Uppföljning av myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser
Innehåll Sammanfattning 1 Inledning... 4 1.1 Uppdraget... 4 1.2 Tolkning av uppdraget... 4 1.3 Uppdragets genomförande... 4 1.3.1 Metod... 4 1.3.2 Urval av myndigheter... 4 1.4 Avgränsningar... 5 1.5 Andra utredningar... 5 2 Myndigheternas arbete med och resultat från risk- och sårbarhetsanalyserna... 6 2.1 Myndigheternas arbete med analyserna... 6 2.1.1 Ökad medvetenhet inom myndigheterna leder till större engagemang... 6 2.1.2 Nya frågeställningar diskuteras och nya nätverk har bildats... 7 2.2 Uppföljning av föreslagna åtgärder i myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser... 7 2.3 Utveckling av myndigheternas interna arbete... 9 2.4 Kvarstående utvecklingsområden...10 2.4.1 Oklarheter i fråga om ansvar och roller...10 2.4.2 Svårigheter i nätverksbyggande och tvärsektoriella analyser...10 2.4.3 Tydlig struktur för redovisning efterfrågas...11 2.4.4 Återkoppling från risk- och sårbarhetsarbetet är viktigt för engagemang...11 2.4.5 Otydlig nationell inriktning i arbetet...11 3 KBM:s slutsatser... 13 Bilaga 1 Frågeställningar vid intervju Bilaga 2 Intervjuade myndigheter 2
Sammanfattning Regeringen har i Krisberedskapsmyndighetens regleringsbrev för 2005 uppdragit åt myndigheten att följa upp och analysera arbetssättet för och resultatet av det arbete med risk- och sårbarhetsanalyser som under 2004 har utförts av de myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (Fö2004/1908/CIV). Resultatet av analysen ska redovisas senast den 1 juni 2005. I arbetet med uppdraget har KBM intervjuat fem länsstyrelser och elva centrala myndigheter. Intervjuerna har handlat om på vilket sätt myndigheterna har arbetat med risk- och sårbarhetsanalyser och om kravet på eller resultatet av analyserna har förändrat myndigheternas arbetssätt. Utgångspunkten i urvalsbedömningen är den analys som myndigheterna lämnade in i samband med årsredovisningen avseende år 2003. KBM drar följande slutsatser: analysernas kvalitet har ökat, det finns en ökad medvetenhet bland myndigheternas personal om krisberedskap, nya frågeställningar diskuteras i befintliga och nya nätverk, analyserna genererar konkreta förslag till åtgärder som i stor utsträckning genomförs och kravet på analyser har i låg utsträckning utvecklat myndigheternas sätt att arbete. KBM anser att det finns behov av: tydligare reglering i fråga om ansvar och roller i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, nya samverkansformer för förebyggande arbete och planering, en förbättrad struktur för redovisning av arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, tydligare återkoppling från KBM och regeringen på arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser samt en tydlig nationell inriktning för arbetet med risker och sårbarheter. Med anledning av detta föreslår KBM att regeringen tydligare reglerar ansvar och roller samt förändrar samverkansområdesstrukturen enligt KBM:s förslag i En ny krisberedskapsförordning återrapportering av uppdrag att se över förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (KBM dnr 0409/2004). KBM och regeringen måste även arbeta vidare med att tydligare återkoppla myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser. KBM avser därför att fortsätta det påbörjade arbetet med att utveckla metoderna för återkoppling från arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. 3
1 Inledning 1.1 Uppdraget Krisberedskapsmyndigheten (KBM) har i sitt regleringsbrev för år 2005 fått i uppdrag att följa upp och analysera resultatet och det arbetssätt som myndigheterna i bilaga till förordning (2002:472) har tillämpat under 2004 med arbetet av sina risk- och sårbarhetsanalyser. Resultatet av analysen ska redovisas senast den 1 juni 2005. Förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap trädde i kraft den 1 juli 2002. Förordningen innehåller föreskrifter som reglerar fredstida krishantering och höjd beredskap och i 3 anges myndigheternas ansvar för att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser. Särskilda krav ställs på de myndigheter som pekas ut i bilagan till förordningen. 1.2 Tolkning av uppdraget KBM har valt att dela upp uppdraget i två delar. Den första delen av uppdraget är att utifrån myndigheternas analyser för år 2003 följa upp de åtgärder som då föreslogs och myndigheternas fortsatta arbete med risk- och sårbarhetsanalyser under 2004. Den andra delen i uppdraget är av mer analyserande karaktär där KBM undersöker faktorer som medvetenhet, eventuella hinder i genomförande, effekter av genomförda åtgärder samt riskoch sårbarhetsanalysernas eventuella betydelse för myndighetens arbetssätt. KBM har tolkat uppdraget som att en uppföljning av risk- och sårbarhetsanalysarbetet ska genomföras snarare än en värdering av i vilken grad myndigheterna lyckats genomföra föreslagna åtgärder. Syftet har därför varit att finna generella mönster i hur myndigheterna arbetat. I rapporten redovisas myndigheterna inte enskilt, utan resultatet är en sammanställning. 1.3 Uppdragets genomförande 1.3.1 Metod Utifrån erfarenheter från KBM:s regleringsbrevsuppdrag år 2004 rörande risk- och sårbarhetsanalyser (En analys av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser avseende analyskvalitet och metodik - KBM dnr 0417/2004) bedömde KBM det som lämpligast att genomföra datainsamlingen genom att intervjua företrädare för myndigheterna. Detta med anledning av att det av risk- och sårbarhetsanalyserna inte klart framgick hur myndigheterna gått tillväga för att få fram resultaten. Vid intervjutillfällena användes ett frågeformulär som myndigheterna fick ta del av före intervjun (bilaga 1). 1.3.2 Urval av myndigheter Fem länsstyrelser och elva centrala myndigheter valdes ut för intervju efter samråd med Försvarsdepartementet. De myndigheter som intervjuats framgår av bilaga 2. Utgångspunkten i urvalsbedömningen är den analys som myndigheterna lämnade in i samband med årsredovisningen i februari 2004 och som avser arbetet under 2003. Vid valet av myndigheter har nedanstående kriterier använts: - analysen har sådan kvalitet att den medger uppföljning, - spridning mellan samverkansområdena ska eftersträvas, - karaktären på myndigheterna ska variera samt - minst ett storstadslän och ett kärnkraftslän ska finnas representerade. 4
1.4 Avgränsningar Den period som följs upp och redovisas är det arbete som genomförts eller påbörjats under 2004. I de fall föreslagna åtgärder inte genomförts eller påbörjats under 2004 följs även skälen till detta upp. Redovisningen och uppföljningen koncentreras till de delar som behandlar fredstida krishantering, medan mindre vikt lagts vid det som reglerar beredskapsplanering och åtgärder för höjd beredskap. 1.5 Andra utredningar I planeringen och genomförandet av detta uppdrag har två tidigare regeringsuppdrag använts som utgångspunkt; En analys av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser avseende analyskvalitet och metodik (KBM dnr 0417/2004) samt En ny krisberedskapsförordning återrapportering av uppdrag att se över förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (KBM dnr 0409/2004). Vidare har informationen i KBM:s årliga uppföljning - Samhällets krisberedskap; Förmåga och genomförd verksamhet 2004 (KBM dnr 0523/2004) använts i arbetet. 5
2 Myndigheternas arbete med och resultat från risk- och sårbarhetsanalyserna KBM redovisar i detta kapitel resultatet från genomförda intervjuer med myndigheterna (i bilaga 1 återfinns de frågeställningar KBM fört diskussioner med myndigheterna kring). Intervjuerna med myndigheterna har i huvudsak handlat om myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, såväl vad gäller det interna arbetet inom myndigheten som den externa samverkan i arbetet med att ta fram en risk- och sårbarhetsanalys. Vidare har KBM fört en diskussion med myndigheterna kring resultatet av risk- och sårbarhetsanalyserna, vilka förslag till åtgärder de har genererat samt i vilken utsträckning föreslagna åtgärder har genomförts eller kommer att genomföras. Vid intervjuerna har också framkommit utvecklingsområden inom arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Dessa områden redovisas i avsnitt 2.4. 2.1 Myndigheternas arbete med analyserna De myndigheter som KBM intervjuat och fört diskussioner med inför detta uppdrag kan generellt sägas ha kommit en bra bit på väg i sitt arbete med risk- och sårbarhetsanalyser och de har gjort betydande förbättringar. Ett antal myndigheter har nått mycket goda resultat i sitt arbete. Bidragande orsaker till en positiv utveckling avseende arbetet med risker och sårbarheter kommer att redovisas och diskuteras i detta avsnitt. Trots att många myndigheter har kommit långt i utvecklingen av arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, betonar samtliga myndigheter att detta är ett långsiktigt arbete och att det finns många inslag i analysarbetet som måste utvecklas för att ytterligare öka analysernas kvalitet. Generellt kan man säga att de flesta myndigheter har inlett sitt riskoch sårbarhetsanalysarbete med en inventeringsfas som bestått av att göra organisationen medveten om problemen, samt att genomföra en grovanalys. Nästa fas har varit att ta till vara de förslag till åtgärder som framkommit i grovanalysen. I många fall har detta lett till fördjupningar inom särskilt angelägna områden. I den tredje fasen, där flera myndigheter befinner sig eller är på väg in i, har myndigheterna formulerat ett antal konkreta åtgärdsförslag. Dessa ska myndigheterna antingen själva åtgärda och integrera i långsiktiga investeringsplaner och verksamhetsplanering, eller också ska de föra en dialog med andra aktörer i samhället som kan bidra till att åtgärda problemet. Många av myndigheterna har valt att utveckla det interna arbetet genom en bred representation i analysarbetet, vilket gett nya infallsvinklar och ett vidare belyst resultat. Ett antal av myndigheterna framhåller även att den från 1 januari, 2005 införda möjligheten att sekretessbelägga uppgifter i risk- och sårbarhetsanalyser enligt 5 kap. 8 sekretesslagen (1980:100) har förenklat analysarbetet. Lagändringen har möjliggjort en enklare hantering av känsliga uppgifter i det interna arbetet, liksom i kommunikationen mellan myndigheter. 2.1.1 Ökad medvetenhet inom myndigheterna leder till större engagemang I princip redovisar samtliga myndigheter en ökad medvetenhet kring krisberedskapsfrågor. Medvetenheten beror snarare på inträffade kriser och förändringar i samhället än kravet att göra risk- och sårbarhetsanalyser. Den ökade medvetenheten har dock fått till följd att såväl myndighetsledningar som andra delar av organisationen har engagerat sig i arbetet. Riskmedvetenheten har därigenom ökat även ur ett beredskapsperspektiv. I de fall där analysarbetet utvecklats i hög utsträckning har det alltid funnits ett stort engagemang och stöd från myndighetsledningen, vilket skapat förutsättningar för ett brett angreppssätt och arbete inom myndigheten. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser har i många fall resulterat i nya nätverk, såväl internt i organisationen som externt med andra aktörer. Detta har i sin tur gett en kompetensspridning som nu genererar en efterfrågan på 6
stöd i arbetet och ett intresse för fortsatt arbete. Inom de verksamhetsområden som inte har betydande inslag av säkerhets- och beredskapsrelaterade frågor, pekar flera myndighetsrepresentanter på vikten av att börja med frågor av vardagskaraktär. Syftet är att väcka ett intresse och påvisa kopplingar för verksamhetsområdet mot krisberedskapsfrågorna. Ett fåtal av myndigheterna upplever, trots en ökad medvetenhet, risk- och sårbarhetsanalysarbetet som ett arbete som genomförs endast därför att myndigheten är ålagd att göra det. Rapporten blir i dessa fall en skrivbordsprodukt som krävs in. Incitamenten för myndigheten att bedriva ett utvecklat risk- och sårbarhetsanalysarbete saknas. Rapporteringen blir i dessa fall mer en bedömning och en verksamhetsberättelse än en analys. Trots den ökade medvetenheten och intresset från många delar av organisationen framför många av myndighetsrepresentanterna att det är svårt att få de olika verksamhetsgrenarna inom organisationen att ta sitt ansvar fullt ut. Detta beror i första hand på hög arbetsbelastning och en prioritering av kärnverksamheten. Många av myndighetsföreträdarna påpekar vikten av att få in beredskapsaspekter som en del av den vardagliga verksamheten för sakenheterna, t.ex. i samband med tillsynsarbetet hos länsstyrelserna. Fortfarande vilar ett stort ansvar på den sakenhet som har ansvaret för beredskapsfrågorna att också driva frågorna i organisationen. I många fall finns inte de personalresurser som skulle krävas för att bedriva arbetet fullt ut. Många av myndigheterna påpekar att mycket av tiden går åt till att arbeta med planeringsfrågor inom krishanteringssystemet i stället för att bedriva verksamhet inom organisationen, sektorn eller länet. Det finns exempel på myndigheter som har renodlat ansvaret inom organisationen. Detta har lett till att man avdelat personal som arbetar med dessa frågor som huvudsaklig arbetsuppgift i stället för att som tidigare ha dem som en tillikauppgift. Detta är en positiv utveckling för arbetet med krisberedskapsfrågor. En del myndigheter påpekar också att KBM måste bli bättre på att stödja myndigheterna med bl.a. metodstöd och kompetenshöjande åtgärder inom området. 2.1.2 Nya frågeställningar diskuteras och nya nätverk har bildats Såväl resultatet från risk- och sårbarhetsanalyserna som det faktiska kravet på myndigheterna att genomföra dem, har lett fram till behov av nya samverkansforum för att diskutera risker och sårbarheter ur olika perspektiv. I vissa fall kan det även röra sig om befintliga nätverk där man fört in nya frågor på agendan. Inom ramen för samverkansområdena finns det exempel på att myndigheter använt den plattformen som en utgångspunkt även i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Ett sådant exempel är arbetet inom samverkansområdet spridning av farliga ämnen. Behovet av en utvecklad intern samverkan hos myndigheterna har berörts tidigare i rapporten, och sammanfattningsvis bedöms trenden som positiv, trots de svårigheter som fortfarande kvarstår. I fråga om extern samverkan har myndigheterna kommit olika långt, mestadels beroende på om man fokuserat på att stärka den egna förmågan eller arbetat med risker och sårbarheter inom hela sektorn eller länet. I vissa fall finns det svårigheter att finna relevanta nätverk inom sektorer, exempelvis där det saknas en tradition att samverka kring risker och sårbarheter. 2.2 Uppföljning av föreslagna åtgärder i myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser I uppföljningen av föreslagna åtgärder har det vid intervjutillfället ställts frågor kring om åtgärderna är genomförda, påbörjade, planerade eller bortprioriterade, samt på vilket sätt genomförda åtgärder har utförts. I de fall det varit möjligt har en bedömning av effekten av åtgärderna gjorts. Drygt hälften av de föreslagna åtgärderna har genomförts under 2004, 7
men i och med att arbetet med risker och sårbarheter är ett långsiktigt arbete har många åtgärder påbörjats under 2004, men ännu inte avslutats. Mycket få åtgärder har prioriterats bort eller inte kunnat genomföras. Ungefär hälften av åtgärderna vänder sig till den egna organisationen och resterande åtgärder till sektorn eller länet. Det finns dock skillnader i effekterna mellan det externa och det interna arbetet, vilket redovisas senare i detta avsnitt. För att få en bild över vad myndigheterna föreslår för typ av åtgärder har KBM valt att förenkla och gruppera åtgärderna i följande åtgärdskategorier: 1. Åtgärder som syftar till ny kunskap - Exempel: Informationsinsatser, kompetenshöjande åtgärder, initiering av forskning eller utveckling, fördjupade analyser, nätverksbyggande och samverkan. 2. Åtgärder för att minska sårbarheten - Exempel: Investeringar i reservkraft, redundans i telekommunikationer, uppbyggnad av alternativ driftplats, robusthöjande åtgärder i sektorn. 3. Åtgärder för att öka krishanteringsförmågan - Exempel: Framtagande av beredskapsplaner, informationsplaner, genomförda övningar, utvecklande av kriswebb, nätverksbyggande och samverkan, arbete med att förändra lagstiftning. 4. Organisatoriska eller verksamhetsutvecklande åtgärder - Exempel: Införande av nya befattningar, rutiner och ledningssystem, kvalitetssäkringssystem. En specifik åtgärd kan ha flera syften. Kompetenshöjande åtgärder kan vända sig till den egna organisationen, sektorn eller länet samt i vissa fall vara en kombination av dessa. Det finns även åtgärder som kan ha syften som överskrider flera åtgärdskategorier, exempelvis nätverksbyggande och samverkan (se tabell nedan). När vi grupperat myndigheternas åtgärder inom de fyra åtgärdskategorierna har vi inte kunnat ta hänsyn till detta fullt ut, men i och med att slutsatserna i den här rapporten dras på en generell nivå har detta ingen påtaglig inverkan på analysen. Åtgärdskategori/Målgrupp Egen organisation Sektorn Länet Åtgärder som syftar till ny kunskap Åtgärder för att minska sårbarheten Åtgärder för att öka krishanteringsförmågan Organisatoriska eller verksamhetsutvecklande åtgärder När samtliga av myndigheterna föreslagna åtgärder förts in i tabellen har vi analyserat resultaten utifrån tre huvudsakliga områden: - antalet åtgärder, - effekten av genomförda åtgärder och - eventuella problem vid genomförande av föreslagna åtgärder. 8
När denna analys genomförts finns det skäl att i den fortsatta texten lyfta tre generella områden där vi sett en tydlig tendens. 1. Ny kunskap De flesta åtgärder som genomförts av myndigheterna syftar till att bygga upp ny kunskap. Dessa åtgärder genomförs i den egna organisationen, i sektorn eller i länet. En anledning till att en stor del av åtgärderna återfinns i denna kategori är att myndigheterna befinner sig i en kunskapsuppbyggande fas. Detta beror på att myndigheterna under en relativt kort tid haft uppgiften att göra risk- och sårbarhetsanalyser kopplat till extraordinära händelser eller svåra påfrestningar. En annan förklaring är att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser huvudsakligen syftar till att få en problemställning belyst, eftersom man saknar kunskaper inom ett specifikt område. 2. Den egna organisationen De åtgärder där effekterna fått störst effekt har varit inom den egna myndigheten. Detta kan bl.a. bero på att uppgiften för myndigheten att upprätthålla verksamheten internt är tydlig även om man traditionellt arbetat med frågorna utifrån perspektivet höjd beredskap. Myndigheterna har även möjlighet att själva påverka hur de vill bedriva arbetet och vilka investeringar som ska göras. 3. Extern samverkan Ett stort antal av åtgärderna är inriktade på extern samverkan mellan aktörer inom krishanteringssystemet. Detta arbete syftar bl.a. till att utveckla relevanta nätverk och samarbetsformer för att klara ut ansvar och roller, genomföra gemensamma analyser samt diskutera olika typer av problemställningar eller åtgärder. Det är inom detta område myndigheterna haft de största problemen med att genomföra föreslagna åtgärder, och det är också där effekterna inte har blivit de förväntade. Åtgärderna handlar ofta om mötet mellan det tvärsektoriella perspektivet och sektorperspektivet, där det tvärsektoriella perspektivet företräds av främst länsstyrelserna och KBM, men även av kommunerna i viss mån. 2.3 Utveckling av myndigheternas interna arbete Generellt sett har inte kravet att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser eller resultatet från analyserna förändrat myndigheternas sätt att arbeta. Det finns dock ett antal myndigheter där risk- och sårbarhetsanalyserna har inneburit en förändring i arbetssättet i hela eller delar av organisationen. Flera myndigheter ser att arbetet med analyserna på sikt kan leda till vissa förändringar, men att det krävs ytterligare medvetenhet, framför allt hos ledningen, för att tänkbara förändringar ska kunna få genomslag. Många myndigheter har inlett arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser i en mindre kärna på sitt huvudkontor eller inom en del av organisationen. Målet har sedan varit att sprida arbetet ut till regionkontoren eller i hela organisationen. Flertalet av myndigheterna har i ett första skede börjat integrera arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna med verksamhetsplaneringen. Detta för att det på ett naturligt sätt ska avsättas resurser för att både arbeta med frågorna och genomföra föreslagna åtgärder. Någon myndighet har gått ett steg längre och utvecklat ett processorienterat, systematiskt och integrerat arbetssätt, där relationen mellan planeringen och genomförandet av åtgärder förbättras. I dessa fall kan åtgärderna härledas tillbaka till och prioriteras utifrån genomförda risk- och sårbarhetsanalyser. 9
2.4 Kvarstående utvecklingsområden 2.4.1 Oklarheter i fråga om ansvar och roller Ännu tre år efter det att myndigheternas skyldighet att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser infördes, råder osäkerhet om vad skyldigheten omfattar. Exempelvis har länsstyrelserna i praktiken två roller i krishanteringssystemet. Den ena rollen handlar om länsstyrelsens egen förmåga som samverkans- och bevakningsansvarig myndighet med ansvar för att kunna verka vid svåra påfrestningar och höjd beredskap. Den andra rollen handlar om att länsstyrelsen som geografiskt områdesansvarig myndighet på regional nivå ska verka för en tvärsektoriell samordning av krisberedskapsarbetet. I områdesansvaret ligger också ett ansvar att arbeta stödjande gentemot regionala och lokala aktörer i krisberedskapsarbetet. Sammanfattningsvis kan områdesansvaret sägas innebära ett ansvar för att utveckla andra aktörers förmåga, för att därigenom utveckla och stärka den regionala förmågan. Flera av de uppgifter som det geografiska områdesansvaret innebär har direkt eller indirekt koppling till länsstyrelsens arbete med risk- och sårbarhetsfrågor, t.ex. när det gäller att förebygga sårbarhet eller att stärka förmågan att hantera kriser. Frågan som fortfarande är aktuell för myndigheterna är vilka perspektiv som bl.a. länsstyrelserna ska beakta i sina risk- och sårbarhetsanalyser eller på vilket sätt sektorsanalyserna ska ges en geografisk dimension. 2.4.2 Svårigheter i nätverksbyggande och tvärsektoriella analyser Myndigheterna har i de allra flesta fall genomfört arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser för den egna myndigheten. En relativt stor andel har även börjat arbeta med att analysera risker och sårbarheter i länet eller sektorn. Den del av arbetet som verkar svårast att få grepp om är samhällsperspektivet, vilket bara går att få fram när sektorsperspektivet möter det tvärsektoriella perspektivet. I de fall man diskuterar en konkret problematik, som t.ex. Göteborgs hamn, finner aktörerna däremot varandra ganska naturligt och förslagen blir konkreta. Inom ett antal angelägna områden har det funnits stora problem att få till stånd en samverkan. Skälen till detta varierar. Ett exempel är länsstyrelsernas arbete med telekommunikationer, där det har varit svårt att se på vilket sätt länsstyrelsen som geografiskt områdesansvarig ska samverka med Post- och telestyrelsen (PTS) som sektorsansvarig myndighet och med operatörerna som ägare av infrastrukturen. Det har genomförts ett antal möten mellan PTS, länsstyrelserna och några av operatörerna, och det är viktigt att fortsatt klara ut vilken roll och vilket ansvar de olika aktörerna ska ha i arbetet med att förebygga och reducera risker och sårbarheter. KBM har tillsammans med länsstyrelserna arrangerat seminarier två gånger per år, där olika teman tas upp för att öka förståelsen kring vissa sektorers arbete och där det förs diskussioner kring ansvar och roller mellan sektoransvariga och geografiskt områdesansvariga. Det är viktigt att den påbörjade dialogen fortsätter och att man finner effektiva former för fortsatt samverkan. Länsstyrelserna påpekar vidare att det idag finns en brist på planeringsförutsättningar från sektorsmyndigheterna för att länsstyrelserna och kommunerna ska kunna bedöma samhällskonsekvenser för det egna länet. Denna information saknas särskilt inom områden där det inte finns naturliga kontaktpunkter på regional nivå, eller där den privatoffentliga samverkan sker endast på den nationella nivån. Ur länsstyrelsernas perspektiv vore det värdefullt att få dessa förutsättningar från sektorsmyndigheterna. Informationen borde omfatta: - en aktuell hot- och riskbild, - ett stöd i konsekvensanalyser för det egna länet och - uppgifter om det finns regionala skillnader i landet eller inte. 10
En annan angelägen fråga som kvarstår är att finna effektiva former för aktörerna att sinsemellan kunna diskutera lämpliga åtgärder. Ett antal myndigheter lyfter fram att det krävs en beskrivning av processen eller en dialog kring hur föreslagna åtgärder i exempelvis länet ska omhändertas hos sektorerna. Hur ser den formella processen ut för att göra regionala brister till en angelägenhet för sektorsmyndigheterna? Ska den länsstyrelserepresentant som sitter i samverkansområdena föra länsstyrelsernas samlade talan, eller ska sektorernas regionala representanter påtala bristerna inom sektorn? Ska KBM sammanställa länsstyrelsernas resultat och föra det vidare till samverkansområdena, eller ska länets aktörer författa skrivelser till myndigheterna och regeringen? Troligtvis behövs en kombination av de föreslagna möjligheterna. Det skulle dock underlätta processen om aktörerna hade en klar uppfattning kring formerna för att omhänderta förslag till åtgärder. 2.4.3 Tydlig struktur för redovisning efterfrågas En tydlig struktur för redovisningen av arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser efterfrågas av många myndigheter. En fråga myndigheterna ställer sig är huruvida det som ska redovisas är själva arbetet med analysen, eller om det handlar om en övergripande sammanställning och värdering. Risk- och sårbarhetsanalyser är en del i myndigheternas totala arbete med att stärka krishanteringsförmågan och kan, likaväl som utvärderingar av inträffade händelser, tillsynsarbete, genomförda övningar och utbildningar, utmynna i förslag till åtgärder för att utveckla krisberedskapsförmågan hos aktören eller i samhället. Ett flertal av myndigheterna anser att kraven på redovisningen måste tydliggöras och menar att det krävs att regeringen tar ställning till vad som förväntas i form av årliga rapporter. KBM har tidigare föreslagit att regeringen bör se över i vilken utsträckning och på vilket sätt samordning kan ske av de uppdrag och de underlag som myndigheterna årligen redovisar inom ramen för krishanteringssystemet. Ett exempel är den förmågebedömning som myndigheterna gör i samband med den årliga uppföljningen. 2.4.4 Återkoppling från risk- och sårbarhetsarbetet är viktigt för engagemang Vikten av en tydlig återkoppling är en fråga som samtliga myndigheter tar upp. De ser det som mycket väsentligt att de i sin roll som ansvariga för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser och beredskapsfrågor är tydliga i en återkoppling gentemot de personer i organisationen som deltagit i arbetet. I detta ligger bl.a. att redogöra för hur resultaten av analysen omhändertagits och fått effekt. I ett lite bredare perspektiv gäller detsamma nationellt. Återkopplingen från KBM och regeringen har uppfattats som svag eller i vissa avseenden obefintlig. För att skapa incitament för att göra bra analyser kan en god återkoppling vara en del i detta arbete. Från KBM:s sida gäller det att ge respons till myndigheterna både i fråga om hur angelägna frågeställningar drivs vidare på KBM och hur arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser anknyter till planeringsprocessen. Att öka sambandet mellan risk- och sårbarhetsanalyser, föreslagna åtgärder och medelstilldelning samt att snabbare kunna omfördela medel till förbättringsåtgärder, skulle enligt många myndigheter öka trovärdigheten och motivationen. Inte minst gäller detta åtgärder som är riktade mot näringslivet. Myndigheterna framhåller att det utöver medelstilldelning i lika stor utsträckning förväntas att KBM producerar en samlad nationell bild och verkar för att påtalade problem förs vidare till dem i systemet som har möjlighet att åtgärda problemen. Åtgärderna kan vara allt från konkreta åtgärder som ger en direkt påverkan på samhällets krishanteringsförmåga till mer långsiktiga åtgärder såsom översyn av gällande lagstiftning och initierande av forskning. 2.4.5 Otydlig nationell inriktning i arbetet Flera länsstyrelser anser att regeringen måste vara tydligare i sin inriktning till länsstyrelserna. Istället för att ge översiktliga uppdrag som är alltför generella till sin 11
karaktär bör regeringen inrikta arbetet inom särskilt angelägna områden för att belysa specifika frågeställningar. Arbetet med risker och sårbarheter kräver ett underifrånperspektiv. Aktörer och grupper av aktörer måste själva välja vad som är mest angeläget att analysera. Samtidigt kan det krävas att man i ett nationellt perspektiv väljer att koncentrera sig på särskilda problemområden för att bedriva arbetet mer effektivt, få en samlad uppfattning om samhällets förmåga att möta en specifik händelse och kunna lämna förslag till förbättringsåtgärder. Ett sätt som prövats i bl.a. Norge är att inom avgränsade teman ge berörda myndigheter i uppdrag att göra fördjupade risk- och sårbarhetsanalyser ur ett brett samhällsperspektiv. Ett sådant arbetssätt skulle kunna påskynda att det skapas och identifieras arenor och kanaler för informationsutbyte och samverkan mellan t.ex. geografiskt områdesansvariga och sektorsansvariga myndigheter inom det valda temat. Länsstyrelserna har generellt ställt sig bakom tanken med tematiska analyser medan reaktionerna hos sektorsmyndigheterna har varit mer blandade. Några har uttalat att det finns en risk för att man förlorar helhetsperspektivet och att teman resulterar i att man missar viktiga delar i analysarbetet. En del myndigheter bedriver ett bra arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, men det handlar fortfarande om klassisk riskhantering. Incitamenten för att arbeta med beredskapsfrågor kopplat till extraordinära händelser och svåra påfrestningar är ganska svaga i organisationen. En svårighet för myndigheterna är de oklarheter som råder avseende nivån på den förmåga som ska skapas, alternativt vidmakthållas inom sektorn. Dessutom är det svårt att göra avgränsningar mellan svåra påfrestningar på samhället i fred och andra större störningar. Särskilt i dialog med näringslivet blir det diffust vem som ska bekosta åtgärderna samt vilka krav som gäller i fråga om att kunna upprätthålla verksamheten. Ett arbete med grundläggande säkerhetsnivåer skulle kunna förtydliga denna oklarhet och förbättra förståelsen för var gränsen mellan åtgärder för den normala vardagsverksamheten och tilläggsuppgifter för mer omfattande händelser går (se vidare resonemang i En utvecklad krisberedskap KBM:s underlag inför 2005 års proposition om krisberedskap - KBM dnr: 0772/2004). 12
3 KBM:s slutsatser Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser har kommit en bra bit på väg och det har skett betydande förbättringar av analysarbetet. Det är dock viktigt att påpeka att det handlar om ett långsiktigt arbete och att det finns många inslag i analysarbetet som måste utvecklas vidare för att ytterligare öka analysernas kvalitet. En ökad medvetenhet kring krisberedskapsfrågor har skapat ett större engagemang för frågorna. Den ökade medvetenheten gäller såväl myndighetsledningar som övriga delar av organisationerna. Trots detta får den funktion som har ansvar för beredskapsfrågorna fortfarande ta på sig ett ansvar som egentligen sakenheterna borde axla. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser leder fram till konkreta förslag på åtgärder. I stort har myndigheterna påbörjat eller genomfört huvuddelen av föreslagna åtgärder. En stor del av dem är långsiktiga projekt eller åtgärder som löper över flera år. Myndigheterna redovisar i risk- och sårbarhetsanalyserna samtliga sina förslag till åtgärder, medan avvägningar kring vilka som ska genomföras sker i en senare process, exempelvis i myndighetens verksamhetsplanering. I och med detta kan vissa av förslagen i ett senare skede bli bortprioriterade eller senarelagda. En annan erfarenhet är att åtgärderna i början av arbetet är på en ganska övergripande nivå, men när de fördjupade analyserna har genomförts blir åtgärderna mer konkreta. En del myndigheter påpekar att när de avgränsade arbetet och vågade prioritera vissa områden att analysera, blev resultaten mer konkreta och förståelsen för arbetet ökade. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser har i liten mån förändrat myndigheternas sätt att arbeta. Det finns dock undantag, och flera myndigheter ser att arbetet på sikt kan leda till ytterligare förändringar i arbetssättet. Behov av att regeringen reglerar ansvar och roller För att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser ska få avsedd effekt krävs det att syftet och ansvaret förtydligas ytterligare. KBM har gett vissa förslag om hur ansvaret skulle kunna förtydligas (se vidare resonemang i En ny krisberedskapsförordning återrapportering av uppdrag att se över förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap KBM dnr 0409/2004). Behov av nya samverkansformer för förebyggande arbete och planering Inom ett antal angelägna områden har det funnits problem att finna relevanta nätverk, bl.a. i mötet mellan det tvärsektoriella och sektoriella perspektivet. Syftet med denna samverkan är bl.a. att finna samarbetsformer för att klara ut ansvar och roller, genomföra gemensamma analyser samt diskutera olika typer av problemställningar eller åtgärder. Ett annat problem som rör samverkan är på vilket sätt åtgärdsförslag som inte avser den egna myndigheten ska komma upp på agendan hos relevanta aktörer. Ett exempel som kommit fram i intervjuerna är hur länsstyrelserna ska kunna få in åtgärdsförslag i de nationella prioriteringarna inom sektorerna. KBM föreslår att samverkansområdesstrukturen förändras enligt förslaget i En ny krisberedskapsförordning återrapportering av uppdrag att se över förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (KBM dnr 0409/2004). KBM föreslår att länsstyrelsernas representation formaliseras i samverkansområdena. Vidare föreslår KBM att länsstyrelserna pekas ut i samtliga samverkansområden utifrån det geografiska områdesansvaret. Därigenom kan samverkan mellan de sektorsansvariga och länsstyrelserna underlättas. Dessutom kan områdesperspektivet göras mer synligt i sektorsdiskussionerna. Genom detta kan man skapa bättre förutsättningar för att nå målen inom verksamhetsområdet Svåra påfrestningar. En sådan förändring skulle underlätta 13
nätverksbyggandet och möjligheterna för länsstyrelserna att föra fram förslag på åtgärder till sektorerna. Behov av gemensam redovisningsstruktur för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser Flertalet av myndigheterna anser att det saknas en tydlig struktur för redovisningen av arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. KBM har tidigare föreslagit att regeringen bör se över i vilken utsträckning och på vilket sätt de uppdrag och de underlag som myndigheterna årligen redovisar inom ramen för krishanteringssystemet kan samordnas. Ett exempel är den förmågebedömning som myndigheterna gör i samband med den årliga uppföljningen. Behov av ökad återkoppling från KBM och regeringen KBM har under första halvåret 2005 arbetat med att se över på vilket sätt KBM kan förbättra kopplingen mellan omvärldsanalyser, risk- och sårbarhetsanalyser samt planeringsprocessens olika delar dvs. planeringsinriktningen, planeringsunderlaget och den årliga uppföljningen. KBM har även påbörjat ett arbete med att integrera myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser i KBM:s årliga hot- och riskrapport (se vidare Hot- och riskrapport 2004 Gränsöverskridande sårbarheter - KBM dnr 1286/2004). KBM har vidare fortsatt att utveckla ett strategiskt beslutstöd för bedömning av samhällskonsekvenser och förmåga att hantera allvarliga händelser. KBM avser att fortsätta detta påbörjade arbete med att utveckla metoderna för återkoppling från arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. 14
Bilaga 1 Frågeställningar vid intervju Intervjun är uppdelad i fyra delar: I. Arbetet med framtagandet av egen risk- och sårbarhetsanalys II. Uppföljning av föreslagna åtgärder III. Arbetssätt vid genomförande av åtgärderna IV. Risk- och sårbarhetsanalysernas eventuella betydelse för utveckling av myndighetens arbetssätt I. Arbetet med framtagandet av egen risk- och sårbarhetsanalys A. Hur gick arbetet med att ta fram risk- och sårbarhetsanalysen till? - i ordinarie organisation, - i projektform, - deltagare (externt/internt), - m.m. B. När arbetet med risk- och sårbarhetsanalysen var genomfört och analysen internt var upprättad var det samma förslag i analysen som redovisades till regeringen? - avvägning mot andra verksamheter - prioriteringsgrunder gällande åtgärder - verkställighet i organisationen - m.m. II. Uppföljning av föreslagna åtgärder A. Vilka föreslagna åtgärder är: - genomförda, - påbörjade, - planerade eller - bortprioriterade? III. Arbetssätt vid genomförande av åtgärderna A. Hur har åtgärderna genomförts? - i ordinarie organisation, - i projektform, - genom tillsyn/föreskrift, - genom inspektion, - i samarbete med andra, - m.m. B. Fick de genomförda åtgärderna avsedd effekt? Om inte, varför? C. På vilket sätt har erfarenheterna av effekterna från genomförda åtgärder återförts till analysarbetet? IV. Risk- och sårbarhetsanalysernas eventuella betydelse för utveckling av myndighetens arbetssätt A. Har kravet på årliga risk- och sårbarhetsanalyser eller resultatet från analyserna på något sätt förändrat myndighetens sätt att arbeta? - förändrade eller nya arbetsprocesser - styrdokument - medvetenhet hos ledning eller organisationen - m.m. 15
Bilaga 2 Banverket Finansinspektionen Lantmäteriverket Livsmedelsverket Länsstyrelsen i Blekinge län Länsstyrelsen i Jönköpings län Länsstyrelsen i Uppsala län Länsstyrelsen i Gotlands län Länsstyrelsen i Skåne län Skatteverket Smittskyddsinstitutet Socialstyrelsen Statens jordbruksverk Statens kärnkraftsinspektion Tullverket Vägverket 16