AL-124-1981/08. Var går gränsen? - en genomlysning av verksamheten vid Gränspolisen inom Länsordningspolisen - 2009-03-12

AL-124-1981/08 Var går gränsen? - en genomlysning av verksamheten vid Gränspolisen inom Länsordningspolisen - 2009-03-12

RAPPORT 2 (47) Förord Genomlysningen av gränspolisen har gett oss inblick i ett ämnesområde med många dimensioner och komplicerade regelsystem. När vi väl trängt igenom regelverken nådde vi fram till alla de medarbetare och kollegor i Polismyndigheten som dagligen utför gränspolisarbetet. Alla de samtal vi har haft med enskilda personer har varit en medveten metod. Vi har samtalat med nästan hälften av alla anställda inom gränspolisen. De kunskaper om verksamheten som vi fått vid samtalen bildar i sammantagen form vårt underlag som ligger bakom de synpunkter vi ger. Tack alla Ni som på ett rättframt sätt bidragit med uppgifter och synpunkter till utredningen. Det är Ni som står i centrum för vår rapport, inte regelverken. Det är för Ert arbete i framtiden som vi hoppas att vår utredning får sin egentliga betydelse. Att genomlysningen blir en grundsten när en modern gränspolisenhet byggs upp. Där personalen med rätta känner sig stolt för sitt arbete och sin arbetsuppgift. Uppdraget är härmed slutfört. Göteborg den 12 mars 2009 Kjell Arne Eliasson utredare Pia Vevle utredningssekreterare

RAPPORT 3 (47) Var går gränsen? FÖRORD... 2 SAMMANFATTNING... 5 1 UPPDRAGET... 7 1.1 Utgångspunkter... 7 1.2 Syfte... 7 1.3 Inriktning och avgränsning... 7 1.4 Tillvägagångssätt... 8 2 SCHENGENSAMARBETET... 9 2.1 Den internationella dimensionen... 9 2.2 Frontex... 10 3 DEN NATIONELLA STYRNINGEN AV GRÄNSKONTROLLVERKSAMHETEN... 11 4 POLISMYNDIGHETENS STYRNING AV GRÄNSKONTROLLVERKSAMHETEN... 12 4.1 Tjänsteföreskrift 270... 12 4.2 Verksamhetsplan... 13 4.3 Myndighetens Operativa Ledningsgrupp... 14 5 GRÄNSPOLISENS ORGANISATION... 15 5.1 Historik... 15 5.2 Handlingsplaner... 16 5.3 Resultatuppföljning... 18 6 GRÄNSKONTROLL - EN ANALYS... 20 6.1 Den centrala gränskontrollenheten vid Rikskriminalpolisen... 20 6.2 Jämförelser med Stockholm och Skåne... 20 6.3 Gränspolisens uppdrag... 21 6.4 Samarbete med andra myndigheter... 22 6.5 Gränssnittsfrågor... 23 6.5.1 Gränskontroll och Närpolisverksamhet - arbetstid och spilltid...23 6.5.2 Inre utlänningskontroll...26 6.5.2.1 Organiserad inre utlänningskontroll...26 6.5.2.2 R209 kontroller...27 6.5.3 Gränsöverskridande brottslighet...29 6.5.4 Kriminalunderrättelseverksamhet...30 7 BEMANNINGEN INOM GRÄNSPOLISEN... 32 7.1 Lägesbeskrivning... 32 7.2 Periodplanering... 34 8 LEDNING, STYRNING OCH ARBETSFORMER INOM GRÄNSPOLISEN - FÖRSLAG... 36

RAPPORT 4 (47) KÄLLFÖRTECKNING... 41 Referensgrupp... 41 Samtalspartner... 41 Tryckta källor... 43 Otryckta källor... 46 Regelverk... 46 Bilagor 1: Utredningsdirektiv 2: Den nationella styrningen 3: Rapport om Torrsim genomgång av periodplanering 4: Antal tjänstgörande personal vid övervakningsenheten samt antal ankommande och avgående tredjelandstrafik 5: R209

RAPPORT 5 (47) Sammanfattning Inledning Gränspolisens verksamhet är en del av Schengensamarbetet. Utredningen redovisar i korthet den internationella dimension och nationella styrning som finns för polisens gränskontrollverksamhet. Med den bakgrunden genomlyser utredningen gränskontrollverksamheten inom Polismyndigheten i Västra Götaland och tar upp frågor om ansvarsfördelningen mellan olika avdelningar och inom gränspolisen. En central fråga för utredningen är bemanningsfrågan och arbetstidens förläggning. Slutligen, föreslår utredningen en ny struktur för gränspolisens interna ledning, styrning och arbetsformer. Gränspolisens arbetsuppgift Gränspolisens arbetsuppgifter omfattar dels gränskontrollverksamhet och dels, i anslutning till Göteborg-Landvetter flygplats, allmän ordning och säkerhet som till sitt innehåll kan betecknas som närpolisverksamhet. Det är sannolikt ett arv man fört med sig från tidigare organisationsindelningar och som går tillbaka till den tid då Göteborg- Landvetter flygplats var en enhet under dåvarande Polismyndigheten i Göteborg. Enligt utredningens uppfattning bör gränspolisens primära uppgift bestämmas till gränskontrollverksamhet och att närpolisverksamhet är en biuppgift. Denna distinktion har avgörande betydelse när det gäller att nu och i framtiden bestämma behovet av personal för gränskontrollverksamheten och för hur gränspolisen bäst bör bygga upp sin interna organisation. Den har också stor betydelse för hur personalen vid gränspolisen uppfattar sin uppgift och för hur arbetet ska kunna fokuseras på gränskontrollverksamhet. Utredningen förslår att Polismyndigheten ger ett klarläggande beslut om att gränspolisens uppgift primärt omfattar gränskontrollverksamhet. Inre utlänningskontroll Inre utlänningskontroll är en kompensatorisk åtgärd med anknytning till Schengensamarbetet. Kontrollerna kan genomföras på olika sätt, i en mer organiserad form som t.ex. arbetsplatskontroller och på ett mer rutinmässigt sätt i den vardaliga polisverksamheten, R209 kontroller. Det krav som Polismyndigheten idag ställer på organisationen att utföra R209 kontroller är blygsamt och innebär att en polisman i yttre tjänst

RAPPORT 6 (47) genomför en kontroll vart tredje år. Den stora potentialen inom Polismyndigheten för att öka antalet inre utlänningskontroller ligger i att all polispersonal i yttre tjänst utför R209 kontroller. Utan att ändra på nuvarande ansvarsstruktur för gränskontrollverksamheten föreslår utredningen att polisområdena åläggs ett självständigt ansvar att visa resultat för R209 kontroller. Målet kan sättas väsentligt högre än idag. Gränspolisen bör utveckla formerna för den mer organiserade inre utlänningskontrollen. Bemanningsfrågan Utredningen har studerat hur arbetstiden för personalen vid gränspolisens övervakningsenhet är förlagd timme för timme under några veckor hösten år 2008 och vintern år 2009. Bemanningen är inte anpassad till verksamhetens behov. Arbetstiden måste göras mer flexibel. Ett arbete med det syftet pågår inom Polismyndigheten. Utredningen föreslår att arbetstiden planeras periodiskt. Gör man det och bestämmer Polismyndigheten att gränspolisens primära arbetsuppgift är gränskontroll visar utredningens studier att den tidigare begärda personalutökningen med 8 civilanställda inte behöver genomföras. Tvärtom, kan minst 8 årsarbetskrafter för passkontroll, i förhållande till befintligt antal (februari 2009), frigöras för andra uppgifter. Ledning, styrning och arbetsformer Utredningen föreslår en ny struktur för gränspolisens styrning, ledning och arbetsformer. Förslaget syftar till att gränspolisen ska fungerar och framstå som en sammanhållen enhet där alla medarbetare styrs av och arbetar mot de mål som satts upp. Förslaget syftar också till: - att styrning och ledning av gränskontrollverksamheten underlättas, - att den samlade personalresursen utnyttjas bättre och att spilltiden så långt möjligt omvandlas till verksamhetstid inom huvuduppgiften - att den organiserade formen för inre utlänningskontroll sätts i centrum Tyngdpunkten i enhetens ledning samlas till en operativ grupp. Övervakningsenheten indelas i kontrollteam som genomför de mest omfattande delarna av gränskontrollverksamheten.

RAPPORT 7 (47) 1 Uppdraget Länspolismästaren beslutade i februari 2008 att granska verksamheten vid gränspolisen inom Länsordningspolisen som ett led i Polismyndighetens ständigt pågående översynsarbete. Förre biträdande länspolismästaren i Skåne, Kjell Arne Eliasson, utsågs till ansvarig utredare och handläggaren Pia Vevle utsågs till utredningssekreterare. 1.1 Utgångspunkter Utgångspunkten för granskningen är att förutsättningslöst och ur ett brett perspektiv granska och utvärdera verksamheten vid gränspolisen såsom den hittills har bedrivits. Fokus i granskningen ska ligga på: ansvar och uppgifter i förhållande till andra enheter inom Polismyndigheten fördelningen av ansvars- och arbetsuppgifter inom gränspolisen organisationsuppbyggnaden med särskild tonvikt på lednings- och styrfunktionerna bemanningsfrågan fördelning av arbetet över dygnets timmar Utredaren fick även i uppdrag att belysa andra frågeställningar av vikt som framkommer under utredningsarbetet. En partsammansatt referensgrupp har fungerat som stöd för utredaren. 1.2 Syfte Resultatet av granskningen ska generera förslag till eventuella förändringar av gränspolisen och dess verksamhet. 1.3 Inriktning och avgränsning Utredningen har i sin granskning avgränsat sig till tiden efter Schengeninträdet.

RAPPORT 8 (47) 1.4 Tillvägagångssätt Ett stort antal samtal har förts med befattningshavare inom främst gränspolisen, både chefer och medarbetare. Personliga besök har genomförts på Göteborg-Landvetter flygplats (härefter kallad Landvetter flygplats), Göteborg City Airport (härefter kallad Säve) och polishuset i Skår. Utredaren har följt verksamheten på Landvetter flygplats under två sena kvällspass och ett nattpass. Besök och samtal har även genomförts med personer som har nyckelbefattningar inom gränspolisen vid Polismyndigheterna i Stockholms län och Skåne. Därutöver har samtal genomförts med företrädare för Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Kustbevakningen och Luftfartsverket. Utredningen har tagit del av tillgänglig statistik för bl.a. flygtrafiken och passagerarflödet vid Landvetter flygplats och Säve, för verkställigheter och för genomförda och pågående planlagda operativa polisinsatser (VPOP). För att belysa hur arbetstidsplaneringen i perioder (periodplanerad arbetstid) påverkar behovet av övertid har en skuggplanering genomförts. Planeringen var fiktiv och utgångspunkten sattes till en tidsperiod som redan hade passerat för att en jämförelse mellan det faktiska utfallet och det fiktiva skulle vara möjlig. Den partsammansatta referensgruppen har sammanträffats fyra gånger. Vid dessa tillfällen har utredningen sammanfattat vad som kommit fram vid samtalen och vilka undersökningsåtgärder som vidtagits. Diskussionerna och de synpunkter som lämnats vid mötena har varit ett mycket värdefullt stöd för utredningens fortsatta arbete. Därutöver har regelverk och studier som rör gränspolisens verksamhet gåtts igenom. Parallellt med denna utredning har en granskning av länskommunikationscentralen (LKC) vid Länsordningspolisen genomförts med Kjell Arne Eliasson som ansvarig utredare och kommissarien Mikael Lippu som utredningssekreterare. LKC-utredningen redovisades i slutet av november månad 2008. Arbetet i de båda utredningarna har skett över uppdragsgränserna och utredningssekreterarna Pia Vevle och Mikael Lippu har arbetat som ett team och biträtt varandra genom ett aktivt deltagande i båda utredningarna.

RAPPORT 9 (47) 2 Schengensamarbetet Den stora förändringen för svensk polis på gränskontroll- och utlänningsområdet skedde den 25 mars år 2001 då Sverige operativt trädde in i Schengensamarbetet. Schengensamarbetets grundtes är att förverkliga den fria rörligheten 1 för personer. Personkontroller vid gränspassering inom Schengenområdet (inre gräns) avskaffas samtidigt som kontrollerna stärks vid gränspassering mot länder som inte deltar i Schengensamarbetet (yttre gräns). För att säkerställa sin egen och hela Schengenområdets säkerhet när det gäller personer som inte har rätt att vistas inom området ska varje stat som deltar i samarbetet genomföra kompensatoriska åtgärder. En förstärkt inre utlänningskontroll är ett exempel på sådana åtgärder. Det finns inte någon exakt uppgift om antalet människor som i dag vistas illegalt inom Schengenområdet men ett ofta angivet antal är 8 miljoner människor. 2.1 Den internationella dimensionen Genom sin anslutning till Schengenregelverket och sitt inträde i det operativa Schengensamarbetet har Sverige åtagit sig att följa de regler som medlemsländerna har fastställt. Bestämmelser om hur en enskild polismyndighet i Sverige ska genomföra gränskontroll finns inte bara i svensk nationell lagstiftning utan kan också sökas i den europeiska rätten. Så gäller t ex att svensk polis ska följa och rätta sig efter bestämmelserna i EU:s gränskodex. 2 Enkelt uttryckt kan man säga att Gränskodexen gäller som lag i Sverige för svenska myndigheter. Det är alltså staten Sverige som har förbundit sig att vidta de åtgärder som det operativa medlemskapet i Schengensamarbetet förutsätter. Hur Sverige organiserar och fördelar det arbete som ska göras mellan olika myndigheter inom Sverige är i princip en svensk intern angelägenhet. Om en enskild polismyndighet brister i sin uppgift att fullgöra ett åtagande enligt Schengenregelverket framträder den internationella dimensionen tydligt. Bristen hos den enskilda myndigheten blir ett ansvar för staten Sverige i förhållande till övriga medlemsstater i Schengensamarbetet. Detta blev uppenbart under sommaren 2008 då Polismyndigheten i Västra Götaland anmäldes för att ha underlåtit att vidta föreskriven gränskontroll/passkontroll för flygresenärer till och från land utanför Schengensamarbetet. Ärendet handläggs som en internutredning vid Riksenheten för polismål inom Åklagarmyndigheten. 1 Den fria rörligheten för personer är en av de fyra friheterna inom EU de övriga är: fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006

RAPPORT 10 (47) Utredningen har noterat den mediala bild av händelsen som presenterades bl.a. i GT/Expressen 3 där skribenten fokuserade på staten Sveriges och polisens uppdrag ur ett Schengenperspektiv i ledaren Hål i Schengen. Polisen i Göteborg och svenska staten har ställt sig i EU:s skamvrå. När vi är med i europeiska samarbeten, som EU och i detta fall Schengenavtalet, så måste varje land solidariskt hålla vad det lovat. 2.2 Frontex Frontex är en förkortning för den Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens yttre gränser. Frontex har till uppdrag att samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna. I uppdraget ingår att utbilda nationell gränsbevakningspersonal, fastställa gemensamma utbildningsnormer, genomföra riskanalyser, bevaka utvecklingen inom forskning och ge stöd till medlemsstaterna i situationer som fordrar operativt eller tekniskt stöd. 3 GT/Expressen, Årgång 107 nr 233, onsdag 20 augusti 2009, Ledare, Karl Henrik Sax.

RAPPORT 11 (47) En EU-förordning inom ramen för Frontex verksamhet fastställer att medlemsländerna ska ha möjlighet att ställa gränskontrollexperter till förfogande för särskilda gränskontrollinsatser i en gemensam europeisk snabbinsatsstyrka. 4 Från Sverige har gränskontrollexperter deltagit i gränskontrollarbetet i bl.a. Grekland. Chefen för Rikskriminalpolisen är sedan år 2005 utsedd till Sveriges gränskontrollchef och representerar därmed Sverige i Frontex. 3 Den nationella styrningen av gränskontrollverksamheten Det är inte utredningens uppgift att granska överordnade myndigheters styrning av polismyndigheternas verksamhet i fråga om gränskontrollfrågor eller Schengensamarbetet. Under arbetets gång har emellertid ett antal av de personer vi samtalat med, även utanför Västra Götaland, lämnat uppgifter med huvudsaklig innebörd att det inom polisen saknas en sammanhållande central styrning på området för gränskontroll. Kritiken har haft sin udd mot Rikspolisstyrelsen. Flera sakfrågor inom begreppet gränskontroll har där hanterats på åtskilda enheter utan samordning. Gränskontrollfrågorna har blivit styvmoderligt behandlade. Det har uttryckts önskemål om att Rikspolisstyrelsen ska utöva en stark styrning och ledning i gränskontrollfrågor. Den glöd för gränskontrollverksamheten som det operativa inträdet i Schengensamarbetet kräver har i viss mån falnat. Den 15 december 2008 beslutade rikspolischefen att inrätta en central gränskontrollenhet inom Rikskriminalpolisen. Genom detta beslut har Rikspolisstyrelsen tagit ett samlat grepp över gränskontrollverksamheten. Beslutet är ett viktigt avstamp för framtiden. Utredningen redovisar närmare Rikspolisstyrelsens beslut i bilaga 2 som också innehåller en kortfattad redovisning över vad regeringen och Rikspolisstyrelsen har uttalat i sina styrdokument om gränskontrollfrågor mm. för tiden efter Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet år 2001. 4 L 199/30 Official Journal of the European Union, (31.7.2007)

RAPPORT 12 (47) 4 Polismyndighetens styrning av gränskontrollverksamheten 4.1 Tjänsteföreskrift 270 Polismyndighetens grundläggande styrdokument för gränskontroll utgörs av tjänsteföreskrift 270. Gränskontrollverksamheten är en myndighetsgemensam verksamhet som ska planläggas och genomföras med utgångspunkt från de riktlinjer och mål som anges i Polismyndighetens verksamhetsplan. Länsordningspolisen (LOP) har det övergripande ansvaret för denna verksamhet. Arbetsuppgifterna handläggs vid gränspolisen (LOP/G). Gränspolisens uppgift är att: ansvara för gränskontroll och säkerhetskontroll vid Göteborg- Landvetter och Göteborg City Airport kontrollera besättnings- och passagerarlistor handlägga utredningar om brott mot 14 och 15 kap. Brottsbalken om brottet har anknytning till utlänningsverksamheten och utredningen inte handläggs vid Länskriminalpolisen (LKP) bistå övrig personal inom polisdistriktet med specialistkompetens organisera och leda gränskontrollinsatser fullgöra gränskontrollverksamhet, inre utlänningskontroll och handlägga utlänningsärenden som inte handläggs av ett polisområde eller annan avdelning. Initieras ett utlänningsärende inom ett polisområde eller vid Länskriminalpolisen ska ärendet överlämnas till gränspolisen som tar över och ansvarar för ärendets fortsatta handläggning. Utöver gränspolisen har Polisområde Fyrbodal ett ansvar för in- och utresekontrollen av fritidsbåtar inom polisenheterna Uddevalla och Strömstad. Polisområdet svarar också för gränskontrollen och säkerhetskontrollen vid Trollhättans/Vänersborgs flygplats Malöga. Polisområde Skaraborg har motsvarande ansvar för Skövde flygplats.

RAPPORT 13 (47) 4.2 Verksamhetsplan Med utgångspunkt från Rikspolisstyrelsens planeringsförutsättningar och Polisstyrelsens Mål och riktlinjer för Polismyndigheten i Västra Götaland fastställer länspolismästaren årligen en verksamhetsplan med konkreta och mätbara mål för polismyndighetens verksamhet. I verksamhetsplanen för år 2008 anges mål för gränskontroll- och utlänningsverksamheten. Det övergripande målet är att förebygga och förhindra illegal invandring och gränsöverskridande brottslighet. Under år 2008 ska Polismyndigheten bidra till att nå detta mål genom att utföra minst 2000 utlänningskontroller varav minst 500 ska vara registrerade under kod 209 5 i KC-polis 6 och att utföra minst 45 underrättelsebaserade s.k. gatekontroller 7 Verksamhetsplanen anger vidare den strategi som ska gälla för arbetet. Länsordningspolisen ska leda gränskontrollverksamheten men det ligger ett ansvar på hela polisorganisationen att biträda Länsordningspolisen. verksamheten ska bedrivas utifrån underrättelser. Polisområdena ska biträda Länsordningspolisen i inre utlänningskontroll och ingripandepersonalens förmåga att genomföra sådana kontroller ska fortlöpande stärkas. Insatser mot inre utlänningskontroll ska planläggas, dokumenteras och följas upp i Verktyg för Planlagd Operativ Polisverksamhet (VPOP). verkställighetsärenden ska ha en enhetlig och rättssäker hantering. inom den brottsutredande verksamheten ska Polismyndigheten särskilt prioritera ärenden som avser dubbla identiteter, skenäktenskap och familjebildningar som syftar till att tillskansa sig felsaktig ersättning från trygghetssystemen. Såvitt gäller Polismyndighetens inriktningsbeslut hänvisar verksamhetsplanen till myndighetens operativa ledningsgrupp. 5 R209 är en relationskod som kompletterar händelserapporter med informationen om att polis har genomfört en inre utlänningskontroll. 6 KC-polis är ett datasystem för att registrera och hantera händelser som polispatruller agerat i. 7 En gatekontroll är en underrättelsebaserad inre utlänningskontroll av passagerare vid Schengeninterna ankommande och avgående flyg.

RAPPORT 14 (47) 4.3 Myndighetens Operativa Ledningsgrupp I inriktningsbeslut 2008 - Gränskontroll och utlänningsverksamhet, återknyter polismyndighetens operativa ledningsgrupp (OLG/M) i en bakgrundsbeskrivning till verksamhetsplanens övergripande mål. Därefter beskriver, eller snarare informerar, OLG/M under rubriken problembeskrivning om 1) antalet personer som illegalt har passerat Sveriges gränser och därefter sökt asyl 2) utländska medborgare och brottslighet 3) utvidgningen av det operativa Schengensamarbetet 4) att Migrationsverket kontinuerligt överlämnar ett antal utlänningsärenden för verkställighet och 5) att underrättelsebaserad information om illegal arbetskraft leder till arbetsplatskontroller som fokuserar på kontroll av utländska medborgare vilken ofta sker i samverkan med andra myndigheter; en kontroll som även har brottförebyggande effekt på arbetsgivare i allmänhet. Som inriktning anger OLG/M att Länsordningspolisen ska leda myndighetens gränskontroll och utlänningsverksamhet men att det åligger hela polisorganisationen att biträda i denna uppgift. Inre utlänningskontroller ska regelbundet genomföras i den dagliga händelsestyrda verksamheten. Vidare ska arbetsplatskontroller genomföras för att därmed uppdaga brott mot utlänningslagen samt för att utröna om det finns koppling till organiserad människohandel eller människosmuggling. Inre utlänningskontroller kan vidare också utföras som gatekontroller vid flygplatser och ombordkontroller vid hamnar. Syftet med insatserna, anger operativa ledningsgruppen, ska vara att påträffa utländska medborgare som saknar rätt att vistas i Sverige och att eftersöka utländska medborgare som är föremål för verkställighetsärenden. Den förväntade effekten är att antalet genomförda inre utlänningskontroller ska öka och som en följd därav att antalet anträffade utländska medborgare som saknar uppehållstillstånd eller har falska identitetshandlingar ökar. Dessutom förväntas antalet utländska medborgare som ska avvisas från Sverige öka och att dessa ärenden ska handläggas enligt utlänningslagens bestämmelser. Polismyndighetens uppföljning av inriktningsbeslutet sker på avdelnings- och polisområdesnivå per den 15 maj och den 15 september 2008 samt den 15 januari 2009 med Controllerenheten som ansvarig.

RAPPORT 15 (47) 5 Gränspolisens organisation 5.1 Historik Polisstyrelsen i Västra Götaland beslutade år 1999 att enheterna Länskriminalpolisens utlänningsrotel och Göteborg-Landvetter flygplats skulle sammanläggas och bilda en ny enhet med namnet gränspolisen. 8 Enheten skulle organisatoriskt ingå i Länsordningspolisen. Syftet med sammanläggningen var att anpassa Polismyndighetens övervakningsoch kontrollverksamhet på gränskontrollområdet inför Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet. De organisatoriska förändringarna trädde i kraft den 1 december 2000. I slutet av år 2000 beslutade Polismyndigheten att ge dispens från sitt då gällande beslut om anställningsstopp och att 18 polismansbefattningar och 44 civilanställda, huvudsakligen passkontrollanter, skulle nyrekryteras. Utredningen har inte funnit någon handling som anger det övergripande målet med det stora antalet nyanställningarna men utgår från att Polismyndigheten tog detta krafttag som ett led i förberedelsearbetet inför Sveriges inträde i det operativa Schengensamarbetet. Schengensamarbetet innebar i och för sig att behovet av personal för passkontroll minskade. Men det innebar också att polisen skulle utöka sina insatser på andra områden inom gränskontrollen i form av kompensatoriska åtgärder t. ex utökad inre utlänningskontroll. Gränspolisen har idag i huvudsak samma organisationsstruktur som när den inrättades år 1999. Verksamheten är under en gemensam ledning indelad i två enheter, en för övervakning och en för spaning, utredning och verkställigheter. Gränspolisens ledning är lokaliserad till Skår, Göteborg. Övervakningsenheten har sina rötter i den organisation och verksamhet som bedrevs vid Landvetters flygplats (GLF) före det att gränspolisen bildades. Verksamheten omfattar numera också flygplatsen på Säve (GCA). Den huvudsakliga uppgiften är att övervaka gränsen mot tredjeland genom att utföra passkontroll. Poliser inom övervakningsenheten utövar också ledning över säkerhetskontrollarbetet på flygplatserna. Enheten genomför viss inre utlänningskontroll. Vidare genomför enheten allmän polisiär övervakning på och i närheten av flygplatserna inte minst genom trafikövervakning. Som service till allmänheten utfärdar enheten dygnet och året runt provisoriska pass. Personalen inom övervakningsenheten är stationerad på Landvetter flygplats och Skår. Spanings- och utredningsenheten har sina rötter i den verksamhet som före sammanläggning år 1999 bedrevs vid Länskriminalpolisens utlänningsrotel. Enheten ansvarar för spaning och utredning av brott enligt 8 Polisstyrelsens protokoll nr 5/99.

RAPPORT 16 (47) utlänningslagstiftningen och delar av brottsbalken. Förutom utlänningsrelaterade ärenden utreds även anmälningar som avser annan brottslighet t.ex. en stöld som inträffat på Landvetter flygplats eller på Säve. Inom utredningsenheten finns personal som huvudsakligen handlägger ärenden som avser verkställighet 9 av andra myndigheters beslut att en person ska utvisas. Det finns också två spaningsgrupper, en för brottspaning t.ex. människosmuggling och en för övriga spaningsärenden med uppgift att bl.a. leta reda på personer som ska utvisas. All personal är stationerad i Skår. Hos den enskilde medarbetaren inom gränspolisen i Västra Götaland är självbilden av arbetet och uppgifterna inom gränskontrollen inte sällan låg. Man känner inte tillräckligt stöd uppifrån. Gränspolisen har i många fall, säger man, blivit en avstjälpningsplats för personal som inte platsar på andra enheter. Även i upprättade och skrivna handlingar återkommer detta och utredningen har funnit exempel på skrivningar där man ansett sig ha anledning påpeka att utlänningsrätten är en del av det polisiära uppdraget och inte något som katten släpat in eller en främmande fågel i den polisiära verksamheten. 5.2 Handlingsplaner Inom gränspolisen finns för år 2008 fyra olika handlingsplaner upprättade. Planerna omfattar områdena 1) Operativ kärnverksamhet, Brottsförebyggande arbete 2) Operativ kärnverksamhet, Utredning och lagföring, 3) Övrig kärnverksamhet, Service och 4) Gemensam verksamhet, Ledning och styrning. För det brottsförebyggande arbetet anges som mål att synligheten och den polisiära närvaron ska öka på flygplatserna genom utbildning i bastaktik ska kompetensen för polispersonalen i yttre tjänst öka inre utlänningskontroller som kompensatoriska åtgärder ska genomföras enligt Schengenförordningen. fler underrättelsebaserade arbetsplatskontroller ska genomföras. Gränspolisen ska enligt sin egen plan på årsbasis redovisa minst 1 500 inre utlänningskontroller samt genomföra minst 3 samverkansinsatser med Sjöpolisen, Tullverket eller Kustbevakningen. 9 Verkställigheterna sker i enlighet med utlänningslagstiftningen, brottsbalken (genom dom i brottsmål) eller i enlighet med lag (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.

RAPPORT 17 (47) Vidare ska minst 45 gatekontroller genomföras vid flygplatserna och minst 25 arbetsplatskontroller utföras inom hela polisdistriktet. Gränspolisen sätter enligt planen av 55,2 % av resurstiden till det brottsförebyggande arbetet. För utredning och lagföring tas som mål upp att:. fler och bättre förundersökningsprotokoll ska redovisas till åklagarmyndigheten fler verkställighetsärenden ska redovisas I utredning och spaningsverksamheten ska den organiserade brottsligheten, främst den grova organiserade brottsligheten, bekämpas. Statsmakternas riktlinjer ska följas och särskild uppmärksamhet ägnas åt grov organiserad brottslighet, brott i nära relation, våld mot kvinnor och barn, hedersrelaterade brott, mängdbrott samt bedrägerier mot trygghetssystemen. Gränspolisen ska säkerställa en hög utredningsnivå på brottsanmälningarna. Målsättningen är en hög uppklaringsprocent och att förundersökningsprotokollen skyndsamt ska överlämnas till åklagaren för lagföring. Underrättelseinformationen ska konkretiseras utifrån omvärldsperspektivet och samverkan med nationella och internationella samverkanspartners ska utvecklas och förfinas. Minst 400 verkställighetsärenden ska redovisas. Ärendena ska hanteras så skyndsamt som möjligt utan att ge avkall på värdigheten. För utredning och lagföring avsätts 19,7 % av den totala resurstiden. För serviceverksamheten anges: Polisstationen på Göteborg-Landvetter flygplats ska tillförsäkra att medborgarna får en 24-timmars service. Prioriterade områden inom serviceverksamheten är bl.a. tillverkning av provisoriska pass och sjömansviseringar. Tillverkning av provisoriska pass ska ske dygnet runt Genom undervisningsinsatser ska andelen inre utlänningskontroller i länet öka. För serviceverksamheten sätter gränspolisen av 8,4 % av sin resurstid.

RAPPORT 18 (47) I planen för ledning och styrning anges som mål att: gränspolisen under den närmaste treårsperioden ska skapa organisatoriska och verksamhetsmässiga förutsättningar för ett minskat övertidsuttag. Planen innehåller vidare enhetens handlingsmönster när det gäller frågor som ekonomi, arbetsplatsträffar, värdegrund, utvecklingssamtal, befälsmöten, individuella utvecklingsplaner m.m. 16,7% av resurstiden beräknas gå åt till ledning och styrning. 5.3 Resultatuppföljning Utredningen redovisar här en resultatuppföljning av verksamheten vid gränspolisen för år 2008 i relation till uppsatta mål. De mål som anges är satta dels av Polismyndigheten och dels av Länsordningspolisen. Inre utlänningskontroll Målet var att Polismyndigheten totalt skulle genomföra 2 000 kontroller varav minst 500 skulle vara registrerade under kod R209. 433 inre utlänningskontroller har registrerats i KC-polis under kod R209. Vid gränspolisen har redovisats totalt 1 533 inre utlänningskontroller 10. Detta innebär en total om 1 966 genomförda kontroller. Målet är uppfyllt. Gatekontroller Minst 45 gatekontroller skulle genomföras. Gränspolisen har registrerat 6 insatser om gatekontroll i VPOP. Uppföljningen visar inte antalet genomförda gatekontroller inom respektive insats utan endast resultaten av insatserna som helhet. Gränspolisens uppföljning anger att 160 gatekontroller har genomförts. Målet är uppfyllt. 10 Uppgifterna kommer från gränspolisens egen uppföljning och avser ärenden redovisade i AUL-diariet med saknummer 273.

RAPPORT 19 (47) Arbetsplatskontroller 25 arbetsplatskontroller skulle genomföras. 4 arbetsplatskontroller har genomförts. Målet är inte uppfyllt. Verkställighetsärenden Minst 400 verkställighetsärenden skulle redovisas. 1 312 verkställighetsärenden har redovisats. Målet är uppfyllt. Samverkansinsatser 3 insatser i samverkan med Tullverket, Kustbevakningen och Sjöpolisen skulle genomföras. Ingen samverkansinsats har genomförts. Övrigt Som ett axplock från gränspolisens övriga resultat kan nämnas att: 4 829 provisoriska pass och 1 673 sjömansviseringar har utfärdats 4 hamnkontroller har genomförts 212 förundersökningsprotokoll har redovisats 4 954 LAU-prov 11 har genomförts 119 ordningsbot har utfärdats 445 verkställigheter har genomförts. I ca 10% av dessa ärenden var polisens medverkan vid transporten påkallad. Ingen ombordkontroll har redovisats. Den ärendegruppen har, enligt vad chefen för gränspolisen uppgett till utredningen, prioriterats bort. Enligt utredningens uppfattning har den gränskontrollverksamhet som knyter an till nordens största hamn, Göteborg, och den omfattande internationella fartygstrafik som finns där, fått alltför liten uppmärksamhet från gränspolisens sida. 11 Alkoholutandningsprov

RAPPORT 20 (47) Det som har redovisats i detta avsnitt leder utredningen in på frågan hur strukturen för ledning och styrning inom gränspolisen är uppbyggd. Utredningen tar upp denna fråga under avsnitt 8. 6 Gränskontroll - en analys 6.1 Den centrala gränskontrollenheten vid Rikskriminalpolisen Det är utredningens bestämda uppfattning att Rikspolischefens beslut den 15 december 2008 att inrätta en central gränskontrollfunktion vid Rikskriminalpolisen kommer att få mycket stor betydelse för den framtida hanteringen av gränskontrollfrågor för Sverige generellt och för svensk polis i synnerhet. Traditionellt har polisen tidigare, inte bara på den centrala nivån, arbetat med en uppdelad handläggning av gränskontroll- och utlänningsverksamheten baserad på ärendenas karaktär. Nu sker en tydlig markering. Rikspolischefens beslut innebär inte bara, som utredningen ser det, att det skapas en ny organisationsenhet som får ett samlat ansvar för sakområdet utan också att beslutet i sin förlängning leder till att gränskontrollfrågorna i Sverige styrs och leds på ett enhetligt och mer kraftfullt sätt. Sannolikt kommer nya - eller i vart fall reviderade - planer liksom föreskrifter och anvisningar (FAP) för gränskontrollverksamheten att upprättas. Rikspolisstyrelsen kommer också, sannolikt, att i framtida planeringsförutsättningar på ett mer ingående sätt ställa krav på vad de lokala polismyndigheterna ska prestera inom gränskontrollverksamheten under de kommande budgetåren. Vidare kommer Rikspolisstyrelsen sannolikt att ha synpunkter på de lokala polismyndigheternas strukturer för gränskontroll och hur de bör förändras. Rikspolischefens beslut innebär därmed en nytändning för gränskontrollverksamheten inom svensk polis. 6.2 Jämförelser med Stockholm och Skåne Utredningen har besökt Polismyndigheterna i Stockholms län och Skåne och där tagit del av det arbete och den verksamhet som pågår inom sakområdet gränskontrollverksamhet. Stockholm har gjort förändringar i sin verksamhet som en följd av utvidgningen år 2008 av Schengensamarbetet och har nu en tydligare inriktning på inre gränskontroll. I Skåne gjordes under åren 2007 och 2008 en utredning om utlänningsverksamheten. Den ledde fram till att Skånemyndigheten under år 2009 har beslutat om förändringar i vissa an-

RAPPORT 21 (47) svars- och ledningsfrågor samt att begreppet gränskontroll ska gälla för den sammantagna verksamheten. När det gäller flygtrafiken är skillnaden mellan de tre storstadsmyndigheternas gränskontrollverksamhet till omfattningen av passagerare och behovet av passkontroll (tredjelandstrafik) så stor att relevanta jämförelser i organisationsfrågor inte låter sig göra. Man kan uttrycka det så att flygplatserna spelar i tre olika, från varandra helt skilda divisioner. Stockholm/Arlanda är en internationell storflygplats med drygt 18 miljoner passagerare och har en betydande tredjelandstrafik. Polisen på Arlanda har dessutom uttalade och självständiga uppgifter när det gäller brottsbekämpningen på Arlanda och för incident- och haveriberedskapen mm. På Malmö/Sturup ankommer och reser ca 1,7 miljoner passagerare per år och tredjelandstrafiken är av mycket liten omfattning och avser nästan enbart chartertrafik (Skånes storflygplats är Köpehamn/Kastrup). Antalet passagerare per år på Landvetter flygplats uppgår till ca 4,3 miljoner. Omfattningen av tredjelandstrafiken är större än på Sturup men väsentligt mindre än på Arlanda. När det däremot gäller innehållet i gränskontrollarbetet finns det mycket som - av naturliga skäl - förenar de tre storstäderna och som kan jämföras. Kunskap om varandras arbetsmetoder är i sig en källa till inspiration om hur verksamheten kan utvecklas. Inte minst gäller det den inre utlänningskontrollen. I dessa avseenden har utredningens kunskaper från Stockholm och Malmö varit till nytta i utredningen. 6.3 Gränspolisens uppdrag Utredningen har tidigare kort redovisat de bestämmelser som styr polisens gränskontrollverksamhet, från regelverket för Schengensamarbetet och den nationella styrningen till Polismyndighetens interna regelverk. I den analys av gränskontrollverksamheten som utredningen gör i det följande utgår utredningen från att gränspolisen i Västra Götaland har följande primära arbetsuppgifter: kontroll av inresande och utresande vid gräns mot tredjeland kontroll under vistelse / inre utlänningskontroll utredning verkställighetsärenden De sammantagna arbetsuppgifterna benämns gränskontrollverksamhet.

RAPPORT 22 (47) Utöver vad som nu sagts om gränskontroll har Polisen ett ledningsansvar för den personal som utför säkerhetskontroll på flygplats enligt lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Den arbetsuppgiften har nära anknytning till passkontrollverksamheten och ingår i gränspolisens uppdrag. På Landvetter flygplats utfärdar Polismyndigheten provisoriska pass. Det är en serviceverksamhet som också den har nära anknytning till passkontrollverksamheten och ska utföras av gränspolisen. 6.4 Samarbete med andra myndigheter Den nationella handlingsplanen och handboken för Schengensamarbetet är myndighetsövergripande för Polisen, Tullverket och Kustbevakningen. Handlingsplanen förutsätter att det ska finnas samarbete på både central och regional nivå. Polisen har en ledande roll i gränskontrollverksamheten. Som utredningen ser det ligger det i första hand på Polisen att ta initiativ till och att vidmakthålla samverkan med de andra gränskontrollmyndigheterna. Det finns en överenskommelse om samverkan mellan Polismyndigheten i Västra Götaland och Kustbevakningen Region Väst. Överenskommelsen är dagtecknad i juni 2003 och undertecknad av respektive myndighetschef. Målet för överenskommelsen är att effektivisera myndigheternas resursanvändning genom att öka samarbetet myndigheterna emellan när det gäller arbetsmetoder, underrättelseverksamhet, utbildning och information. I överenskommelsen sägs att de båda myndigheterna på chefsnivå minst en gång per år ska fastställa huvudinriktningen av den samordnade kontrollverksamheten samt följa upp samarbetet. Det förefaller som om samverkansöverenskommelsen har fallit i glömska. Något chefsmöte som där anges har under senare år inte förekommit. Överenskommelsen är nu (februari 2009) under revidering. Om det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning eller rikets säkerhet ger 6 kap 5 utlänningsförordningen (2005:716) utrymme för beslut att under en begränsad tid genomföra gränskontroll vid Schengenintern gräns. Ett sådant beslut skulle innebära en omfattande uppgift för polisen. Både Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa polisen vid kontrollen av utlänningar in- och utresa. Att Polismyndigheten ser till att det finns en löpande och fungerande samverkan mellan de gränskontrollerande myndigheterna kan mot en sådan bakgrund också ses som ett egenintresse. Det finns idag (februari 2009) inom gränspolisen eller Länsordningspolisen inte någon plan för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid Schengenintern gräns.

RAPPORT 23 (47) Det ska under denna punkt slutligen antecknas att det till utredningen har uppgetts att samarbetet tjänstemännen emellan inom de tre olika myndigheterna fungerar väl. 6.5 Gränssnittsfrågor Polisstyrelsens beslut år 1999 att lägga samman enheterna Göteborg- Landvetter och Länskriminalpolisens utlänningsrotel innebar att ansvaret för all verksamhet inom sakområdet gränskontroll samlades till Länsordningspolisen. Beslutet ligger i med Rikspolischefens nyligen givna beslut om att inrätta en central gränskontrollenhet m.m. som kommer att gälla för svensk polis under överskådlig tid. I det följande tar utredningen upp vissa frågor som rör gränssnittet i ansvarsfördelningen m.m. mellan gränspolisen och övriga polisområden och Länskriminalpolisen. Men först något om vad som ingår i gränspolisens arbetsuppgift. 6.5.1 Gränskontroll och Närpolisverksamhet - arbetstid och spilltid Inom gränspolisen har det gjorts undersökningar om hur stor del av arbetstiden för de civilanställda gränskontrollanterna som går åt till det faktiska arbetet med passkontroll. En av undersökningarna visar förhållandet under veckorna 25 och 26 år 2007. Med en beräkning av att arbetstiden omfattade 1 timme före och 1/2 timme efter det att flygplanen ankom eller avgick till tredjeland visar utredningen att 46,1% av arbetstiden inte utnyttjades. Den tiden kan betecknas som spilltid. Även andra undersökningar visar att spilltiden för gränskontrollpersonalen är omfattande. Ledningen inom gränspolisen har försökt fylla ut denna spilltid med att låta gränskontrollanterna utföra uppgifter åt andra enheter inom Polismyndigheten. Under en tidsperiod utbildades gränskontrollanterna för att kunna biträda verksamheten vid Polisens Kontakt Center (PKC). Andra försök att fylla arbetstiden har gjorts t. ex att skriva ut förhör som tagits upp på band. Det finns i nuläget planer på att låta den civila kontrollpersonalen (ren-)skriva anmälningar från kommuner m.fl. om skadegörelser. Flera av de polismän som tjänstgör vid gränspolisens övervakningsenhet har tjänstgjort där under lång tid. Den faktiska verksamheten idag bär traditioner från den verksamhet som polisen långt tidigare utförde på Landvetter flygplats. Då var förhållandena annorlunda. Landvetter flygplats var en enhet inom Polismyndigheten i Göteborg men geografiskt belägen som en ö inom en annan polismyndighet, Polismyndigheten i

RAPPORT 24 (47) Mölndal. Polisen på Landvetter flygplats bedrev en självständig polisverksamhet inom sitt geografiska område. Enheten var i och för sig underställd vakthavande befäl i Polismyndigheten i Göteborg men den dagliga driften på Landvetter flygplats leddes av ett vakthavde befäl som hade självständiga polisuppgifter i samband med ett befarat flyghaveri eller annan incident. När Polismyndighet i Göteborgs- och Bohus län bildades i mitten av 1990- talet var Landvetter flygplats inte längre en isolerad ö utan ingick som ett område i det nybildade polisdistriktet. Därefter har ett antal organisatoriska förändringar ägt rum. Polismyndigheten i Västra Götaland bildades år 1998. Landvetter flygplats sammanlades år 1999 med Länskriminalpolisens utlänningsenhet och de två enheterna bildade gränspolisen. Men oavsett dessa förändringar tycker sig utredningen kunna se att karaktären av ett närpolisområde Landvetter fortfarande finns kvar. När man år 2000 utlyste nya tjänster vid gränspolisen som yttre befäl gavs det också uttryck för den uppfattningen i ledigförklarandet. Arbetsuppgiften gick ut på att leda arbetet i den yttre och inre gränskontrollen och leda närpolisverksamheten [utredarens kursivering] i anslutning till gränskontrollplatserna inom polisdistriktet. Med det nu anförda och vad som tidigare sagts om vad som ingår i begreppet gränskontrollverksamhet vill utredningen peka på den förskjutning av inriktning från gränskontrollverksamheten som nuvarande ordning innebär. Polismännens arbetstid fylls i dag med arbetsuppgifter som avser både gränskontroll och allmän ordning och säkerhet. Planeringen görs mot uppställda mål som omfattar både gränskontrollverksamhet och vanlig polisverksamhet. Den allmänna ordnings- och säkerhetsuppgiften utförs både utanför och innanför staketet till Landvetters flygplats. Att beskriva denna blandtjänstgöring som en närpolisverksamhet kan kritiseras men ger läsaren ändå en rimlig bild av vad för slags verksamhet som faktiskt bedrivs. Och inte minst om hur personalen uppfattar sin uppgift. Utredningen har inte funnit något dokument som anger Polismyndighetens inställning i denna fråga. Förmodligen är det så att nuvarande personal vid gränspolisen har ärvt och burit med sig det arbetssätt som tidigare gällde till nuvarande organisation och verksamhet. Enligt utredningens uppfattning är det av stor vikt att denna fråga får ett klarläggande. Hur Polismyndigheten ser på denna frågeställning har stor betydelse för ett antal frågor. Innan t.ex. bemanningsfrågan och behovet av personal diskuteras måste det först göras klart vad arbetsuppgifterna egentligen omfattar. Ska personalplaneringen för övervakningsenheten ske efter uppfattningen att enheten har ett närpolisområdesansvar, att enheten måste kunna svara upp mot både gränskontrolluppgiften och ett normalbehov av allmän polisverksamhet för Landvetter flygplats med omnejd, dvs. som om man är ett närpolisområde? Eller ska bemanningen enbart fastställas

RAPPORT 25 (47) efter behovet för gränskontrolluppgiften? Såvitt utredningen ser det kommer man till olika resultat beroende på hur frågan besvaras. Den gjorda distinktionen får betydelse i en framtid om t.ex. England går med i Schengensamarbetet vilket skulle medföra ett minskat behov av personal för passkontrollverksamhet. Svaret på frågan är viktig från flera aspekter. Det gäller inte bara hur personalbemanningen ska vara utan också hur gränspolisen bäst bör organisera sin verksamhet. Särskilt, menar utredningen, har det betydelse för hur personalen själva ser på sina arbetsuppgifter, nu och för framtiden. Enligt utredningens uppfattning bör gränspolisens arbetsuppgifter omfatta gränskontrollarbete och principiellt inte närpolisverksamhet. Då har även polismännen spilltid. Polismännens spilltid ska naturligtvis fyllas med angelägna arbetsuppgifter och det kan vara sådan närpolisverksamhet som man utför idag. Men bara som biuppgift. Det är gränskontrollverksamheten som ska stå i centrum. Det finns, som utredningen ser det, inte något krav på att polisen ska hålla viss personal i beredskap på Landvetter flygplats. De uppgifter som inre befäl på Landvetter flygplats i dag har när det gäller incidenter är heller inte av sådan art att Polismyndigheten av det skälet måste ha ständig bemanning på Landvetter flygplats för att fullgöra sin uppgift. Mot bakgrund av vad ovan anförts menar utredningen att det är viktigt att Polismyndigheten tar ett tydligt ställningstagande till frågan om gränspolisens primära arbetsuppgift också omfattar närpolisverksamhet. I det fortsatta utgår utredningen från att gränspolisen är en specialenhet och att organisation och bemanning ska bestämmas med utgångspunkt från vad uppgiften är dvs. gränskontrollverksamhet. Utredningen utgår därmed också från att ansvaret för att tillgodose behovet av (allmän) polisiär hjälp på Landvetters flygplats följer polisverksamhetens normala struktur och ligger på andra enheter inom Polismyndigheten. Där har vakthavande befäl, LKC och ingripandeverksamheten ett ansvar liksom det polisområde och den polisenhet som Landvetter flygplats ligger inom dvs. Storgöteborg och Mölndal. Att polismännen vid övervakningsenheten på sin spilltid ändå åläggs uppgifter som avser allmän ordning och säkerhet motsäger inte detta. Det finns fyra olika arbetsområden som personalen vid gränspolisens övervakningsenhet löpande måste vara bemannade för att hantera. passkontroll för ankommande och avgående flyg till och från tredjeland på Landvetter flygplats och Säve. fullgöra polisens övergripande ledning av säkerhetskontrollarbetet som avser alla avgående flyg, även inrikesflyget, på Landvetter flygplats och Säve. utfärda provisoriska pass på Landvetter flygplats.

RAPPORT 26 (47) fullgöra specialistfunktionen för (främst) den inre utlänningskontrollen för hela polismyndigheten 6.5.2 Inre utlänningskontroll Att kontrollera om utlänningar som vistas i Sverige har rätt att vara här, är en del av polisens huvuduppgift och ingår i gränskontrollverksamheten. När regeringen i samband med förberedelsearbetet inför Schengensamarbetet (prop.1997/98:42) tog upp frågan om inre utlänningskontroll uttalade man sig tydligt. Den inre utlänningskontrollen är ett väsentligt inslag i polisens verksamhet och en fungerande sådan kontroll är en viktig förutsättning för att kunna öppna de inre gränserna. Det synes ofrånkomligt att denna verksamhet måste öka i omfattning, redan med tanke på dagens situation, men även i ett Schengenperspektiv. Att utöka den inre utlänningskontrollen var således en mycket viktig komponent i de kompensatoriska åtgärderna som måste vidtas när de inre gränserna inom Schengensamarbetet öppnades. Ramarna för dessa vistelsekontroller återfinns nu i 9 kap 9 utlänningslagen (2005:716). Möjligheten att utföra en kontroll av en utlännings rätt att vistas i Sverige tillkommer varje polisman. Vistelsekontrollen får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Den inre utlänningskontrollen kan genomföras på olika sätt. Organiserade arbetsplatskontroller och planerade gatekontroller är exempel på inre utlänningskontroll. Men inre utlänningskontroller kan också utföras som en del av den ordinära polistjänsten, den dagliga händelsestyrda verksamheten för att inte säga som en del av all polisverksamhet. 6.5.2.1 Organiserad inre utlänningskontroll Ansvaret för all gränskontrollverksamhet ligger på Länsordningspolisen och gränspolisen. Som framgår av styrdokumenten ligger det dock ett ansvar på hela polisorganisationen att biträda Länsordningspolisen i den uppgiften. Utredningen ser det som naturligt att de former av vistelsekontroll som kräver planering ligger inom gränspolisens ansvarsområde, och då så är lämpligt, med biträde av andra enheter inom Polismyndigheten.

RAPPORT 27 (47) På initiativ av Polismyndigheten i Hallands län genomfördes i slutet av januari månad år 2009 en trafikkontroll på E 6. Kontrollen genomfördes under fem dagar mellan kl.18.30-23.00. Personal från gränspolisen i Västra Götaland deltog. Förutom att bl.a. 275 kg narkotika togs i beslag och 1 850 utandningsprov togs genomfördes 267 inre utlänningskontroller. Tre personer togs i förvar enligt utlänningslagen (2005:716) och man påträffade två personer som var avvisade från Sverige. Som utredningen ser det finns det anledning för gränspolisen i Västra Götaland att utveckla denna form av vistelsekontroll inom polisdistriktet. Polisarbete ska vara underrättelsestyrt. Utredningen har inte tillgång till något underrättelseunderlag men kan ändå ana sig till att det finns ett antal företeelser utöver arbetsplatskontrollerna som är av intresse för vistelsekontroll. Det rör färjetrafiken från Danmark och Tyskland, bussoch tågtrafik och överhuvudtaget den stora genomfartstrafik som finns inom hela polisdistriktet. De bestämmelser som gäller för att genomföra sådana kontroller är kända för gränspolisen. En vistelsekontroll får inte innebära förtäckt gränskontroll. Utlänningslagens bestämmelser om när vistelsekontroll får utföras måste följas. 6.5.2.2 R209 kontroller Från ett myndighetsperspektiv finns det en stor outnyttjad potential i att all polispersonal i yttre verksamhet har ett större engagemang i den inre utlänningskontrollen. Polismyndighetens mål för år 2008 var att 2 000 inre utlänningskontroller skulle genomföras. Av dessa ska 500 vara registrerade i datasystemet KC-storm under kod R209. I klartext innebär det att gränspolisen förväntades genomföra 1 500 kontroller och all övrig personal 500 kontroller. I en myndighet som har drygt 1 500 poliser i yttre tjänst innebär det att varje polis i yttre tjänst genomför en R209 kontroll vart tredje år. Enligt utredningens uppfattning kan en tydligare markering i de grundläggande dokumenten om polisområdenas ansvar för den nu berörda formen för inre utlänningskontroll vara på sin plats. Det kan ske på olika sätt. Ett sätt är att ålägga varje polisområde mål för R209 kontrollerna. Det resultatmått som polismyndigheten i dag ställer upp för verksamheten måste betecknas som blygsamt. Målet bör enligt utredningens uppfattning kunna sättas väsentligt högre än för år 2008. Att polisområdena åläggs mål för det antal inre R209 kontroller som ska göras innebär inte att gränspolisen fråntas det övergripande ansvaret på detta område. Orsaken till att inte fler R209 kontroller genomförs står sannolikt att finna i att polismännen i yttre tjänst inte har tillräcklig kunskap om dokument och utlänningslagstiftningen. Inom gränspolisen finns emellertid en bred kunskap på detta område och gränspolisen står också till polisområdenas förfogande med utbildning. Men kunskapen och utbild-