Utredningens tänkta förslag till planeringssystem för havet

Promemoria bilaga till program 2010 08 30 Dnr 61/F4/2010 Havsplaneringsutredningen M 2009:03 Huvudsekreterare Mikael Cullberg Telefon 031-701 53 51 Telefax 031-774 11 18 E-post mikael.cullberg@environment.ministry.se Utredningens tänkta förslag till planeringssystem för havet Utifrån regeringens direktiv och utredningsarbetet hittills, inte minst de kontakter och diskussioner som vi har haft, skisserar utredningen i denna promemoria sina kommande förslag. Avsikten är att den ska vara utgångspunkten för en fortsatt diskussion om planeringssystemet. Än så länge har utredningen inte en färdig uppfattning utan det är delvis fortfarande en hypotes som vi ställer. Denna promemoria inriktas särskilt på hur utredningen tänker sig ansvarsfördelning mellan regeringen, myndigheter och kommuner. Först redogörs kort för vad som förväntas av utredningen. Därefter anges de olika ansvarsområdena för regeringen, den nya myndigheten för havs och vattenmiljö, riksintressemyndigheter, övriga sektorsmyndigheter, länsstyrelser och vattenmyndigheter samt kommunerna. Uppgifterna sätts sedan i sitt sammanhang under de tänkta sex planeringsskedena i processen. 1 Regeringens uppdrag till utredningen Utredningen ska lämna förslag ett statligt planeringssystem för det svenska territorialhavet (från en sjömil utanför baslinjen) och den svenska ekonomiska zonen. I det ingår att föreslå de författningar och ändringar som behövs. Systemet ska utgå ifrån ekosystemansatsen och vara uppbyggt så att det kan tillämpas i förvaltningen av havet. Syftet med havsförvaltningen är enligt direktivet att bevara och restaurera de marina ekosystemen och samtidigt utveckla havsbaserade verksamheter. Planeringen bör bidra till de mål som regeringen sätter upp för havspolitiken och andra områden som berörs. Att planeringssystemet ska utgå ifrån ekosystemansatsen kommer förmodligen att innebära att nya helhetliga arbets och

2 förhållningssätt utvecklas, för att uppnå balans mellan önskemål att utnyttja och bevara havets resurser. Systemet för fysisk planering av havet ska klargöra roller, uppgifter och mandat dels för den nya havs och vattenmiljömyndigheten, dels för andra berörda myndigheter. Här ingår en rad centrala förvaltningsmyndigheter, länsstyrelserna, vattenmyndigheterna och kustkommunerna, liksom även regeringen och departementen. Arbetsverktyg, arbetsfördelning, liksom samarbets och samverkansformer måste ingå. Beslutsvägarna ska beskrivas, både för planeringsprocessen och det slutliga ställningstagandet till planerna. I planeringssystemet måste också ingå hur det gränsöverskridande samarbetet ska bedrivas. Skillnader emellan planering av havet och landområden ska beskrivas enligt direktiven. Sannolikt är många principer desamma, men klara skillnader finns, såsom planering i tre dimensioner, andra slags och mer sammanhängande ekosystem, mindre förutsägbarhet och sämre kunskaper. Havets ekosystem ställer i många avseenden ännu högre krav på helhetssyn och samordning. Planeringssamarbetet förutsätter att mål, områdesförhållanden och anspråk beskrivs på likartat sätt i öppna gemensamma system planeringsunderlag liksom att avvägningar görs, slutligt ställning tas och att planerna tas fram i en öppen process med tydliga beslutstillfällen. Vi ska föreslå hur ansvaret för arbetet ska fördelas mellan myndigheterna och peka på vilka behov planeringen ska tillgodose (såsom kriterier för planeringsunderlag, tydliga havsgränser). Det är dock inte vårt uppdrag att reda ut på vilket sätt dessa behov ska fyllas. Det blir i stället en grundläggande, inledande uppgift för den nya myndigheten att med utgångspunkt från internationellla riktlinjer och erfarenheter samt i samarbete med berörda myndigheter successivt utveckla lämpliga metoder och arbetssätt. 2 Inriktning för utredningens kommande förslag Mot bakgrund av uppdraget och det grundläggande utredningsarbetet har utredningen följande inriktning för sina kommande förslag, att diskuteras vidare med berörda myndigheter m.fl. aktörer. Inledningsvis kan det behöva betonas att utredningen avser fysisk planering av havet, inte havsförvaltning. Vi ägnar oss således åt den process som ska leda fram till färdiga havsplaner för Sveriges havsområden. Havsplanerna kommer sedan att utgöra ett grundläggande verktyg i havsförvaltningen, alltså myndigheternas verksamhet för att ta ha hand om och sköta haven och havsmiljön. Att bedriva förvaltning kräver också planering av verksamheten, men det är inte sådana planer som vi avser. Detta är också en väsentlig skillnad

3 gentemot vattenförvaltningen, som tar fram åtgärdsplaner inte fysisk planering. Vidare är det viktigt att komma ihåg att havsplanerna förutses vara strategiska och i första hand rikta sig emot statliga och kommunala myndigheter. De ska vara vägledande och, i vissa fall, styrande för deras beslut och åtgärder. Grunden blir fortfarande att det är gällande lagstiftning miljöbalken, plan och bygglagen (PBL) samt olika sektorslagar som ska tillämpas. Havsplanerna ska inte genomföras generellt av alla aktörer, däremot är planerna och planprocessen utmärkta instrument för att kommunicera och informera. 2.1 Ett enhetligt planeringssystem för hela havsområdet Vi siktar på ett planeringssystem som ger en sammanhållen förvaltning av hela det svenska havsområdet, såväl territorialhavet som den ekonomiska zonen. Kravet på helhetssyn gör att planeringen av hela havet måste samordnas. Flera aspekter talar för heltäckande havsplaner som omfattar både territorialhavet och den ekonomiska zonen. Ekosystemansatsen kräver helhetssyn och att hela ekosystem förvaltas samlat så långt möjligt. Helhetlig fysisk planering av havet ska bedrivas på en strategisk, övergripande nivå. Möjligheterna att planera i ekonomisk zon begränsas av havsrätten, men den ger ändock jurisdiktion över de väsentliga frågorna ur planeringssynpunkt. Det innebär att den strategiska planeringen i princip kan ha samma karaktär i hela det område som ligger under svensk jurisdiktion, inte bara territoriet. Den statliga havsplanen bör således utgöra en sammanhållen helhet från kustvattnen (baslinjen plus en sjömil) ut till mittlinjen. Havsrätten, främst FN:s havsrättskonvention, sätter ramarna för havsplaneringen. Jurisdiktionen i ekonomisk zon täcker flera aspekter som bör hanteras i den fysiska planeringen, som att nyttja och bevara naturresurser, att ge tillstånd för fasta anläggningar samt skyddet av miljön. Inom sitt territorium har Sverige full jurisdiktion, förutom rätten till s.k. oskadlig genomfart för sjöfarten. Dess i det närmaste ovillkorliga rätt innebär dock en klar planeringsbegränsning även inom territorialhavet. Ekosystemansatsen ska vara vägledande såväl för hur planerna tas fram, som för hur förvaltningen utformas. Ansatsen är inte enbart ett sätt att skydda miljön och den biologiska mångfalden, utan den syftar även till att bevara ekosystemet, människan inbegripen, som helhet och att långsiktigt säkra de ekosystemtjänster som människan drar nytta och är beroende av.

4 2.2 Ny och ändrad lagstiftning behövs Utredningen tänker sig en lag om havsplanering som sätter ramarna för planeringssystemet för hela havsområdet. I synnerhet ska den reglera vem som beslutar planerna (regeringen sannolikt), liksom förhållandet mellan staten å ena sidan samt kommuner, företag, organisationer och enskilda å den andra. En central uppgift i detta sammanhang är att klargöra sambanden med den kommunala översiktsplaneringen. Grundläggande bestämmelser om myndigheternas medverkan såväl under planeringsprocessen som att tillämpa den beslutade planen behöver förmodligen finnas i lagen. Andra inomstatliga frågor kan regleras i en förordning, varför vi också tänker oss ett förslag till förordning om havsplanering. PBL och miljöbalken behöver förmodligen ändras för att samordna planeringssystemen. Det kan vidare bli fråga om följdändringar i andra lagar. En rad förordningar berörs också. Ambitionen är att ge kompletta författningsförslag. Slutligen kan vi behöva föreslå ändringar och kompletteringar i den nya myndighetens instruktion, liksom i andra myndigheters. Ekosystemansatsen bör komma till tydligt uttryck i en kommande särskild lagstiftning om havsplanering. De grundläggande bestämmelserna i miljö och planeringslagstiftningen bör delvis kunna tas till utgångspunkt, men behöver sannolikt kompletteras. I miljöbalkens inledande bestämmelser nämns en långsiktig, samhällsekonomiskt god hushållning, vilket kopplar miljön till ett fortsatt och utvecklat nyttjande av naturresurserna (1. kap 1 ). Också hänsynsreglerna och de s.k. hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. är relevanta. En grundbult för ekosystemansatsen är vidare att mål och strategier ska tas fram som grund för planeringen och att den ska bygga på helhetssyn och delaktighet. 2.3 Strategisk planering, med möjlighet till fördjupning, både vägledande och styrande Sannolikt bör strategiska, övergripande planer för hela havsområdet kunna kombineras med fördjupade planer för vissa områden. Behovet av mer detaljerade, samlade beslutsunderlag varierar från område till område, inte minst beroende på havsmiljöns tillstånd och värden samt omfattningen av konkurrerande anspråk. Sådana områden bör normalt kunna identifieras i den övergripande planen. Ställningstaganden i havsplanen kommer ofta att innebära avvägningar mellan nationella och i vissa fall även internationella eller gränsöverskridande intressen och anspråk. Havsplanen ska även utgöra ett led i att uppfylla Sveriges internationella åtaganden och EUkrav. Utredningen anser därför att det är naturligt och nödvändigt att

regeringen tar slutlig ställning till havsplanerna, att den således fattar beslut om planerna på förslag från den nya myndigheten. Utredningen ska överväga om delar av planerna behöver göras bindande, dvs. om resultatet av den fysiska planeringen i något avseende bör ges rättsverkan för olika beslut, inte minst för tillståndsprövning enligt olika lagar. Vi tänker oss att havsplanerna, ska vara styrande eller vägledande (beroende på innehåll) för efterföljande beslut om tillståndsprövning, skydd m.m. Paralleller till havsplanerna finns såväl i den nationella infrastrukturplaneringen som i översiktsplanerna enligt PBL. Planens styrande och vägledande funktion kan behöva läggas fast såväl i havsplaneringslagen som i sektorslagar. För att med rättsverkan säkerställa planens ställningstaganden bör i första hand instrumenten i miljöbalken och i andra sektorslagar kunna användas. Vi förutser att vissa bestämda delar av planerna behöver ges bindande effekt med stöd av uttryckliga bestämmelser i havsplaneringslagen. Det kan exempelvis gälla marina skyddade områden som har överenskommits internationellt (BSPA i Östersjön och MPA i Nordsjön 1 ) och som återges i havsplanen. De får inget omedelbart och heltäckande skydd enligt befintliga svenska regler. I synnerhet fördjupade planer för avgränsade delområden kan behöva innehålla bindande bestämmelser, för vissa delar eller avseenden, t.ex. för vilka verksamheter som inte får bedrivas inom ett visst område. Regelverket bör därför förutse den möjligheten för framtida behov. De statliga myndigheter som planerar och förvaltar inom sin sektor, ska beakta och anpassa sina beslut till havsplanens ställningstaganden. De bör dessutom aktivt bidra för att uppfylla dess målsättningar. För myndigheterna bör planerna blir styrande genom regeringsbeslutet, men även viss sektorslagstiftning kan behöva kompletteras. De kommunala planerna, för såväl kust som hav liksom mötet däremellan, behöver rimligtvis också stämma överens med en samlad, statlig havsplanering utanför kustvattnen. Det innebär att en kommunal plan inte får strida emot en statlig, utan i praktiken bör innehålla samma element som sedan kan kompletteras eller fördjupas. Kommunerna behåller ansvaret och rätten att planera ut till territorialgränsen, men inom ramen för den (övergripande) statliga havsplaneringen. Att statlig och kommunal planering i havet samordnas, är en grundförutsättning för att kunna förvalta hela ekosystem. 5 1 Baltic Sea Protected Areas, Marine Protected Areas

6 2.4 En strategisk plan för varje havsområde Utredningen utgår från att havet ska planeras områdesvis, en förutsättning för att planeringen ska kunna utgå från ekosystemen. SMHI:s indelning i havsområden, som överensstämmer med indelningen i avrinningsområden på land, bör vara utgångspunkten. Indelningen bör också ta hänsyn till vattendistrikten, vars gränser dock också följer avrinningsområdena. På så vis kan förvaltning och planering lättare kopplas ihop. Också länsindelningen bör beaktas, med tanke på länsstyrelsens (vattenmyndigheternas) roll och sambandet med planeringen enligt PBL. Indelningen bör slutligen vara praktisk i förhållande till grannländerna, så att en samordnad planering underlättas i framtiden. Sannolikt bör hela egentliga Östersjön av ekosystemskäl hanteras i ett sammanhang. Tänkbara områden för fördjupade, mer detaljerade havsplaner kan vara Öresund, Ålands hav och Norra kvarken, liksom andra särskilt känsliga områden eller områden med starka konkurrerande intressen (såsom vindkraft kontra sjöfart och fiske m.fl. verksamheter). Planerna för varje havsområde måste självfallet samordnas med varandra. Helhetliga, strategiska havsplaner skulle därför förslagsvis kunna fram för tre till fem havsområden: Bottniska viken (en eller två planer) - Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt - Norrlands kustlän och Uppsala län - samråd med Finland Ålands hav (alt. ingå i Östersjön) - del av norra Östersjöns vattendistrikt - Uppsala och Stockholms län - samråd med Åland (självstyrande del av Finland) Egentliga Östersjön med Öresund - större delen av norra Östersjöns vattendistrikt och hela södra Östersjöns - alla kustlän från Stockholms till Skåne - samråd med alla Östersjöstater Västerhavet - Västerhavets vattendistrikt - Hallands och Västra Götalands län (mindre del av Skåne) - samråd med Danmark och Norge 3 Skiss till planeringsprocess: rollfördelning och planeringssteg Utifrån dessa utgångspunkter har utredningen skisserat hur det nya planeringssystemet bör se ut. Här för vi särskilt fram hur ansvaret ska fördelas inom staten samt mellan staten och kommunerna. Detta

7 beskrivs på två sätt, först sammanfattningsvis för varje myndighetskategori och sedan i de olika planeringsstegen. 3.1 Aktörerna i processen - ansvarsfördelning Här räknar vi översiktligt upp vilka ansvarsområden och uppgifter i planeringsprocessen som vi tänker oss för regeringen, den nya myndigheten, sektorsmyndigheter med utpekat hushållnings eller planeringsansvar och särskilt ansvar att bidra med underlag (här kallade riksintressemyndigheter), länsstyrelserna och vattenmyndigheterna, övriga statliga myndigheter som ska tillämpa planerna i sin förvaltning samt kommunerna. I den nya myndigheten för havs och vattenmiljö kommer större delen av Fiskeriverket och delar av Naturvårdsverket att ingå. Den ska ha det övergripande förvaltningsansvaret för miljön såväl i havet som inlandsvattnen. Myndigheten får ansvaret för havsplanering och för tillämpningen av EU:s marina direktiv samt föreslås samordna arbetet med ramdirektivet för vatten. Väsentliga verktyg för myndigheten blir miljöbalken, fiskelagen och det nya planeringssystemet för havet. Med riksintressemyndigheter avser vi myndigheter som i den s.k. hushållningsförordningen, förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vattenområden m.m., utpekas som ansvariga inom sitt verksamhetsområde att ha uppsikt över hushållningen med mark och vattenområden samt lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Detta ansvar kan sägas vara ett nationellt, sektorsvis planeringsuppdrag, som även bör gälla för planeringen av havsområden. Havsplaneringen berör bland dessa myndigheter främst: Boverket Fiskeriverket (övergår till den nya myndigheten) Naturvårdsverket Riksantikvarieämbetet Sveriges geologiska undersökning (SGU) Statens energimyndighet Trafikverket Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samordning och rådgivning samt uppsikt över riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken riksintresse för yrkesfisket riksintresse för naturvården och friluftslivet riksintresse för kulturmiljövården fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse riksintresse för anläggningar för energiproduktion och energidistribution riksintresse för anläggningar för kommunikationer riksintresse för totalförsvarets anläggningar Flera andra centrala förvaltningsmyndigheter än dem som pekas ut i hushållningsförordningen, kommer att få uppgifter både i planeringsprocessen och vid tillämpningen av planen. Deras uppdrag berörs på olika sätt och deras verksamheter är av olika karaktär. Vissa

har planeringsuppgifter, utan att vara utpekade i hushållningsförordningen. Exempelvis har Sjöfartsverket det operativa ansvaret för sjöfartsleder och Svenska kraftnät planerar ledningsdragningen i havet. Några har stor betydelse för kunskapsinhämtning. Andra berörs i mer begränsad omfattning. Därför kommer övriga myndigheters engagemang i processen att variera dem emellan. Utredningen har identifierat följande berörda myndigheter: Energimarknadsinspektionen Havsmiljöinstitutet (kansli för fyra samverkande universitet 2 ) Kustbevakningen SMHI Sjöfartsverket Statens maritima museer Affärsverket Svenska kraftnät Transportstyrelsen Utredningen bedömer att de 14 länsstyrelserna längs kusten bör medverka aktivt i planeringsprocessen i sina respektive havsområden. En regional organisation är en förutsättning för att planering ska kunna bedrivas parallellt inom samtliga havsområden. Länsstyrelsernas roll inom miljö och samhällsbyggnadsområdena enligt PBL, miljöbalken och hushållningsförordningen samt i tillämpningen av EU:s vattendirektiv talar för en aktiv roll i havsplaneringen. Vi ser framför oss regionala planeringsgrupper som bistår den nya myndigheten i att ta fram planerna och som består av företrädare för kustlänsstyrelserna. Grupperna samordnas av en av länsstyrelserna inom respektive vattendistrikt eller havsområde. Kommunerna förutses också att bli väsentliga aktörer i havsplaneringen, i synnerhet när den kommunala planeringen av kust och hav utvecklas framöver. De bör ges möjligheter till inflytande i den statliga planeringen, men måste sedan också ta hänsyn till den i sin egen fysiska planering. Utöver primärkommunerna bör det förutses att regionala aktörer kan ha intresse att delta i processen. Även om det vanligtvis inte finns någon regional fysisk planering i Sverige undantagen är Stockholms län och Göteborgsregionen tas för alla län fram såväl länsplaner för transportinfrastrukturen, som regionala utvecklings eller tillväxtplaner. Den regionala nivån ser olika ut i länen; i flertalet har antingen landstingen (Skåne och Västra Götalands län) eller regionala samverkansorgan fått hela ansvaret för infrastruktur och regional utveckling, men i fem län är det fortfarande länsstyrelsen som har dessa uppdrag. Utredningen tänker sig således följande ansvarsfördelning i planeringsprocessen. 8 2 Universiteten i Stockholm, Göteborg och Umeå samt Linnéuniversitetet

9 Regeringen: tar ställning till inriktningen av havsplaneringen beslutar om en strategisk, övergripande havsplan för varje havsområde beslutar om fördjupade havsplaner för delområden, vid behov beslutar om instruktioner och regeringsuppdrag till myndigheterna i anslutning till planeringsprocessen och tillämpningen Myndigheten för havs och vattenmiljö: ansvarar övergripande för att planeringsunderlag och nulägesbeskrivning tas fram ansvarar för och samordnar planeringsprocessen överlämnar förslag till strategisk havsplan (och vid behov till fördjupad plan för delområde) till regeringen, med samrådsredogörelse beslutar om mindre ändringar av havsplaner samt fördjupningar på delegation (besluten kan överklagas till regeringen) tar vid behov fram råd och riktlinjer om tillämpningen håller planerna aktuella och uppdaterar dem löpande följer upp tillämpningen av planerna har regeringens uppdrag att samråda med grannländernas myndigheter i planeringsprocessen Riksintressemyndigheterna: tillhandahåller planeringsunderlag (i princip befintligt uppdrag) medverkar när nulägesbeskrivningar tas fram anmäler anspråk på riksintressen i planeringsprocessen medverkar i planeringsprocessen tar ställning till föreslagen havsplan och ger ev. särskilt yttrande ser över riksintressen enligt beslutad havsplan (även innanför baslinjen plus en sjömil) tillämpar planen i verksamheten (tillståndsprövning och förvaltning) medverkar i uppföljning och uppdatering av planerna Övriga berörda centrala myndigheter (varierar beroende på myndighet): tillhandahåller planeringsunderlag i tillämpliga fall medverkar vid behov när nulägesbeskrivning tas fram ges möjlighet att medverka i planeringsprocessen, i mån av behov och intresse bereds möjlighet att ta ställning till föreslagen havsplan och att yttra sig

10 tillämpar planen i verksamheten (tillståndsprövning och förvaltning) ges möjlighet att medverka i uppföljning och uppdatering Länsstyrelserna: samarbetar havsområdesvis; en länsstyrelse per vattendistrikt (eller havsområde) samordnar sammanställer och uppdaterar regionalt planeringsunderlag bistår den nya myndigheten, som regional arm, i ledning och samordning av planeringsprocessen på regional nivå medverkar när nulägesbeskrivning tas fram för resp. havsområde medverkar i planeringsprocessen för resp. havsområde verkar för att den kommunala planeringen av kust och hav samordnas tillser att kommunerna följer beslutad havsplan i sin planering tillämpar planen i verksamheten (tillståndsprövning och förvaltning) bistår den nya myndigheten med uppföljning och uppdatering i resp. havsområde Kommunerna: ges möjlighet att medverka i den statliga planeringsprocessen i havsområdet bereds tillfälle att ta ställning till föreslagen havsplan för resp. område och att yttra sig utvecklar vid behov den kommunala planeringen av kust och hav inom ramen för beslutad statlig havsplan medverkar till att den kommunala planeringen i havet samordnas tillämpar planen i beslut enligt PBL, miljöbalken och ev. annan lagstiftning Landsting ( regioner ), regionala samverkansorgan och regionplanorgan: ges möjlighet att medverka i den statliga planeringsprocessen i havsområdet bereds tillfälle att ta ställning till föreslagen havsplan för resp. område och att yttra sig utvecklar vid behov regional planering (främst infrastruktur och utveckling/tillväxt) av kust och hav, med hänsyn till havsplanen 3.2 Planeringsprocessen i fem steg Vi har valt att beskriva planeringsprocessen i fem steg, eller skeden. Vi tänker oss som sagt att planerna tas fram för varje sammanhållet

11 havsområde, i princip Bottenviken/Bottenhavet, Egentliga Östersjön och Västerhavet. Möjligen tas särskilda (eller sannolikt fördjupade) planer fram för Öresund och Ålands hav. Tanken är att strategiska havsplaner i utgångsläget ska tas fram för samtliga havsområden parallellt, inte för ett området i taget. Därför är den regionala samverkan särskilt betydelsefull. 3.2.1 Underlags- eller programskedet Syfte: att ta fram programdokument som underlag för planeringen Havs och vattenmiljömyndigheten har det övergripande ansvaret för planeringsunderlag, nulägesbeskrivning och förslag till mål och strategier. Myndigheten tar också in underlag och synpunkter från grannländerna. Riksintressemyndigheterna anmäler anspråk på riksintressen. Riksintressemyndigheterna, liksom övriga myndigheter om tillämpligt, bidrar med underlag och deltar i arbetet med nulägesbild och strategi. Länsstyrelserna (och vattenmyndigheterna) tar fram regionala planeringsunderlag och deltar i programarbetet. Programdokumentet samråds med intressenter och underställs regeringen för ställningstagande vid behov. Den nya myndigheten bör ha ansvar för att ta fram förslag till mål och strategier för havsplaneringen tillsammans med berörda länsstyrelser, vattenmyndigheter och centrala myndigheter. Myndigheten leder också arbetet med att ta fram, samla in och sammanställa planeringsunderlag. Berörda myndigheter ska utarbeta ett gemensamt kunskapsunderlag och en gemensam nulägesbeskrivning, en gemensam bild av kunskapsläget, miljötillståndet, bevarandeintressen, verksamheter och nyttjandeanspråk i varje havsområde, liksom vilka kunskapsbehov som finns. Grunden till planerna är planeringsunderlag som myndigheten dels själv tar fram (i synnerhet det som redan produceras inom nuvarande Fiskeriverket och Naturvårdsverket), dels beställer från andra statliga myndigheter, såsom SGU och SMHI. Vi tänker oss att arbetet med planeringsunderlaget bedrivs gemensamt, samordnat av havs och vattenmiljömyndigheten. Avsikten är att data ska produceras och förvaltas av samma aktörer som idag, men att den nya myndigheten blir en väsentlig beställare. Det är viktigt att inte dubblera arbetsuppgifter och ansvarsområden, utan att i stället samordna verksamheter för största effektivitet. Vidare bör underlaget tas fram utifrån vilka syften som planen ska fylla, inte i större omfattning eller

12 detaljeringsgrad än vad som är nödvändigt. Planeringen genomförs med bästa tillgängliga kunskap vid varje tid. Planering som utgår ifrån ekosystemansatsen ska bygga på gemensamma målsättningar. Förslag på mål och strategier för havsplaneringen tas fram utifrån gällande nationella politiska mål (såväl miljömålen som inom andra politiska fält) och med utgångspunkt i lagstiftningens övergripande målsättningar. Den nya myndigheten bör vidare tillfråga ansvariga myndigheter i grannländerna om befintliga planer och planeringsunderlag, liksom om de har synpunkter som bör beaktas i planeringsprocessen. Berörda myndigheter bidrar till planeringen med underlag om riksintressen och eventuella sektorsplaner, liksom med annat planeringsunderlag som behövs. Vidare bör länsstyrelserna ge ett samlat underlag länsvis byggt på de planeringsunderlag som tas fram för länet och på planeringsläget i kommunerna. På så vis ska havsplaneringen kunna ta hänsyn till eventuell kommunal planering av kust och hav. Programskedet ska utmynna i ett förslag till programdokument för havsområdet, som innehåller den gemensamma nulägesbeskrivningen och strategin. Dokumentet ska samrådas med alla intressenter och underställas regeringen, så att den vid behov kan ta ställning till målsättningarna med planeringen och ange eventuella ytterligare riktlinjer för planeringen som den bedömer nödvändiga. Därefter publiceras programdokumentet och ligger till grund för den fortsatta processen. 3.2.2 Planförslagsskedet Syfte: att upprätta planförslag för samråd Den nya myndigheten ansvarar för att förslag till havsplaner tas fram, tillsammans med berörda myndigheter och i samråd med kommunerna. Förslagen ska så långt möjligt samordnas med grannländerna. Delaktighet ska tillförsäkras civilsamhället och enskilda. Berörda myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda, liksom grannländerna ska få yttra sig över förslaget. Den nya myndigheten ska dokumentera samrådet och bearbeta förslaget efter samrådet. Den ska även göra konsekvensbedömningar. Riksintressemyndigheterna medverkar i planeringsprocessen och yttrar sig över förslag till havsplaner. Samma gäller övriga myndigheter som medverkar i mån av behov.

13 Berörda länsstyrelser ingår i planeringsarbetet inom respektive havsområde. Kommunerna inbjuds att medverka i den statliga planeringsprocessen och ges möjlighet at ta ställning till det slutliga förslaget. Myndigheten för havs och vattenmiljö ansvarar för och samordnar planeringsprocessen. Utifrån underlaget och redovisade anspråk, ska den upprätta ett planförslag för samråd, vilket innebär att tillsammans med berörda myndigheter och kommuner i en stegvis process svara för analyser och bearbetningar fram till ett förankrat, färdigt planförslag. Förslaget ska vara samordnat med grannländernas havsplaner eller andra planer. Därefter ska berörda myndigheter och kommuner samt organisationer och enskilda, liksom grannländerna i mer formaliserade former kunna yttra sig. Myndigheten ska dokumentera samrådet ( samrådsredogörelse ) och bearbeta förslaget efter samrådet. Ett nytt samråd kan behöva genomföras om ändringarna är omfattande. Myndigheten ska göra miljöbedömningar enligt SEA direktivet, liksom andra konsekvensbedömningar (samhällsekonomiska m.m.). Strategiska konsekvensbedömningar förutses ge en övergripande ram för det gränsöverskridande samrådet. Alla berörda myndigheter medverkar i planeringsprocessen, utifrån sitt uppdrag och ansvarsområde. När det slutliga föreslaget är färdigt tar de ställning till det och avger vid behov ett särskilt yttrande inför beslut. Länsstyrelserna ingår i planeringsarbetet som en regional arm inom respektive havsområde. Utredningen tänker sig regionala planeringsgrupper med företrädare för samtliga berörda länsstyrelser, med alla relevanta kompetensområden som finns företrädda där, såväl samhällsplanering som fiske, natur och kulturvård samt miljöskydd. En länsstyrelse per havsområde (eller vattendistrikt) kan samordna dessa gruppers arbete. Kommunerna ska ges möjlighet att om de önskar medverka i den statliga planeringsprocessen. Det är då naturligt att de tillhandahåller både kommunala planer och underlag som kan vara av betydelse för havsplaneringen. De ska också beredas tillfälle att ta ställning till det slutliga förslaget till havsplan, med möjlighet till särskilt yttrande. Länsstyrelserna bör ges uppgiften att främja mellankommunal samverkan, men kommunerna bör även tillförsäkras möjligheten att lämna synpunkter var för sig.

Det måste skapas former för hur civilsamhället och enskilda ska kunna göras delaktiga i processen och kunna lämna. Öppna samråd via hemsidan är ett medel som bör användas. Samrådsprocessen kan behöva genomföras i flera omgångar, särskilt när de första planerna ska tas fram. Vidare bör civilsamhället och andra intresserade göras delaktiga i de regionala planeringsgruppernas arbete. Färdiga planförslag bör självfallet finnas tillgängliga hos respektive länsstyrelser och gärna hos de berörda kustkommunerna. Kommunerna skulle kunna medverka i och bidra till dialogen med kustsamhällena och intresserade enskilda. Om planerna tas fram områdesvis, underlättas samarbetet med grannländerna om gemensamma havsområden. Havs och vattenmyndigheten bör ha kontakt med ansvariga myndigheter i grannländerna under hela planeringsprocessen när förslaget tas fram, när det remitteras och innan regeringen beslutar. Samråd är obligatoriskt om betydande miljöpåverkan kan befaras. Dessutom är det högst önskvärt om ekonomiska eller andra gränsöverskridande intressen berörs. 14 3.2.3 Beslutsskedet Syfte: en strategisk plan för varje havsområde som styr eller vägleder tillståndsprövning, beslut om skydd och andra förvaltningsbeslut Havsmyndigheten lämnar ett samlat förslag till regeringen. Synpunkter av betydelse ska så långt möjligt arbetas in. Tillsammans med förslaget lämnas en samrådsredogörelse, där synpunkter som inte har kunnat beaktas redovisas särskilt. Regeringen beslutar om en strategisk havsplan för varje havsområde. Den kan också vid behov besluta fördjupade havsplaner för delområden. Planerna blir efter regeringens beslut styrande för statliga myndigheter. Inom ramen för planen, kan havsmyndigheten bemyndigas att ta fram fördjupningar m.m. När förslaget är färdigberett efter avslutat samråd, lämnas det över till regeringen för beslut. Av beslutsunderlaget som bifogas det slutliga planförslaget ska framgå om det finns några delar eller punkter där myndigheterna inte är eniga, eller om det har framförts andra starka invändningar mot planförslaget. Redovisningen till regeringen ska således fånga upp och dokumentera alternativ och avvikande meningar av betydelse i processen. Avsikten är alltså att regeringen ska få ett färdigberett paket att ta ställning till. Någon ytterligare remissbehandling ska inte behövas. En tvärsektoriell beredning, t.ex. genom en interdepartemental

arbetsgrupp inom Regeringskansliet, förutses inför regeringens beslut. Regeringen kan också komma till slutsatsen att beslutsunderlaget inte räcker, att förslaget behöver kompletteras, eller inriktningen ska ändras. I så fall kan den självfallet ge havs och vattenmiljömyndigheten i uppdrag att komplettera, tillsammans med övriga myndigheter, eller bearbeta förslaget ytterligare. För att ytterligare stadfästa planerna och ge dem en demokratisk förankring på nationell nivå, kan regeringen välja att redovisa arbetet och resultaten i en skrivelse till riksdagen, för diskussion där. En sådan publikation skulle kunna samla de slutliga ställningstagandena och göra dem tillgängliga för alla berörda, med mål, strategier och planer för varje område. Utredningen förutser att det kommer att finnas behov av fördjupade planer för vissa delområden. Havs och vattenmiljömyndigheten bör ta fram sådana fördjupningar till planerna i områden där det är motiverat, efter samråd med berörda enligt i princip samma faser som ovan. När det är särskild angeläget kan regeringen besluta om dessa efter förslag från myndigheten. I normalfallet bör dock myndigheten kunna besluta om fördjupningar inom ramen för den strategiska havsplanen, med möjlighet till att överklaga till regeringen. Vi bör därför överväga ett underställningsförfarande, dvs. beslut av regeringen om oenighet eller om myndigheten anser det lämpligt jfr. infrastrukturplaner. 15 3.2.4 Tillämpningsskedet Syfte: tillämpa planerna enligt avsikter och målsättningar, bl.a. genom att tillämpa olika lagstiftning och vidta förvaltningsåtgärder Samtliga myndigheter tillämpar planen i tillståndsprövning och förvaltningsåtgärder samt verksamheten i övrigt. Regeringen beslutar vid behov om instruktioner och regeringsuppdrag till myndigheterna för att förverkliga planen. Den nya myndigheten vägleder och står för kunskapsspridning. Den bereder ärenden åt regeringen för att uppfylla planen, bl.a. frågor som rör den ekonomiska zonen. Myndigheten ska hålla planerna uppdaterade. Den bör ha regeringens bemyndigande att göra rättelser och mindre ändringar i planen. Dessa beslut kan överklagas till regeringen. Riksintressemyndigheterna ser utifrån planen över underlaget om riksintressen i havsområdena som helhet.

Länsstyrelserna samordnar tillämpning i länet och verkar för att den kommunala planeringen av kust och hav samordnas i länet. De tillser att kommunerna följer beslutad havsplan i sin planering enligt PBL. Kommunerna planerar vid behov kust och havsområdena inom ramen för havsplanen och medverkar till att kustplaneringen samordnas. De tillämpar planen i beslut enligt PBL, miljöbalken och ev. annan lagstiftning. 16 Verktyg i havsförvaltning Planerna tillämpas som ett verktyg i den samlade havsförvaltningen, såväl när det gäller tillståndsprövning som förvaltningsåtgärder. De förutses bli ett väsentligt verktyg i Sveriges arbete att uppfylla EU:s marina ramdirektiv. Att havsplanerna beslutas av regeringen bör innebära att de ges en styrande funktion för statliga myndigheter, så att myndigheterna måste beakta dess avsikter i sin i sin verksamhet och sina förvaltningsåtgärder. Det gäller exempelvis beslut om skydd eller inrättande av förbudsområden med stöd av sektorslagstiftning. De bör aktivt verka för att uppfylla planens målsättningar. I vissa fall kan regeringen behöva ge instruktioner eller uppdrag för att ställningstaganden i planen ska genomföras. Havsmyndigheten ska vägleda och samordna länsstyrelser och sektorsmyndigheter i detaljregleringen samt stå för information och kunskapsspridning. Den bereder ärenden åt regeringen för att uppfylla planen, bl.a. frågor som rör den ekonomiska zonen. I och med att planerna beslutas av regeringen, bör den i högre grad än i dag kunna delegera beredningsansvaret och sannolikt även en del beslut. Länsstyrelsen har enligt hushållningsförordningen uppsikt inom länet över hushållningen med mark och vattenområden. Länsstyrelsen ska samordna förverkligandet av havsplanen i länet, framförallt i genom att samverka med kustkommunerna i deras översiktsplanering enligt PBL. Länsstyrelserna bör samverka inom ramen för vattendistrikten och havsområdena. Länsstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar för att de kommunala planerna samordnas med varandra, att tillse att kommunerna följer beslutad havsplan i sin planering samt att rapportera till den nya myndigheten. Länsstyrelsen ska därutöver, i likhet med övriga statliga myndigheter, tillämpa planen i sin egen verksamhet. Områden av riksintresse i havsplanen Regeringens beslut om havsplanen kommer normalt att innebära ställningstaganden till hur olika områden av riksintresse ska avgränsas, som i vissa fall kan avvika från de anspråk och det underlag som sektorsmyndigheten har redovisat. Beslutet kan vidare innebära ett slutligt ställningstagande till hur motstående riksintressen t.ex.

17 vindkraft och naturvård ska avvägas mot varandra. Gentemot tillståndsprövande myndigheter och kommunerna, som ska beakta riksintressen i sin översiktsplanering, kommer havsplanen i dessa avseenden således att kunna ge ett tydligt och samlat besked från staten om riksintressena. Detta innebär å andra sidan att det kan finnas skillnader gentemot det underlag som myndigheterna tidigare har redovisat till kommunerna. För att det inte ska råda någon oklarhet, bör havsplanen därför läggas till grund för att berörda sektorsmyndigheter ser över och anpassar sitt underlag om riksintressen. Detta är särskilt angeläget i de fall de aktuella riksintressena omfattar området innanför baslinjen +1 nm, som ska läggas till grund för kommunernas översiktsplanering enligt PBL. Sannolikt bör det finnas bestämmelser om att myndigheterna ska se över riksintressena regelbundet med anledning av planerna. Denna översyn bör samordnas av Boverket som enligt hushållningsförordningen ska verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kapitlen i miljöbalken samt även har uppsikten över hushållningen med mark och vattenområden. Kommunal planering av kust och hav Länsstyrelserna har i princip redan i uppdrag att vägleda kommunerna och att förse dem med underlag även om havet. Man kan utgå ifrån att kommunerna kommer att planera i ett växelspel med staten, beroende på i vilken takt som planering bedrivs. Det gäller inte minst att bygga upp kunskap, genom att den statliga havsplanen med sitt samlade kunskapsunderlag kommer kunna läggas till grund för kommunernas översiktsplanering, men också genom att kommunerna ofta besitter värdefull kunskap som kan läggas till grund för den statliga havsplanen. Den statliga havsplanen förutsätts ligga till grund för kommunernas översiktsplanering för hela havsområdet. Kommunen väljer själv översiktsplanens innehåll, men den får inte strida emot havsplanen. Även om havsplanen inte omfattar området innanför baslinjen plus en sjömil, kan den kommunala planeringen behöva samordnas även här. Av bestämmelserna i PBL följer att planeringen ska samordnas med andra berörda kommuner. Havsplanen ska vidare vara vägledandeför kommunens övriga beslut enligt PBL och miljöbalken samt eventuell annan berörd lagstiftning. Hur lagstiftningen ska säkerställa att kommunernas planering enligt PBL i väsentliga delar stämmer överens med den statliga havsplanen är av särskild betydelse. Det är knappast hanterligt att den nya myndigheten ska bevaka 80 kustkommuners översikts och detaljplaner. Länsstyrelsen bör därför få i uppdrag att tillse att kommunerna tillämpar och beaktar havsplanen i sina vatten, såväl i

havet som längs kusten. Länsstyrelsen bör vidare ha möjligheter att ingripa i rättsverkande kommunala planbeslut för att havsplanerna ska efterföljas, på motsvarande sätt som i dag gäller för att bevaka bland annat riksintressen och mellankommunala intressen. 18 Uppdateringar och tillsyn Planerna ska hållas aktuella. Myndigheten bör ha regeringens bemyndigande att göra rättelser och mindre ändringar i planen. Planerna behöver uppdateras, t.ex. när nya farleder inrättas, eller trafiksepareringssystem införs eller när nya anspråk aktualiseras. Vidare kan nya skyddade områden överenskommas internationell, eller stängda områden för fisket, som behöver föras in i planerna. Beslut om ändringar och rättelser ska kunna överklagas till regeringen och bör således remissbehandlas (samråd). Behovet av övervakning och tillsyn i övrigt bör utredas ytterligare. Sannolikt räcker de bestämmelser om tillsyn m.m. som finns enligt miljöbalken och tillämplig sektorslagstiftning. Nuvarande bestämmelser om sanktionsmedel, såsom enligt fiskelagen och miljöbalken, kan förmodligen anses tillräckliga. 3.2.5 Uppföljningsskedet Syfte: lära av tillämpningen och ta fram underlag för en ny planeringsrunda Havsmyndigheten följer upp och utvärderar planerna, tillsammans med berörda. Den leder arbetet med att förbättra kunskapen. Utifrån detta tas förslag till nya planer fram. Myndigheten bevakar hur övriga myndigheter tillämpar planerna. Riksintressemyndigheterna ser över riksintressena regelbundet med anledning av samhällsutvecklingen och anmäler eventuella nya anspråk till myndigheten. Riksintressemyndigheterna, liksom övriga sektorsmyndigheter i behövlig mån, deltar i arbetet med att utvärdera och bygga kunskap. Länsstyrelserna följer och utvärderar tillämpningen i länet samt bidrar ny kunskap och nytt underlag. Utifrån en samlad bedömning tar regeringen ställning till om inriktningen och målsättningarna behöver ändras. Havsmyndigheten samordnar och samlar uppföljningen samt utvärderingen av hur planerna tillämpas. Alla berörda myndigheter har en roll att spela här. Den nya myndigheten leder också arbetet med att hålla kunskap och underlag aktuella och att ständigt förbättra

kunskapen. Löpande omvärldsbevakning behövs för att fånga upp nya företeelser och nya anspråk. Myndighetsgemensamma system bör byggas upp för det, så att olika befintliga kompetenser och resurser utnyttjas så väl som möjligt. Andra länder har samma behov, varför vi kan och bör samarbeta. Den nya myndigheten bör ha ansvar för att, tillsammans med länsstyrelserna och Boverket, följa upp tillämpningen av planerna, vilket innebär något slags tillsynsansvar gentemot olika aktörer. Havsmyndigheten bör följa upp andra myndigheters beslut och åtgärder, hur de tillämpar och omsätter planerna. Uppföljningen bör rapporteras samlat till regeringen. Tillsammans med sektorsmyndigheterna bör också den verksamhet som aktiva företag bedriver följas upp samlat. Översyner av planerna görs havsområdesvis utifrån uppföljning och ny kunskap. Förslag till nya planer tas fram gemensamt, för en ny runda i processen. Utredningen bedömer att fyraåriga planeringscykler är rimligt, för att ge varje ny regering en möjlighet att ta ställning till planernas inriktning. Inom den tidsramen bör planerna ses över och behovet av förändringar bedömas. Om behoven är mindre, kan den befintliga planen ändras, men om de bedöms som mer omfattande tas en ny plan fram. Översynen bör utmynna i en samlad bedömning och eventuella förslag som regeringen kan ta ställning till. När omständigheterna kräver det, eller regeringen ger nya riktlinjer, utvecklas bedömningen till ett nytt programdokument och stegen tas om på nytt. 19