U 9/2014 rd. Minister Jan Vapaavuori

Transkript

1 U 9/2014 rd Statsrådets skrivelse till riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (om ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar, arbetstagarnas tillgång till rörlighetstjänster och ytterligare integration av arbetsmarknaderna) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissions förslag av den 17 januari 2014 till Europaparlamentets och rådets förordning om ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar, arbetstagarnas tillgång till rörlighetstjänster och ytterligare integration av arbetsmarknaderna. Helsingfors den 20 mars 2014 Minister Jan Vapaavuori Regeringsråd Olli Sorainen

2 2 U 9/2014 rd ARBETS- OCH NÄRINGSMINISTERIET PROMEMORIA EU/2014/ FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (OM ETT EUROPEISKT NÄTVERK FÖR ARBETSFÖRMEDLINGAR, ARBETSTA- GARNAS TILLGÅNG TILL RÖRLIGHETSTJÄNSTER OCH YTTERLIGARE IN- TEGRATION AV ARBETSMARKNADERNA) 1 Allmänt Den fria rörligheten för arbetstagare är en grundläggande frihet för EU-medborgare och en av den inre unionsmarknadens hörnstenar. Genomförandet av den fria rörligheten för arbetstagare har konkretiserats i unionsrätten. Ett centralt medel i genomförandet av den fria rörligheten för arbetstagare är det europeiska nätverket för arbetsförmedlingar (Eures). Om Eures föreskrivs det i Europaparlamentets och rådets förordning om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (492/2011/EG). I kommissionens beslut (det s.k. genomförandebeslutet 2012/733/EU) av den 26 november 2012 har getts noggrannare och mer tekniska anvisningar om Euresnätverkets struktur och verksamhet. Kommissionen har gått in för att reformera Eures och dess arbetssätt. Enligt kommissionen bör man ta hänsyn till nya rörlighetsmönster, högre krav på rättvis rörlighet, tekniska förändringar för utbyte av uppgifter om lediga platser, arbetssökandes och arbetsgivares användning av många olika rekryteringskanaler och en allt större roll för andra arbetsförmedlare vid sidan av de offentliga arbetsförmedlingarna för att tillhandahålla rekryteringstjänster. Därför måste Eures och dess verksamhet reformeras innehållsmässigt och även när det gäller regelverket. 2 Lagstiftningsförslagets mål Som en del av reformen av Eures syftar förordningsförslaget till att förbättra arbetskraftens rörlighet inom EU. Det allmänna målet är att göra Euresnätverket till ett effektivt instrument för alla arbetssökande eller arbetsgivare som är intresserade av arbetskraftens rörlighet inom EU. Enligt artikel 1 i förordningsförslaget är förslagets särskilda mål att - det vid Euresportalen ska finnas ett nästan fullständigt utbud av lediga platser och att arbetssökande i hela Europa ska ha omedelbar tillgång till samma platser, i kombination med en omfattande pool av tillgängliga meritförteckningar som registrerade arbetsgivare kan använda för att rekrytera, Euresportalen på ett bra sätt automatiskt ska kunna matcha lediga platser med meritförteckningar i samtliga medlemsstater, varvid den ska översätta samtliga EU-språk och förstå kunskaper, färdigheter, kvalifikationer och yrkestitlar som förvärvats på nationell nivå och inom olika sektorer, tillhandahålla grundläggande information om Euresnätverket i hela unionen för alla arbetssökande eller arbetsgivare som söker kundtjänster för rekrytering och de personer som är intresserade kontinuerligt ska ha tillgång till Euresnätverket, sådana personer ska få hjälp med matchning, placering och rekrytering genom Euresnätverket, som stöd för Euresnätverket ska ske informationsutbyte om nationella över- och underskott på arbetskraft och samordning av verksamhet mellan medlemsstaterna. 3 Lagstiftningsförslagets huvudsakliga innehåll Förordningsförslaget (COM(2014) 6 final) integrerar inom en och samma ram bestämmelserna i kapital II och artikel 38 i förordningen om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen och kommissionens genomförandebeslut. Bestämmelserna om Eures lyfts på så sätt i sin helhet upp till förordningsnivå. I förordningsförslaget finns dock ingen moti-

3 U 9/2014 rd 3 vering till varför regleringen i sin helhet ska lyftas upp till förordningsnivå. Genom förordningsförslaget återinrättas Euresnätverket (art. 3), fastställs nätverkets sammansättning och fördelningen av uppgifter och ansvarsområden för kommissionen (Europeiska samordningsbyrån), de nationella samordningskontoren och de organisationer som deltar i Euresnätverket som tjänsteleverantörer (Euressamarbetspartner). Enligt artikel 1 i förordningsförslaget fastställs mål, principer och regler om följande: a) samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen för att utbyta uppgifter om lediga platser, platsansökningar och meritförteckningar och om den därav följande placeringen av arbetstagare i arbete, b) åtgärder av och mellan medlemsstaterna för att underlätta balansen mellan tillgång och efterfrågan på unionens arbetsmarknad, i syfte att främja en hög sysselsättningsnivå, c) driften av ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar mellan medlemsstaterna och kommissionen, d) därmed sammanhängande stödtjänster för rörlighet som ska tillhandahållas arbetstagare och arbetsgivare. I artikel 2 i förordningsförslaget föreskrivs det om de centrala begreppen i anslutning till Euresverksamheten. Nytt är att med ledig plats även ska avses lärlings- och praktikplatser som anses som arbete samt det litet oklara begreppet placering av en arbetstagare hos en arbetsgivare genom en arbetsförmedlings försorg. Till exempel arbetsprövningarna är inte i Finland lediga platser som erbjuds via arbetsförmedlingen. Om det kan vara så i fortsättningen förblir oklart. Enligt uppgift från kommissionen är avsikten den att de nationella definitionerna och nationell praxis ska följas. Denna avsikt framgår inte av formuleringen i artikeln. I artikel 4 i förordningsförslaget beskrivs Euresnätverkets sammansättning, uppgifter och gemensamma ansvarsområden, i artikel 5 verksamhetens mål och i artikel 6 den europeiska samordningsbyråns (kommissionens) ansvarsområden. I artikel 7 i förordningsutkastet föreskrivs det om de nationella samordningskontorens ansvarsområden. i Finland är arbets- och näringsministeriet nationellt samordningskontor. Jämfört med nuläget är den föreslagna bestämmelsen rätt detaljerad och resursbindande, särskilt med beaktande av att det är fråga om en bindande rättsnorm. I artikel 8 i förordningsutkastet föreskrivs det om förfarandena för godkännande av Euressamarbetspartner. Jämfört med nuläget är det fråga om ett nytt förfarande, som det också ska föreskrivas om i detalj och som ska vara juridiskt bindande för medlemsländerna. Artikeln sammanhänger med att antalet rekryteringstjänster och de som tillhandahåller dem har ökat. I Finland har arbets- och näringsministeriet beslutat att privata tjänsteleverantörer inte tas med som Eurespartner, såvida det inte är fråga om något annat än tillhandahållande av lagstadgade tjänster. Enligt uppgift från kommissionen är avsikten inte att ålägga att privata organisationer görs till leverantörer av lagstadgade tjänster. Detta framgår dock inte av formuleringen i artikeln. Euressamarbetspartner får tillstånd att delta i Euresnätverket enligt de minimikriterier som föreskrivs i bilagan till förordningen. I bilagan anges 10 kriterier för tillhandahållande av tjänster och deltagande i Euresnätverket, som t.ex. att organisationen ska kunna tillhandahålla tjänster genom flera kanaler. Kommissionen ska ha befogenhet att anta delegerade akter för att ändra bilagan (artikel 33). I artikel 10 i förordningsutkastet konstateras de offentliga arbetsförmedlingarnas roll. Medlemsstaterna får till sina offentliga arbetsförmedlingar delegera allmänna uppgifter och verksamheter i samband med organisationen av arbetet enligt förordningsförslaget. Även de offentliga arbetsförmedlingarna ska gå in för att bli Euressamarbetspartner. Medlemsstaterna kan dock tillämpa ett undantag på fem år innan också den offentliga arbetsförmedlingen ska utses till samarbetspartner. Att särskilt utse den underlydande förvaltningen till samarbetspartner verkar vara en byråkratisk lösning. I artikel 11 i förordningsutkastet föreskrivs det i enlighet med nuläget om samordningsgruppen, i artikel 12 om Eures logotyp och i artikel 13 om att medlemstaterna ska sträva efter att utveckla lösningar med en gemensam kontaktpunkt för Euresnätverket och andra tjänster eller nätverk för information

4 4 U 9/2014 rd och rådgivning inom unionen. Artikel 13 är oklar och det borde förtydligas vad som avses med bestämmelsen. Artikel 14 i förordningsutkastet beskriver organisationen av den gemensamma ITplattformen. Enligt bestämmelserna ska medlemsstaterna förse Euresportalen med alla lediga platser, platsansökningar och meritförteckningar som finns hos deras offentliga arbetsförmedlingar, under förutsättning att de berörda arbetstagarna uttryckligen har gett sitt samtycke till detta. När medlemsstaterna förser Euresportalen med uppgifter om lediga platser får de inte göra någon åtskillnad med hänsyn till arbetsavtalens art och varaktighet eller arbetsgivarnas rekryteringsavsikter. Det skulle dock vara nödvändigt att ställa upp kriterier för kvaliteten på de lediga platserna, så att portalen inte främjar förmedling av tvivelaktiga arbetsplatser eller sådana arbetsplatser som trampar på arbetstagarnas rättigheter. Artikeln förutsätter eventuellt också att de nuvarande informationssystemen ändras. Samma observation gäller artikel 15, där det föreskrivs om tillgång på nationell nivå till den gemensamma IT-plattformen. Medlemsstaterna ska inrätta ett nationellt centrum för att möjliggöra överföring till Euresportalen av information om lediga platser, platsansökningar och meritförteckningar. Det är viktigt att den verksamhet som avses i artikeln kan skötas inom ramen för de befintliga administrativa arrangemangen. Enligt artikel 16 i förordningsutkastet ska kommissionen utarbeta en europeisk klassificering av kunskaper, färdigheter, kvalifikationer och yrken. Denna klassificering är det verktyg som ska underlätta platsansökningar online över gränserna för Europeiska unionen genom att utföra jobbmatchning, identifiera brist på kvalificerad arbetskraft, erkänna kvalifikationer och ge yrkesvägledning vid Euresportalen. Den föreslagna europeiska klassificeringen av kunskaper, färdigheter, kvalifikationer och yrken i förhållande till utbildningspolitiken och till unionens behörighet inom utbildningssektorn bör preciseras under beredningen. Syftet med klassificeringen bör vara att erkännandet av examina och kvalifikationer stöds på ett sätt som inte är förpliktande för medlemsländerna. Det bör också säkerställas att klassificeringen inte strider mot eventuella andra befintliga klassificeringar. I artikel 17 i förordningsutkastet konstateras det att de offentliga arbetsförmedlingarna ska se till att arbetstagare och arbetsgivare som använder deras tjänster kan välja att låta dessa arbetsförmedlingar hjälpa dem med registrering vid Euresportalen. Förslaget förutsätter att Eurestjänsterna starkare än tidigare integreras med de övriga nationella tjänsterna. En närmare integrering av Eurestjänsterna med de offentliga arbets- och näringslivstjänsterna pågår redan i Finland som en del av reformen av arbets- och näringslivstjänsterna. Av artikeln framgår inte om man förutsätter hjälp som ges i form av fysisk kundtjänst. Det är viktigt att det i varje situation kan användas en ändamålsenlig kanal, även t.ex. e-post eller webbtjänst. I artikel 18 i förordningsutkastet föreskrivs det om principerna för tillhandahållande av stödtjänster, i artikel 19 om tillgång till grundläggande information, i artikel 20 om stödtjänster för arbetstagare och i artikel 21 om stödtjänster för arbetsgivare. Samtliga artiklar är mycket detaljerade i fråga om praktiska frågor och lämpar sig dåligt som bestämmelser på förordningsnivå. Enligt artikel 21 ska alla arbetssökande, närmast som personlig service, aktivt erbjudas möjlighet att få tillgång till Eurestjänsterna. Denna formulering måste i fråga om såväl målgrupp som serviceform anses vara alltför mekanistisk. Eurestjänsterna bör även i fortsättningen på ett ändamålsenligt sätt framför allt kunna tillhandahållas dem som är intresserade av rörlighet och med utnyttjade av en ändamålsenlig servicekanal. Formuleringen i artikel 21 i förordningsutkastet är alltför passiv, då den förutsätter arbetsgivarens viljeyttring. Arbetsgivarna bör även i fortsättningen kunna erbjuda Eurestjänster proaktivt, vilket också är en av utgångspunkterna i Euresreformen. Artikel 22 i förordningsutkastet förutsätter att Euressamarbetspartnerna ska tillhandahålla allmän information om stöd efter anställning och om var man kan få stöd efter anställning. Verksamhetsformen är ny inom Eurestjänsten. Utvecklingsriktningen bör understödjas. Det skulle dock vara på sin plats att kommissionen i initialskedet utvecklade

5 U 9/2014 rd 5 en serviceform som erbjuds efter en viss övergångstid. Enligt artikel 23 i förordningsutkastet ska medlemsstaterna säkerställa samordningen mellan stödtjänster enligt förordningen och tjänster som de behöriga myndigheterna tillhandahåller för social trygghet. I anslutning till det ska medlemsstaterna stödja utvecklingen av integrerad tillgång via nätet för dem som använder Eurestjänsterna. Eftersom en sådan integrerad stödtjänst inte finns i Finland, måste en sådan utvecklas. När förordningen bereds är det viktigt att förtydliga vad som avses med bestämmelsen. Enligt artikel 24 i förordningsförslaget får en medlemsstat inte begränsa tillgången till nationella arbetsmarknadsåtgärder enbart av det skälet att en arbetstagare söker detta bistånd för att få arbete i en annan medlemsstat. Också denna artikel är oklar och det borde förtydligas vad som avses med bestämmelsen. Artiklarna i förordningsutkastet gäller insamling och utbyte av information mellan medlemsstaterna och kommissionen. I artikel 26 införs ett nytt politikområde rörlighetsstrategier. Enligt artikeln ska medlemsstaterna utarbeta strategier för rörlighet som en integrerad del av sin sysselsättningspolitik. Artikel 28 gäller programplanering och artikel 30 genomföranderapporter. Enligt artikel 29 i förordningsutkastet ska medlemsstaterna säkerställa att förfaranden finns för att framställa och samla in data om verksamhet som bedrivs på nationell nivå i enlighet med gemensamma indikatorer. Frågan om indikatorerna är problematisk, eftersom det i praktiken inte är möjligt att samla in alla de data som förutsätts i förordningsutkastet. Enligt artikel 33 ska kommissionen ha befogenhet att anta delegerade akter i syfte att vidareutveckla de gemensamma indikatorerna. Befogenhet att anta delegerade akter gäller också de minimikriterier i samband med val av Euressamarbetspartner som nämns i artikel 8. Det finns skäl att ifrågasätta befogenheten att anta delegerade akter på hög nivå. Regleringsnivån skulle i vartdera fallet vara hög när det gäller rätt konkreta, praktiska och ofta föränderliga faktorer. Genom artikel 34 i förordningsförslaget inrättas en ny Eureskommitté. Enligt uppgifter från kommissionen lämpar sig de befintliga kommittéerna för arbetskraftens fria rörlighet inte för kommittéförfarandet. Artiklarna är sedvanliga slutbestämmelser. 4 Konsekvenser för lagstiftningen i Finland Förordningsförslaget strider inte mot lagstiftningen i Finland. I förordningen har införts sådana detaljerade och tekniska faktorer som i Finland i allmänhet inte har reglerats genom lagstiftning. Detta är ägnat att göra Eures verksamhet mer stelbent. Förordningsförslaget sträcker sig i viss mån till strukturerna och arbetssätten inom medlemsstaternas offentliga förvaltning, vilket kan begränsa den nationella organiseringen av den offentliga förvaltningen. 5 Ålands behörighet Ålands landskapsregering har gett ett utlåtande om förordningsförslaget i förhållande till landskapets självstyrelse. Kommissionens förordningsförslag torde åtminstone delvis gälla ärenden som hör till landskapet Ålands behörighet. I samband med den lagstiftningskontroll av landskapslagar som avses i 19 i självstyrelselagen för Åland (1144/1991), har man ansett att landskapet har lagstiftningsbehörighet enligt 18 1, 2, 13, 14, 22 ja 23 punkten i självstyrelselagen, vilka gäller bl.a. landskapsregeringen och denna underlydande myndigheter, landskapets tjänstemän, socialvård, läroavtal, näringsverksamhet och främjande av sysselsättning, att lagstifta om Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet (ÅFS 2006:9), som har anförtrotts arbetsmarknadspolitiska uppgifter. 6 Lagstiftningsförslagets konsekvenser Konsekvenserna på arbetsmarknaden. Arbetskraftens rörlighet inom EU har på det hela taget varit liten. I Finland kommer de

6 6 U 9/2014 rd största strömmarna av arbetstagare från Estland. Annanstans ifrån har det kommet betydligt färre personer. Förordningsförslaget främjar den fria rörligheten för personer på EU:s inre arbetsmarknad. Detta förbättrar tillgången på arbetskraft och också utbudet av arbetskraft. Såsom det konstateras i förordningsförslaget, finns det dock många slags hinder för arbetskraftens fria rörlighet. Genom reformen av Eures och förordningsutkastet kan endast en del av hindren för rörligheten åtgärdas. Ekonomiska konsekvenser. Enligt kommissionen kommer förslaget inte att innebära några särskilda konsekvenser för EU:s budget. Eventuella åtgärder som ska vidtas av Europeiska kommissionen för Euresnätverket och som kommer att leda till att det behövs personal- och/eller ekonomiska resurser faller inom ramen för förordningen om inrättande av programmet för sysselsättning och social innovation ( ) och kommer att täckas av de årliga budgetanslagen för detta program. För perioden kommer detta EU-program att betala för övergripande åtgärder som Euresportalen, det gemensamma utbildningsprogrammet, riktade program för rörlighet som Ditt första Euresjobb och utvecklingen av den europeiska klassificeringen av kunskaper, färdigheter och yrken. För samma period kan insatser i medlemsstaterna avseende arbetskraftens rörlighet inom EU berättiga till stöd från Europeiska socialfonden. I Finland kommer de ändringar som behövs i informationssystemen och utvecklingen av vissa nya serviceformer att orsaka de största kostnaderna på grund av förslaget. Kostnaderna är dock svåra att uppskatta i det här skedet, eftersom förslagens innehåll inte är helt entydiga. På lång sikt när arbetskraftens rörlighet ökar kan de ekonomiska konsekvenserna av förslaget bli positiva. 7 Rättslig grund Artikel 46 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Målen i förordningsutkastet hör samman med målen i artikel 3.3 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionen, nämligen att Europeiska unionen ska upprätta en inre marknad som bygger på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, med artikel 9 i EUFfördraget (främjande av hög sysselsättning och garantier för ett fullgott socialt skydd) samt med artikel 45 i EUF-fördraget (rätt att fritt anta faktiska erbjudanden om anställning inom medlemsstaternas territorium). Kommissionen anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Eftersom såväl förmedling av lediga platser, platsansökningar och meritförteckningar över gränserna som den därav följande placeringen av arbetstagare förutsätter en gemensam ram för samarbete mellan organisationer i olika medlemsstater, kan förslagets mål enligt kommissionen inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna själva och åtgärder på EU-nivå är därför nödvändiga. 8 De övriga medlemsstaternas ståndpunkter Behandlingen av förordningsförslaget har inletts i rådets arbetsgrupp för sociala frågor. Flera medlemsländer har ansett att förordningsutkastet är för detaljerat och ifrågasatt utvidgningen av tillämpningsområdet för lagstiftningen. 9 Institutionernas ståndpunkter och övriga ståndpunkter Europaparlamentet har inte ännu behandlat förslaget. 10 Den nationella behandlingen av lagstiftningsförslaget Lagstiftningsförslaget behandlades i sektionen för sektionen för sysselsättning (EU 29) den 25 februari 2014 samt i sektionen för invandrar-, asyl- och integrationsärenden (EU 6) genom ett skriftligt förfarande. 11 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet anser att målen i förordningsförslaget i princip är positiva och steg i rätt rikt-

7 U 9/2014 rd 7 ning. Förordningsförslaget är i många avseenden oklart och mångtydigt och kräver precisering. Kommentarerna till de olika artiklarna framgår av avsnitt 3. Den regleringsnivå som kommissionen har valt kan dock anses delvis problematisk. Euresnätverket och tillvägagångssätten i det har hittills på ett lyckat sätt styrts av kommissionens beslut och riktlinjer. Genom förordningen kommer kommissionens styrning sannolikt att stärkas, vilket skulle vara förenligt med målen för Euresreformen. När det gäller subsidiaritetsprincipen kan den valda regleringsnivån dock vara ett problem. I förordningen har inkluderats sådana detaljerade och tekniska faktorer som inte särskilt väl lämpar sig för att bli reglerade genom förordning. Sådana är den nationella förvaltningsmyndighetens organisering samt bestämmelserna om förfaranden och tjänsteinnehåll som går in på tekniska detaljer. Det skulle vara bättre om dessa frågor fortsättningsvis kunde styras genom kommissionens beslut. Dessutom sträcker sig förordningsförslaget i någon mån till strukturerna och arbetssätten i medlemsstaternas offentliga förvaltning, vilket kan begränsa den nationella organiseringen av den offentliga förvaltningen. Av denna orsak skulle det vara bättre att lämna också kommissionens styrning i organiseringen av den nationella förvaltningen utanför förordningen. Statsrådet anser det viktigt att den beslutanderätt som hänför sig till kunskaper och färdigheter och erkännandet av dem förblir på nationell nivå och att klassificeringens samband med EU:s åtgärder och behörighet i fråga om utbildning förtydligas.