Resor till och från daglig verksamhet inom omsorg om funktionshindrade

Transkript

1 SAMMANTRÄDESPROTOKOLL Sammanträdesdatum Sida (21) Dnr SN 2015/232 Resor till och från daglig verksamhet inom omsorg om funktionshindrade Sammanfattning Socialförvaltningen har gjort en rapport om resor till och från daglig verksamhet Syftet med uppdraget har varit att uppdatera tidigare utredning, år 2012, angående transporter till och från daglig verksamhet i Vänersborg. Av rapporten framgår bland annat att det strider mot kommunallagen och kommunens riktlinjer att bedriva transporter i egen regi till och från daglig verksamhet. Det är därmed ohållbart för omsorgerna i Vänersborgs kommun att fortsätta med detta. Med anledning av detta bedöms transporter till och från daglig verksamhet behöva göras lagliga genom upphandling. Kostnaden för resorna för socialförvaltningen i egen regi uppgår idag till cirka 2,8 Mkr och i annan regi beräknas kostnaden uppgå till cirka 5,0 Mkr. Förslag till beslut Socialnämnden beslutar att resor till och från daglig verksamhet ska upphandlas, och genom detta upphöra med resor i egen regi. Beslutsunderlag Tjänsteutlåtande Rapport , Resor till och från daglig verksamhet 2015 Protokollsutdrag till Peter Martinsson, avdelningschef omsorg om funktionshindrade Justerandes sign Utdragsbestyrkande

2 Tjänsteutlåtande Dnr SN 2015/232 1 (1) Socialnämnden Resor till och från daglig verksamhet inom Omsorg om funktionshindrade Förslag till beslut Socialnämnden beslutar upphandla resor till och från daglig verksamhet, och genom detta upphöra med resor i egen regi. Bakgrund Att bedriva transporter i egen regi till och från daglig verksamhet strider mot lagen och är därför ohållbart för omsorgerna i Vänersborgs kommun. Detta stöds av rättsfall, omvärldsbevakning, SKL och Vänersborgs kommuns interna riktlinjer. Med anledning av detta bedöms transporter till och från daglig verksamhet behöva göras lagliga genom upphandling. Kostnaden för socialförvaltningen i egen regi uppgår idag till cirka 2,8 Mkr och i annan regi beräknas kostnaden uppgå till cirka 5,0 Mkr. Socialförvaltningen Karin Hallberg Per Ekman Curt-Göran Krantz Socialchef Utredare Utredare

3 Rapport Dnr SN 2015/232 1 (19) Resor till och från daglig verksamhet 2015 Sammanfattning Slutsats: Att det juridiskt sett ej är lagligt, och därför ohållbart, för omsorgerna i Vänersborg att bedriva transporter i egen regi, till och från daglig verksamhet. Denna slutsats stöds av rättsfall, omvärldsbevakning, SKL m.fl. Enbart pga. detta skäl bör transporter till och från daglig verksamhet göras laglig genom upphandling. Att vinsten ekonomiskt med transporter i egen regi, baserat på Trollhättemodellen, är betydlig också jämfört med att ha en upphandlad verksamhet. Det är dock tveksamt om transporterna i egen regi verkligen är mer flexibla för brukarna än upphandlade transporter. Syftet med uppdraget har varit att uppdatera tidigare utredning, år 2012, angående transporter till och från daglig verksamhet i Vänersborg. Målet har bl.a. varit att beskriva nuläget och komplettera den gamla utredningen från 2012, ta fram kostnadsbilden för transporterna idag dvs. leasingkostnader, eventuella stilleståndskostnader, genomföra omvärldsbevakning, antal personer som omfattas respektive kommer att omfattas av transporterna. Resultatet visar att rättsläget är oförändrat och om något än tydligare än tidigare. Transporterna i egen regi är inte förenliga med Kommunallagen och därmed inte heller kommunens riktlinjer för internkontroll. Kostnaderna för leasing har ökat med ca 6 % över tre år. Små stilleståndskostnader kan påvisas. Bruttokostnaden för leasingen är ca 2,5 Mkr. Därtill tillkommer kostnader för bidrag till brukarna för kollektivtransporter på ca kr. Bruttokostnaden för transporterna blir då drygt 2,8 Mkr. Antalet personer/brukare som har insatsen daglig verksamhet i Vänersborg är 140 st., varav ca.75 brukare har transport med egen regin. Antalet förväntas var detsamma under Därefter kan antalet brukare som nyttjar transporterna till och från daglig verksamhet öka med ca fem personer. Omvärldsbevakning visar att grannkommunerna Uddevalla, Trollhättan samt Lidköping alla har upphandlat sina transporter av Västtrafik och taxibolag. Antal brukare som har insatsen daglig verksamhet hos dem pendlar mellan st. och de som har färdtjänst mellan st. Den fulla egenavgiften pendlar mellan 475 kr/mån - 822kr/mån. Kommunerna anger laglighetsaspekten, integration/empowerment samt folkhälsomotiv som anledningar till att man upphandlat transporterna.

4 Utredningen lämnar förslag på framtida organisering av resor till och från daglig verksamhet genom upphandling m.m. 2

5 3 Innehåll Bakgrund... 4 Uppdrag... 5 Nuläge Vänersborg... 6 Socialnämndens beslut... 6 Ekonomi/kostnader... 6 Stilleståndskostnader... 6 Antal resanden och kostnader Framtidsscenario... 7 Omvärldsbevakning... 7 Uddevalla... 7 Trollhättan... 8 Lidköping SKL:s bedömning Juridik Förbud mot att ge understöd åt enskild Likställighetsprincipen Konkurrenslagen Riktlinjer för internkontroll Laglighet Analys Förslag på framtida organisation av resor till och från daglig verksamhet... 18

6 4 Bakgrund Socialförvaltningen har tidigare, före år 2004, bedrivit transporter till och från daglig verksamhet genom egen upphandling. I samband med ett sparbeting år 2004, övergick transporterna till egen regi. Man uppskattade då att åtgärden skulle minska kostnaderna med 1 Mkr. I maj 2007 tog Socialnämnden(SN) beslut om ändringar i riktlinjerna för färdtjänst i samband med verkställighet av beslut LSS och SoL. När det gäller resor till och från daglig verksamhet innebar detta att färdtjänst skulle användas och att brukarens egenavgift sattes till 350 kr/mån, motsvarande en kommunladdning. Orsaken till SN:s beslut var en dom i Hudiksvalls tingsrätt, år 2004, som innebar att transporter mot ersättning för denna målgrupp var att betrakta som yrkestrafik. Vidare hade SKL i två PM kommit fram till att denna typ av verksamhet föll utanför den kommunala kompetensen, oavsett ersättning betalades eller inte. År 2006 ändrades även färdtjänstlagens 9 till att omfatta resor till och från daglig verksamhet, fullt ut. Kostnadsökningarna för övergång till färdtjänst för ca 60 brukare, hade av administrativa avdelningen uppskattats till ca kr. År 2008 föreslog socialförvaltningen att SN skulle ge fortsatt uppdrag åt Västtrafik samt att Omsorger om funktionshindrade (OoF) skulle få i uppdrag att inom ramen för anvisade medel 2009, finansiera ökade kostnader för transporterna. Orsaken till förslagets andra punkt var att färdtjänstkostnaderna ökat till 3 Mkr, mot de kr som kostnaderna initialt prognosticerats av socialförvaltningen år Socialförvaltningens förslag 2008, resulterade istället i att SN ca två månader senare fattade beslut om att insatsen daglig verksamhet skulle inkludera kostnadsfri transport. Orsaken angavs vara att SN inte instämde i SKL:s tolkning, att detta sannolikt skulle betraktas som ett otillbörligt gynnande av enskild dvs. ett brott mot likställighetsprincipen i kommunallagen (KL). SN menade att frågan inte prövats rättsligt. SN använde också Göteborgs Stad lösning, med gratis resor till och från daglig verksamhet, som modell. Andra fördelar, påpekade SN, var billigare resor och större flexibilitet. En utredning gjordes också 2008, där man påpekade att resor mot betalning var att betrakta som yrkestrafik. En utredning gjordes också år Där gjorde man en djupanalys av kostnader för transporter i egen regi. Transporter i egen regi visade sig vara ca 70 % billigare än färdtjänst/km. Utredningen visade också att transporter i egen regi mot betalning utan yrkesförare stred mot yrkestrafikförordningen och skulle kanske kunna strida mot Konkurrenslagen om någon anställde talan därom mot kommunen. Transporter i egen regi utan betalning stred sannolikt mot KL:s likställighetsprincip.

7 5 Till dags dato har antalet personer som omfattas av resor till och från daglig verksamhet ökat i sådan omfattning att nuvarande internorganisation inte bedöms klara sin uppgift i ett framtidsperspektiv. Som nämnts ovan föreligger också oklarhet kring lagligheten i nuvarande transporter. Föreliggande utredning sammanfattar nuläge gällande kostnader, antal brukare, fordon, omvärld samt rättsläge. Uppdrag Uppdragsgivare är socialförvaltningens ledningsgrupp Syftet med utredningen är att ta fram ett beslutsunderlag för en framtida organisation av resor till och från daglig verksamhet. Målet med utredningen är att bl.a. svara på följande frågeställningar Komplettera och uppdatera utredning från Avstämning av kostnaderna mot nuvarande resursfördelningssystem Nuvarande leasingkostnader samt kostnader för stillastående bussar Antal personer som omfattas av transporterna Beräknat antal personer som kommer att omfattas av resor till och från daglig verksamhet Omvärldsbevakning mot minst två andra kommuner Metod har varit inhämtande av uppgifter gällande omfattning och kostnader för vagnpark från samhällsbyggnadsavdelningen, kostnader för nuvarande organisation från ekonomi OoF, intervjuer med ansvariga för transporter till och från daglig verksamhet i Uddevalla, Trollhättan och Lidköping samt kontakt med SKL gällande rättsläget. Ansvariga utredare är Per Ekman och Curt-Göran Krantz. Rapport ska presenteras för ledningsgrupp den 28 september 2015.

8 6 Nuläge Vänersborg Socialnämndens beslut Sedan SN:s beslut, , utförs alla transporter till och från daglig verksamhet i egen regi utan egenavgift för brukarna, dvs. helt gratis. De brukare som nyttjar kollektivtrafik dvs. stadsbussarna ersätts med 400 kr/mån. I SN:s beslut , uppdrogs socialförvaltningen att göra nödvändiga kompletteringar i Vägledning vid biståndsbedömning enligt SoL och LSS. Ekonomi/kostnader OoF:s transportorganisation för resor till och från daglig verksamhet leasar i dagsläget sju bussar och två personbilar. Beräknade kostnader för leasing och personal 2012: Ca kr/mån. + personal ca kr/mån = /mån 2014: Ca kr/mån. + personal ca kr/mån = /mån 2015: Ca kr/mån. + personal ca kr/mån = /mån (personalkostnad uppräknad med 2,6 % /år) Stilleståndskostnader Enligt kommunens serviceenhet som har det tekniska ansvaret för fordonen har det inte förekommit någon gång under de senaste åren att ersättningsfordon har fått hyras in p.g.a. tekniska fel. Service eller liknande utförs på ett sätt som inte påverkar transporterna. Kostnader för omsorgsresor med färdtjänst kan uppstå i vissa fall, då brukare ex. missar bussen. Enligt ekonomi funktionen uppgår dessa kostnader till ca 5000 kr/år. Antal resanden och kostnader 2015 Enligt uppgifter från kommunens samordnare för färdtjänst och resor till och från dagligverksamhet, uppgår antalet personer som dagligen reser till och från daglig verksamhet till ca 75. Dessa 75 betalar ingen egenavgift. Kostnaderna för att transportera dessa är /kr per månad vilket ger en årskostnad på ca kr. (208x800 x 12) Totalt har ca 140 ( = 140) personer insatsen daglig verksamhet. Förutom kostnaden för de 75 som nämns ovan, tillkommer ca.65 bidrag till månadsladdningar á 400 kr som ett led i uppmuntran och stimulans för att själv ordna sin resa till den dagliga verksamheten. Kostnad för dessa månadsladdningar är kr per år. ( 65x400x12=312000) Totalkostnaden för transporterna till och från daglig verksamhet blir då = / år

9 7 Framtidsscenario Enligt bedömningar från avdelningen omsorg om funktionshindrade kommer antalet resande att vara i stort sett oförändrat under åtminstone Utredningen väljer ändå att öka antalet resande med 5, dvs. ca 45 resande. Detta för att inte räkna i underkant. Utgångspunkten är Trollhättemodellen där alla resor är upphandlade av Taxi Trollhättan och Taxi Lilla Edet (se mer under Omvärldsbevakning Trollhättan nedan). Om antalet resande skulle bli ca 75 och kostnaden per brukare efter upphandling hamnar i nivå med Trollhättan (Brutto kr/brukare och år) blir den beräknade bruttoårskostnaden kr för Vänersborg. Om egenavgiften antas bli som i Trollhättan, max 495 kr/månad eller kr/år, blir nettokostnaden kr per brukare och år, vilket för 75 resanden ger en årskostnad på kr för Vänersborg. Vänersborg Nuvarande kostnad; kr/år12 Framtida beräknad bruttokostnad: kr/år Framtida beräknad nettokostnad: kr/år Bruttokostnaden ökar I Vänersborg kommun med ca 95 %. Nettokostnaden beror också på hur stor egenavgift som beslutas av Vänersborg kommun. I det här fallet, baserat på Trollhättemodellen, innebär nettokostnaden på ca 5,1 Mkr en kostnadsökning på ca 82 % i Vänersborg. Omvärldsbevakning Uddevalla 2012 Uddevalla kommunfullmäktige utvidgade i september 2009 begreppet arbetsresor inom färdtjänst. Utvidgningen innebar att arbetsresor kom att omfatta bl.a. resor till och från daglig verksamhet enligt LSS, samt resor till och från dagverksamhet enligt SoL. Enligt uppgift, ökade följaktligen kostnaderna med ca 1 Mkr. I Uddevalla omfattar arbetsresor numera Resor till och från förvärvsarbete Resor till och från utbildning som ger rätt till statligt studiestöd enligt studiestödsförordningen (SFS 2000:65) Resor till och från daglig verksamhet enligt LSS Resor till och från dagverksamhet enligt SoL Egenavgifter för både färdtjänstresor och arbetsresor sattes i samband med utvidgningen, 2009, till Västtrafiks baspris + 15 %, eller 48 kr. Regelbundna

10 8 arbetsresor till och från daglig verksamhet, 3-5 ggr/vecka, hade en fast egenavgift motsvarande kollektivtrafikens kommunladdning, då 736 kr/månad. För resor 1-2 ggr/vecka var den fasta egenavgiften på en ½ kommunladdning, då 368 kr. Egenavgiftens nivå har följt Västtrafiks prisutveckling. Att utvidga begreppet arbetsresor ligger inom en kommuns kompetens, hävdade SKL 2015 Omsorgsresorna består av anropsstyrd trafik med taxi samt flexbuss som används av de brukare som är mer självständiga (se även tabell). Några brukare tar sig själva till daglig verksamhet antingen med buss, cykel eller till fots. I nuläget har Omsorgerna i Uddevalla ca 240 brukare med insatsen daglig verksamhet. Ca 91 brukare har färdtjänst och åker taxi. Ca 31 brukare nyttjar flexbussen. Att nyttja flexbussen kräver inte färdtjänst men några med färdtjänst nyttjar även flexbussen. Enligt en uppskattning av handläggare i Uddevalla har ca 100 brukare färdtjänst. Uppskattningen är dock något osäker. Färdtjänsten är upphandlad av Västtrafik. De dagliga verksamheterna har kvar bussar för vissa ärenden som att hämta mat m.m. Under sommaren är daglig verksamhet stängd fyra veckor. Under dessa fyra veckor lånar vissa gruppboenden bussarna mot en avgift. År 2012 hade man en lösning som innebar att brukare på gruppboenden hade gått ihop och leasat fordon för att hantera övriga transporter. Denna lösning finns kvar på vissa boenden. Västtrafiks prisutveckling har inneburit att egenavgiften idag är för arbetsresor 3-5 ggr/vecka 822 kr/månad samt för arbetsresor 1-2 ggr/vecka är 411kr/månad. Uddevalla har ca 100 brukare som reser till och från daglig verksamhet. Bruttokostnaden är kr/ brukare ( / 100 ) och nettokostnaden efter inräknad egenavgift är kr/brukare ( / 100). Egenavgiften är 822 kr för hel månad eller 411 för halv månad. Trollhättan 2012 Omsorgerna i Trollhättans Stad hade 2012, bara färdtjänst för resor till och från daglig verksamhet. I undantagsfall användes bilar från omsorgsverksamheten. Omsorgerna hade tidigare en lösning på transporterna till och från daglig verksamhet liknande Vänersborgs kommuns.

11 9 Efter en tillsyn och påpekande tvingades Omsorgerna att sluta med denna lösning. Även det faktum att nya Konkurrenslagen (2008:579), som trädde i kraft i nov-2008, bidrog till att man gjorde en översyn av resorna tillsammans med facket. De egna transporterna avskaffades dels på grund av risken för trafikolyckor och dels på grund av det sannolikt var olagligt enligt Kommunallagen Trollhättan har ca 220 brukare med insatsen daglig verksamhet. De flesta brukare tar sig med buss, cykel eller till fots, till och från daglig verksamhet. De som inte kan ta sig på detta sätt till daglig verksamhet, ca 80 personer, har färdtjänst. I Trollhättan anför förvaltningen brukarnas integration/empowerment i samhället, folkhälso- och miljöaspekter som skäl för att brukarna ska klara att ta sig själva till daglig verksamhet. Man fokuserar arbetet på att hjälpa brukarna att använda den vanliga kollektivtrafiken så mycket som möjligt. Alla färdtjänstresor till och från daglig verksamhet är upphandlade hos Taxi Trollhättan respektive Taxi Lilla Edet. Taxi Lilla Edet står för de specialfordon som behövs i transporterna. Egenavgiften för omsorgsresor alla dagar i veckan till och från daglig verksamhet är en s.k. kollektivladdning inom tätort, ca 495 kr/månad. För de brukare som bara åker halvtid (ca 1-2 resor) till daglig verksamhet är egenavgiften halva beloppet, ca 248 kr/mån. På årsbasis får Omsorgerna i Trollhättan in ca kr i egenavgifter från brukarna. (Siffror för 2015 är prognostiserade fr.o.m. juni) Trollhättan har ca.80 brukare som reser som reser med färdtjänst. Bruttokostnaden per brukare är kr/år ( kr/ 80 brukare), Nettokostnad, d.v.s. efter avdragna egenavgifter som genererar ca kr/år, är kr/brukare och år. ( kr kr = kr/80). Mellan år 2010 och år 2015 hade man ett toppår 2012 med en totalkostnad på 6,2 Mkr för färdtjänsten inom omsorgerna. Därefter sjönk kostnaderna till 5,7 Mkr För år 2015 är prognosen ca 6 Mkr i totalkostnad. Nettokostnaden är prognosticerad till ca 5,6 Mkr eftersom man får in ca kr/år i egenavgifter.

12 10 Kostnaden per resa har ökat från 173 kr år 2010 till 234 kr år Detta är relaterat till taxehöjningar hos leverantörerna av färdtjänst. Antalet resor har däremot stadigt minskat från toppåret 2011, då ca resor utfördes till och från daglig verksamhet. År 2014 hade antalet resor sjunkit till ca resor och fortsätter att minska under Lidköping I Lidköpings kommun kan de brukare som inte kan gå, cykla eller åka buss, få arbetsresor beviljade med taxi till och från daglig verksamhet. Arbetsresan är bara tillåten mellan hemadress och verksamhet. I Lidköping har 160 brukare insatsen daglig verksamhet. Ca ett 50-tal brukare har arbetsresa med taxi. Lidköpings kommun har upphandlat arbetsresorna med ett taxibolag. Egenavgiften för den som åker mer än 10 dagar till daglig verksamhet är 475 kr/månad, vilket motsvarar månadsavgiften för ett tätortskort. Den som åker färre än 10 dagar till daglig verksamhet betalar 26 kr/dag för taxiresorna. Bor man utanför tätortszonen dvs. om tätortskortet är dyrare är 475 kr/månad, betalar kommunen överskjutande mellanskillnad. SKL:s bedömning 2015 Enligt samtal med SKL:s jurister 2015, är rättsläget oförändrat när det gäller deras utlåtande, , över transporter till och från daglig verksamhet. Det innebär enligt SKL, att det inte finns något stöd i den allmänna kommunala kompetensen eller annan speciallagstiftning att utföra transporter till och från daglig verksamhet. Detta gäller oavsett om transporterna är gratis eller inte. Utförs transporterna mot ersättning är det närmast en slags näringsverksamhet som liknar taxiverksamhet, dock ej kollektivtrafik då den inte är kollektiv och linjebunden. Utförs transporterna gratis är de närmast att se som olagligt understöd åt enskild eftersom det dels inte finns något allmänintresse för kommunen att utföra tjänsten utifrån kommunallagens (KL) regler och dels för att det inte finns något stöd i speciallagstiftning att bedriva verksamheten. Alternativt menar SKL, kan det strida mot likställighetsprincipen då de särskilt gynnar en grupp funktionshindrade framför andra funktionshindrade. Juridik Som nämnts under nuläge säger SN i sitt beslut från , att man utvidgar innehållet i insatsen daglig verksamhet enligt LSS till att omfatta avgiftsfria transporter. SN säger vidare att personer som nyttjar kollektivtrafik till daglig verksamhet ska erhålla ekonomisk ersättning för de egna utläggen motsvarande månadskortet x 12 månader. I dagsläget innebär det ca 400 kr/brukare/mån x 12 = 4 800kr/år/brukare.

13 11 Av RÅ 1996 ref 45 framgår klart och tydligt att insatsen daglig verksamhet inte omfattar resor till och från daglig verksamhet I HFD 2011 ref 8, dvs. som kom efter SN:s beslut, prövas om kostnader i samband med insatser enligt LSS ingår i kommunens ansvar eller inte. Målet i fråga gällde brukares omkostnader för ledsagare och om ansvar för dessa omkostnader skulle tillskrivas kommunen. I domen säger HFD, under avsnittet bedömning, att andra insatser än de särskilt angivna kan inte ges enligt LSS. Däremot kan en begäran om andra insatser prövas enligt SoL. Detsamma gäller ekonomiskt stöd eller ersättning och som inte avser personlig assistans. I näst sista stycket i sin bedömning förtydligar HFD ytterligare. Omfattande insatser i assistansliknande former kan alltså inte anses ligga inom ramen för vad en kommun kan förpliktigas svara för, som ledsagarservice enligt 9 3 LSS. Inte heller omkostnader som kan uppstå för ledsagare ingår i den insats som regleras i nämnda lagrum. Insatser som går utöver vad som följer av LSS kan bara ges med stöd av socialtjänstlagen. Som ovan framgått saknar LSS även bestämmelser som gör det möjligt för kommunen att utge ekonomiskt stöd till kostnader som inte avser personlig assistans. HFD är här mycket tydlig i att ekonomisk ersättning, förutom vid personlig assistans, inte ingår i några insatser enligt LSS, utan får prövas enligt SoL. Det kan också tilläggas att kommunen har möjlighet att, för den som inte uppfyller förutsättningarna för rätt till bistånd, ge bistånd enligt SoL 4 kap 2. Förbud mot att ge understöd åt enskild 2 kap 1 KL Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Om transporter till och från daglig verksamhet sker utan betalning är det, enligt SKL resonemang ovan, att se som olagligt gynnande av enskild som strider mot likställighetsprincipen. Likställighetsprincipen 2 kap 2 KL Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. För att en kommun eller ett landsting ska kunna behandla sina medlemmar olika fordras alltså att beslutet därom grundar sig på rationella hänsyn eller sakliga överväganden. Något godtycke får inte förekomma (Paulsson, Riberdahl. Westerling Den Nya Kommunallagen Kommentarer och praxis, 1993, s 65 f).

14 12 I samma kommentarer sägs vidare att likställighetsprincipen inte ger utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet förutom när det finns speciallagar. Frågan här är om de vederlagsfria transporterna och utbetalningarna av de 400 kr/mån till brukare, enligt SN:s beslut , är att se som ett brott mot likställighetsprincipen. Konkurrenslagen Konkurrenslagens (2008:579) syfte är att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen innehåller två centrala bestämmelser, en som förbjuder konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (2 kap. 1 ) och en som förbjuder företag med en dominerande ställning att missbruka sin marknadsmakt (2 kap. 7 ). Det första förbudet gäller när företag samarbetar för att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på ett märkbart sätt eller på sätt som ger sådant resultat. Karteller är ett exempel på sådant förbjudet samarbete. Det andra förbudet gäller när företag missbrukar sin dominerande ställning på marknaden. Det är inte förbjudet att vara dominerande. Däremot är det förbjudet att missbruka sin marknadsmakt. I mars 2014 fälldes Borås kommuns servicekontor i Stockholms tingsrätt för brott mot konkurrenslagen. Kommunen blev tvungen att sluta utföra markoch anläggningsarbeten på den privata marknaden. Konkurrensverkets generaldirektör sa detta är en bra och tydlig signal till landets kommuner att det inte är tillåtet att driva verksamhet som riskerar att slå ut privata företag. Som motivering till domen anges bl.a. att kommunen har kunnat hålla lägre priser än vad som varit möjligt för privata företag. Här gäller frågan om Vänersborgs transporter, gratis till och från daglig verksamhet, är en sådan verksamhet som riskerar att slå ut privata företag inom transportbranschen dvs. bryter mot det första förbudet i KL. Riktlinjer för internkontroll I Vänersborgs kommuns arbete med internkontroll definieras internkontroll som; en process där såväl den politiska som den professionella ledningen och övrig personal samverkar för att med rimlig grad av säkerhet uppnå följande mål: en ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet en tillförlitlig finansiell rapportering en god efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer m.m.(utredarens understrykning).

15 13 Syftet med intern kontroll säger kommunen, är att säkra en effektiv förvaltning och att undvika att det begås allvarliga fel. I kommunallagens 6 kap 7 definieras nämndernas ansvar för den interna kontrollen. I Vänersborgs kommun finns ett reglemente antaget av fullmäktige som förtydligar ansvaret för den interna kontrollen. Av reglementet framgår bl.a. att varje nämnd årligen ska upprätta en internkontrollplan. Fråga är om Omsorgernas vederlagsfria transporter följer målen/direktiven i Vänersborgs kommuns regler för internkontroll. Laglighet SN:s motivering till sitt beslut, är att SKL:s bedömning att ett transportsystem för personer med LSS-insatser utan avgifter sannolikt är att betrakta som otillbörligt gynnande av enskild, är en bedömning SN inte delar. Vidare att eftersom denna bedömning ej prövats rättsligt så vet man inte om det är olagligt. Analys Nuläge Utifrån ett beslut av SN från transporteras idag alla som har insatsen daglig verksamhet enligt LSS antingen med OoF:s egna fordon eller kollektivt. Åker brukaren med kommunens fordon betalar de ingen egenavgift och åker de kollektivt betalar OoF resan genom ett bidrag på 400 kr/ mån för resorna. I båda fallen är resan gratis för brukaren dvs. OoF. Står för kostnaderna. Huruvida kontantbidraget på 400kr/mån till vissa brukare ger dom full kostnadstäckning än idag är ovisst. Angående den juridiska analysen av SN:s beslut se mer under avsnittet Juridik. Kostnaderna för OoF:s fordon är i stort desamma. Leasingkostnaderna för vissa fordon har tom sjunkit pga. ålder under år Totalkostnaden per år har ökat ca 6 % sett över tre år. Stilleståndskostnader uppskattas till ca 5000kr7år och är därmed marginella, i sammanhanget och kan lämnas därhän Scenariot för transporterna framåt visar att antalet resanden i egen regi ligger i stort sett konstant på 75 personer och förväntas vara konstant under Vidare att en upphandling av transporter till och från daglig verksamhet, med Trollhättemodellen som bas skulle medföra en bruttokostnad på knappt 5,5 Mkr eller + 95 %. Nettokostnaden beror på den egenavgift som Vänersborgs kommun kan komma att bestämma. Utgår man från Trollhättans nettokostnad/brukare blir densamma för Vänersborg lite drygt 5,1 Mkr eller + 82%.

16 14 Omvärld Omvärldsbevakningen visar att grannkommunerna Uddevalla, Trollhättan och Lidköping arbetar med begreppet arbetsresor för färdtjänst till och från daglig verksamhet. Färdtjänsten är upphandlad hos taxibolag. Egenavgiften för brukarna motsvarar en månadsladdning hos kollektivtrafiken i kommunerna och varierar mellan ca 500 kr 825 kr/månad för full avgift dvs. resor till och från daglig verksamhet alla dagar i veckan. I Trollhättan anförs integration/empowerment samt folkhälsomotiv som en av orsakerna. Förutom laglighetsaspekten, till att man valt denna lösning. Samma argument framkommer hos Uddevalla och Lidköping. Man strävar mer eller mindre aktivt för att minska brukarnas åkande med fordon till och från daglig verksamhet så långt som är möjligt. Denna linje stämmer väl överens med de allmänna integrationssträvanden och normaliseringssträvanden som råder inom omsorger om funktionshindrade. Kostnadsmässigt leder dessa strävanden också till högre bruttokostnader för kommunerna än som sannolikt skulle varit fallet om valt att själva sköta transporterna. SKL SKL:s bedömning är fortfarande entydig i att transporter som utförs gratis närmast är att betrakta som olagligt understöd åt enskild. Det finns inget allmänintresse utifrån KL att utföra tjänsten och inte heller något stöd i speciallagstiftning att bedriva tjänsten. Alternativt menar SKL, kan det strida mot likställighetsprincipen då de särskilt gynnar en grupp funktionshindrade framför andra funktionshindrade. Utredningen finner fler argument för att utförandet av transporterna gratis är ett klart brott mot likställighetsprincipen (se mer nedan under Likställighetsprincipen). Juridik Av RÅ 1996 ref 45 framgår klart och tydligt att insatsen daglig verksamhet inte omfattar resor till och från daglig verksamhet. Därmed inkluderas transport till och från daglig verksamhet inte i kommunens kompetens enligt speciallagstiftning. I HFD 2011 ref 8, dvs. efter SN:s beslut , prövas om kostnader i samband med insatser enligt LSS ingår i kommunens ansvar eller inte. Målet i fråga gällde brukares omkostnader för ledsagare och om ansvar för dessa omkostnader skulle tillskrivas kommunen. HFD är mycket tydlig i att ekonomisk ersättning, förutom vid personlig assistans, inte ingår i några insatser enligt LSS, utan får prövas enligt SoL. Av dessa prejudicerande fall finner utredningen att det inte finnas något tvivel om vad som ingår i insatsen daglig verksamhet enligt LSS. Förbud mot att ge understöd till enskild SKL tar, i sin bedömning från angående transport till och från daglig verksamhet av personer som omfattas av LSS, särskilt avstamp i KL:s grundläggande kompetensbestämmelse 2 kap 1.

17 15 Regeln förbjuder kommuner att utföra vederlagsfria prestationer till enskilda om man inte har någon offentligrättslig eller civilrättslig skyldighet att utföra sådan prestation. I förevarande fall inom Omsorgerna i Vänersborg handlar det just om vederlagsfria prestationer som Omsorgerna utför, utan att enligt lag vara skyldig därtill. SKL antar samma synsätt när det gäller erbjudande av gratis månadskort på kollektivtrafik. Hos Vänersborgs Omsorger kan det jämställas med de kontantersättningar om 400 kr/mån/brukare för resor med kollektivtrafik som betalas ut. Det är dock osäkert i dagsläget om kontantbidraget fullt ut täcker ett gratis månadskort. Likställighetsprincipen Frågan här är om de vederlagsfria transporterna och utbetalningarna av de 400 kr/mån till brukarna, enligt SN:s beslut , är att se som ett brott mot likställighetsprincipen. I förevarande fall, och som kan utläsas av rättsfallen, föreligger ingen speciallagstiftning som legitimerar gynnande av brukare som enligt LSS beviljats insatsen daglig verksamhet. Att gynna endast denna grupp genom att erbjuda kostnadsfria transporter till och från daglig verksamhet synes strida mot likställighetsprincipen. Att hävda att särbehandlingen, jämfört med andra utsatta grupper grundas på sakliga och objektiva skäl är ytterst tveksamt Konkurrenslagen Frågeställningen är om Vänersborgs transporter, gratis till och från daglig verksamhet, är en sådan verksamhet som riskerar att slå ut privata företag inom transportbranschen dvs. bryter mot det första förbudet i KL. SKL har, som nämnts ovan under SKL, också delvis uttalat sig i frågan. SKL säger bl.a. transporter till och från daglig verksamhet är närmast en slags taxiverksamhet åtminstone om transportören tar betalt av den som åker. I förevarande fall är transporterna gratis. Frågan är här ändå om inte Omsorgerna är inne på ett sådant område, stora delar av tjänstesektorn som traditionellt är förbehåller det privata eller statliga näringslivet, enligt SKL. Kollektivtrafik hör till den kommunala kompetensen men det är det inte frågan om här. Omsorgernas transporter gratis till och från daglig verksamhet bryter mot KL:s kompetensregel, mot KL:s likställighetsregel och kan potentiellt sägas riskera att slå ut privata företag inom transportbranschen, exempelvis taxiföretag. Taxi Vänersborg inkom också, , med en skrivelse ställd till SN över dess beslut, Taxi Vänersborg hade synpunkter på det gångna årets transporter till och från daglig verksamhet samt en anhållan om omprövning av beslut för transporter till daglig verksamhet för alternativa lösningar. Skrivelsen avslogs eftersom det var en för sent inkommen överklagan. Skrivelsen visar ändå på transporternas intresse för det privata näringslivet. Även om det är ovisst om Konkurrenslagens bestämmelser kan hävdas i det här fallet är det inte osannolikt att omsorgernas verksamhet skulle kunna tilldra sig Konkurrensverkets intresse.

18 16 Riktlinjer för internkontroll Vänersborgs kommun är mycket tydlig med att såväl den politiska som den professionella ledningen ska samverka för att med rimlig grad av säkerhet uppnå, i det här fallet, en god efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer m.m. Det framgår också att det är nämnden som ytterst ansvarar för denna internkontroll. Av detta framgår tydligt att alla kommunal verksamhet i Vänersborg ska följa lagen. Riktlinjerna medger inga undantag. Laglighet Beträffande lagligheten i verksamheten med vederlagsfria transporter kan följande sägas. SN:s motivering till sitt beslut var bl.a. att eftersom SKL:s bedömning, av vederlagsfria transporter för personer med LSS-insatser ej prövats rättsligt så vet man inte om det är lagligt. Resonemanget bygger på att så länge något inte prövats rättsligt så är det lagligt. Om det gällt en fråga där rättsläget varit mycket oklart finns förståelse för resonemanget. I detta fall är rättsläget inte oklart. Rättsläget är tydligt i att förevarande företeelse faller utanför lagens ramar och det som kan bedömas vara lagligt Moraliskt rätt? Mot bakgrund av ovan redovisade fakta inställer sig ytterligare frågeställningar. Enligt gällande lagar, förordningar och principer är det inte rätt att bedriva transportverksamhet på det sätt som socialförvaltningen i Vänersborgs kommun gör beslutade socialnämnden att kostnadsfria transporter till daglig verksamhet (eller ersättning för egna utlägg till en viss nivå) ska ingå i insatsen daglig verksamhet. Beslutet grundas på ökade kostnader men samtidigt ökad flexibilitet. SN:s beslut att fortsätta bedriva verksamheten som det görs, grundas på att det inte skett någon juridisk prövning och på så sätt finns inga domar eller praxis att utgå ifrån. Sett ut ett etiskt/juridisk perspektiv är det inte rätt att bryta mot lagar och förordningar under några omständigheter. Ur ett moraliskt perspektiv kan saken komma i ett annat läge. På det sätt som transporterna bedrivs nu, gynnas både den enskilde genom ökad trygghet och en mer praktisk transport och SN genom att det är mer ekonomiskt fördelaktigt. Ett beslut som man kan känna sympati för som på ett utilitaristiskt sätt maximerar utfallet av lycka och minimerar utfallet av lidande, i detta fall för båda parter. Till detta kan läggas frågan om det är rätt av socialnämnden att erbjuda resor gratis, som det inte är lagkrav på och som strider mot likställighetsprincipen, i ett läge där ekonomin är mycket ansträngd. Förarens ansvar Biltrafiken anses vara en speciellt riskfylld verksamhet enligt svensk lag, och bilisterna (föraren) bör också svara för de skador som trafiken medför genom strikt ansvar. Strikt ansvar innebär skadeståndsansvar oberoende av om uppsåt (dolus) eller oaktsamhet (culpa) förelegat. Strikt ansvar regleras i ett fåtal specifika

19 17 lagar, (bl.a. trafikskadelagen TSL), då detta skiljer sig från huvudregeln enligt vilken uppsåt eller vårdslöshet krävs för att skadeståndsansvar ska kunna utdömas. Detta innebär att den som är förare av de fordon som används för bl.a. persontransporter har strikt ansvar för skador i händelse av olycka. Det innebär också att föraren är strikt ansvarig även om körningen är beordrad av chef. Föraren kan dock inte bli personligen skadeståndsskyldig då trafikförsäkringen som kommunen tecknat täcker detta. Föraren kan dömas till ex. vållande till kroppsskada eller ännu värre till vållande till annans död om en olycka inträffar. Ansvar eller inte, så bör det faktum beaktas att det är socialförvaltningens personal som kör bussarna. Personal som inte är utbildade på denna typ av fordon även om körkortsklass B gäller. En minibuss har ofta helt andra köregenskaper än en personbil. Medial uppmärksamhet Om en olycka skulle inträffa med i värsta fall svårt skadade eller döda lär det uppmärksammas i media. Framkommer det då att verksamheten inte är förenlig med lagar och förordningar och att detta är känt genom bl.a. tidigare utredningar som ledning och nämnd tagit det av, kan det uppstå en situation som kan bli besvärande och svårhanterlig för ansvariga. Slutsats Att det juridiskt sett ej är lagligt, och därför ohållbart, för omsorgerna i Vänersborg att bedriva transporter i egen regi till och från daglig verksamhet. Denna slutsats stöds av rättsfall, omvärldsbevakning, SKL och Vänersborgs kommuns interna riktlinjer. Enbart pga. detta skäl bör transporter till och från daglig verksamhet göras laglig genom upphandling. Att ekonomiskt sett är vinsten med transporter i egen regi, baserat på Trollhättemodellen, betydlig(se tabellen), jämfört med kostnaderna för en upphandlad verksamhet. Fördelen med en upphandlad verksamhet inom lagens ram och kommunens riktlinjer jämfört med den ekonomiska vinsten är svår att väga. Vinsten med transporter i egen regi ekonomiskt är däremot förmodligen betydligt mindre om man jämför med de immateriella kostnader, som risken för en trafikolycka kan medföra. Det är tveksamt om transporterna i egen regi verkligen är mer flexibla för brukarna än upphandlade transporter. Flexibiliteten är nog störst för personal. Sammanfattningsvis är lagliga transporter i stort sett dubbelt så dyrt. Tabell Kostnader: Nuvarande kostnad kr/år Framtida beräknad bruttokostnad: kr/år Framtida beräknad nettokostnad: kr/år

20 18 Förslag på framtida organisation av resor till och från daglig verksamhet Utredningen föreslår att Omsorgerna i Vänersborg upphandlar transporterna till och från daglig verksamhet. För att uppnå bästa möjliga avtal och pris skulle en gemensam upphandling kunna göras med för resor till och från dagverksamhet samt barn- och ungdomsförvaltningens skolskjutsar. Förslag skulle kunna lämnas till kommunfullmäktige att utvidga begreppet arbetsresor till att omfatta resor till och från daglig verksamhet enligt LSS samt resor till dagverksamhet enligt SoL. Samtidigt skulle förslag kunna läggas om egenavgift utifrån pris på månadsladdning i kollektivtrafiken Socialförvaltningen Per Ekman Utredare Curt-Göran Krantz Utredare

21 19 Bilaga 1 Aftonbladet Startsidan / Nyheter Minibuss i olycka nio till sjukhus En singelolycka har inträffat utanför Örnsköldsvik. Nio personer färdades i en minibuss som kört av vägen alla har förts till sjukhus. Någon ska vara svårt skadad, säger Åke Landfors på räddningstjänsten. Larmet om olyckan längs länsväg 348 mellan Bredbyn och Solberg kom vid tiden. En minibuss i vilken nio personer färdades är inblandad. Samtliga fördes till sjukhus med ambulans, men skadeläget är ännu oklart. Uppgifterna är lite knapphändiga än så länge, men någon ska vara svårt skadad, säger Åke Landfors, inre befäl på räddningstjänsten i Örnsköldsvik. Orsaken till olyckan är oklar. Men det ska vara halt på platsen, säger Åke Landfors. Under räddningsarbetet var vägen helt avstängd mellan Pengsjö och Åbosjön. Strax före klockan åtta var vägen åter öppen för trafik