SAMMANFATTNING AV RAPPORT 2018:2 Försäkringskassans administration av familjeförmåner inom EU En granskning av barnbidrag, bostadsbidrag och föräldrapenning med EU-anknytning
Detta är en sammanfattning av en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen. Rapporten i sin helhet kan läsas online, laddas ner och beställas på www.inspsf.se. Stockholm 2018 Inspektionen för socialförsäkringen Författare: Susanne Eriksson, Elisabeth Rydberg, med bidrag av Helena Persson Schill. 2
Sammanfattning Rörligheten inom Europeiska unionen (EU) ökar och rörligheten över Sveriges gränser i form av gränsarbete har mer än fördubblats under 2000-talet. Ökningen gäller både personer som kommer till och åker från Sverige. När det handlar om familjer kan det innebära att en förälder arbetar i ett medlemsland inom EU och resten av familjen bor kvar i ett annat medlemsland. De unionsrättsliga bestämmelserna om samordning av de sociala trygghetssystemen syftar till att skydda personers sociala rättigheter när de rör sig inom EU/EES-länderna och Schweiz. 1 Samordningsbestämmelserna innehåller dels lagvalsregler för att det ska gå att fastställa försäkringstillhörighet för personer som använder sig av den fria rörligheten inom EU, dels särskilda bestämmelser som gäller olika kategorier av förmåner, till exempel familjeförmåner. I denna rapport granskar Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) Försäkringskassans administration av familjeförmåner enligt EU-rättens förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och tillhörande tillämpningsförordning 987/2009. Granskningen görs på uppdrag av regeringen. I uppdraget ingår att ISF ska kartlägga och granska administrationen av ärenden hos Försäkringskassan avseende familjeförmånerna barnbidrag, bostadsbidrag och föräldrapenning med EU-anknytning. Syftet med granskningen är att undersöka om administrationen av förmånerna är effektiv, rättssäker och ändamålsenlig. Granskningen syftar också till att undersöka om det finns utrymme för förbättringar i Försäkringskassans hantering av familjeförmånerna. För att kunna utföra granskningen och kartlägga Försäkringskassans ärendehantering av utvalda EU-familjeförmåner och föräldrapenning med EU-anknytning har dokumentstudier och intervjuer genomförts. Utmärkande för familjeförmåner och följaktligen Försäkringskassans handläggning av dessa ärenden är att dessa förmåner kan beviljas från mer än ett medlemsland för samma barn och tidsperiod samtidigt. En sådan ordning är inte önskvärd. Samordningsbestämmelserna ska därför inte bara garantera att ett barn inte går miste om en rättighet eller får dubbla förmåner, utan pekar också ut vilket medlemsland som är huvudansvarigt för utbetalning av en familjeförmån när rätt till förmåner sammanfaller. För barnfamiljer eller familjemedlemmar som rör sig inom EU får bestämmelserna stor betydelse för deras rätt till familjeförmåner, till exempel barnbidrag och bostadsbidrag eller motsvarande. 1 I fortsättningen avses med begreppen EU och EU-länder också EES-länderna Island, Liechtenstein och Norge samt Schweiz. 3
I medlemsländernas nationella lagstiftningar regleras i sin tur vilka villkor som gäller för att få rätt till dessa sociala trygghetsförmåner, nivån på förmånerna och vilka personer som kan få förmånerna. Men villkor som går emot EU:s samordningsbestämmelser, till exempel krav på bosättning, får normalt inte tillämpas. Den ökade rörligheten över Sveriges gränser i kombination med familjeförmånsärendenas komplexitet ställer höga krav på Försäkringskassans administration. Satsningar görs av Försäkringskassan för att förbättra statistik, underlätta informationsutbyte, identifiera EUärenden och utbilda medarbetare Sammantaget visar granskningen att Försäkringskassan gör satsningar för att förbättra statistik för internationella ärenden och underlätta informationsutbyte med behöriga institutioner i andra medlemsländer. Försäkringskassan har under en längre tid arbetat aktivt med att föra ut kunskap om det EU-rättsliga regelverket i organisationen och förmedla vikten av att alltid kontrollera om ett nationellt ärende ska samordnas i förhållande till ett annat medlemsland. Myndigheten har också tagit fram en digital utbildning på området. ISF noterar att Försäkringskassan dessutom under granskningens genomförande har förbättrat förutsättningarna för att identifiera fler ärenden som kan vara aktuella för samordning. En sådan utveckling är mycket positiv. Fortsatta satsningar behövs för att öka rättssäkerheten och effektivisera handläggningen Trots Försäkringskassans förbättringsarbete indikerar granskningen att ärenden som rör familjeförmåner och som ska samordnas enligt EU-rätten inte alltid upptäcks eller upptäcks för sent. Det gäller samtliga granskade förmåner. ISF:s bedömning är att det finns ett fortsatt behov hos Försäkringskassan att se över styrning och kompetens på området i syfte att säkerställa att ärenden om barnbidrag, bostadsbidrag och föräldrapenning som enligt förordning 883/2004 ska samordnas med ett annat medlemsland faktiskt fångas upp. Informationen till föräldrar om rätten till familjeförmåner med EUanknytning är dessutom begränsad. ISF har i en tidigare rapport gjort en kartläggning och analys av Försäkringskassans och andra aktörers informationsgivning avseende rätten till socialförsäkringsförmåner för personer som rör sig över Sverige gränser. Rapportens namn är Socialförsäkringen vid studier, arbete eller flytt utomlands (2017:3). Av rapporten framgår att informationen på området överlag är knapphändig. Det medför att det kan vara svårt för familjer, där exempelvis ena föräldern arbetar i ett annat medlemsland inom EU, att få klart för sig vilka rättigheter och skyldigheter som finns. Det kan innebära att barnbidrag utbetalas felaktigt, men också att rättigheter går förlorade. 4
Det kan vara särskilt svårt att nå ut med information till föräldrar som inte bor tillsammans. Därför är det angeläget att Försäkringskassan, i så hög utsträckning som det är möjligt, säkerställer att ärenden som ska samordnas enligt EU-rätten inte missas. Det saknas statistik för internationella ärenden vilket försvårar styrning och uppföljning av familjeförmåner med EU-anknytning Det saknas samlad statistik för Försäkringskassans internationella ärenden, men det finns stora variationer i vilken statistik som myndigheten kan redovisa för de olika ärendeslagen. När det gäller EU-familjeförmåner är statistiken mycket begränsad. Den främsta orsaken till den bristfälliga statistiken över dessa ärenden är brister i förmånernas IT-stöd. Den statistik som ISF redovisar i denna rapport om hur EU-familjeförmånsärenden är fördelade över medlemsländer har tagits fram manuellt via sidosystem. Försäkringskassan har också varit behjälplig med att ta fram annat underlag i syfte att möjliggöra denna granskning. ISF konstaterar att avsaknaden av statistik i sig är en brist. Gedigen och tillförlitlig statistik möjliggör inte bara uppföljning, kartläggning och tillsyn av hur socialförsäkringen utnyttjas i internationella ärenden, utan underlättar också Försäkringskassans egen produktionsplanering, resultatstyrning och verksamhetsutveckling. Försäkringskassans kommande IT-utveckling som också berör EUfamiljeförmåner är en satsning vars huvudsakliga syfte är att säkerställa myndighetens behov av att kunna följa upp och redovisa statistik för EU-ärenden. I samband med IT-satsningen avser Försäkringskassan att anpassa sin verksamhet till Electronic Exchange of Social Security Information (EESSI) och därigenom möjliggöra elektroniskt informationsutbyte av myndighetskorrespondens inom EU på ett effektivt och rättssäkert sätt. Den pågående digitaliseringen av EU-familjeförmåner skapar stora möjligheter till framtida effektivisering av handläggningen av dessa ärenden. Men trots att Försäkringskassan vill undvika extraarbete för sina handläggare, såsom manuell registrering och registrering i olika sidosystem, kan det dröja innan IT-stöden vidareutvecklas i syfte att underlätta handläggningen. Det förklaras av att EU-familjeförmåner har små ärendevolymer i jämförelse med nationella förmånsslag. Vid myndighetens ITutveckling konkurrerar därför EU-förmånerna med betydligt större nationella förmånsslag. Det är därför sannolikt att en effektivisering kommer att äga rum först på sikt. Administrationen av EU-familjeförmåner är tungrodd och komplex vilket medför långa handläggningstider Granskningen visar att Försäkringskassan har två stora utmaningar när det gäller administreringen av EU-familjeförmåner. Den ena utmaningen är att identifiera och fånga upp ärenden som rör barnbidrag och bostadsbidrag till familjer och familjemedlemmar som rör sig 5
över Sveriges gränser eller på annat sätt har en koppling till svensk socialförsäkring. Den andra utmaningen är att utreda ärenden på ett rättssäkert sätt, utan att handläggningstiden blir orimligt lång. Försäkringskassan har valt att i viss utsträckning koncentrera handläggningen avseende familjeförmåner med EU-anknytning. ISF bedömer att en sådan ordning är ändamålsenlig med hänsyn till ärendenas komplexitet. Samtidigt kan kunnandet av ärenden med EU-anknytning inte isoleras, eftersom kunskaper om EU-rätten behöver genomsyra hela Försäkringskassans verksamhet. Utredning av ett EU-familjeförmånsärende görs i en växelverkan mellan olika enheter hos Försäkringskassan. Handläggarna på de tre enheter som har hand om EU-familjeförmåner är beroende av att de ärenden som ska samordnas enligt EU:s samordningsbestämmelser fångas upp i andra delar av Försäkringskassans verksamhet. Därefter är det viktigt med snabba överlämningar mellan berörda enheter för att den sammanlagda handläggningstiden ska hållas så kort som möjlig. ISF:s granskning visar att det finns en risk för att ärenden som rör familjeförmåner och som ska samordnas enligt EU-rätten inte alltid upptäcks eller upptäcks för sent. Särskilt bostadsbidrag är problematiskt i det avseendet. När det gäller personer med barn bosatta i Sverige förekommer det att Försäkringskassan får reda på att en förälder har arbetat i ett annat EUland först efter att anställningen har pågått en längre tid. Det kan till exempel uppdagas i samband med att föräldern kontaktar Försäkringskassan i ett annat ärende. Personen har inte medvetet undanhållit att hen arbetar i ett annat land utan har inte förstått att det finns en anmälningsskyldighet. Särskilt svårt kan det vara att förstå att den ena förälderns arbete i ett annat EU-land kan påverka den andra förälderns barnbidrag eller bostadsbidrag. Bedömningen av rätten till en familjeförmån inom EU sker med stöd av både nationell rätt och unionsrättslig lagstiftning. Men granskningen visar att det inte i första hand är regelverkens utformning, utan själva administrationen av ärendena som skapar svårigheter för utredarna på Försäkringskassan. Av intervjuerna med utredarna framgår att administrationen är en tidstjuv när det gäller handläggningen av EU-familjeförmåner och att det tar extra tid att utföra alla manuella moment, fylla i nödvändiga blanketter och att växla mellan olika IT-system. Trots att utredarna använder flera olika IT-system i sin handläggning, sköts större delen av administreringen av EU-familjeförmåner fortfarande manuellt eftersom systemen ger begränsat med stöd och inte alltid kan kommunicera med varandra. Dessutom saknas uppgift i IT-systemen när ett ärende är ett EU-ärende då de saknar funktioner för att skilja nationella ärenden från internationella. Det tar därför tid för en utredare att sätta sig in i rutinerna för utredningar som rör EU-familjeförmånerna barnbidrag och bostadsbidrag. Det gör myndigheten särskilt sårbar för hög personalomsättning när det gäller denna typ av ärenden. EU-reglerna om samordning och prioriteringsordningen mellan primärt och sekundärt betalningsansvariga medlemsländer uppfattas av de intervjuade som relativt enkla och tydliga. Men av intervjuerna framgår att verkligheten kan vara mer komplex, vilket ställer ökade krav på Försäkringskassans 6
handläggning. Några av de intervjuade utredarna har beskrivit handläggningen av EU-familjeförmånsärenden som att lägga pussel och att det ibland är många pusselbitar som måste komma på plats innan de får en helhetsbild och har möjlighet att fatta beslut i ett ärende. Vid utredning av ett ärende som gäller en EU-familjeförmån kan det behövas informationsutbyte mellan behöriga institutioner i berörda medlemsländer. I artikel 4 i EU-fördraget finns principen om lojalt samarbete som är en generell skyldighet för dessa institutioner att bistå, respektera och samarbeta med varandra och EU:s institutioner i ärenden där unionsrätten aktualiseras. Det finns också bestämmelser som särskilt gäller informationsutbyte om EU-familjeförmåner. Granskningen visar att samarbetet med andra länders behöriga institutioner fungerar olika bra beroende på vilket land det gäller. Samarbetet uppges fungera förhållandevis väl med de nordiska länderna och Polen. Samarbetet med Danmark är särskilt väl utvecklat. Grekland, Italien och Rumänien nämns som exempel på länder som det är svårt för Sverige att kommunicera med eftersom svarstiderna ofta är mycket långa. Det påverkar handläggningstiderna negativt och innebär längre väntetider för berörda föräldrar. Då föräldrapenning med EU-anknytning inte klassificeras inom EU-rätten som en EU-familjeförmån redovisas rapportens resultat som särskilt gäller föräldrapenning separat i nästa avsnitt. Föräldrapenningärenden kan bli en stor framtida utmaning både för Sverige och för Försäkringskassan om den EUrättsliga klassificeringen återigen ändras ISF konstaterar att EU-rättens inverkan på Försäkringskassans handläggning av föräldrapenning med EU-anknytning är begränsad. Av granskningen framgår dessutom att administreringen av förmånen är mindre tungrodd jämfört med EU-familjeförmåner. Det innebär att handläggningen av föräldrapenning är enklare, snabbare och har väsentligt kortare handläggningstider än EU-familjeförmåner. Försäkringskassans främsta utmaningar när det gäller hanteringen av föräldrapenning består dels i att fastställa vilken utländsk förmån som ska avräknas från den svenska föräldrapenningen, dels hur ärenden ska hanteras då en behörig institution i ett annat medlemsland väljer att inte svara på myndighetens förfrågningar. Ur ett mer övergripande perspektiv finns därutöver en del oklarheter och potentiella framtida utmaningar när det gäller föräldrapenning med EU-anknytning. Granskningen visar att Försäkringskassan har genomfört förbättringar av den automatiserade föräldrapenninghandläggningen som kan leda till att fler föräldrapenningärenden som ska samordnas med ett annat medlemsland upptäcks. Men ISF anser att det finns en fortsatt risk för att ärenden missas då utländsk föräldrapenning ska avräknas från svensk föräldrapenning. En fråga som väckts under granskningen är i vilken utsträckning den avräkning av utländsk föräldrapenning som sker i dag enligt nationell 7
lagstiftning är förenlig med EU:s samordningsbestämmelser. Frågan kan ställas både utifrån nuvarande klassificering av föräldrapenning som moderskaps- och likvärdig faderskapsförmån och i det fall föräldrapenning omklassificeras som familjeförmån. För att undanröja risken för att föräldrapenning samordnas på ett felaktigt sätt i EU-ärenden anser ISF att det skulle underlätta om det infördes en EU-gemensam förmånsspecifik avräkningsregel vid rätt till motsvarande föräldrapenning från två medlemsländer. Eftersom föräldrapenning kan lämnas under en så lång tidsperiod och ofta handlar om stora belopp, menar ISF att det är viktigt att klarlägga hur avräkning får ske även om rätt till förmåner från två medlemsländer inträffar vid olika perioder. Det finns oklarheter och möjliga framtida utmaningar när det gäller föräldrapenning med EU-anknytning Samtidigt som Sverige och övriga medlemsländer inom EU förhandlar om nya samordningsregler enligt förordning 883/2004 som kan komma att beröra svensk föräldrapenning, har kammarrätten i Göteborg nyligen fastslagit att föräldrapenning ska samordnas som en EU-familjeförmån. Det är tvärt emot nuvarande ordning, där föräldrapenning alltså klassificeras som en moderskaps- och likvärdig faderskapsförmån. Om domen skulle få genomslag och påverka den framtida klassificeringen i förhållande till samordningsförordningen kommer det att innebära betydande administrativa utmaningar för Försäkringskassan. För myndighetens del skulle en omklassificering av föräldrapenning dessutom väcka en rad rättsliga frågor gällande hur samordning av föräldrapenning ska gå till. Förutom omarbetning av styrande och stödjande dokument skulle Försäkringskassan behöva utveckla nya IT-stöd för att kunna hantera föräldrapenning som en familjeförmån. Ur ett svenskt jämställdhetsperspektiv kan det också uppfattas som problematiskt om en individuellt utformad förmån som svensk föräldrapenning, avsedd att täcka inkomstbortfall för de enskilda föräldrarna, blir en rättighet riktad till hela familjen. En sådan omklassificering skulle dessutom kunna innebära en utökad rättighet till svensk föräldrapenning baserad på förvärvsarbete i Sverige till familjemedlemmar som varken bor eller arbetat här, utan vistas i andra medlemsländer. Utifrån den bakgrunden är det positivt att EU-kommissionen föreslagit en ny typ av familjeförmån i förordning 883/2004 som är avsedd att täcka inkomstbortfall och därmed ska betraktas som helt individuell. Tanken är att den föreslagna familjeförmånen enbart ska beviljas till personer som omfattas av lagstiftningen i det behöriga medlemslandet. EU-länderna håller under denna gransknings genomförande på att förhandla om förslaget. Svensk föräldrapenning skulle kunna falla in under den nya förmånen beroende på hur den slutligen utformas. ISF anser att förslaget kan skapa möjlighet till en samordning som är bättre anpassad för svensk föräldrapenning jämfört med dagens regelverk om EU-familjeförmåner. 8
adress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7 telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post registrator@inspsf.se webb www.inspsf.se