Komm2017/01806/Fi 2016:07 Lägesrapport redovisning av delegationens arbete December 2017
Innehåll Sammanfattning... 5 1. Inledning... 6 1.1 Om delegationen... 6 1.2 et, avgränsningar och definitioner... 7 1.3 Delegationens arbetssätt... 8 1.4 Kommunikation... 10 1.5 Pågående och tidigare genomförda utredningar... 11 2. Indikationer på problem och hinder... 13 3. Samverkans- och kunskapsforum... 18 3.1 et... 18 3.2 Samverkan som begrepp... 18 3.3 Kartläggning av existerande samverkansforum... 19 3.4 Olika former av samverkan... 19 3.5 Delegationens roll som samverkans- och kunskapsforum... 20 3.6 Nästa steg... 20 4. Omfattningsstudier... 22 4.1 et... 22 4.2 Arbetssätt och genomförande... 22 4.3 Definition av felaktig utbetalning... 23 4.4 Riskvärdering av aktuella välfärdssystemen... 24 4.4.1 Modell för riskvärdering... 24 4.4.2 Genomförda riskanalyser... 26 4.4.3 Övergripande iakttagelser... 26 4.5 Genomförda omfattningsstudier... 27 4.5.1 Inom välfärdsområdet i Sverige... 27 4.5.2 Inom välfärdsområdet internationellt... 28 4.5.3 Inom andra relevanta områden... 31 4.6 Möjliga metoder... 32 4.7 Nästa steg... 34 5. Attitydarbete... 35 5.1 et... 35 5.2 Begreppet attityd... 35 5.3 Arbetsgrupp för att ta fram ny undersökning... 35 5.4 Tidigare attitydundersökningar... 36 5.5 Svårigheter upprepa tidigare attitydundersökningar... 37 5.6 Undersökning av förhållningssätt hos handläggare... 38 5.6.1 Nästa steg... 40 5.7 CSN-samarbete om gymnasiematerial... 41 3 (90)
5.7.1 Nästa steg... 42 6. Styrning, uppföljning och kontroll... 43 6.1 et... 43 6.2 Riktat arbete om styrning, uppföljning och kontroll... 43 6.3 Genomgång av myndighetsinstruktioner och regleringsbrev... 43 6.4 Korrekta utbetalningar när företag är involverade... 45 6.5 Nästa steg... 46 7. Arbetet framöver... 47 Bilaga 1 Myndigheter och organisationer i delegationen... 49 Bilaga 2 Samverkansforum... 51 Bilaga 3 Genomförda omfattningsstudier i Sverige 2007 2017... 63 Bilaga 4 Mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrev 2010 2017... 67 4 (90)
Sammanfattning Delegationen har nu varit verksam i drygt ett år och har startat upp ett omfattande arbete kopplat till uppdraget. Denna rapport är delegationens första avrapportering och en redovisning av det arbete och de iakttagelser som vi hittills gjort. Vi lämnar i detta skede inga ställningstaganden eller förslag. I kapitel 1 redogörs för avgränsningar och definitioner och för delegationens arbetssätt. Här finns även en beskrivning av vårt arbete med kommunikation och en genomgång av pågående och tidigare genomförda utredningar. Kapitel 2 innehåller en genomgång av de indikationer vi hittills har sett på problem och hinder på området. Kapitel 3 handlar om delegationens arbete med att främja samverkan och fungera som kunskapsforum. Arbetet med omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar redogörs för i kapitel 4. I detta kapitel beskrivs bl.a. arbetet med att värdera risker för felaktiga utbetalningar i olika system och identifiera lämpliga metoder för omfattningsstudier. I kapitel 5 redovisas delegationens attitydarbete, bl.a. beskrivs de fokusgruppsintervjuer som har genomförts. Det arbete som hittills har gjorts avseende styrning, uppföljning och kontroll gås igenom i kapitel 6. I kapitel 7 redogörs kortfattat för det fortsatta arbetet. 5 (90)
1. Inledning Enlig direktiven (dir. 2016:60) ska delegationen redovisa verksamheten genom att minst en gång om året avrapportera olika delar av uppdraget till regeringen. Redovisningen ska även innehålla iakttagelser av problem och hinder inom det delområde som avrapporteras. I januari lämnade delegationen in en arbetsplan för åren 2017 2019. Denna avrapportering är en lägesrapport av delegationens arbete och är inte avgränsad till någon specifik del av uppdraget. I rapporten redovisas indikationer på problem och hinder som har iakttagits och delegationens arbete hittills. Redovisningen innehåller även en kort redogörelse för arbetet framöver. Inga förslag läggs i detta skede. Under 2018 kommer delområden av delegationens uppdrag att avrapporteras. 1.1 Om delegationen Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen har antagit namnet Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och representeras av elva ledamöter (inkl. ordförande) och sjutton experter från 22 olika myndigheter och organisationer (se bilaga 1). Delegationen leds av ordförande Sven-Erik Österberg. Övriga ledamöter kommer från utbetalande myndigheter 1, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Skatteverket och rättsvårdande myndigheter 2. En sammanställning över ledamöter och experter samt kontaktuppgifter till kansliet finns på delegationens webbplats. 3 Delegationen stöds av ett kansli som ansvarar för det löpande arbetet. Kansliet är bemannat med fem medarbetare med olika kompetenser och ansvarsområden och leds av en kanslichef. 1 Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, CSN, Pensionsmyndigheten och Migrationsverket. 2 Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. 3 www.korrektautbetalningar.se 6 (90)
1.2 et, avgränsningar och definitioner et Av delegationens direktiv (2016:60) framgår att uppdraget är att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Vidare ska delegationen genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och redovisa orsakerna till felen. Delegationen ska genomföra undersökningar över inställningen till fel och överutnyttjande hos allmänhet och anställda på berörda myndigheter och bidra till att konsekvenserna av överutnyttjande och fel tas upp i den offentliga debatten. Förslag ska också lämnas på hur det fortsatta arbetet bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt uppdrag. Senast den 1 december 2019 ska delegationen lämna en slutlig redovisning av uppdraget. I de kommande kapitlen redogörs för hur långt delegationen har kommit i olika delar av uppdraget. Avgränsningar och definitioner Delegationen kommer att arbeta med olika avgränsningar i olika delar av uppdraget. Vad gäller utbetalningar från välfärdssystemen kommer arbetet i delegationen främst omfatta de utbetalningar som hanteras av de myndigheter och organisationer som ingår i delegationen och som avser enskilda personer. Utbetalningarna behöver dock inte betalas ut direkt till den enskilde. Totalt hanterar de myndigheter och organisationer som är representerade i delegationen nästan 120 olika system som sammanlagt uppgår till runt 700 miljarder kronor. Av dessa kommer ca 70 system uppgående till drygt 400 miljarder kronor att vara relevanta för omfattningsbedömningen. De utbetalningar som vi då har avgränsat bort rör transfereringar från stat till kommuner och landsting avseende kostnader för flyktingmottagandet samt kostnader för kommunala välfärdstjänster så som t.ex. hemtjänst. 7 (90)
Välfärdstjänster som upphandlas eller tillhandahålls av kommuner kommer dock att beröras i andra delar av delegationens uppdrag, t.ex. inom ramen för diskussioner kring överutnyttjande. Delegationens arbete kommer inte omfatta landstingens verksamhet (hälsooch sjukvården), skolväsendet eller universitets- och högskolesystemet. Delegationen arbetar utifrån följande definition för en felaktig utbetalning. En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. Se vidare avsnitt 4.3 för arbetet med definitionen. Med överutnyttjande avses utbetalningar som inte är eller åtminstone är svåra att definiera som felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemet. 1.3 Delegationens arbetssätt Vårt arbetssätt utgår från kommittéförordningen och direktiven. Delegationens ledamöter bestämmer inriktningen för det övergripande arbetet och kansliet ansvarar för det löpande arbetet. Delegationssammanträden Delegationen har hittills haft sju sammanträden. Sammanträdena leds av ordföranden. En stående punkt på mötena är återrapportering från arbetet i arbetsgrupperna. Ytterligare ett stående inslag på delegationsmötena är en dagordningspunkt där inbjudna personer föreläser om för delegationen aktuella och relevanta ämnen. Arbetsgrupper För att driva delegationens arbete framåt har två arbetsgrupper har bildats. En arbetsgrupp för omfattningsstudier och en för attitydarbete. Till arbetsgruppen för omfattningsstudier har underarbetsgrupper bildats för att arbeta med specifika frågeställningar kring definition, riskvärdering och metoder. Arbetsgrupperna är bemannade med personer som har en operativ roll på sina myndigheter och organisationer. Grupperna har sammanträtt vid mer än 30 tillfällen och involverat ett 30-tal personer. Mer information kring arbetsgruppernas arbete finns i kapitel 4 och 5. 8 (90)
Besök I början av året besökte kansliet de myndigheter och organisationer som ingår i delegationen. Syftet var att få en bild av vilka erfarenheter de kan bidra med, vilka huvudsakliga problem och hinder kopplat till uppdraget som de ser och vilka samarbeten som är relevanta. Utöver dessa besök har det hållits ett stort antal bilaterala möten mellan kansliet och representanter för olika myndigheter och organisationer för att diskutera specifika frågor. Kansliet har också besökt ett antal olika samverkansforum för att få en bild av hur samverkan sker och för att informera om delegationens arbete. I oktober gjorde kansliet dessutom två studiebesök i Luleå. Det ena hos lönegarantigruppen på Länsstyrelsen i Norrbotten och det andra hos socialtjänsten i Luleå kommun. Möten med andra utredningar Att ha nära kontakt med närliggande utredningar är en viktig del av arbetet. Kansliet har haft informations- och diskussionsmöten med en rad olika utredningar som vi har beröringspunkter med och samrått med de utredningar som framgår av direktiven. 4 Syftet är att dra nytta av och komplettera det arbete som bedrivs samt beakta de förslag som utredningarna lämnar. Seminarium Ett metodseminarium har anordnats med forskare och representanter från ett stort antal myndigheter och organisationer. På seminariet diskuterades för och nackdelar med olika metoder för att mäta omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Syftet var att identifiera lämpliga metoder att arbeta vidare med. Vissa av deltagarna på seminariet kan komma att fungera som en referensgrupp framöver. Fokusgruppsintervjuer Som en del av arbetet med att kartlägga handläggares inställningar till att säkerställa korrekta utbetalningar har delegationen upphandlat tre stycken 4 Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (slutförde sitt uppdrag den 5 maj 2017, SOU 2017:37), LSS-utredningen (dir. 2016:40) och Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (dir. 2016:61). 9 (90)
fokusgruppsintervjuer. Sammanlagt intervjuades 24 stycket handläggare från myndigheter och kommuners socialtjänst. Se vidare avsnitt 5.6. Djupstudier Inom ramen för arbetet med omfattningsstudier och riskvärdering har hittills 24 ersättningssystem djupstuderats med hjälp av en modell för riskvärdering som en av arbetsgrupperna har arbetat fram. Ytterligare fem system kommer att studeras. Syftet är att identifiera olika riskfaktorer och rangordna systemen utifrån risk. Se vidare avsnitt 4.4 för arbetet med riskvärdering. Kartläggningar Vi har påbörjat kartläggningar och sammanställningar på flera områden. Bland annat har vi gjort sammanställningar av existerande samverkansforum, genomförda omfattningsstudier och skrivningar med bäring på felaktiga utbetalningar i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev (se bilaga 2, 3 och 4). 1.4 Kommunikation En viktig del av delegationens uppdrag är att bidra till erfarenhetsutbyte och att delta i och bidra till den offentliga debatten på området. För att uppfylla detta är delegationens arbete med kommunikation centralt. Kommunikationen underlättas och blir mer ändamålsenlig om det finns en gemensamt framtagen kommunikationsstrategi att förhålla sig till. Därför har en kommunikationsplan tagits fram för innevarande år. Syftet med den är att öka samsynen och kunskapen kring kommunikation hos de myndigheter och organisationer som finns representerade i delegationen och att skapa tydlighet i rollfördelningen inom delegationen när det gäller kommunikation. En kommunikationsplan kommer också att tas fram för 2018. Den utåtriktade kommunikationen i delegationens arbete kommer framför allt att bli aktuell under 2018 då resultat från undersökningar m.m. kommer att finnas. Delegationens webbplats spelar en viktig roll för vår informationsspridning. 5 Webbplatsen är en kommunikationskanal för informations- och kunskapsspridning samt erfarenhetsutbyte. Den är också en viktig del i att främja samverkan. På webbplatsen publicerar vi bl.a. intervjuer och artiklar och 5 www.korrektautbetalningar.se 10 (90)
lägger upp sammanfattningar av relevanta studier och rapporter. För att få ökad spridning kommer vi nästa år börja skicka ut nyhetsbrev. Ett annat stöd för vårt kommunikationsarbete är den löpande omvärldsbevakningen, som är viktig för att hålla koll på dagsaktuella händelser och trender i vår omvärld. Den hjälper oss att förstå förutsättningarna för verksamheten och är ett stöd för vårt analysarbete. Inom ramen för vårt uppdrag att delta i och bidra till den offentliga debatten kommer delegationen att anordna ett seminarium på Almedalsveckan 2018. 1.5 Pågående och tidigare genomförda utredningar Sedan 2005 års informationsutbytesutredning 2007 lämnade sina förslag till utökade elektroniska informationsutbyten och FUT-delegationen 2008 lämnade sina förslag till åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, har regeringen tillsatt en rad statliga utredningar och uppdrag med syfte att säkerställa hållbara välfärdssystem och motverka felaktiga utbetalningar. Vår inventering visar att frågan har utretts många gånger under en tioårsperiod. Här listas exempel på aktuella och tidigare genomförda utredningar och uppdrag som på olika sätt har bäring på området. Pågående utredningar Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (Fi 2016:08) Utredningen om översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen (S 2016:03) Utredningen om åtgärder för att minska bedrägeribrottsligheten skärpta krav och rutiner för svenska identitetshandlingar (Ju 2017:12) Digitaliseringsrättsutredningen (Fi 2016:13) Utredningen om vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet (S 2016:09) Tidigare genomförda utredningar Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (SOU 2017:37) 6 Välfärdsutredningen (SOU 2017:38 och SOU 2016:78) Utredningen om ett förbättrat tandvårdsstöd (SOU 2015:76) 6 Delegationen har genom ordf. Sven-Erik Österberg svarat på remissen av betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37). Han ställer sig i huvudsak bakom förslagen och pekar särskilt på vikten av ökat informationsutbyte. Remissvaret finns publicerat på delegationens webbplats. 11 (90)
Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21, SOU 2013:64, SOU 2012:47 och SOU 2011:74) Assistansersättningsutredningen (SOU 2014:9) Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) Utredningen om assistansersättningens kostnader (SOU 2012:6) Samverkansuppdraget (ESV, publikationsnummer 2012:6, 2011:11 och 2010:7) Månadsuppgiftsutredningen (SOU 2011:40) Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen (SOU 2011:3) Återkravsutredningen (SOU 2009:6) Utredningen om bidragsspärr (SOU 2008:100) Delegationen mot felaktiga utbetalningar, FUT-delegationen (SOU 2008:74) 2005 års informationsutbytesutredning (SOU 2007:45) Socialförsäkringsutredningen (SOU 2006:86) Förutom de utredningar som listas ovan finns ett stort antal myndighetsrapporter m.m. som är egeninitierade eller tagits fram på uppdrag av regeringen. De sammanställs inte här utan vi hänvisar i stället till webbplatsen, där vi publicerar ett urval från Brottsförebyggande rådet (Brå), Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Polismyndigheten, Riksrevisionen, Skatteverket, Statskontoret och Åklagarmyndigheten. Vi har även valt ut några av regeringens propositioner. 12 (90)
2. Indikationer på problem och hinder I detta avsnitt görs en översiktlig genomgång av de indikationer på problem och hinder på området som vi hittills har sett. Redogörelsen är inte ett försök till en heltäckande problembild utan just indikationer på områden där problem och hinder kan finnas. Genomgången kommer att revideras, utvecklas och fördjupas i relevanta delar allt eftersom arbetet fortskrider. Övergripande helhetsbild av felaktiga utbetalningar Idag finns det ingen övergripande helhetsbild av felaktiga utbetalningar. Frågan hanteras i stuprör på varje organisation. Problem som har lyfts fram är bl.a. att det saknas tillräcklig kunskap om hur kopplingarna mellan olika myndigheter och organisationer ser ut, var felen uppstår och vilken myndighet som har störst möjlighet och ansvar för att åtgärda felen. Gränssnitten mellan olika ersättningssystem är inte alltid samordnade och systemen kommunicera dåligt med varandra. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar involverar myndigheter med skilda roller. En helhetsbild måste inkludera samtliga myndigheter, inte bara de utbetalande, utan även de rättsvårdande och de med tillsyns- och tillståndsverksamhet. Dessutom måste den inkludera berörda organisationer, kommuner och företag. Avsaknaden av en systemövergripande strategi mot felaktiga utbetalningar gör att det är svårt att på ett effektivt och myndighetsövergripande sätt motverka fel och överutnyttjande. Se kapitel 6 för vårt arbete med styrning, uppföljning och kontroll. Det saknas också en gemensam myndighetsövergripande definition av vad en felaktig utbetalning är, i vissa fall finns inte heller myndighetsspecifika definitioner. (Se vidare avsnitt 4.3 för vårt arbete med en definition av felaktiga utbetalningar.) Ytterligare ett problem är att relevant statistik över anmälda bidragsbrott i vissa fall inte är jämförbar mellan berörda aktörer. Avgörande för få en helhetsbild är att det kontinuerligt och samordnat görs uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar. En förutsättning för detta är att det finns användbara metoder för att uppskatta omfattningen. Idag är kunskapen om sådana metoder relativt begränsad bland de utbetalande myndigheterna. Se avsnitt 4.6 för arbetet med att ta fram lämpliga metoder. 13 (90)
Det finns inte heller en tydlig och övergripande bild av de viktigaste orsakerna till felaktiga utbetalningar, eller om vad som kännetecknar ersättningssystem och åtgärder som ger god förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. Det beror delvis på att myndigheterna inte har någon gemensam orsaksindelning. Se vidare avsnitt 4.4.1 om modell för värdering av ersättningssystemens risk. Styrning och uppföljning Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar involverar flera departement, olika typer av myndigheter samt kommuner, organisationer och företag. En effektiv och samlad styrning och uppföljning på området är svår att uppnå utan ett systemövergripande perspektiv. Budgetära incitament mellan myndigheter kan motverka insatser för att säkerställa korrekta utbetalningar. Insatser hos en myndighet har inte sällan effekt på utbetalningarna hos en annan myndighet. Det har också framkommit att alla berörda aktörer inte heller ser korrekta utbetalningar som en naturlig del av sitt uppdrag. Även budgetära incitament inom en myndighet leder inte sällan till att produktivitet prioriteras framför korrekta utbetalningar som belastar sakanslaget. Att det sällan görs några uppskattningar av kostnaderna för felaktiga utbetalningar innebär dessutom att det inte går att göra någon avvägning mot kostnaderna för insatser för att reducera fel. Kontroll Från flera håll har förhållandet mellan kontroll och service lyfts fram som ett problem. Snabba utbetalningar prioriteras dessutom ibland framför korrekta. Många pekar också på att kontrollerna i större utsträckning bör göras före utbetalning inte efter. Då skulle dessutom återkrav undvikas. Kontrollerna bör också göras mer riskbaserade och automatiseringen öka. Det har också framkommit att handläggarna i vissa fall har svaga incitament att kontrollera. Kontroller tar tid och anses inte alltid vara en prioriterad arbetsuppgift eftersom uppföljning i huvudsak sker mot produktionsrelaterade mål. Handläggarna har också i vissa fall svårförenliga roller och ibland en förlåtande inställning till fel. Informationsutbyte En annan viktig fråga för att förbättra förutsättningarna för korrekta utbetalningar är de hinder för informationsutbyte som finns mellan och 14 (90)
inom myndigheter och mellan myndigheter, organisationer och kommuner. Samtliga aktörer som vi har pratat med tar upp denna fråga som central, även tidigare utredningar lyfter detta som ett viktigt område. Hinder för informationsutbyte beror på olika saker. Sekretesslagstiftningen är en, en annan är att det i många fall är svårt och tidskrävande att inhämta uppgifter, särskilt när det görs manuellt. Det har också framkommit att det görs olika tolkningar av vilket informationsutbyte som är möjligt inom ramen för existerande lagstiftning vilket leder till informationsutbytet inte sker enhetligt. Flera har framhållit sekretessen mellan kommuner och mellan myndigheter och kommuner som ett hinder, liksom sekretessen mellan Arbetsförmedlingen och a-kassorna. Att olika myndigheter har tillgång till olika information har också nämnts som problematiskt, liksom att it-systemen inte ger ett ändamålsenligt stöd för informationsutbyte. Registerdata Ett stort problem i detta sammanhang är felaktiga uppgifter i register. Det gör att grunddata ibland inte är korrekta vilket riskerar leda till felaktiga utbetalningar i flera led. Uppgiften att säkerställa korrekta uppgifter och att uppdatera och hålla registren aktuella har visat sig ha låg prioritet. Att register inte är korrekta kan få särskilt allvarliga konsekvenser vid automatiserade processer. Samverkan Samverkan mellan myndigheter, organisationer och kommuner är en viktig del i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Det finns många aktiva samverkansforum med bäring på felaktiga utbetalningar där bl.a. värdefullt erfarenhetsutbyte äger rum. Det saknas dock en samlad bild och det är därför svårt att avgöra om det t.ex. går att effektivisera eller om det finns områden med överlappande samverkan eller där samverkan saknas (se avsnitt 3.3). Det har också framförts att samverkan behöver bli mer systematisk och mindre personberoende och att syftet med samverkan inte alltid är tydligt. För samverkan på hög nivå mellan organisationer saknas det ibland strukturer för hur resultaten av samverkan tas ner i organisationen och blir operativa. 15 (90)
Underrättelseskyldighet Ett antal aktörer har tagit upp att underrättelseskyldigheten fungerar dåligt, att den borde utvidgas till att omfatta kommuner och flera myndigheter och att kännedomen om lagen behöver öka. Ett problem är att det saknas samordnade rutiner och ett it-stöd för när och hur underrättelser ska göras. Det leder till att underrättelser inte alltid görs när det är befogat. Samtidigt har vi fått höra att de underrättelser som görs ibland är dåligt underbyggda. I många fall är den beslutande myndigheten redan medveten om felet eller kan avfärda det direkt. I kombination med avsaknad av effektiva it-stöd riskerar detta leda till ett ineffektivt och resurskrävande förfarande. Det finns också oklarheter kring hur underrättelseskyldigheten ska hanteras då flera myndigheter ansvarar för ett bidrag. Bidragsbrott Det har påpekats från flera håll att polisanmälningar av bidragsbrott inte sker på ett enhetligt sätt mellan myndigheter. Det kan till och med skilja sig mellan olika verksamheter inom samma myndighet. Det finns ingen systemövergripande vägledning för polisanmälningar av bidragsbrott. Det upplevs även som ett problem att de polisanmälningar som görs ofta läggs ner och att det sällan sker någon återkoppling från rättsväsendet om vad som hänt med en anmälan. Att polisanmälningar ska göras råder ingen osäkerhet kring, däremot har flera uttryckt osäkerhet kring hur väl de bör vara underbyggda och få framförallt vad gäller uppsåtsbedömningar. Vissa myndigheter gör en mycket noggrann utredning inklusive uppsåtsbedömning, medan andra inte ser det som sin uppgift. Brå pekar på att variationer i statistiken över antalet bidragsbrott troligtvis inte beror på en faktisk variation av antalet bidragsbrott utan snarare på ändrade kontrollrutiner som innebär att fler brott upptäcks. Incitamenten att upptäcka bidragsbrott påverkas av vilka mål för verksamheten som har ställts upp. Både Brå och Ekobrottsmyndigheten (EBM) lyfter också fram problem med att nya lagar och regler inte i tillräcklig utsträckning analyseras utifrån ett brottsförebyggande perspektiv. Företag och föreningar Det finns särskilda problem med att säkerställa korrekta utbetalningar när företag och föreningar är inblandade. Som utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden konstaterar underlättar 16 (90)
själva företags- och föreningsformen möjligheterna för brottslig verksamhet mot välfärden. Det är idag förhållandevis lätt att starta företag och Bolagsverket är enbart en registrerande myndighet. I delegationens kontakter med myndigheter har det flera gånger lyfts fram att det är särskilt svårt att få tillgång till och kontrollera vissa uppgifter om företag och ideella föreningar. Kontrollerna försvåras av att det inte finns något företrädarregister för ideella föreningar. De fall där en bidragssökande är med på ett olagligt upplägg med ett företag är mycket svåra att upptäcka. För att identifiera oseriösa företag och föreningar är samverkan och informationsutbyte centralt. Vi har sett att det finns brister när det gäller att sprida information om oseriösa företag och föreningar till berörda aktörer t.ex. vad gäller att sprida resultat från genomförda kontroller och att kunna relatera information från tidigare kontroller av aktiva företag till den pågående verksamheten. Dessa brister finns inte minst inom den kommunala välfärden där anmärkningar och indragna tillstånd för ett företag i en kommun inte alltid sprids till andra kommuner. Det ställs också förhållandevis låga krav på företag som erhåller välfärdsmedel att anmäla ändrade förhållanden. Det har också förts fram som ett problem att de aktörer som arbetar med företag inte får kännedom om fällande domar mot företag som verkar inom välfärdssektorn. Ett annat problem är de stora krav på kunskaper i företagsekonomi som behövs för att kunna bedöma företagens lämplighet och ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet. Den kompetensen finns sällan hos handläggarna. Även när kompetens finns är avsaknaden av riktlinjer för vad som kan anses som företagsekonomiskt lämpligt ett problem. I tillsyns- och tillståndsprövning av företag och vid upphandling av välfärdstjänster är detta särskilt tydligt. När det gäller välfärdstjänster som upphandlas eller tillhandahålls via valfrihetssystem är det särskilt svårt att följa upp om man har fått det man betalar för. 17 (90)
3. Samverkans- och kunskapsforum 3.1 et Delegationen ska vara ett kunskapsforum och stöd för både regeringen och de aktörer som betalar ut ersättningar och bidrag. Vi ska öka kunskapen om vikten av att skattemedel används på avsett sätt och peka på vad konsekvenserna blir om så inte sker. Vi ska främja samverkan och medverka till att myndigheterna samordnar sig i arbetet mot felaktiga utbetalningar. Här tar vi upp de aktiviteter vi har påbörjat eller planerar att genomföra. 3.2 Samverkan som begrepp Styrande för samverkan mellan myndigheter är förvaltningslagens (1986:223) krav på att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten och myndighetsförordningens (2007:515) skrivningar om samarbete. Dessutom ingår ofta samverkansuppdrag i regeringens styrning av enskilda myndigheter. Allmänhetens förväntan på att staten uppträder samordnat är också en viktig aspekt. Statskontorets diskuterar i sin rapport Frivillig samverkan mellan myndigheter några exempel de näraliggande begreppen samverkan, samarbete och samordning. Samordning beskrivs som strukturen som möjliggör samarbete. Samarbete definieras som aktiviteten och samverkan som resultatet av samordning och samarbete. Enligt rapporten är syftet med samverkan ofta att nå gemensamma mål, vilket brukar innebära gemensam problemlösning. Man understryker även att samverkan bygger på lärande, att ett plus ett blir mer än två när skillnader välkomnas och andras åsikter bjuds in. 7 I ESV:s rapport Effektivisering i statsförvaltningen beskrivs samverkan som en strategi för effektivisering. Genom samverkan tydliggörs ansvarsfördelning och eventuella glapp mellan myndigheternas verksamheter kan överbryggas. Inom ramen för samverkan sker erfarenhetsutbyte och gemensamma projekt kan drivas. Klart är att samverkan bidrar till effektivisering utifrån ett verksamhetsperspektiv istället för ett myndighetsperspektiv. 8 7 Statskontoret (2017) Frivillig samverkan mellan myndigheter några exempel, s. 5. 8 ESV 2016:59, Effektivisering i statsförvaltningen, s. 31f. 18 (90)
Enligt rapporten är samverkan ett vanligt sätt att effektivisera verksamheten hos myndigheter som har direktkontakt med sina målgrupper och att det kräver en styrning med både handlingsutrymme och tillit. 3.3 Kartläggning av existerande samverkansforum Hur ser samverkan ut som bidrar till att säkerställa korrekta utbetalningar? För att främja samverkan och kunna föreslå förbättringar och effektiviseringar behövs kunskap om vilken samverkan som bedrivs. Ett kartläggningsarbete har därför inletts där delegaterna har fått ange vilka forum för samverkan med relevans för området som de ingår i. Av den första insamlingen framgick att det försiggår mycket och att det bland annat finns ett antal nätverk av mer eller mindre långvarig karaktär. Den första insamlingen har systematiserats och kompletterats i syfte att få en mer heltäckande bild som underlag för det fortsatta arbetet med samverkan. Av kartläggningen framgår bl.a. forumens benämning, vem som är sammankallande och vilka som deltar (se bilaga 2). 3.4 Olika former av samverkan Kansliet har under året besökt ett antal forum; Stora branschgruppen, Myndighetsnätverket, Nationella lönegarantigruppen, Samverkan mot idintrång (SMID) samt Sveriges Kommuner och Landstings (SKL:s) nätverk mot fusk och oegentligheter. En artikel om Svensk Försäkring och deras samarbete med Försäkringskassan har också publicerats på delegationens webbplats. Ett forum som flertalet av delegationens organisationer ingår i är Myndighetsnätverket. Det har sin bakgrund i att organisationer som hade ingått i FUT-delegationen ville driva arbetet vidare och tog initiativ till fortsatt samverkan. De träffas tre heldagar per år och informerar varandra om vad som görs inom den egna organisationen. Den som är intresserad tar kontakt för fortsatt samarbete eller för att få t.ex. vägledningar eller annat material. Försäkringskassan är sammankallande, deltagandet är frivilligt och beskrivs av den sammankallande som handfast. Samtalet rör handfasta frågor och deltagarna är inte där som representanter för en myndighet, utan som engagerade i frågorna. De har olika funktioner eller positioner i respektive organisation. Skatteverket är en nyckelpartner och står för mycket information, men diskussionen är framför allt gemensam. Denna samverkan gör det tydligt att organisationerna har många gemensamma frågor. 19 (90)
Andra nätverk kan ha en annan bakgrund, t.ex. egna erfarenheter av oegentligheter. Det gäller för kommunerna och landstingen som ingår i SKL:s nätverk mot fusk och oegentligheter. Man kan rikta in sig på en specifik förmån, som Nationella lönegarantigruppen gör, eller arbeta för ett förbättrat informationsutbyte. Syftet kan vara allt ifrån lärande till påverkan och vara strategiskt eller inne i ärendehanteringen. 3.5 Delegationens roll som samverkans- och kunskapsforum Delegationen har en sammanhållande funktion med rollen att kartlägga, sammanställa och sprida den kunskap som finns och delta i den offentliga debatten på området. Vi ska öka kunskapen om vikten av hushållning med skattemedel genom att belysa konsekvenserna av felaktiga utbetalningar. Delegationen fungerar som ett samverkans- och kunskapsforum på flera sätt. Varannan månad träffas delegaterna på delegationssammanträdena. Där diskuteras för uppdraget relevanta frågor och ett systematiskt erfarenhetsutbyte sker genom att en inbjuden person redogör för en aktuell fråga. Ett ännu tydligare erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad sker på de många arbetsgruppsmötena. Detta arbete återrapporteras till delegationen på varje delegationsmöte. I rollen som samverkans- och kunskapsforum spelar delegationens webbplats en central roll som plattform för att nå ut med delegationens och olika aktörers budskap. Vi uppmuntrar också myndigheterna och andra aktörer att använda sina egna kanaler för att synliggöra delegationens arbete. Vi börjar även snart med utskick av nyhetsbrev, som också är en del av kunskapsspridningen. 3.6 Nästa steg Kartläggningen av existerande samverkansforum kommer att fortsätta och resultaten att spridas till berörda. Av arbetet hittills har ett antal frågor för fortsatt diskussion framkommit. Får rätt personer och funktioner delta i och ta del av information från forumen, finns forum där fler organisationer skulle behöva ingå? Runt vilket innehåll sker samverkan som sedan bidrar till korrekta utbetalningar, hur ser en bra samverkan ut mellan inspekterande och utbetalande myndighet? Hur kan eventuellt personberoende minska? 20 (90)
Hur ska samverkan skiljas från samarbete som fått karaktär av löpande verksamhet eller det formaliserade samarbete som ärendehanteringen kräver? I övrigt kommer samverkan inom delegationens område utvecklas och bedrivas med delegations- och arbetsgruppsmöten som tillfälle för diskussion. En syftes- och behovsdiskussion ska föras och problem ska identifieras. Även webbplatsen och nyhetsbreven kommer att få större betydelse allt eftersom delegationens roll som samverkans- och kunskapsforum utvecklas. 21 (90)
4. Omfattningsstudier 4.1 et Delegationen ska enligt direktiven också genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella. Inom ramen för detta ska delegationen pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade metoder eller om nya metoder behövs för att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Det ska även presentera en modell som möjliggör återkommande bedömningar av felaktiga utbetalningar. Enligt direktivet behövs återkommande omfattningsstudier som underlag för att utvärdera genomförda insatser och utforma framtida åtgärder. Underlag av detta slag bör även kunna ge information om konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder inom de olika områdena. 4.2 Arbetssätt och genomförande Delegationen har i ett tidigt skede konstituerat en arbetsgrupp för arbetet med omfattningsstudierna och andra närliggande frågor. Arbetsgruppen består av olika kompetenser från främst de utbetalande myndigheterna samt av representanter från SKL, IAF och Skatteverket. Gruppen träffas ungefär en gång per månad, men oftare vid behov. På uppdrag av arbetsgruppen har mindre underarbetsgrupper bildats för att arbeta med avgränsade uppdrag som bereds och beslutas av den större arbetsgruppen. Det har t.ex. gällt frågan om hur begreppet felaktiga utbetalningar ska definieras, hur delegationen ska värdera risker i ersättningssystemen samt värdera och identifiera lämpliga metoder för att genomföra omfattningsstudier. Arbetsgruppen och underarbetsgrupperna arbetar självständigt men på uppdrag av delegationen. Frågor av principiell karaktär beslutas av delegationen. Arbetet med omfattningsstudier kan delas in i olika steg. I ett första steg har en gemensam definition av begreppet felaktiga utbetalningar arbetats fram. Därefter har ett relativt omfattande arbetet med att riskvärdera aktuella system gjorts. Nästa steg är att identifiera lämpliga metoder för att uppskatta omfattningen. Detta arbete har inletts, bl.a. med en kartläggning av 22 (90)
genomförda omfattningsstudier med fokus på använda metoder och med ett metodseminarium. Därefter kommer själva omfattningsstudierna att genomföras och efter det ska en modell för återkommande omfattningsstudier tas fram. 4.3 Definition av felaktig utbetalning För att kunna genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar är det centralt alla inblandade har samma uppfattning om vad en felaktig utbetalning är. Någon sådan gemensam definition fanns inte. Arbetsgruppen prioriterade därför i ett tidigt skede att arbeta fram en gemensam myndighetsövergripande definition av begreppet felaktiga utbetalningar. I arbetet har det varit viktigt att få en bred förankring av definitionen och få till stånd en skrivning som passar alla myndigheter och ersättningssystem. Arbetsgruppen har därför analyserat och övervägt för- och nackdelar med dels tidigare definitioner 9, och dels myndigheternas egna definitioner som skiljer sig åt i vissa hänseenden. Under hösten 2017 har arbetsgruppen landat i följande definition som ska användas inom ramen för omfattningsstudierna. En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. En felaktig utbetalning uppstår oftast på grund av att en ersättning betalas ut på felaktiga eller otillräckliga grunder. Det kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas i rätt tid. En felaktig utbetalning kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exempelvis i utbetalningsmomentet. Även ett felaktigt beslut om att avvisa eller avslå en ansökan som därmed aldrig leder till en utbetalning betraktas som en felaktig utbetalning enligt ovanstående definition. Med gällande regler och avtal avses regelverket för beviljande och utbetalning av ersättningen för den period som utbetalningen avser. En utbetalning kan vara felaktig om den grundar sig på uppgifter som var aktuella vid beslutstillfället men förutsättningarna ändrats och dessa inte 9 I huvudsak definitionerna som användes av FUT-delegationens och i ESV:s samverkansuppdrag. 23 (90)
beaktats inför en utbetalning. Så länge beslutet ligger inom ramen för det bedömningsutrymme som lagen medger kan beslutet, och därmed utbetalningen, dock inte anses vara fel. Skillnaden mellan preliminära och slutgiltiga belopp, och de återkrav eller den återbetalningsskyldighet som följer, betraktas som naturliga konsekvenser av lagkonstruktionen. Korrigeringar i efterhand, som beror på slutregleringar av preliminära uppgifter, ses därför inte som felaktiga utbetalningar enligt definitionen. En utbetalning kan dock vara felaktig även i ett system med preliminära utbetalningar om den t.ex. baseras på orimliga prognoser i ansökan eller på felaktiga sakuppgifter. 4.4 Riskvärdering av aktuella välfärdssystemen En förutsättning för att kunna genomföra omfattningsstudier är att det finns en riskvärdering av aktuella system som möjliggör en systemövergripande jämförelse. En underarbetsgrupp, den s.k. riskgruppen, har därför tagit fram en modell för att bedöma riskerna i respektive system och kunna jämföra risknivåerna mellan de olika systemen. En väl utvecklad systemövergripande riskvärderingsmodell har dock flera viktiga användningsområden. Det som tillmätts vikt i modellen har tagits fram och beslutats av arbetsgruppen. 4.4.1 Modell för riskvärdering Modellens syfte och användningsområde Det övergripande syftet med modellen är att identifiera system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Detta kan bara åstadkommas genom att värdera risknivåerna i delegationens olika välfärdssystem och jämföra dem mot varandra. När det är gjort kan arbetet med urval för omfattningsstudien påbörjas. En väl utvecklad systemövergripande riskvärderingsmodell har dock flera viktiga användningsområden. Därför kommer den att vidareutvecklas allt eftersom arbetet med omfattningsstudierna går framåt. Utvecklingen av modellen kommer att baseras på inkomna synpunkter från användarna och på den erfarenhet och kunskap som byggts upp inom arbetsgruppen efter den initiala riskvärderingen. Ytterligare en viktig del i utvecklandet av modellen är att jämföra den med resultatet av genomförda omfattningsstudier. Med hjälp av en sådan jämförelse kommer modellens träffsäkerhet att kalibreras. En utvecklad riskvärderingsmodell ska kunna användas för två ändamål inom ramen för omfattningsstudier: 24 (90)
dels som ett av flera underlag för att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från delegationens ersättningssystem, dels som ett av flera underlag för den modell som delegationen ska föreslå, vars syfte är att möjliggöra återkommande bedömningar av felaktiga utbetalningar. Utöver dessa två användningsområden kan en utvecklad och förfinad riskvärderingsmodell bidra med viktig information till beslutsfattare när ersättningssystem ska ändras eller nya införas. 10 Modellens utformning Riskvärderingsmodellen, som till stora delar har en kvalitativ ansats och karaktären av ett formulär, består av fem övergripande områden. Dessa områden har arbetsgruppen bedömt som viktiga påverkansfaktorer för välfärdssystemens förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar. Dessa övergripande områden är: 1. ersättningssystemet utformning 2. nödvändiga uppgifter (indata) 3. kontroll och handläggning 4. generellt förebyggande arbete (avser fel från sökande) 5. ledning, styrning och kultur Varje område består av riskfaktorer och skyddsfaktorer. En riskfaktor är en omständighet eller egenskap som ökar sannolikheten för en felaktig utbetalning. Till exempel kan svårbegripliga och komplexa regler öka risken för att den som söker eller får ersättningen inte förstår hur hon eller han ska fullgöra sina åtaganden. Komplexa regelverk ökar också risken för att fel uppstår i handläggningen. Det finns också skyddsfaktorer, vilka ofta är inbyggda i regelverket eller andra åtgärder som vidtas för att minska eller eliminera risker. Åtgärderna kan handla om att utveckla it-system för elektroniskt utbyte, kontroller baserade på dataanalys, utveckla informationen och blanketterna, kompetenshöjande åtgärder bland handläggare allt i syfte att minska fel i handläggningens olika delar och minimera felaktiga utbetalningar. I likhet med riskfaktorer kan skyddsfaktorer finnas på olika nivåer och vara olika svåra att påverka. 10 En liknande modell används bland annat i Nederländerna inför att nya ersättningssystem införs eller befintliga reformeras. 25 (90)
Risker och brister som av olika anledningar kvarstår när skyddsfaktorerna beaktats är det som i huvudsak ligger till grund för jämförelsen mellan de olika ersättningssystemen. Den sammanvägda risknivån i ett ersättningssystem kan något förenklat beskrivas som det proportionerliga förhållandet mellan skydds- och riskfaktorerna. 4.4.2 Genomförda riskanalyser I skrivande stund har 24 olika riskanalyser genomförts och jämförts med varandra. Ytterligare fem riskanalyser kommer att genomföras efter årsskiftet. När riskmodellen under 2018 har förbättrats och omfattningsstudierna väl pågår kan det bli aktuellt att applicera modellen på fler ersättningssystem. De system som i detta skede analyseras täcker en väsentlig del av delegationens samlade utbetalningar i monetära termer. Riskvärderingen av respektive system genomfördes av minst två personer med olika kompetenser från den myndighet alternativt organisation som administrerar ersättningen. Analyserna kompletterades med en sammankomst i workshop-liknande form som modererades av personer som arbetat fram modellen. Målet med arbetet är att gruppera respektive system i olika riskkategorier utifrån systemets samlade risknivå. Ersättningarna är väldigt olika utformade, med varierande ändamål och komplexitet. Det innebär att typen av risk varierar kraftigt mellan ersättningarna. Till exempel kännetecknas vissa ersättningssystem av stora inslag av automatisering, medan andra av stora inslag av skälighetsbedömning. Att jämföra och värdera olika risktyper mot varandra blir därför en svår och delikat uppgift. Arbetsgruppen har därför avsatt en heldag för att diskuterat de huvudsakliga risk- och skyddsfaktorerna i respektive system som ingått i jämförelsen. Det har skapat förutsättningar att värdera och jämföra olika typer av risker mot varandra. 4.4.3 Övergripande iakttagelser Den inledande kartläggningen från analyserna visar bland annat att en del risker för felaktiga utbetalningar enbart förekommer i ett fåtal system medan andra risker för felaktiga utbetalningar skär genom alla välfärdssystem. En annan övergripande bild som framträder är att myndigheterna generellt lägger tonvikten på att säkerställa att det initiala beslutet blir rätt. Samtidigt visar riskanalyserna att många risker uppstår först en tid efter att grundbeslutet har fattats. Inte sällan löper ersättningarna och bidragen över en 26 (90)
längre tidsperioder, i vissa fall livet ut. När det gäller kontroll och uppföljning av ändrade förhållanden som kan påverka ersättningens storlek eller rätten till hela ersättningen varierar intensiteten och ambitionsnivån mycket mellan myndigheterna men också mellan olika ersättningssystem inom en och samma myndighet. En annan observation är att myndigheternas möjlighet att bedriva ett effektivt kontrollarbete påverkas av de uppgifter som behövs för att säkerställa att utbetalningen blir korrekt. Uppgifter som kommer från säker källa ger helt andra förutsättningar för korrekt handläggning och kontroll än t.ex. uppgifter som i stor utsträckning är självdeklarerade och som är svåra att objektivt värdera eller verifiera. Nästa steg i riskvärderingsarbetet är att gruppera systemen i olika riskkategorier utifrån den risk som framkommit av riskanalyserna. Även specifika risker som skär genom flera ersättningssystem kommer att analyseras närmare. 4.5 Genomförda omfattningsstudier Enligt uppdraget ska delegationen genomföra omfattningsstudier där det finns väsentliga risker och där studier saknas eller är inaktuella. Därför har en underarbetsgrupp, den ska metodgruppen, kartlagt genomförda omfattningsstudier inom de ersättningssystem som ingår i delegationens uppdrag. 11 Metodgruppen har även tittat på omfattningsstudier som gjorts inom välfärdssystem i andra länder och i EU. Dessutom har en genomgång av omfattningsstudier inom andra områden än välfärdsområdet gjorts för att identifiera möjliga metoder. 4.5.1 Inom välfärdsområdet i Sverige Vi kan konstatera att omfattningsbedömningar i huvudsak har genomförts på regeringens uppdrag. Det har skett genom FUT-delegationen, ESV:s samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt genom regeringsuppdrag till enskilda myndigheter. Endast i några fall har omfattningsbedömningar genomförts på myndigheternas egna initiativ. I både FUT-delegationen och ESV:s samordningsuppdrag har det funnits en begränsad analys och diskussion rörande för- och nackdelar med metodval. 11 Se sammanställning av genomförda omfattningsstudier i bilaga 3. 27 (90)
Den metod som använts så frekvent för att uppskatta felaktiga utbetalningar att den kommit att associeras med svenska omfattningsstudier inom välfärdssystemen är expert elicitation. Metoden innebär i korthet att ett antal experter gör individuella bedömningar av de felaktiga utbetalningarna som vägs samman till ett aggregerat resultat med ett så kallat osäkerhetsintervall. Ett problem med expert elicitation är att osäkerhetsintervallen i bedömningarna ofta varit stora, både på totalen men också för respektive system. Stora osäkerhetsintervall gör det svårt att följa utvecklingen över tid och att använda uppgifterna i syfte att utvärdera genomförda insatser och styra verksamheten, både för myndigheterna men även för Regeringskansliet. I vissa studier har andra metoder använts. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och CSN har t.ex. genomfört slumpkontroller inom ersättningssystem eller delar av ersättningssystem. Genomförda slumpkontroller har i huvudsak syftat till att upptäcka felaktiga utbetalningar i underlag från ersättningsmottagarna. IAF och ISF har vid ett flertal granskningar genomfört aktgranskningar och utifrån dessa bedömt omfattningen av specifika risker eller brister. De har dock inte i någon studie gjort en samlad bedömning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna inom ett ersättningssystem. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har genomfört randomiserade experiment i kombination med uppföljande kontroller. 12 4.5.2 Inom välfärdsområdet internationellt Bland myndigheter som administrerar socialförsäkringar i andra länder finns och har funnits olika ambitioner vad gäller estimering av felaktiga utbetalningar. Två länder som legat i framkant under ett antal år är Storbritannien och USA. Nedan redogörs även för EU:s årliga revisioner av de felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten. Storbritannien 13 Storbritannien är ett land som arbetat länge och målmedvetet med att estimera de felaktiga utbetalningarna. Inom ett antal förmåner genomförs 12 IFAU Rapport 2006:9 Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn. I studien utvärderades effekten på uttag av tillfällig föräldrapenning (TFP) efter utskick med information om förmånen och/eller information om risk för ökad kontroll under viss tid. Denna förändring i uttagsmönster som kunde uppmätas av föräldrarnas vabbande vägdes samman med resultatet av de kontroller som gjordes av inkomna ansökningar. 13 Detta avsnitt bygger på Department for Work and Pensions (2016), Fraud and Error in the Benefit System: Background information and methodology. 28 (90)
omfattande och grundliga årliga slumpmässiga efterhandskontroller (reviews). I ett antal andra förmåner har minst en omfattningsstudie genomförts sedan mätningarna startade 1995. I Storbritannien estimeras de felaktiga utbetalningarna (för mycket eller för lite) på totalen och per förmån, samt nedbrutet på typ av fel. 14 Mätningarna görs årligen och omfattar fem förmåner som tillsammans svarar för ca 28 procent av de totala försäkringsutgifterna. 15 Förmåner som har blivit föremål för någon omfattningsstudie, men inte årliga studier, omfattar 63 procent av försäkringsutgifterna. Här ingår State pension som står för drygt hälften av de totala utgifterna. De återstående förmånerna, som omfattar cirka 10 procent av försäkringsutgifterna, har aldrig blivit föremål för en omfattningsstudie. Där omfattningsstudier inte bedöms vara ekonomiskt motiverade används istället felbedömningar från andra snarlika system för att bedöma omfattningen. För förmåner som saknar jämförbara omfattningsstuderade förmåner antas de felaktiga utbetalningarna kunna estimeras av genomsnittet av alla mätta studier. I Storbritannien används dessa undersökningar till att bl.a. utvärdera och utveckla policy och strategier för att motverka fel och bidragsbrott, förstå dess orsaker samt för verksamhetsplanering och beslut om större insatser. USA 16 I USA finns flera lagar och riktlinjer som ålägger de federala myndigheterna att systematiskt granska alla sina program och identifiera de program där det finns väsentliga risker för felaktiga utbetalningar (eng: programs susceptible to significant improper payments). För de program som bedöms riskfyllda 17 ska myndigheterna med hjälp av slumpkontroller estimera de felaktiga utbetalningarna och införa åtgärder i syfte att reducera de felaktiga utbetalningarna till uppsatta målnivåer. 18 Även dessa uppskattningar av felaktiga utbetalningar görs årligen. 14 Felen kategoriseras som bidragsfusk/-brott, fel från den sökande eller myndigheten. 15 Dessa är Jobseeker s Allowance, Employment and Support Allowance, Pension Credit, Housing Benefit and Universal Credit. 16 Detta avsnitt bygger i huvudsak på: Office of Management and Budget (2014), Appendix C to Circular No. A-123, Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments. 17 Ett program bedöms ha betydande felaktiga utbetalningar om de totala felaktiga utbetalningarna överstiger 1,5 procent av programmets totala utbetalningar och 10 miljoner dollar, eller om de felaktiga utbetalningarna överstiger 100 miljoner dollar (oaktat storleken på programmets totala utbetalningar). 18 United States Government Accountability Office, Beryl H. Davis (2014), Improper payments: Government- Wide Estimates and Reduction Strategies. 29 (90)
Nedanstående figur sammanfattar kraven på ansvariga myndigheter. Kraven på de federala myndigheterna beror på omfattningen av de felaktiga utbetalningarna i myndigheternas program. Figur 1 Det finns detaljerade föreskrifter som reglerar hur uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna ska genomföras. Av föreskrifterna framgår bland annat att urvalen ska dras som sannolikhetsurval och att den statistiska osäkerheten i undersökningen ska redovisas. De federala myndigheterna föreskrivs också att rapportera de felaktiga utbetalningarna enligt en given kategorisering. 19 EU:s revisionsrätt 20 EU:s revisionsrätt uppskattar hur mycket pengar som inte borde ha betalats ut, utifrån att de inte användes i enlighet med tillämpliga regler och förordningar. Revisionsrätten uppskattar felnivå i procent av de totala utbetalningarna. Denna felnivå uppskattas årligen. Estimaten tas fram genom noggranna granskningar av ett statistiskt urval av transaktioner från hela EU:s budget. Revisorerna granskar transaktionerna i detalj, vanligtvis på plats hos slutmottagarna (t.ex. en jordbrukare eller ett företag), i syfte att inhämta bevis på att den rapporterade händelsen har inträffat, bokförts korrekt och följer betalningsreglerna. Felen klassificeras i kvantifierbara och icke kvantifierbara fel. De kvantifierbara felen räknas upp 19 Office of Management and Budget (2014), Appendix C to Circular No. A-123, Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments, s. 25. 20 Europeiska revisionsrätten (2016), EU-revisionen i korthet 2016. Presentation av Europeiska revisionsrättens årsrapporter för 2016. 30 (90)
med hjälp av statistisk teori till estimat på de felaktiga utbetalningarna totalt och per intäkts- och utgiftsområde. EU-revisionen bedömer också den positiva effekt som kommissionens och myndigheternas korrigerande åtgärder de facto medfört. Likaså bedömer man i vilken utsträckning det fanns tillräckligt med information för att förhindra eller upptäcka och korrigera felen. 4.5.3 Inom andra relevanta områden Det är inte bara vid uppskattningar av felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen som man behöver metoder för att uppskatta företeelser som i normalfallet är svåra att mäta. Inom flera områden finns liknande utmaningar vad gäller uppskattning av mörkertal, då den befintliga statistiken inte speglar de verkliga förhållandena. I detta avsnitt beskrivs hur man hanterat detta inom två jämförbara områden. Skatteområdet Ett av de mest grundläggande uppdragen för en skattemyndighet är att fastställa korrekt skatt och därmed att minska skattefelet. Skatteverket definierar skattefelet som skillnaden mellan sammanlagd skatt, som skulle ha blivit fastställd om alla skattebetalare redovisat alla sina verksamheter och transaktioner korrekt, och sammanlagd skatt som i praktiken fastställs. 21 Skatteverket kommer att redovisa estimat av skattefelet i årsredovisningen för 2017 och har påbörjat ett arbete för att inventera och utveckla metoder för estimering av skattefelet framåt. Enligt en OECD-rapport från 2017 svarade 23 av 55 tillfrågade länder att de estimerade skattefelet för minst ett skatteslag. 22 Skattemyndigheter använder vanligen så kallade top-down-metoder (se vidare avsnitt 4.6). Exempelvis har Skatteverket uppskattat omfattningen av svartarbetet utifrån den diskrepans som finns i nationalräkenskaperna mellan statistiken över hushållens utgifter och officiellt redovisad inkomst för hushållssektorn. Vi ser att det finns goda skäl att fördjupa analysen av hur skattemyndigheter i Sverige och internationellt estimerar skattefelet. 21 Skatteverket (2015), Verksamhetsplan för Skatteverket 2015 2017, s. 8. 22 OECD (2017), Tax Administration 2017: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economic. s. 182 31 (90)
Brottsförebyggande rådet (Brå) För att följa brottsutvecklingen i Sverige behöver Brå komplettera kriminalstatistiken med andra källor för att beskriva brottslighetens faktiska nivå. 23 Brå anser att alternativa källor, t.ex. offer- och självdeklarationsstudier, är lämpligare än kriminalstatistiken för att belysa omfattningen av viss brottslighet. Det beror på att långt ifrån alla brott upptäcks eller anmäls. Denna dolda brottslighetens storlek, det s.k. mörkertalet, är okänd och varierar mellan olika brottstyper. Därför behöver statistiken över anmälda brott oftast kompletteras med offer- och självdeklarationsstudier som är urvalsundersökningar. 24 Eftersom det inte finns några tydliga brottsoffer som kan besvara offerdeklarationsundersökningar inom välfärdssystemen är därför endast självdeklarationsstudier relevanta för delegationens arbete. Enligt Brå anses självdeklarationsundersökningar ge förhållandevis tillförlitliga resultat och hänvisar till forskning där data från självdeklarationsstudier jämförts med annan relevant data om exempelvis registrerad brottslighet, omdömen från kompisar, föräldrar och skola, samt drogtester. 25 Brå bedömer att den främsta felkällan är mätfel kopplade till respondentens vilja och möjlighet att lämna korrekta svar, särskilt när frågorna rör förhållanden som är känsliga eller socialt oacceptabla. 4.6 Möjliga metoder En viktig utgångspunkt så här långt har varit att identifiera lämpliga empiriska metoder för omfattningsstudier. Nästa steg blir att skräddarsy val av metod och studiernas design till respektive ersättningssystem. Vi har identifierat ett antal metoder eller ansatser som kan vara lämpliga att använda vid genomförande av omfattningsstudier. Dessa metoder syftar till att ge en sån heltäckande bild av de felaktiga utbetalningarna som möjligt, då tillgänglig statistik och data ofta inte ger en sådan. 1. Top-down-metoder: Jämför aggregerade data hos utbetalande myndighet med jämförbara aggregerade data från en oberoende och tillförlitlig källa. 23 Brå rapport 2017:5 Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2015 24 I offerdeklarationsstudier får ett slumpmässigt urval av befolkningen svara på om de utsatts för olika typer av brott under en viss tid. I självdeklarationsstudier efterfrågas istället respondentens egen delaktighet i brott. 25 Brå Rapport 2016:22, Skolundersökningen om brott. Teknisk rapport. 32 (90)
2. Datamatchning: Det finns många ersättningar som juridiskt inte går att förena med andra ersättningar, aktiviteter, inkomster, m.m. Genom att samköra data inom och mellan myndigheter estimeras dessa slags fel. 3. Slumpmässiga kontroller: Alla rimligt kontrollerbara och väsentliga risker för felaktiga utbetalningar kontrolleras i ett slumpmässigt urval av ärenden/utbetalningar. 4. Experiment: Naturliga och randomiserade experiment skulle under vissa förutsättningar kunna bidra till att estimera omfattning eller förändringar av omfattningen av felaktiga utbetalningar. 5. Självdeklarationsstudier: Urvalsundersökningar där respondenten (t.ex. ersättningsmottagare, handläggare och intygslämnare) får svara på frågor om exempelvis lämnade uppgifter och genomförda kontroller. 6. Använda resultat av ordinarie kontroller: Resultat av ordinarie kontroller skulle under vissa förutsättningar kunna bidra till att estimera omfattningen av felaktiga utbetalningar. 7. Använda resultat av ordinarie återkrav: Ordinarie återkrav beskriver i vilken omfattning felaktiga utbetalningar de facto har upptäckts i efterhand. Detta kan utgöra ett minimimått för de faktiska felaktiga utbetalningarna och är helt avhängigt myndighetens effektivitet i att upptäcka felaktiga utbetalningar. 8. Jämförelser med liknande system: Med denna ansats används estimat på de felaktiga utbetalningarna från andra snarlika system. 9. Expert elicitation: Expert elicitation (eller Delfimetoden som den vanligen kallas) är ett samlingsnamn på metoder som på ett strukturerat sätt samlar in och syntetiserar expertprediktioner. Metoderna används i huvudsak inom områden där relevant data inte existerar eller inte kan samlas in. För att diskutera för- och nackdelar med ovanstående identifierade metoder har ett metodseminarium genomförts. Till seminariet bjöds över 20 experter och forskare in från ett stort antal myndigheter. 26 Som grund för diskussionen på seminariet hade en promemoria tagits fram. 26 Deltagarna kom från Arbetsförmedlingen, Brå, CSN, Försäkringskassan, IAF, IFAU, ISF, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. 33 (90)
4.7 Nästa steg Nästa steg i arbetet med omfattningsstudier är att bestämma vilka ersättningssystem som det ska genomföras omfattningsstudier på. När detta är beslutat kan arbetet med att välja lämpliga metoder och utforma undersökningsdesign av studierna påbörjas. En stor del av kartläggningsarbetet har redan genomförts. Det gäller dels arbetet med att identifiera de centrala riskerna för felaktiga utbetalningar i respektive ersättningssystem, dels arbetet med att identifiera användbara och lämpliga metoder. Ett forum för genomförandet kommer att bildas med representanter från de utbetalande myndigheterna och IAF. Syftet med forumet är dels att vara ett stöd vid design av enskilda omfattningsstudier, dels att fungera som ett rådgivande organ för att säkra enhetlighet vid genomförandet av omfattningsstudierna. Forumet kommer också att utgöra en plattform för berörda att utbyta erfarenhet samt öka kunskapen kring metodologiska och andra närliggande frågor. Genomförandet av omfattningsstudierna kommer att samordnas i forumet men huvuddelen av arbetet kommer att bedrivas ute på respektive myndighet. Behovet av resurser för detta ute på myndigheterna är beroende av hur många system som ska omfattningsstuderas och vilka metoder som används. Metodvalet påverkar också vilken typ av kompetens som kommer att behövas. Inom ramen för arbetet med att hitta lämpliga metoder undersöker kansliet särskilt möjligheten att samköra register i syfte att skatta omfattningen av dubbla ersättningar och bidrag som inte ska gå att kombinera. En sådan studie skulle bland annat kunna beskriva effektiviteten i dagens informationsutbyte mellan myndigheterna. Det skulle även ge en indikation om var de största felen finns när det gäller dubbla ersättningar från välfärdssystemen. 34 (90)
5. Attitydarbete 5.1 et Delegationen har i uppdrag att komplettera tidigare genomförda attitydundersökningar om vilken inställning allmänhet och anställda vid berörda aktörer har till de lagar och regler som styr utbetalningar från välfärdssystemen. Insatser som kan motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar behöver identifieras för att motverka att förtroendet för systemen undergrävs. 5.2 Begreppet attityd I Nationalencyklopedin beskrivs en attityd som ett förhållningssätt eller en varaktig inställning till olika fenomen. Termen används främst inom socialvetenskaper, där attityders betydelse för individ och samhälle, hur de bildas och ändras och hur de kan observeras och mätas har varit föremål för en omfattande forskning sedan 1940-talet. Bilden är dock inte entydig. Attityder kan ses både som möjliga att förändra eftersom de är ett resultat av inlärning, och som mycket stabila över tid. Våra attityder påverkar vårt beteende, men de egna attityderna påverkas i hög utsträckning av hur vi uppfattar att andra skulle vilja att vi agerar 27. 5.3 Arbetsgrupp för att ta fram ny undersökning För att arbeta fram en eller flera nya undersökningar inom ramen för delegationens uppdrag tillsattes en arbetsgrupp där sex av delegationens organisationer ingår: Skatteverket, som bedrivit ett omfattande attitydarbete Brå, med vetenskaplig ingång och metodkunskap CSN, som med sina utbetalningar arbetar gentemot unga studerande Arbetsförmedlingen, som driver ett internt arbete för en god förvaltningskultur och som har en mångfacetterad handläggning SKL, som representerar kommunernas också många gånger komplicerade handläggning Försäkringskassan, som genomför stora utbetalningar och har ett kontrollarbete som intresserar många andra myndigheter. 27 Svensson, M. (2008), Sociala normer och regelefterlevnad, Lunds universitet. 35 (90)
Arbetsgruppen har beställt en undersökning och diskuterat resultatet och hur delegationen kan gå vidare med arbetet. Arbetssättet har varit underbyggt diskuterande. 5.4 Tidigare attitydundersökningar FUT:s och ESV:s undersökningar FUT-delegationen tog 2007 fram rapporten Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige. Rapporten grundar sig på en enkät till allmänheten och två enkäter genomförda med handläggare på Försäkringskassan respektive Arbetsförmedlingen. Fusket ansågs av såväl allmänhet som handläggare vara stort och myndigheter ansågs göra för lite kontroller. Flertalet tog avstånd till fusk medan ca 15 procent av de svarande bland allmänheten var tillåtande, män och yngre mer än kvinnor och äldre. Nästan hälften tyckte att det var ett större problem att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas. Var tredje skulle behålla ett felaktigt utbetalat bidrag. Som förklaring till fusk angavs att politiker fuskar, men också att det inte är lätt att bli upptäckt. 37 procent anförde dåligt bemötande från myndighet. Handläggare var i ännu högre utsträckning avståndstagande till fusk och förklarar förekomst av fusk med att straffen inte är hårda, att upptäcktsrisken är liten samt att moralen är dålig. Två av tre handläggare tyckte det är allvarligare att det fuskas än att människor inte får bidrag de har rätt till. Åsikterna om hur högt arbetet prioriteras av ledningen skiljde sig mellan handläggare från olika myndigheter. 2010 upprepades enkäten till allmänheten inom Samverkansuppdraget, som leddes av ESV. Resultatet gav i stort sett samma bild som mätningen 2007, förutom att de tillfrågade 2010 i ökad utsträckning tyckte det var ett större problem att människor inte får de bidrag de har rätt till än att man försöker fuska till sig pengar. 28 Andra undersökningar Övergripande undersökningar om inställning till överutnyttjande och fel är svåra att hitta. Myndigheternas egna undersökningar ger information om den egna verksamheten. Inspektionsmyndigheterna rapporterar om de 28 ESV (2011:11), Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010, Bilaga 5: Attitydundersökning om bidragsfusk 2010. 36 (90)
organisationer och förmåner som ingår i det egna uppdraget, även om de kan använda sig av teoretiska ramar som är mer övergripande applicerbara. ISF beskriver t.ex. dimensioner av handläggarskap och statstjänstemannarollen i en rapportserie om handläggning av sjukförsäkringen. 29 Riksrevisionens rapport om felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen rör enbart Försäkringskassans kontrollverksamhet, men som orsak till fel pekar de på att regelverken kan vara komplicerade, svårkontrollerade och lämna stort utrymme för bedömning och förhandling. 30 På Statskontorets uppdrag mäter SOM-institutet vid Göteborgs universitet hur allmänheten uppfattar olika typer av offentliga verksamheter. Frågan som ställs är hur myndigheten anses sköta sin uppgift. ESS-mätningarna (European Social Survey) mäter också förtroendefrågor hos allmänheten, och inte heller där med fokus på förmåner eller utbetalningar från välfärdssystemen. Vid Umeå universitet görs sedan 1980-talet en återkommande och omfattande undersökning av allmänhetens välfärdspolitiska attityder. 31 Här undersöks förtroendet för välfärdsförmånernas förmåga att uppfylla sitt syfte, viljan att vara med och betala samt misstänksamheten runt att förmånerna missbrukas. Resultaten är intressanta i sin helhet och särskilt frågan om misstänksamheten, i vilken utsträckning allmänheten tror att det fuskas med förmånerna. Där kan också en utveckling mot minskad misstänksamhet konstateras. I jämförelse med 1980-talet tror allmänheten i allt mindre utsträckning att det fuskas och misstänksamheten hade i den senaste undersökningen sjunkit till sin lägsta nivå någonsin. 32 2017 inleddes en ny undersökning i serien, 33 de har genomförts med ungefär sju års mellanrum och ger goda möjligheter till jämförelser över tid. 5.5 Svårigheter upprepa tidigare attitydundersökningar Att kunna göra jämförelser över tid genom att upprepa attitydundersökningarna från 2007 och 2010 bedöms däremot vara svårt. Svarsfrekvensen i enkäter till allmänheten, i slumpvist urval, har dramatiskt 29 ISF 2013:9, Med huvudrapporten Att handlägga sjukförsäkringen Uppfattningar om roller och regelverk. 30 RiR 2016:11, Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen -Försäkringskassans kontrollverksamhet. 31 Välfärdsstatsundersökningen är en serie undersökningar av svenskarnas attityder till välfärdspolitik, genomförda från 1986. 32 Svallfors, S. (2010). Trygg, stöttande och tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringen. 33 Välfärdsopinion 2017. 37 (90)
försämrats och är därför svåra att genomföra. I enkätundersökningar med självrekryterade deltagare från en webbpanel kan det vara svårt att veta om redovisade attityder till välfärdsförmåner och till bidragsbrott är representativa. Om en enkätundersökning med ett slumpvis urval av deltagare genomförs, skulle värdet av en nulägesbeskrivning troligtvis bli litet p.g.a. låg svarsfrekvens. Det skulle inte heller ge möjlighet till jämförelse eftersom webbpanel användes förra gången. Om i stället en undersökning med deltagare från en webbpanel görs igen är det ändå svårt att veta vad nulägesbeskrivningen säger i förhållande till förra omgången och vad eventuella likheter och skillnader står för eftersom kvalitetsmått saknas. Frågorna skulle också behöva se delvis annorlunda ut och t.ex. behöva anpassas till att privata företag fått en stor roll i välfärden. Men framför allt vill arbetsgruppen kunna prioritera användbarhet, framför den möjlighet till jämförbarhet som hade kunnat ges med en upprepning av tidigare undersökningar. 5.6 Undersökning av förhållningssätt hos handläggare I FUT-delegationens attitydundersökning ingick två enkätundersökningar av attityder hos handläggare på Arbetsförmedlingen respektive Försäkringskassan. De utgick delvis från samma frågeställningar som till allmänheten. Just dessa undersökningar är svåra att upprepa på grund av det stora antalet frågor och arbetsgruppen vill också åstadkomma en organisationsgemensam undersökning. Att få fram aktuell kunskap om handläggares förhållningssätt och förutsättningar bedömdes av arbetsgruppen som viktigt. Förutom att det inte tidigare gjorts en undersökning som omfattar handläggare från samtliga utbetalande organisationer, bedömdes resultatet av en sådan undersökning kunna vara användbart för organisationerna. Kvalitativ ingång med fokusgruppsintervjuer Eftersom en helt ny undersökning ska göras ville arbetsgruppen ha en öppet undersökande ingång, och fokusgruppsintervjuer bedömdes här vara en bra metod. De syftar till att få fram gemensamma drag, i t.ex. uppfattningar om handläggning av utbetalningar, och att samtidigt fånga variation i uppfattningar. De kan ge förklaringar till olika uppfattningar men ger inte svar på frågor om hur vanliga olika uppfattningar är. De kan användas som för- eller efterarbete till kvantitativa undersökningar, med t.ex. enkätfrågor, men kan 38 (90)
också utgöra underlag för fortsatta kvalitativa undersökningar eller för olika typer av diskussions- och utbildningsmaterial. En öppet hållen undersökning kan göra det möjligt att identifiera problemområden, och därmed stödja uppgiften att identifiera insatser som kan motverka överutnyttjande eller felaktiga utbetalningar. Problemområden som redan identifierats i tidigare undersökningar skulle också kunna undersökas vidare, t.ex. den pinnjakt som lyfts fram i tidigare attitydundersökningar eller magkänsla som handläggare uppgett i samband med misstänkta oegentligheter. Design av organisationsgemensam undersökning Arbetsgruppen tog fram en deltagarprofil, handläggarna skulle vara erfarna men inte inneha specialuppdrag, som t.ex. att granska kollegors utbetalningar. De skulle också arbeta med förmåner som har ett relativt stort bedömningsutrymme, eftersom de egna förhållningssätten kan antas ha betydelse i det arbetet. Det skulle ingå handläggare som arbetar gentemot företagare i en av fokusgrupperna. Vilka frågeområden som skulle tas upp var inte självklart, med deltagare från olika organisationer och olika förmåner. Områdena togs fram med hjälp av tematiska diskussioner i arbetsgruppen 34. De frågor som diskussionen kom att uppehålla sig vid fick utgöra områden för diskussion även i fokusgrupperna. En frågeguide togs fram för att kunna samtala runt fyra områden; synen på det egna handlingsutrymmet, sökande- och handläggarfel i utbetalningarna, upplevd legitimitet i arbetet och vad som kan ligga bakom handläggares avvikelser från regelverket. För att göra det möjligt att diskutera handlingsutrymme utan att gå in på detaljer i den egna handläggningen togs även en enkel modell fram. Den anger handläggningens olika delar, frikopplade från förmån och organisation, men anger inte en given ordning mellan delarna eller att varje del endast inträffar en gång per ärende. 34 Främst diskuterades följande rapporter: ISF 2013:9, Att handlägga sjukförsäkringen Uppfattningar om roller och regelverk, Skatteverket (2015) Framtidens kontroll, och Brå 2015:8, Intyget som dörröppnare. 39 (90)
Figur 2 Modell för handläggningens olika delar Med hjälp av Kantar Sifo har tre fokusgruppsintervjuer, på två timmar vardera och med åtta deltagare per tillfälle genomförts. Erfarenhetsmässigt brukar inte särskilt mycket nytt dyka upp efter att två gruppintervjuer genomförts. Deltagarna i fokusgruppsintervjuerna har delat med sig av både yrkeserfarenhet, personliga drivkrafter och en uttalad frustration. Materialet är konkret och lämpar sig väl för fortsatt arbete. Här visas ett av flera citat som startat engagerade diskussioner: Ja, en kollega har gjort 15 beslut, varför gör inte du det? Det är inga kvalitetsuppföljningar på något utan gör man många är det bra. Det gör ofta att det blir positiva beslut, för det är ingen som klagar på det. 5.6.1 Nästa steg Närmast ska resultaten från fokusgruppsintervjueran analyseras. Därefter ska ställning tas till hur attitydarbetet ska tas vidare och vilka ytterligare undersökningar som ska genomföras. Arbetsgruppen arbetar med ett förslag på insats, eller flera parallella insatser, kopplade till styrnings- och utbildningsarbete på myndigheterna. Både webbsidan och delegaterna ses som tänkbara kanaler för spridning. 40 (90)