Barn- och utbildningskontoret Tjänsteskrivelse 2018-05-03 Dnr 2013/236-640 Barn- och utbildningsnämnden Omsorg på obekväm arbetstid lägesrapport och ändring av riktlinjer Bakgrund Västerviks kommun har sedan 2014 erbjudit annan pedagogisk verksamhet på obekväm arbetstid på kvällar, nätter och helger. Inledningsvis bedrevs verksamheten i projektform men sedan 1 augusti 2015 som ordinarie verksamheten. Verksamheten fanns från början endast på Älvdansens förskola i Västervik (Ugglan) men har sedan februari 2018 utökats till att bedrivas även på Solkullens förskola i Gamleby (Mullvaden). Antalet inskrivna barn på Ugglan är i dagsläget cirka 30. Det finns plats för sex sovande barn. I kö till Ugglan står 17 barn. För att ha möjlighet att ta emot fler barn krävs nya/utökade lokaler samt utökad ekonomisk ram. På Mullvaden finns åtta inskrivna barn och där finns tre sovplatser. Mullvaden har i nuläget möjlighet att ta in fler barn. Barn och utbildningskontoret har under våren 2018 träffat förskolecheferna, personal, administratör och intendent för att diskutera nuläge och utvecklingsfrågor. Det har då framkommit ett antal dilemman med dagens system som beskrivs i lägesrapporten. Som ett första steg att komma tillrätta med dessa har förslag på ändringar i riktlinjerna tagits fram. Sammanfattning Ett dilemma som förskolecheferna ser med dagens system är att det skapar en robust kö där föräldrar kan stå under flera år utan att få en plats. Anledningarna till detta är flera, bl.a. att efterfrågan på platser är så pass mycket större än tillgången och att det är liten omsättning på platserna, men också att riktlinjerna i vissa avseenden är för tillåtande. I dag krävs i princip att en vårdnadshavare slutar arbeta på obekväm arbetstid, att familjen flyttar eller att barnet går ur grundskolan för att en plats ska frigöras. En konsekvens som kan uppstå är att ett barn kan erhålla omsorg från 1 års ålder och hela skolgången igenom, medan ett annat barn vars föräldrar anmält behovet senare och för en tid som många andra föräldrar arbetar på, inte erbjuds någon plats alls. Andra dilemman som lyfts fram är svårigheter att planera och organisera verksamheten med anledning av brist på regelbundenhet och kontinuitet i omsorgsbehoven. Barn- och utbildningskontoret, 593 80 Västervik, Besöksadress Fabriksgatan 21, Växel 0490-25 40 00
Barn- och utbildningskontoret I ett försök att komma tillrätta med dessa dilemman finns möjlighet att göra en rad ändringar i riktlinjerna. Möjliga förändringar kan vara begränsningar i rätten till omsorg vid extraarbete och ledighet, en årlig omprövning av rätten till omsorg och möjligheter för kommunen att under vissa förutsättningar säga upp platsen. Det kan även finnas anledning att se över ändringar som begränsar rätten att vara garanterad plats när man med kort varsel anmäler större förändringar i omsorgsbehovet. Barnperspektivet Hur barn påverkas av de frågor som uppföljningen omfattar har beaktats. Förslag till beslut Barn och utbildningskontoret föreslår barn och utbildningsnämnden besluta godkänna lämnad rapport samt att ge barn och utbildningskontoret i uppdrag att ta fram förslag på nya riktlinjer för annan pedagogisk verksamhet på obekväma arbetstider Magnus Bengtsson Barn och utbildningschef Charlotte Löthman Utredningssamordnare Barn- och utbildningskontoret, 593 80 Västervik, Besöksadress Fabriksgatan 21, Växel 0490-25 40 00 2 (2)
Rapport 2018-04-26 Dnr 2013/236 640 Omsorg på obekväm arbetstid lägesrapport och ändring av riktlinjer Bakgrund Västerviks kommun har sedan 2014 erbjudit annan pedagogisk verksamhet på obekväm arbetstid på kvällar, nätter och helger. Inledningsvis bedrevs verksamheten i projektform men sedan 1 augusti 2015 som ordinarie verksamheten. Verksamheten fanns från början endast på Älvdansens förskola i Västervik (Ugglan) men har sedan februari 2018 utökats till att bedrivas även på Solkullens förskola i Gamleby (Mullvaden). Genomförande Barn- och utbildningskontoret har under våren 2018 träffat förskolecheferna för Ugglan och Mullvaden, personal, administratör och intendent för att diskutera nuläget och utvecklingsfrågor avseende omsorgen på obekväm arbetstid. Det har då framkommit ett antal dilemman med dagens system som beskrivs i denna rapport. I ett försök att komma tillrätta med dessa har förslag på förändringar i riktlinjerna tagits fram. Kölistor och uppgifter om antal inskrivna barn har granskats och en genomgång har gjorts av tidigare uppföljningar och nämndärenden. Vidare har en undersökning gjorts av andra kommuners riktlinjer om omsorg på obekväm arbetstid. Rättslig reglering m.m. I 25 kap. skollagen 5 anges att kommunen ska sträva efter att erbjuda omsorg för barn under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete och familjens situation i övrigt. I förarbetena till bestämmelsen anges bl.a. följande: Det är en viktig utgångspunkt att omsorg för barn och elever ska erbjudas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete, studier eller barnets eget behov. Detta är också en förutsättning för kvaliteten i förskolan, fritidshemmet och annan pedagogisk verksamhet att dessa anpassas till barns, elevers och föräldrars behov, även om föräldrars arbetstider varierar i omfattning och i fråga om tidsmässig förläggning. Utgångspunkten för regeringens förslag är att det i ett modernt samhälle ska gå att kombinera föräldraskap och förvärvsarbete. Många yrkesgrupper, t.ex. inom kulturområdet, har arbetstider helt eller delvis förlagda till kvällar, nätter eller helger. Här bör dock vägas in i bedömningen om
arbetsgivaren har möjligheter att förlägga arbetet till vardagar under dagtid för de föräldrar som behöver det. Föräldrar ska kunna känna sig trygga med omsorgen för sina barn, även om de arbetar andra tider än dagtid måndag till fredag. Om män och kvinnor ska ges samma möjligheter till ekonomiskt oberoende, utvecklingsmöjligheter i arbetet och delat ansvar för hem och barn, krävs det att samhället ger stöd till dem som arbetar inom yrken som medför tjänstgöring på udda tider. Inte minst för ensamstående föräldrar är omsorg för barn under s.k. obekväm arbetstid viktig. Även för näringslivet på en ort kan det vara viktigt att omsorg anordnas även under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds för att kunna behålla och rekrytera rätt kompetens. Att sträva efter innebär enligt regeringens förslag att en kommun inte utan vidare kan avstå från att tillhandahålla sådan omsorg. Ambitionen måste vara att tillhandahålla omsorg även under s.k. obekväm arbetstid åt familjer som har behov av det. Om kommunen vid en viss tidpunkt inte har någon efterfrågan måste kommunen ändå planera för att tillhandahålla omsorg, när situationen förändras. Detta innebär att det inte bör vara möjligt för en kommun att generellt avskaffa tillgången till kommunalt finansierad omsorg för barn till föräldrar som förvärvsarbetar under s.k. obekväma tider. Å andra sidan innebär det ingen rättighet att i enskilda fall få omsorg under obekväm arbetstid. Föräldrars ansvar för att hitta lösningar på barnets behov av omsorg kvarstår. Kommunen bör, för varje ansökan om plats, göra en individuell bedömning utifrån de lokala förutsättningarna och besluta om plats därefter. I bedömningen bör även ingå föräldrarnas reella möjligheter att ordna omsorg för sina barn själva. I Skolinspektionens rapport Omsorg på obekväm tid 2016 konstateras att det finns flera omständigheter som talar för att verksamheten i flera kommuner inte är tillräckligt tillgänglig för föräldrar. Det handlar bl.a. om begränsade öppettider som inte är anpassade efter behovet, att barnen måste vara inskriva på samma förskola eller pedagogisk omsorg som verksamheten delar lokaler med, eller att kommuner inte erbjuder skjuts mellan förskolor och omsorg på obekväm tid. Det finns även i enstaka kommuner en lång kötid för att få en plats i verksamheten. Vidare nämns i rapporten att var tredje kommun har som krav att det ska finnas en regelbundenhet och framförhållning i föräldrars behov av omsorg, och konstaterar att även om många av reglerna fyller ett gott syfte och bidrar till att göra verksamheten mer effektiv, innebär de samtidigt för många föräldrar ett hinder för att få omsorg på obekväm tid. Sådana exempel är föräldrar som har timanställning, provanställning eller vikariat anställningsformer som sällan går att kombinera med kraven på regelbundenhet och framförhållning. Detta drabbar speciellt de grupper som oftare har tidsbegränsade anställningar, som ensamstående kvinnor och personer med utländsk bakgrund. Skolinspektionen konstaterar vidare att det inte är ett formellt krav att erbjuda omsorg på obekväm tid men att erbjuda den på ett tillgängligt sätt är en viktig kvalitetsaspekt. I rapporten lyfts också att det finns risk att en del kommuner inte har kännedom om verksamheten håller en god kvalitet eftersom man inte följer upp och utvärderar verksamheterna. 2 (7)
Beskrivning av omsorg på obekväm arbetstid i Västerviks kommun Erbjudande och tider Enligt nuvarande riktlinjer erbjuds omsorg på kvällar, nätter och helger varje dag och året om. Verksamheten vänder sig till barn mellan 1-13 år vars vårdnadshavare/sammanboende förvärvsarbetar på dessa tider då ordinarie verksamhet är stängd. Omsorg erbjuds på vardagar kl. 17.00 07.30 och över helgen med start fredag kl. 17.00 måndag 07.30. Efterfrågan, nyttjandegrad och lokaler När Ugglan öppnade i Västervik i februari 2014 skrevs sammanlagt sex barn in. Därefter har antalet barn stadigt ökat. Sedan oktober 2014 har antalet inskrivna barn på Ugglan legat runt 30. På Ugglan har man plats för sex sovande barn. På Mullvaden i Gamleby är antalet inskrivna barn åtta och det finns plats för tre sovande barn. Efterfrågan är, och har hela tiden varit, större än antalet erbjudna platser. Vid uppföljningen i januari 2015 var det 12 barn i kö till Ugglan. I skrivande stund är det 17 barn i kö. Begränsningen för Ugglan ligger i lokalernas storlek samt i de ekonomiska ramarna. För att ha möjlighet att utöka verksamheten krävs nya/utökade lokaler och utökad budget. Mullvaden har i nuläget möjlighet att ta in fler barn. Turordning och tilldelning av platser Enligt riktlinjerna erbjuds plats i turordning efter anmält behov. Vid förändrade behov ska förändringen meddelas minst 14 dagar i förväg. Inkommer schemaändringar senare kan barnet endast tas emot om det finns plats. För att vara berättigad att få omsorg på obekväm arbetstid ska tillsynsbehovet av kontinuitetsskäl uppgå till minst två olika tillfällen i månaden. Lämning och hämtning. Enligt riktlinjerna är det vårdnadshavarna som själva ansvarar för lämning och hämtning av barnen. Om barnet går i förskola på dagtid på Älvdansen eller Solkullen kan lämning och hämtning ske av personalen efter överenskommelse. Avgifter Avgift för omsorg på obekväm arbetstid ryms inom reglerna för kommunens maxtaxa. Barn 6-13 år betalar efter kommunens maxtaxa för fritidshem. Endast en avgift tas ut även om barnet har två placeringar. Ekonomiska förutsättningar Verksamheten är anslagsfinansierad med ett totalt anslag om 4 100 tkr för 2018. Anslaget innefattar verksamheten för både Ugglan och Mullvaden. Statsbidrag utgår för verksamheten i mån av tillgängliga medel hos Skolverket (de som söker får dela på tillgängliga medel). Enligt Skolverket täckte bidraget 2015 ca 10 % av kostnaderna, och en något högre del under 2016 på grund av ökat anslag. För 2018 3 (7)
har Västerviks kommun beviljats 509 126 kr. Den totala kostnaden för verksamheten Ugglan landade för 2017 på 2 048 tkr. Uppföljning 2015 Inför det att projektet skulle gå över i ordinarie verksamhet gjordes en uppföljning av verksamheten uppföljning av annan pedagogisk verksamhet på obekväma arbetstider, Ugglan. Av denna framgår att vårdnadshavarna i stor utsträckning var nöjda med verksamheten, barnen var trygga med personalen och med miljön på Ugglan. Fler föräldrar trodde att det fanns större behov av platser än vad som kunde erbjudas och det fanns synpunkter på att lokalerna var i minsta laget. Förskolechefen hade vidare fört samtal med föräldrar, vars barn inte gick på Älvdansens eller Snövits skola på dagtid, som upplevde att det var svårt att lämna sitt barn på Ugglan vid en viss tidpunkt eftersom man kanske redan påbörjat sitt arbetspass då. Sammanfattningsvis skriver man i uppföljningen att det finns en större efterfrågan än plats på Ugglan utifrån lokalernas utformning. Om Ugglan skulle inrymmas i andra lokaler skulle det vara möjligt att utöka verksamheten så att fler barn kan sova över natt samtidigt. Dilemman med dagens system Ett dilemma som förskolecheferna ser med dagens system är att det skapar en robust kö där föräldrar kan stå under flera år utan att få en plats. Anledningen till detta är dels att efterfrågan på platser är så pass mycket större än tillgången och dels att det är liten omsättning på platserna. Det krävs i princip att en vårdnadshavare slutar arbeta på obekväm arbetstid, att familjen flyttar eller att barnet går ur grundskolan för att en plats ska frigöras. Om barnet kan erbjudas plats beror också på om vårdnadshavaren arbetar på en tid som många andra föräldrar arbetar på, som t.ex. lördagar. Då kan det vara mycket svårt att få någon plats. En konsekvens som kan uppstå är att ett barn kan erhålla nattomsorg från 1-års ålder och hela vägen upp genom skolgången, medan ett annat barn vars föräldrar anmält behovet senare och för en tid som många andra föräldrar arbetar på, inte erbjuds plats någon gång. Eftersom kön är lång och man som vårdnadshavare inte vet hur länge man får står i kö innan man erbjuds plats, blir det svårt att planera för sitt förvärvsarbete. Idag vet man inom verksamheten inte om de som står i kö fortfarande är aktuella för ett erbjudande. Föräldrar som är föräldralediga står t.ex. kvar i kön. Förskolecheferna känner sig också osäkra på om alla som utnyttjar omsorgen verkligen har rätt att göra det eller om t.ex. familjeförhållanden har förändrats över tid. Ett annat dilemma med dagens system är att rutinerna anger att vi tillåter förändrade behov om de anmäls senast 14 dagar innan. Detta gör att relativt omfattande ändringar i hur mycket och på vilka tider vårdnadshavaren ska arbeta, ska godkännas rakt av om de anmäls inom tidsgränsen. Man anser inte att det är möjligt att ha den beredskapen gällande antal platser och personal. Det framkommer vidare att platser innehas av föräldrar som använder omsorgen mycket oregelbundet och/eller under mycket korta arbetspass vilket skapar svårigheter att planera verksamheten gällande bl.a. schemaläggning av personal. Det förekommer även att regeln om att platsen måste användas vid minst två tillfällen i månaden sätts i system på så sätt att man lägger in två korta arbetspass som enda 4 (7)
syfte att behålla platsen. Detta kan leda till att andra föräldrar som har ett mer regelbundet och kontinuerligt behov av omsorg på obekväm arbetstid inte kan få det. Förskolecheferna lyfter även att det finns en osäkerhet i hur man ska hantera situationen när barnet har två vårdnadshavare som inte lever tillsammans och där den ena vårdnadshavaren ansöker om omsorg på obekväm arbetstid. Det naturliga tycker man borde vara att den andra vårdnadshavaren tar hand om barnet i en sådan situation. Man har även uppmärksammat att det förekommer att föräldrar lämnar oriktiga uppgifter avseende villkoren för rätt till omsorg samt att riktlinjerna inte följs. Detta är problematiskt när det finns föräldrar som står i kö och inte erhåller någon plats. Förslag på åtgärder I syfte att komma tillrätta med de dilemman som redogjorts för ovan så kan följande ändringar bli aktuella i framtagande av förslag på nya riktlinjerna. Krav på arbetsgivarintyg och schema för plats i kön Trots att riktlinjerna anger att arbetsgivarintyg och schema ska bifogas ansökan, så ställs föräldrar i kö trots att dessa dokument inte inkommit. Ett tillägg bör därför göras i riktlinjerna om att ansökan inte är komplett utan dessa intyg. Föräldrar ska alltså inte ställas i kö förrän intyget kommit in och en bedömning om rätten till omsorg har gjorts. Omprövning av rätt till omsorg Omsorg på obekväm arbetstid är inte någon lagstadgad rättighet för föräldrarna. Vid högt söktryck och lång kö till omsorgen är det bra att kommunen försäkra sig om att de som har erbjudits plats har fortsatt rätt att inneha den. Riktlinjerna bör därför ange att omprövning ska göras en gång per år där det krävs att vårdnadshavaren kommer in med nytt arbetsgivarintyg. Detta är en rutin som flera andra kommuner tillämpar. I övrigt rekommenderas att verksamheten gör ett utskick en gång per år till de som står i kön för att efterhöra om behovet fortfarande kvarstår. Krav på ordinarie arbete Enligt nuvarande riktlinjer begränsas inte erbjudandet till föräldrar som har behov av omsorg utifrån sitt ordinarie arbete. Detta medför ansökningar som grundar sig i föräldrars extraarbete som utförs under några få timmar vid olika tillfällen vid sidan om det ordinarie arbetet. Av förarbetena framgår att syftet med att erbjuda omsorg på obekväm arbetstid är att möjliggöra föräldrars försörjningsmöjlighet och underlätta för t.ex. ensamstående att kunna kombinera föräldraskap med förvärvsarbete arbetsmarknaden. Kommunen har begränsade resurser till sitt förfogande och vid högt söktryck till omsorg på obekväm arbetstid bör erbjudandet riktas till rätt målgrupp, dvs. till föräldrar vars försörjningsmöjligheter är direkt avhängigt omsorg på obekväm arbetstid. I riktlinjerna bör därför anges att ett villkor för erbjudande om plats är att vårdnadshavarens arbete är ett ordinarie arbete. Att begränsa rätten till omsorg till att gälla endast ordinarie arbete och inte extraarbete ligger i linjer med hur många andra kommuner gör. 5 (7)
Ledighet ger inte rätt till omsorg Av samma anledning som angavs i föregående stycke bör det inte vara möjligt att erbjudas plats vid föräldraledighet, semester, sjukdom eller annan ledighet. Vårdnadshavare på annan adress Det uppstår situationer idag där förskolecheferna inte vet vad som gäller när barnet har två vårdnadshavare som inte bor tillsammans och där den ena vårdnadshavaren behöver omsorg under obekväm arbetstid. Av förarbetena framgår att föräldrarna har ett stort ansvar för att lösa barnets behov av omsorg och att i bedömningen om rätten till omsorg på obekväm arbetstid ligger att föräldrarna ska ha sett över sina reella möjligheter att ordna omsorg för sina barn själva. Det är därför rimligt att i riktlinjerna ange att kommunen förutsätter att vid gemensam vårdnad ska barnets behov av omsorg under obekväm arbetstid i första hand lösas av föräldrarna tillsammans. Det skulle dock leda för långt att undantagslöst kräva detta. Därför görs ett tillägg att en prövning ska göras i varje enskilt fall. Behovet ska inte kunna tillgodoses på annat sätt För att förtydliga rätten till omsorg på obekväm arbetstid bör ett tillägg göras i riktlinjerna om att föräldrarna ska ha sett över sina reella möjligheter till omsorg på annat sätt innan ett erbjudande blir aktuellt (se uttalande i förarbetena om att detta bör krävas). Detta är ett vanligt förekommande villkor hos andra kommuner. Förtydligande om föräldraledighet Ett förtydligande införs om att föräldralediga måste ansöka på nytt vid återgång till arbete på obekväm arbetstid för att frigöra plats i kön. Ändrade förhållande och ändrat schema Ett generellt stadgande ska införas om att föräldrar snarast ska anmäla ändrade förhållanden avseende familjesituation eller liknande till verksamheten. I nuvarande riktlinjer anges att anmälan om ändrat omsorgsbehov ska inkomma inom 14 dagar för att beaktas. Här görs en ändring så att endast schemaändringar avses. Större förändringar i omsorgsbehovet ska anses utgöra en ny ansökan. På så sätt skapas en förutsägbarhet i verksamheten och ett nytt omsorgsbehov prövas mot tillgängliga platser. Vidare ändras tidangivelsen till den 15:e i månaden innan, detta utifrån önskemål från förskolecheferna som vill ha möjlighet att i tid lägga schema för personalen. För att inte riskera att begränsa rätten till omsorg för de föräldrar som behöver det mest, t.ex. ensamstående föräldrar som har en timanställning, i enlighet med vad som konstateras i Skolinspektionens rapport, ska avsteg från denna regel kunna göras utifrån en individuell behovsprövning. Krav på regelbundenhet Idag krävs att omsorgsbehovet av kontinuitetsskäl ska uppgå till minst två olika tillfällen per månad. Det innebär att föräldrar kan utnyttja platsen för t.ex. en halvtimme på morgonen vid två tillfällen för att behålla sin plats. Detta är ett problem personalmässigt och då andra barn med mer omfattande omsorgsbehov får stå utan plats. Erbjudandet bör därför villkoras med att omsorgsbehovet ska 6 (7)
uppgå till minst 12 timmar. En liknande begränsning till ett visst antal timmar förekommer hos en del kommuner. Möjlighet att frångå detta krav vid en individuell bedömning ska finnas av samma skäl som angivits i föregående stycke. Individuell prövning Det är viktigt att tydliggöra att kommunen gör en individuell prövning av varje ansökan utifrån omsorgsbehov och lokala förutsättningar, och att detta kan innebära att vissa avsteg görs från villkoren för rätt till omsorg, t.ex. för barn som har ett omfattande behov av stöd men också i andra situationer. I detta ingår också en bedömning utifrån barnets bästa. Ett stadgande om detta bör därför införas i riktlinjerna. Uppsägning av plats Om oriktiga uppgifter lämnas eller om riktlinjerna inte följs föreslås att kommunen har möjlighet att säga upp platsen. Detta för att skapa plats för andra föräldrar med större rätt till omsorg på obekväm arbetstid. Denna regel återfinns i flera andra kommuners riktlinjer. Uppföljning Det är som Skolinspektionen poängterar viktigt att följa upp kvaliteten i verksamheten. När de föreslagna förändringarna i riktlinjerna varit i bruk under en tid bör effekterna av förändringarna undersökas. I övrigt bör omsorg på obekväm arbetstid följas upp i samband med att uppföljning görs för förskola och annan pedagogisk verksamhet. Charlotte Löthman Utredningssamordnare 7 (7)