Rätten till domstolsprövning

Transkript

1 Rätten till domstolsprövning Den svenska modellen och dess kollaps Sebastian Wejedal Beijbom UTGÅNGSPUNKTER ACCESS TO COURT Tillträde till domstol Det civiliserade samhällets fundament? Locke: [I]n the state of Nature every one has the executive power of the law of Nature I doubt not but it will be objeacted, That it is unreasonable for Men to be Judges in their own Cases, that Self-love will make Men partial to themselves and their Friends. And on the other side, that Ill Nature, Passion and Revenge will carry them too far in punishing others. And hence nothing but Confusion and Disorder will follow, and that therefore God hath certainly oppointed Government to restrain the partiality and violence of Men. I easily grant, that Civil Government is the proper Remedy for the Inconveniences of the State of Nature, which must cerainly be great, where Men may be the Judges in their own cases... Two Treaties of Government, Essay II, Chapter II, 13. 1

2 UTGÅNGSPUNKTER ACCESS TO COURT Tillträde till domstol En internationellt erkänd rättsstatsprincip? Europakonventionen: Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Artikel 6.1. Golder: Article 6 para 1 (art 6-1) secures to everyone the right to have any claim relating to his civil rights and obligations brought before a court or tribunal. In this way the Article embodies the right to a court, of which the right of access, that is the right to institute proceedings before courts in civil matters, constitutes one aspect only 36. UTGÅNGSPUNKTER ACCESS TO COURT Tillträde till domstol i Sverige en snårskog Kommunalbesvär Beslut av kommunala förvaltningsmyndigheter. Förvaltningsbesvär Beslut av statlig förvaltningsmyndigheter. Domstol Rättsprövning Beslut av regeringen. 2

3 UTGÅNGSPUNKTER ACCESS TO COURT Tillträde till domstol i Sverige en snårskog Förvaltningsbesvär: Beslut av statliga förvaltningsmyndigheter överklagas som utgångspunkt till förvaltningsdomstol genom förvaltningsbesvär (FL 22 a ). En fullständig prövning (ett rättsmedel i egentlig mening). Kommunalbesvär (laglighetsprövning): Beslut av kommunala förvaltningsmyndigheter överklagas som utgångspunkt till förvaltningsdomstol genom kommunalbesvär (KL 10:1). En begränsad prövning (ett instrument för medborgarkontroll; jfr KL 10:8). Rättsprövning: Beslut av regeringen kan i vissa fall överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen genom rättsprövning (RättsprL 1 ). En begränsad prövning (som dock är mer omfattande än vid kommunalbesvär och därför har accepterats som ett rättsmedel enligt EKMR). DEN SVENSKA MODELLEN IGÅR En hierarkisk ( intern ) modell: Regeringen Överordnad förvaltningsmyndighet (Exempelvis fd RFK) Underordnad förvaltningsmyndighet (Exempelvis FK) 3

4 DEN SVENSKA MODELLEN IGÅR Tre potentiella förklaringar: 1. Rätten att gå till kungs Skiljelinjen mellan förvaltning och rättsskipning var mycket diffus. 2. Rädslan för juristmakt Förvaltning är en politisk verksamhet och prövningen av ett förvaltningsbesluts lämplighet bör därför förbehållas förvaltningen och ytterst regeringen. Att överlåta prövningen av ett förvaltningsbesluts lämplighet på domstolar vore odemokratiskt. 3. Myten (?) om det svenska folkhemmet Den enskildes väl och välfärd garanteras genom förvaltningsmyndigheterna och den enskilde behöver därför inget (externt) skydd mot förvaltningsmyndigheterna. År 1952: Sverige ratificerar Europakonventionen. Artikel 6.1: Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Departementschefen: [E]n granskning av de i konventionen upptagna rättigheterna ger vid handen, att det i beskrivningen av desamma icke lärer möta något hinder för Sverige att ansluta sig till konventionen. Betämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantier är i full utsträckning täckta av rättegångsbalken. Prop 1950:165 s 11 f. 4

5 År 1966: Sverige underkastar sig Europadomstolens jurisdiktion. År 1972: Ringeisen: For Article 6, paragraph (1) (art 6-1), to be applicable to a case ( contestation ) it is not necessary that both parties to the proceedings should be private persons, which is the view of the majority of the Commission and of the Government. The wording of Article 6, paragraph (1) (art 6-1), is far wider. The character of the legislation which governs how the matter is to be determined (civil, commercial, administrative law, etc) and that of the authority which is invested with jurisdiction in the matter (ordinary court, administrative body, etc) are therefore of little consequence talet: Genom en serie avgöranden slår Europadomstolen fast att den svenska modellen inte är förenlig med artikel : Sporrong & Lönnroth mot Sverige (brott mot artikel 6.1): Expropriation = civil rättighet (äganderätt). 1987: Bodén mot Sverige (brott mot artikel 6.1): Expropriation = civil rättighet (äganderätten). 1987: Pudas mot Sverige (brott mot artikel 6.1). Betungande förvaltningsakter Indraget tillstånd att bedriva yrkesmässig linjetrafik = civil rättighet (rätten att utöva visst yrke). 5

6 År 1988: En möjlighet till domstolsprövning av betungande förvaltningsakter införs genom 1988 års rättsprövningslag. Departementschefen: Om tillämpningsområdet bestäms på detta sätt, täcker man med bred marginal det som rimligen kan falla under konventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter. Prop 1987/88:69 s 21. Feldbrugge mot Nederländerna/Deumeland mot Tyskland. Rätt till socialförsäkring är en civil rättighet som omfattas av artikel 6.1. År 1993: Salesi mot Italien. Rätt till socialbidrag (utan anknytning till ett försäkringssystem) utgör en civil rättighet som omfattas av artikel 6.1: Certainly there are differences between [welfare assistance and social insurance] but they cannot be regarded as fundamental at the present stage of development of social security law. [D]espite the public law features pointed out by the Government, Mrs Salesi was not affected in her relations with the administrative authorities as such, acting in the exercise of discretionary powers; she suffered an interference with her means of subsistence and was claiming an individual, economic right flowing from specific rules laid down in a statute 19. Europakonventionens artikel 6.1 är generellt tillämplig också på typiskt sett gynnande förvaltningsakter under förutsättning att det är frågan om en lagstadgad individuell rättighet och inte ett skönsmässigt beviljat bidrag. 6

7 År : Stallknecht: Både Högsta domstolen (NJA 1994 s 657) och Högsta förvaltningsdomstolen (RÅ 1995 ref 58) förklarar sig vara obehöriga att pröva samma tvist, avseende felaktigt utbetalt bidrag (negativ kompetenskonflikt). Detta trots att både Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att tvisten sannolikt avsåg en civil rättighet och att en rätt till domstolsprövning därför förelåg enligt Europakonventionen artikel 6.1. Sverige lyckas undvika en prövning i Europadomstolen och sannolikt en ytterligare fällande dom emot sig genom att förlikas med Stallknecht, som för att återkalla sin talan mot Sverige fick kr av svenska staten. År 1998: En allmän regel om domstolsprövning införs. Förvaltningslagen 22 a : Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Departementschefen: [Det finns] en inte obetydlig risk för att Europakonventionens krav på domstolsprövning inte kan tillgodoses fullt ut när det är fråga om gynnande beslut och det enligt föreskrift föreligger förbud mot överklagande till domstol [ ] I sådana fall skulle en allmän princip om domstolsprövning fylla en viktig uppgift genom att anvisa en behörig domstol och därmed också bidra till ett klargörande av kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. Prop 1997/98:101 s 59. 7

8 År 1998: En allmän regel om domstolsprövning införs, men Förvaltningslagen 3 första stycket: Om en annan lag eller en förordning [sic!] innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen. Departementschefen: Innehåller en specialförfattning ett förbud mot överklagande så gäller alltså det förbudet. Den nya principen innebär således inte att fullföljdsrätten vidgas i ett sådant fall av bristande överklagbarhet. Även särskilda föreskrifter om överklagande till allmän förvaltningsdomstol eller till regeringen har företräde framför den nya regeln. Regler i specialförfattningar om när beslut får överklagas och om vilken instans som skall pröva överklagandena påverkas alltså inte av den nya regeln. Prop 1997/98:101 s 61 f talet: Rätten till domstolsprövning upprätthålls av Regeringsrätten. Genom en serie avgöranden under 2000-talets början (bland andra RÅ 2001 ref 56 och RÅ 2002 not 57) underkänner Regeringsrätten regeringens resonemang. Om den enskilde har rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen så skall den enskilde enligt Regeringsrätten beredas tillträde till domstol, oavsett om svensk lag uppställer överklagandeförbud eller anvisar överordnad förvaltningsmyndighet eller regeringen som besvärsinstans. 8

9 2000-talet: Rätten till domstolsprövning upprätthålls av Regeringsrätten: Avsaknaden av fullständig korrespondens mellan [rättsprövningslagen och Europakonventionen] medför att situationer kan inträffa då rättsprövningslagen inte täcker det område som omfattas av konventionens skydd. I ett sådant fall kan de rättstillämpande organen, för att Sveriges konventionsenliga förpliktelser skall infrias, tvingas åsidosätta ett uttryckligt fullföljdsförbud och erbjuda domstolsprövning vid sidan av den i rättsprövningslagen föreskrivna ordningen; behörig instans får då bestämmas med ledning av 22 a förvaltningslagen RÅ 2004 ref 99. År 2006: Rätten till domstolsprövning erkänns av lagstiftaren. Förvaltningslagen kopplas till Europakonventionen genom ett uttryckligt stadgande om att rätten till domstolsprövning enligt konventionens artikel 6.1 har företräde framför eventuell avvikande svensk lag. Förvaltningslagen 3 andra stycket: Bestämmelserna om överklagande i denna lag tillämpas dock alltid om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 9

10 År 2006: Rätten till domstolsprövning erkänns av lagstiftaren: Sedan Europakonventionen införlivades i den svenska rättsordningen år 1995 kan överklagandeförbud, i den mån ett beslut rör civila rättigheter eller skyldigheter, åsidosättas med stöd av konventionen. Beslutet kan i sådana fall enligt den allmänna bestämmelse som infördes år 1998 i 22 a förvaltningslagen (1986:223) överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett av syftena med den bestämmelsen är enligt förarbetena (prop 1997/98:101 s. 59) att anvisa en behörig domstol (länsrätt) för de fall en rätt till domstolsprövning skulle finnas enligt Europakonventionen eller EG-rätten och en sådan rätt inte förutsetts i lagstiftningen. Domstolsprövning kan således ske med direkt stöd av konventionen. Prop 2005/06:56 s 10. År 2006: Rätten till domstolsprövning erkänns av lagstiftaren. Rättsprövningslagen kopplas till Europakonventionen genom att den tidigare begränsningen till betungande beslut tas bort och ersätts med en hänvisning till konventionens artikel 6.1. Rättsprövningslagen 1 : En enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 10

11 DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EN SNÅRSKOG Ett försök till orientering: Regeringsbeslut? 1. Regeringsbeslut omfattas inte av förvaltningslagen och kan därför som utgångspunkt inte överklagas till domstol. 2. Om regeringsbeslutet innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionen artikel 6.1, får beslutet dock överklagas till förvaltningsdomstol (Högsta förvaltningsdomstolen) enligt rättsprövningslagens regler. DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EN SNÅRSKOG Ett försök till orientering: Förvaltningsbeslut? 1. Om aktuell specialförfattning saknar uttryckliga regler om överklagande får beslutet som utgångspunkt överklagas till förvaltningsdomstol: a) Antingen genom förvaltningsbesvär enligt den allmänna regeln i förvaltningslagen 22 a, om frågan avser en statlig förvaltningsmyndighet; b) Eller genom kommunalbesvär enligt kommunallagen 10 kapitlet 1-2, om frågan avser en kommunal förvaltningsmyndighet. 11

12 DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EN SNÅRSKOG Ett försök till orientering: Förvaltningsbeslut? 2. Om aktuell specialförfattning har uttryckliga regler om överklagande har dessa som utgångspunkt företräde framför förvaltnings- och kommunallagen, som båda är är subsidiärt tillämplig (FL 3 1 st och KomL 10:1). Sådana särskilda regler om överklagande kan: a) Utpeka antingen förvaltningsdomstol eller någon annan domstol (såsom Migrationsdomstolen eller Miljödomstolen) som besvärsinstans; b) Utpeka en överordnad myndighet eller regeringen som besvärsinstans; c) Uppställa ett överklagandeförbud; eller d) Utgöra en kombination av ovanstående, det vill säga ange att vissa i lagen angivna beslut får överklagas till en utpekad besvärsinstans, medan andra beslut inte får överklagas. DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EN SNÅRSKOG Ett försök till orientering: Förvaltningsbeslut? 3. Om aktuell specialförfattning uppställer ett överklagandeförbud eller anvisar överordnad förvaltningsmyndighet eller regeringen som besvärsinstans, skall dock förvaltningslagens regler om överklagande enligt 3 andra stycket alltid tillämpas, om beslutet innebär en prövning av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionens artikel

13 DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EN SNÅRSKOG Hur skall man tänka? Svaret på frågan om ett beslut får överklagas och i så fall vart får primärt sökas i tillämplig specialförfattning. Saknas särskilda regler om överklagande uppstår inget egentligt problem; beslutet överklagas till förvaltningsdomstol enligt reglerna för förvaltningseller kommunalbesvär. Vanligtvis har dock tillämplig specialförfattning särskilda regler om överklagande, vilket inte sällan gör situationen problematisk. Dessa regler kan nämligen beroende på komplexitet delas i tre nivåer: 1. Begripliga 2. Med ett icke ringa mått av ansträngning begripliga för en jurist 3. Obegripliga DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EXEMPEL 1 Fråga: Maria har ansökt om bistånd enligt socialtjänstlagen 4 kapitlet 1. Socialnämnden har dock beslutat att avslå hennes ansökan. Maria, som anser sig ha rätt till bistånd, vill överklaga beslutet. Får beslutet överklagas och i så fall till vilken instans? 13

14 DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EXEMPEL 1 Tillämplig överklaganderegel? Socialtjänstlagen 16 kap 3 : Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om ansökan enligt 2 a kap. 8, bistånd enligt 4 kap. 1, vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5, förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2, medgivande enligt 6 kap. 6, medgivande enligt 6 kap. 12, återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13, samtycke enligt 6 kap. 14, eller avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EXEMPEL 2 Fråga: Sebastian är doktorand och undervisar en del i allmän processrätt och förvaltningsprocessrätt. Sebastian gör sitt bästa för att bli ökänd som den strängaste av alla examinatorer på universitetet. Hans måtto är ju fler underkända desto bättre och hans ambition är att alltid underkänna åtminstone 75 procent av alla sina studenter. Patrik, som nyligen läste en kurs för Sebastian, tillhör en av dem som blev underkända. Patrik anser dock att han kan sin juridik mycket bättre än Sebastian, och vill därför överklaga examinationsbeslutet. Får beslutet överklagas och i så fall till vilken instans? 14

15 DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EXEMPEL 2 Tillämplig överklaganderegel? Högskoleförordningen 12 kap 2 och 4 : Till Överklagandenämnden för högskolan får följande beslut av en högskola överklagas: 1. beslut om anställning vid en högskola, med undantag av anställning som doktorand, 2. beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå och beslut att inte göra undantag från behörighetsvillkoren i fall som avses i 7 kap. 3 andra meningen eller 28 andra stycket, 3. beslut om tillgodoräknande av utbildning eller yrkesverksamhet, 4. avslag på en students begäran om befrielse från ett obligatoriskt utbildningsmoment, 5. beslut att dra in resurser för en doktorands utbildning enligt 6 kap. 30 och beslut att en doktorand inte ska få tillbaka resurserna enligt 6 kap. 31, 6. avslag på en students begäran att få examensbevis eller kursbevis, och 7. beslut att inte bevilja den som är antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå anstånd med att påbörja studierna eller att få fortsätta sina studier efter studieuppehåll. Beslut av en högskola i annat fall än som nämns i detta kapitel får överklagas endast om det är medgivet i annan författning än förvaltningslagen (1986:223). DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EXEMPEL 3 Fråga: Amir är fritidsjägare och tycker särskilt om att jaga älg. Som huvudregel gäller att älgjakt bedrivs som licensjakt, det vill säga jägaren tilldelas en rätt att skjuta ett visst antal djur under en särskild jakttid efter beslut från länsstyrelsen (jaktlagen 33 ). Länsstyrelsen har nu beslutat att tilldela Amir en rätt att skjuta en älg på sina marker. Amir anser att han tilldelats åtminstone en älg för lite, och han vill därför överklaga länsstyrelsens tilldelningsbeslut. Får beslutet överklagas och i så fall till vilken instans? 15

16 DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EXEMPEL 3 Tillämplig överklaganderegel? Jaktlagen 54 : Länsstyrelsens beslut enligt 33 om registrering av licensområde får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut enligt 12 samt övriga beslut enligt 33 får inte överklagas. DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EXEMPEL 4 Livsmedelslagen 32 : Livsmedelsverkets beslut i ett enskilt fall får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om det har meddelats 1. enligt denna lag, 2. enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller 3. enligt de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Detsamma gäller beslut som har meddelats av någon annan statlig förvaltningsmyndighet eller av en officiell veterinär som förordnats enligt lagen (2009:1254 ) om officiella veterinärer. [ ] Andra beslut av Livsmedelsverket eller någon annan statlig förvaltningsmyndighet får överklagas hos regeringen. Vad innebär detta? 16

17 DEN SVENSKA MODELLEN IDAG EXEMPEL 5 Förordningen om handel med utsläppsrätter 64 : Bestämmelser om överklaganden finns i 9 kap lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. I fråga om beslut enligt 56 e finns i 22 a förvaltningslagen (1986:223) bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Vad innebär detta? OM NI INTE KOMMER IHÅG NÅGONTING ANNAT Nej: Beslutet överklagas till förvaltningsdomstol. Innehåller aktuell specialförfattning regler om överklagande? (FL 22 a och KomL 10:1-2) Ja: Beslutet överklagas enligt reglerna i aktuell specialförfattning. (FL 3 1 st och KomL 10:3). Ja: Beslutet överklagas till förvaltningsdomstol Strider reglerna i aktuell specialförfattning mot rätten till domstolsprövning i Europakonventionen artikel 6.1? (FL 3 2 st). Nej: Beslutet överklagas enligt reglerna i aktuell specialförfattning. (FL 3 1 st och KomL 10:3). 17