Datum 2013-03-01 Ert datum Vår referens 12-61-2013 Er referens Budgetunderlag för åren 2014-2016, Statens historiska museer Statens historiska museer (SHMM) överlämnar härmed sitt budgetunderlag för åren 2014-2016. I budgetunderlaget anmäls de frågor som bedöms förutsätta ändringar i anslaget till myndigheten, eller i övrigt är av sådan karaktär att de bör underställas regeringen. Dessa är: 1. Avsaknad av förutsättningar att fullgöra instruktionsenliga uppgifter att vårda och förvalta myndighetens samling 2. Information om konsekvenser av nytt hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten 3. Underskott i tjänsteexport 4. Utfall av försäljning av varor år 2012 Hemställan Med hänvisning till de motiveringar som redovisas i det följande hemställer SHMM att regeringen: Fr.o.m. år 2014 ökar myndigetens anslag med minst 4,6 miljoner kronor samt utökar myndighetens låneram med 4 miljoner kronor, för att möjliggöra för myndigheten att fullgöra sin instruktionsenliga uppgift att vårda och förvalta sin samling. 1. Avsaknad av förutsättningar att fullgöra instruktionsenliga uppgifter att vårda och förvalta myndighetens samling SHMM har en särställning bland svenska museer genom det tvingande regelverk för löpande fyndöverföring enligt 2 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML). Genom detta regelverk ska SHMM ta emot det som fyndfördelas till myndigheten från Riksantikvarieämbetet och myndigheten kan därför inte själva påverka volymen på sitt samlande. SHMM har under en följd av årsredovisningar och budgetunderlag, och i samband med måloch resultatdialoger uppmärksammat regeringen både på de svårigheter som finns med att uppfylla uppdraget avseende vård och förvaltning, men även på de speciella förutsättningar som gäller för merparten av myndighetens samling till följd av tvingande lagstiftning. Detta tvingande regelverk för med sig ett antal utmaningar som myndigheten under rådande omständigheter inte har möjlighet att hantera på ett tillfredställande sätt. Utmaningarna rör främst: accessionen (införandet av föremålen i myndighetens samling), förvaltningen (möjligheten att förvara den ständigt växande samlingen i ändamålsenliga magasin) samt vården (möjligheten att utföra nödvändig konservering av föremål). 1
SHMM har i årsredovisningen för 2012 beskrivit resultatet av myndighetens samlingsförvaltning som till del otillfredsställande. SHMM måste, på grund av den rådande situationen för de nämnda verksamheterna, uppmärksamma regeringen på myndighetens behov vad gäller samlingarnas vård och förvaltning. Accession av arkeologiska föremål enligt KML SHMM är, enligt 2 kap. KML, ålagda att löpande ta emot en betydande del av de arkeologiska föremål som varje år framkommer vid arkeologiska undersökningar i landet. Tillämpningen av lagstiftningen innebär att SHMM under flera decennier tillförts mycket stora mängder föremål, och att tillförseln skett på ett sätt som myndigheten själv inte kunna påverka. Trots att den uppdragsarkeologiska verksamheten ökat kraftigt, har SHMM inte tillförts de resurser som krävs för omhändertagandet av det ökade inflödet av föremål. Enligt SHMM:s bedömning av nuvarande utveckling inom uppdragsarkeologin finns inget som talar för att inflödet skulle minska inom överskådlig framtid. Detta mot bakgrund av bland annat pågående och beslutade omfattande infrastrukturprojekt. Det kan samtidigt konstateras att de regionala museerna står inför liknande utmaningar som SHMM vad gäller möjligheter att vårda och förvalta sina samlingar, och därmed inte i samma utstäckning begär att få fyndfördelning, utan istället motsätter sig att få fynd fördelade till sig. Detta påverkar också inflödet av mängden föremål till SHMM. SHMM har idag en situation där ärendebalansen i accessionen (dvs. antalet inkomna ärenden som väntar på att föras in i samlingen) ökat varje år under en lång följd av år. Detta trots ett omfattande arbete med att effektivisera och förenkla fyndhanteringen inom SHMM. Riksrevisionens bedömning efter genomförd stickprovskontroll i myndighetens föremålsförvaltningssystem, MIS, är att det finns brister i den interna kontrollen i SHMM:s samlingar. För 22 % av stickproven gick de föremål som finns registrerade i MIS inte finna igen i samlingen. Den absoluta merparten av denna avvikelse utgörs av föremål som väntar på att föras in i samlingen. Bristen är alltså en följd av att det inom SHMM finns en ackumulerad mängd icke accederat fyndmaterial. För att komma tillrätta med utmaningarna inom accessionen och föremålsförvaltningen har SHMM under senare år undersökt olika möjligheter att omprioritera medel för detta inom myndighetens befintliga anslagsram. SHMM har dock inte funnit några sådana möjligheter som kan ge tillräckligt omfattande effekt. Insatserna har därför istället inriktats på att effektivisera och optimera såväl accessionsprocessen, som samlingsförvaltningen. Insatser som genomförts är t.ex. att: kartlägga de resursmässiga förutsättningarna för att få balans i accessionen och arbeta av de ackumulerade ärendena, samverkan med berörda aktörer för att effektivisera och skapa optimala flöden för accessionen samt genom att samordna fyndhanteringen inom SHMM och arbeta med en strategisk magasinsplanering. 2 SHMM 12-61-2013
Under 2011 genomfördesett betydande omställningsarbete inom SHMM. I denna omställning minskades den tillsvidare anställda personalstyrkan med 5 tjänster. Till följd av de skisserade utmaningarna myndigheten har att hantera kopplat till samlingen var endast en av dessa tjänster kopplade till arbete med samlingen. De övriga fyra tjänsterna togs från den publika verksamheten. Mot bakgrund av detta konstaterar SHMM att det, inom ramen för nuvarande anslagstilldelning, inte finns förutsättningar att hantera myndighetens alla instruktionsenliga uppgifter parallellt. För att SHMM ska åstadkomma en samlingsförvaltning som motsvarar myndighetens uppgifter enligt instruktionen, vilket innebär att skapa och upprätthålla en bättre balans vad gäller accession av föremål till samlingarna, ärendehandläggning, magasinssituation m.m., är det nödvändigt att myndigheten tillförs ökade resurser. Samtidigt måste den satsning på att effektivisera flödena inom fyndhanteringen, såväl inom SHMM som hos andra aktörer fortsätta. I nuläget bedöms att myndigheten är i behov av ökade resurser med minst 3,5 miljoner kronor, för att myndigheten på ett tillfredsställande sätt ska kunna svara för de grundläggande uppgifterna. SHMM:s bedömning är att de ackumulerade accessionsärenden, som inte var handlagda vid ingången av 2013, skulle kunna arbetas av inom en tioårsperiod om myndigheten tillförs en anslagsförstärkning med 3,5 miljoner kronor (motsvarande sex heltidstjänster över en period av tio år). För att parallellt samt efter avslutat accessionsprojekt hålla accessionen i balans bedöms att två av dessa tjänster bör vara en permanent förstärkning för att hantera nuvarande fyndinflödesvolym och undvika att en ny obalans byggs upp. SHMM ser också behov av att myndighetens låneram utökas med 4 miljoner kronor under en femårsperiod för att möjliggöra en nödvändig investering i hyllsystem i ett av myndighetens magasin som idag utgör en risk för såväl föremålens bevarande som ur arbetsmiljöhänseende. När behovet av investering i nytt hyllsystem konstaterades var flera andra investeringar beslutade och befintlig låneram intecknad. För att möjliggöra denna nödvändiga investering krävs därför att låneramen utökas. Konservering och föremålsvård SHMM:s konserveringsresurser har sedan skiljandet från RAÄ 1998 varit för små för att täcka myndighetens behov. För att få ut mesta möjliga effekt av befintliga resurser har arbetet därför inriktats på förebyggande föremålsvård, vilket också beskrivits i en rad årsredovisningar. SHMM lyfter dock också i sina årsredovisningar fram att förebyggande föremålsvård inte kan ersätta aktiv konservering. Stiftelsen Föremålsvård i Kiruna (SFMV) utför konservering av föremålssamlingar som förvaltas av SHMM. SHMM:s egna konserveringsresurser avseende aktiv konservering motsvarar inte de behov som krävs för att uppfylla uppgiften att vårda och förvalta samlingarna som är föreskriven myndigheten. 3 SHMM 12-61-2013
Som påtalats i tidigare budgetunderlag krävs ökade resurser om minst 1,1 miljon kronor (motsvarande två årsverken) för att SHMM skall kunna fullfölja sitt åtagande att leverera material för konservering till SFMV. SHMM vill betona att det ingår i myndighetens uppgifter att bedriva en ändamålsenlig föremålsvård och därmed säkerställa att samlingarna långsiktiga bevarande. Utan den konservering som utförs av SFMV, skulle den aktiva konserveringen inom SHMM dras ner till ett minimum. Ett avbrutet samarbete med SFMV skulle också enligt SHMM:s bedömning inverka starkt negativt på SFMV, eftersom SHMM är huvuduppdragsgivare för SFMV:s avdelning för konservering av metall och arkeologi. SHMM har undersökt olika möjligheter att omprioritera inom befintlig anslagsram för att lösgöra medel för konservering och föremålsvård. Några sådana möjligheter har dock inte gått att finna (jfr beskrivningen i avsnittet ovan). Insatserna har därför istället inriktats på förebyggande arbete samt säkerställande av leveranser till SFMV. Hemställan Mot bakgrund av vad som anförs ovan hemställer SHMM att regeringen: Fr.o.m. år 2014 ökar myndighetens anslag med minst 4,6 miljoner kronor för att möjliggöra för SHMM att utföra sina instruktionsenliga uppgifter avseende vård och förvaltning av samlingen. Fr.o.m. år 2014 utökar myndighetens låneram med 4 miljoner kronor för att kunna inrymma nödvändiga investeringar kopplade till samma uppgift. 2. Information om konsekvenser av ny hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten Den föreslagna överföringen av den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten kommer dels att vara förenad med engångskostnader, dels medföra att de årliga kostnaderna för gemensamma stödfunktioner ökar. En preliminär uppskattning tyder på att kostnaderna blir följande (tkr). Uppskattningen har gjorts utan föregående analys av hur stödfunktioner, rutiner, tekniska lösningar m.m. idag är utformade vid Riksantikvarieämbetet. Detta kommer att påverka hur stora de faktiska engångskostnaderna blir i samband med överföringen. 2013 2014 2015 2016 Engångskostnader - överflytt UV 1 200 6 000 1 000 1 000 Gemensamma stödfunktioner - ökad årskostnad: Nya tjänster - gemensamma stödfunktioner 300 700 4 800 4 800 Tjänsteköp, IT-drift, licenser m.m. 3 000 3 000 Ny tjänst - museichef SHM 1 100 1 100 1 100 Engångskostnaderna omfattar projektledning och förstudier redan i år samt övriga förberedelser och anpassningar under 2014 av IT-drift, ekonomistyrning, personal- och löneadministration m.m. till den nya organisationen. Vår bedömning är att den nya organisationen 4 SHMM 12-61-2013
kommer att medföra kostnader även år 2015 och 2016 i form av ytterligare utvecklingsarbete för att konsolidera den nya organisationen fullt ut med ändamålsenliga och effektiva tekniska och administrativa lösningar, arbetssätt och rutiner. Överföringen av uppdragsverksamheten från Riksantikvarieämbetet till SHMM innebär att uppdragsverksamheten flyttas till en organisation som till omsättningen är mindre än en tredjedel av RAÄ:s. Det medför att nya tjänster måste inrättas vid SHMM för att dimensionera de gemensamma funktionerna för styrning, samordning, uppföljning, internkontroll och administration (OH-kostnader) till en avsevärt större verksamhetsvolym. En av dessa tjänster är verksamhetscontroller, vilken kommer att ha en nyckelfunktion redan i förberedelsearbetet och därför behöver rekryteras i år. SHMM:s nuvarande OH-kostnader uppgår till ca 16 miljoner kronor per år, vilket motsvarar ca 15 % av de totala kostnaderna för verksamheten (eller ca 45 % av direkta personalkostnader i kärnverksamheten). Värt att notera är att ESV konstaterar i sitt yttrande inom ramen för ett avgiftsamråd att enligt ESV:s erfarenhet ter sig en sådan procentsats mycket låg (se även ESV 2006:16). Vidare bör beaktas att sambandet mellan storleken på myndighet och andelen OH-kostnader är starkt dvs. ju större myndighet desto mindre del av kostnaderna avser OH (se ESV 2005:3). Av det följer att uppdragsverksamheten kommer att inordnas i en organisation där OH-kostnaderna utgör en större del av verksamhetens kostnader. Den överförda verksamheten kommer att utgöra drygt 50 % av den nya organisationens verksamhetsvolym. Det indikerar att ca hälften av OH-kostnaderna kan komma att belasta uppdragsverksamheten, eftersom de gemensamma kostnaderna i princip ska fördelas enligt verksamhetsdelarnas relativa storlek. Det innebär att uppdragsverksamheten kan komma att belastas med ett högre belopp avseende OH-kostnader än vad som är fallet med nuvarande hemvist i RAÄ:s verksamhet. I termer av ökad kostnadseffektivitet hade således en överföring till en större organisation varit mer ändamålsenlig. 3. Underskott i tjänsteexport Under 2012 invigdes utställningen We Call Them Vikings, som är byggd för att turnera internationellt, på Drents Museum i Assen, Nederländerna. Utställningen vandrar under 2013 vidare till först Edinburgh, Skottland och därefter till Sidney, Australien. Flera utställningsorter är bokade i Nordamerika och Europa de närmsta åren. Kostnaderna för utställningen betraktas som tjänsteexport. Underskottet i tjänsteexporten förklaras av att merparten av kostnaderna ligger i utvecklingsskedet av projektet. Först när utställningen är klar att visas kommer intäkterna. Utvecklingskostnaderna är dock större än vad som kan förväntas som intäkt från en enskild utställningsort. Det betyder att kostnaderna räknas hem successivt under de år som utställningen turneras. De siffror som anges i tabellen 5 SHMM 12-61-2013
är en prognos och kan komma att ändras mot bakgrund av planerat antal utställningsorter samt var de ligger i världen. 4. Utfall av försäljning av varor år 2012 Det ekonomiska utfallet år 2012 visar ett underskott på 0,7 miljoner kronor, vilket är en halvering av underskottet i jämförelse med föregående år. Förbättringen är ett resultat av SHMM:s pågående arbete för att skapa förutsättningar för full kostnadstäckning i denna verksamhet. Arbetet för att uppnå full kostnadstäckning fortgår, i enlighet med SHMM:s redogörelse i skrivelse 2011-06-20 (dnr 640-1210-2010). Av denna framgår bl.a. att en ombyggnad av entréhallen vid Historiska museet måste göras för att möjliggöra en integration av entréfunktionen och butiksverksamheten. Som en förberedande åtgärd påbörjades under hösten installation av ett sprinklersystem, vilken beräknas vara klar i april. Vidare, pågår projektering av ombyggnaden som beräknas påbörjas i början av sommaren och vara klar till månadsskiftet september-oktober. Den nya och integrerade entré- och butiksfunktionen kommer att medföra både lägre personalkostnader och ökade intäkter i varuförsäljningen. Härigenom skapas förutsättningar för att uppfylla det finansiella villkoret om full kostnadstäckning. Detta kommer dock att få effekt först år 2014. Prognosen för år 2013 tyder på ett underskott även i år, eftersom butiken tidvis måste stängas i samband med ombyggnaden. 6 SHMM 12-61-2013
Finansiering av verksamheten (tkr) UO 17:08:01, ap. 1 Beräknad och föreslagen finansiering enligt nedanstående avser endast den anslagsfinansierade verksamheten vid SHMM, med undantag för intäkter av anslag. Konsekvenserna av ny hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten fr.o.m. år 2015 kan ännu inte bedömas och beräknas. 2012 utfall 2013 prognos 2014 2015 2016 Intäkter av anslag 84 720 87 890 97 700 99 800 99 800 Statens historiska museer Intäkter av bidrag Statens historiska museer 9 952 10 000 10 000 10 000 10 000 Anm. Beräknade intäkter av anslag fr.o.m. år 2014 har gjorts i 2013 års prisnivå och med beaktande av vad som ovan redovisats för uppskattade konsekvenser av föreslagen verksamhetsöverföring. Fr.o.m. år 2014 föreslås härutöver en nivåhöjning av anslaget med totalt 4 600 tkr för att dels säkerställa en bättre balans vad gäller accession av föremål till samlingarna (3 500 tkr), dels för att finansiera två nya konservatorstjänster (1 100 tkr). Prognosen för 2013 års anslagsintäkter inkluderar förbrukning av 2012 års anslagssparande (1 128 tkr Mkr). Investeringar i anläggningstillgångar 2013 2014 2015 2016 Lån i Riksgäldskontoret, IB 9 440 13 840 17 940 17 440 Nyupplåning, beräknad 7 900 9 000 5 000 3 000 varav för investering i immateriella AT - 1 000 - - Amorteringar, beräknade -3 500-4 900-5 500-3 800 Lån i Riksgäldskontoret, UB 13 840 17 940 17 440 16 640 Beslutad/föreslagen låneram 15 000 19 000 19 000 19 000 (beslutad) Beräknad räntekostnad 116 160 270 255 Ränteantagande för nyupplåning (%) 1,0% 1,0% 1,5% 1,5% Finansiering av räntor och amorteringar 3 616 5 060 5 770 4 055 Anm. Investeringsbehovet är betydande under perioden och avser ombyggnad av entréhall, upphandling och införande av nytt föremålshanteringssystem, produktion av en ny basutställning samt anskaffning av ny magasinsinredning i SHM:s centralmagasin i kvarteret Krubban. 7 SHMM 12-61-2013
Räntekonto med kredit 2013 2014 2015 2016 Kontokredit - förslag 9 726 12 000 12 000 12 000 (beslutad) Anm. Underskottet i tjänsteexport har försämrat SHMM:s likviditet utöver den försämring som underskottet i varuförsäljningen är förenad med. Av denna anledning har behovet av tillgänglig kontokredit ökat. Anslagskredit på ramanslag 2013 2014 2015 2016 UO 17, anslag 28:27, ap. 1 - förslag 2 558 2 558 2 558 2 558 (beslutad) Intäkter av avgifter och ersättningar Verksamhet med full kostnadstäckning 2012 utfall 2013 prognos 2014 2015 2016 Intäkter Försäljning av varor 1 949 1 800 2 300 2 300 2 300 Tjänsteexport 0 1 260 1 260 1 260 1 260 Undersökningar, utredningar och andra tjänster - - - - - Summa 1 949 3 060 3 560 3 560 3 560 Kostnader Försäljning av varor -2 611-2 400-2 200-2 200-2 200 Tjänsteexport -3 280-832 -832-832 -832 Undersökningar, utredningar och andra tjänster - - - - - Summa -5 891-3 232-3 032-3 032-3 032 UTFALL -3 942-172 528 528 528 Övrig avgiftsbelagd verksamhet - intäkter 2012 utfall 2013 prognos 2014 2015 2016 Intäkter Entréer och visningar 4 719 4 800 5 000 5 000 5 000 Övrigt 6 012 5 800 5 800 5 800 5 800 Summa 10 731 10 600 10 800 10 800 10 800 Anm. Tjänsteexporten avser kostnader och intäkter för turnén av vandringsutställningen We call them Vikings. 8 SHMM 12-61-2013