullständig redovisning (och budgetering) av tillgångar och skulder, samt en periodiserad avskrivning av investeringarna. Att en sådan redovisning, skulle öka risken för budgettrixande, vilket arbetsgruppen framhåller, är svårt att förstå. I så fall borde en översyn av den kommunala redovisningen och balanskravet vara av hög prioritet. 7 6 Det finns åtskilliga budgetpåverkande faktorer som ligger utanför politikens kontroll. Att just värdeförändringar skulle utgöra ett särskilt problem i det avseendet är svårt att förstå. 7 Balanskravet utgörs (i allt väsentligt) av driftsbudgetens saldo. 6 [ 13 ]
Ytterligare ett argument, som arbetsgruppen framför mot ett soliditetsmål, är att det är lätt att manipulera. Riksrevisionen vill i detta sammanhang betona att det allmänt sett ställs höga krav på redovisningen av de offentliga finanserna oavsett utformningen av målen. Redovisningen bör följa vedertagna principer och tillämpningen av principerna bör granskas av oberoende instanser. Om arbetsgruppen anser det vara lättare att manipulera värderingen av tillgångar och skulder i den offentliga sektorn än i bolagssektorn borde slutsatsen snarare vara att redovisningsreglerna för den offentliga sektorns bör skärpas. Även om arbetsgruppens invändningar mot ett skuldmål kan ifrågasättas är, enligt Riksrevisionen, ett mål för sparandet en mer operativ styrvariabel för finanspolitiken. Skälet är att ett sådant mål är starkare relaterat till de beslut som riksdagen fattar om statsbudgeten, och till de båda övriga målen utgiftstaket och balanskravet. Ett mål för det offentliga sparandet ligger också närmare den politiska debatten om stabiliseringspolitiken. Riksrevisionen vill dock betona att de långsiktiga frågorna om den offentliga sektorns soliditet och skuldsättning bör utgöra en viktig bestämningsfaktor för överskottsmålet. Vilket sparande? I skrivelsen behandlas även frågan om målet för sparandet ska avse det totala sparandet, det vill säga inklusive förändringen av den reala förmögenheten, eller enbart det finansiella sparandet. Arbetsgruppens slutsats blir att målet, liksom nu, bör utformas som det finansiella sparandet för hela den offentliga sektorn, det vill säga staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Arbetsgruppens analys av målets omfattning är, enligt Riksrevisionen, i vissa avseenden oklar och svår att följa. Det gäller till exempel motiveringen till varför pensionssystemet bör omfattas av målet. Argumentationen innebär att pensionssystemet inte kan betraktas som autonomt eftersom pensionärernas ekonomi kan påverkas av förändringar av skatter, bostadstillägg etc. Att skatter och bostadstillägg ändras påverkar visserligen pensionärernas ekonomi men innebär inte att pensionssystemet ändras. Förändringar av den typen påverkar inte pensionssystemets finanser utan statens finanser. Riksrevisionen har i en granskningsrapport 8 pekat på den konflikt som kan uppkomma om överskottsmålet innefattar pensionssystemets sparande. Ett tillfälligt stort överskott i pensionssystemet till följd av höga förvärvsinkomster och en hög sysselsättningsgrad minskar kraven på överskott i staten. Det högre överskottet i pensionssystemet kommer 8 Se Regeringens analys av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, RiR 2007:21. 7 [ 13 ]
emellertid på sikt att medföra ökade pensioner och bör därför inte tillgodoräknas de statliga finanserna i form av ett ökat reformutrymme. I detta avseende vore det mer korrekt att begränsa överskottsmålet till staten och kommunsektorn. Även om skrivelsens argumentation kring överskottsmålets definition och omfattning i vissa delar kan ifrågasättas, instämmer Riksrevisionen i arbetsgruppens slutsats att det finansiella sparandet för hela den offentliga sektorn bör ligga till grund för överskottsmålet. Enligt Riksrevisionen är det viktigaste skälet pragmatiskt. Stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk bygger på finansiellt sparande. Av enkelhetsskäl bör ett inhemskt regelverk bygga på samma definitioner som det internationella regelverk, som Sverige förbundit sig att följa. Dessutom redovisas den stabiliseringspolitiska analysen i termer av effekterna av de samlade offentliga finanserna på den privata sektorns inkomster. Att komplicera redovisningen med flera saldo-begrepp riskerar att minska transparensen och begripligheten i presentationen. Att det finansiella sparandet läggs till grund för överskottsmålet får dock inte skymma det faktum att andra saldo-mått kan vara väl så viktiga att beakta i den ekonomiska politiken. Det gäller till exempel statens lånebehov, som är av stort intresse för de finansiella marknaderna. Även förändringen av den offentliga sektorns totala förmögenhetsställning är givetvis av intresse. För närvarande redovisas en sådan endast för staten i skrivelsen Årsredovisning för staten i form av en konsoliderad resultat- och balansräkning baserad på företagsekonomiska redovisningsprinciper. En kompletterande redovisning i de ekonomiska propositionerna av resultat- och balansräkningar för staten, inklusive prognoser, skulle ge en bättre bild av statens finanser. Målet bör vara att redovisa skulder och tillgångar för hela den offentliga sektorn. 5 Vilken tidshorisont? Arbetsgruppen behandlar överskottsmålets utformning. Slutsatsen blir att den nuvarande formuleringen som ett genomsnitt över en konjunkturcykel är att föredra trots att längden på en konjunkturcykel inte kan specificeras. Väsentligen två alternativa formuleringar behandlas i skrivelsen: 1. Ett årligt mål 2. Ett mål för genomsnittet över en bestämd tidsperiod För båda alternativen behandlas mål för det faktiska respektive strukturella sparandet, det vill säga det finansiella sparandet justerat för konjunkturläget. Enligt arbetsgruppen är det olämpligt att formulera målet som att det faktiska finansiella sparandet ska uppgå till 1 procent av BNP varje 8 [ 13 ]
enskilt år. Ett sådant mål förutsätter en finanspolitik som eliminerar de automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna, vilket förstärker konjunktursvängningarna snarare än dämpar dem. Även ett årligt mål för det strukturella sparandet avvisas i skrivelsen med motiveringen att bedömningar av konjunkturläget och de offentliga finansernas konjunkturkänslighet är osäkra. Riksrevisionen instämmer i arbetsgruppens bedömning av ett årligt mål. De inbyggda automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna bör normalt tillåtas verka fritt. Ett ytterligare argument mot ett årligt mål för det strukturella sparandet är att en aktiv stabiliseringspolitik i en djup konjunktursvacka kan medföra att det strukturella sparandet behöver underskrida 1 procent av BNP. En aktiv stabiliseringspolitik bör inte a priori ses som en målavvikelse förutsatt att motsvarande åtstramningar (utöver de automatiska stabilisatorerna) genomförs i en högkonjunktur. I skrivelsen avvisas också ett mål för en bestämd tidsperiod, till exempel sju år. 9 Riksrevisionen tolkar skrivelsen så att målet skulle avse det genomsnittliga finansiella sparandet mellan två i förväg bestämda årtal, till exempel 2000-2006, 2007-2013 etc. Något specifikt start- eller slutår för de tänkta fasta tidsperioderna anges dock inte. Arbetsgruppens slutsats är att en sådan målformulering med en fast avgränsad tidsperiod är olämplig. Skälet är att stora korrigeringar av finanspolitiken i slutet av perioden, i syfte att klara målet, riskerar att bli destabiliserande. Riksrevisionen instämmer i arbetsgruppens bedömning. Därtill kommer risken att målets styrande effekt för inriktningen av finanspolitiken de inledande 2-3 åren efter ett periodskifte kan bli svag, eftersom regeringen alltid kan hävda att underskridanden i början av den nya perioden kan inhämtas senare. Riksrevisionen instämmer också i arbetsgruppens bedömning att en justering för det genomsnittliga konjunkturläget inte förbättrar en formulering med fast målperiod. Riksrevisionen anser att det hade varit värdefullt om arbetsgruppen även diskuterat en formulering av målet som ett rullande sju-årigt medelvärde för det finansiella sparandet. Det skulle innebära att målet angavs med den indikator som ligger närmast den nuvarande målformuleringen ( genomsnitt över en konjunkturcykel ). 10 Med ett rullande 7-årigt genomsnitt är det möjligt att tydligt fastställa målavvikelsen. Fördelen med detta väger tungt, eftersom såväl den politiska debatten som den externa uppföljningen i hög grad underlättas. Därmed blir det möjligt att diskutera reformutrymme (positivt eller negativt) och önskvärda säkerhetsmarginaler i förhållande till överskottsmålet på samma sätt som det är möjligt att 9 I avsnitt 7.4 i skrivelsen diskuteras även en 10-årig period. 10 Övriga målindikatorer är genomsnittligt sparande räknat från 2000, eventuellt justerat för det genomsnittliga BNP-gapet under motsvarande period, samt det strukturella sparandet. 9 [ 13 ]
basera en diskussion om reformutrymme och lämpliga säkerhetsmarginaler under utgiftstaket på en gemensam bild av budgeteringsmarginalen. Att målavvikelsen tydliggörs innebär inte att varje avvikelse med nödvändighet bör korrigeras omedelbart, eller att osäkerheten i prognoserna inte ska beaktas när eventuella avvikelser värderas, vilket ofta framskymtar i arbetsgruppens skrivningar. Vid hanteringen av såväl utgiftstaket och överskottsmålet som övriga ekonomisk-politiska mål måste osäkerheten i de aktuella prognoserna beaktas. Eftersom överskottsmålet, i likhet med inflationsmålet, är ett punktmål kan det finnas skäl att markera osäkerheten med ett toleransintervall. Med ett intervall kring överskottsmålet på +/- 0,5 procentenheter skapas ett relativt stort utrymme för avvikelser från målvärdet sett över en sjuårsperiod. Ett sådant intervall kan vara rimligt trots att det kan exploateras av regeringen. 11 För att minska risken att intervallets nedre gräns blir ett mål kan målformuleringen kompletteras med ett krav på en särskild rapportering till riksdagen om intervallgränserna överskrids. 6 Uppföljning av överskottsmålet Riksrevisionen har vid upprepade tillfällen påtalat bristerna i regeringens uppföljning av överskottsmålet och redovisning av målavvikelserna i de ekonomiska propositionerna och Årsredovisning för staten. Ett mål som är utformat så att avvikelser från målet endast kan bedömas kvalitativt och i allmänna termer riskerar att bli mindre styrande för politiken. Det blir svårt att värdera måluppfyllelsen och målet riskerar att förlora i trovärdighet. Det nuvarande överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Eftersom såväl längden på en konjunkturcykel som konjunkturvariationernas storlek är svåra att bestämma, följs målet upp med olika målindikatorer. Uppföljningen av målet i de ekonomiska propositionerna har utvecklats, men samtidigt blivit mer komplex, under de senaste åren. För närvarande används fem olika indikatorer. 12 Av Riksrevisionens granskningar framgår att indikatorerna kan peka mot vitt skilda målavvikelser och att de därför ger bristfällig information om regeringens bedömning av målavvikelsen. Skrivelsens relativt utförliga diskussion om uppföljningen av överskottsmålet 13 leder, enligt Riksrevisionen, inte till några klargöranden om hur målavvikelserna bör mätas och presenteras. Som 11 0,5 procent av BNP motsvarar drygt 15 miljarder kronor. Under en sjuårsperiod summerar det till en ackumulerad avvikelse på drygt 100 miljarder kronor. 12 Se till exempel BP10, sid 92. 13 Se Ds 2010:4, kapitel 8. 10 [ 13 ]
stöd för inriktningen av finanspolitiken föreslår arbetsgruppen att regeringen ska använda dels den så kallade sjuårsindikatorn justerad för det genomsnittliga konjunkturläget, dels det strukturella sparandet. Skillnaden mot nuvarande praxis tycks vara att det strukturella sparandet ska baseras på en beräkning där sammansättningseffekter beaktas i justeringen för konjunkturläget, snarare än på ett aggregerat BNP-gap. Den tidigare använda målindikatorn med genomsnittligt sparande från år 2000 (konjunkturjusterat eller inte) ska inte längre användas. Ett välkänt problem med att använda BNP-gapet som underlag för justeringar av det faktiska finansiella sparandet, vare sig det gäller enskilda år eller genomsnitt över flera år, är att BNP-gapen inte är symmetriska. Med de analysmetoder som används i de ekonomiska propositionerna tenderar de negativa gapen att vara större än de positiva. Om det faktiska finansiella sparandet konjunkturjusteras med BNP-gap som i genomsnitt är negativa, och om detta justerade sparande läggs till grund för bedömningen av måluppfyllelsen, kommer överskottsmålet systematiskt att underskridas. Arbetsgruppen är väl medveten om problemet som behandlas utförligt i kapitel 8 i skrivelsen. Arbetsgruppen diskuterar fördelar och nackdelar med olika metoder att komma tillrätta problemet. Slutsatsen blir att nuvarande metod bör användas även i fortsättningen. Arbetsgruppens resonemang om att göra en tydligare åtskillnad mellan en bakåtblickande respektive framblickande bedömning av måluppfyllelsen är svårt att förstå. Uppföljningen av utfallet föreslås ske med ett 10-årigt genomsnitt, medan den framåtblickande bedömningen av finanspolitikens inriktning i förhållande till målet föreslås ske med ett 7-årigt genomsnitt (i båda fallen med beaktande av det genomsnittliga konjunkturläget). Riksrevisionens tolkning är att arbetsgruppen förordar ett förfarande där måluppfyllelsen bedöms på olika sätt ex-ante och ex-post. Riksrevisionen ställer sig frågande till ett sådan förfarande. Risken är att detta ytterligare minskar tydligheten i uppföljningen av överskottsmålet. Riksrevisionen anser att det ställs höga krav på uppföljningen av överskottsmålet och redovisningen av målavvikelserna för att målet ska kunna fungera som ankare för finanspolitiken. Risken är annars att måluppfyllelsen helt och hållet blir beroende av regeringens goda vilja och politiska styrka. Ett viktigt syfte med ett finanspolitiskt ramverk är att utgöra ett stöd för regeringens budgetpolitik samtidigt som tydliga och av riksdagen beslutade mål och restriktioner gäller för regeringens handlande. Riksrevisionen anser vidare, att ett operativt mål bör utformas så avvikelserna från målet kan beräknas på ett entydigt sätt. Detta 11 [ 13 ]
möjliggör en tydlig och konkret redovisning av i vilken takt målavvikelsen bör återtas. Utan en sådan redovisning är det svårt för andra bedömare att utvärdera inriktningen av finanspolitiken och de åtgärder som vidtas för att åtgärda målavvikelserna. Det faktum, att avvikelser från såväl det kommunala balanskravet som marginalen till utgiftstaket ( budgeteringsmarginalen ) uttrycks i exakta belopp i propositionerna, ökar tydligheten i redovisningen. Självfallet ska osäkerheten beaktas i all siffersättning av underlaget för finanspolitiken. Det gäller såväl prognoser som effektberäkningar och målavvikelser. Riksrevisionen finner det märkligt att arbetsgruppens slutsats blir att förespråka den metod som regeringen i praktiken använder i dag trots att den med arbetsgruppens egna ord kan upplevas som godtycklig och mindre transparant och att den riskerar att öppna upp för en viss godtycklighet. 14 7 Överskottsmålets ställning Skrivelsen tar upp värdet av en så kallad uppförandekod för finanspolitiken. Riksrevisionen instämmer i arbetsgruppens positiva syn på värdet av en uppförandekod i form av en uppsättning principer som regeringen förbinder sig att utgå ifrån vid utformningen av finanspolitiken och tillämpningen av ramverket. En sådan regelsamling, mot vilken den förda politiken kan granskas, stärker förtroendet för de offentliga finanserna. Resonemangen i skrivelsen berör emellertid endast överskottsmålet, medan frågor kring hanteringen av övriga finanspolitiska mål och sambanden mellan de olika målen inte tas upp. Det innebär att väsentliga inslag i en uppförandekod inte behandlas. 15 Arbetsgruppen föreslår också att överskottsmålet ska lagfästas. Riksrevisionen har inga invändningar mot detta, men vill framhålla att det är minst lika viktigt att målet ges en sådan utformning att en tydlig uppföljning blir möjlig. Ytterligare ett förslag i skrivelsen är att tydligare peka ut de aspekter av finanspolitiken som olika myndigheter under regeringen (ESV, KI, Finanspolitiska Rådet) särskilt bör följa upp och utvärdera. Riksrevisionen vill framhålla att detta inte får begränsa respektive myndighets möjligheter att beröra även andra områden än de utpekade. 14 Ds 2010:4, sid 209. 15 Detta framhålls också av skrivelsen. 12 [ 13 ]
Beslut i detta ärende har fattats av riksrevisor Eva Lindström. Revisionsrådet Tomas Nordström har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har revisionsdirektör Thomas Hagberg deltagit. Eva Lindström Tomas Nordström 13 [ 13 ]