Regeringsuppdrag. Rapport En mer överskådlig och enhetlig redovisning av garantier och utlåning 2016:60

Transkript

1 Regeringsuppdrag Rapport En mer överskådlig och enhetlig redovisning av garantier och utlåning 2016:60

2 Publikationen kan laddas ner eller beställas från ESV:s webbplats esv.se. Datum: Dnr: /2016 ESV-nr: 2016:60 Copyright: ESV Rapportansvarig: Curt Johansson

3 Förord I den här rapporten redovisar Ekonomistyrningsverket (ESV) regeringsuppdraget om garantier och utlåning. Uppdraget syftar till att regeringen på ett överskådligt och mer enhetligt sätt ska kunna redovisa statens utlåning och garantier i Årsredovisning för staten. Uppdraget har genomförts i dialog med Regeringskansliet (Finansdepartementet), Riksgäldskontoret (Riksgälden), Exportkreditnämnden (EKN), Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Boverket och Centrala studiestödsnämnden (CSN). ESV har samrått med Riksgälden, EKN, Sida, Boverket och CSN som inte har haft några invändningar mot rapportens beskrivningar eller förslag. I detta ärende har Mats Wikström beslutat. Expert Curt Johansson har varit föredragande. I uppdraget har också utredarna Sara Lundmark Edelstam, Svante Andersson och Hans Åhlander deltagit. I den slutliga handläggningen har avdelningschef Pia Heyman och enhetscheferna Anne Bryne och Kristina Johansson deltagit. Stockholm Mats Wikström Curt Johansson 3

4 Innehåll Förord Sammanfattning Förslag som rör den finansiella styrningen Förslag om myndigheternas redovisning Konsekvenser av ESV:s förslag Inledning Statens utlåning Statliga garantier Avgränsning av uppdraget Rapportens disposition och läsanvisning Den finansiella styrningen av utlåning och garantier Budgetlagen Förordningen om utlåning och garantier Redovisning av utlåning och garantier Redovisningsbestämmelser i staten Redovisning av statens utlåning Redovisning av statliga garantier Årsredovisning för staten Utfallet för statens budget De finansiella dokumenten Det särskilda avsnittet om lån och garantier Underlag för årsredovisning för staten Nationalräkenskaperna Utlåningsverksamhet Garantiverksamhet Kredit- och försäkringsverksamhet i näringslivet Kreditverksamhet Försäkringsverksamhet Myndigheter som ansvarar för statens utlåning Slutsatser av kartläggningen Riksgäldens utlåningsverksamhet CSN:s utlåningsverksamhet Sidas utlåningsverksamhet Övriga myndigheter Myndigheter som ansvarar för statliga garantier Slutsatser av kartläggningen EKN:s garantiverksamhet Riksgäldens garantiverksamhet Sidas garantiverksamhet

5 6.5 Boverkets garantiverksamhet ESV:s förslag för en mer överskådlig och enhetlig redovisning av statens utlåning och garantier Förslag som påverkar både myndigheterna och årsredovisningen för staten Enhetliga benämningar i den finansiella redovisningen Utgångspunkter för redovisning av utlåningsverksamhet i staten Utgångspunkter för redovisning av garantiverksamhet i staten Redovisning av avsättningar i garantiverksamhet Redovisning av garantitillgångar Garantiavgifter som subventioneras från anslag Administrativa kostnader och intäkter Redovisning av inkomster som inte disponeras av myndigheten Redovisning av utnyttjande mot ram Sammanställd information om myndigheters utlånings- respektive garantiverksamhet Övriga frågor om regleringsbrev Förslag som främst påverkar årsredovisningen för staten Utfallet för statens budget De finansiella dokumenten Det särskilda avsnittet om lån och garantier Konsekvenser av ESV:s förslag Myndigheter Årsredovisning för staten Regeringskansliet Nationalräkenskaperna Bilaga 1 Sammanställning av hur anslag och inkomsttitlar på statens budget har påverkats av CSN:s låneverksamhet Bilaga 2 Redovisning av garantiåtagande Bilaga 3 Sammanställning av garanti- respektive utlåningsverksamhet Referenser Lagar och förordningar m.m Rapporter m.m

6 1 Sammanfattning ESV har fått i uppdrag att kartlägga redovisningen av statens utlåning och garantier samt föreslå hur redovisningen kan göras mer enhetlig. ESV:s förslag i denna rapport syftar till att regeringen på ett överskådligt och mer enhetligt sätt ska kunna redovisa statens utlåning och garantier i Årsredovisning för staten. ESV bedömer att inga förordningsändringar krävs i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) eller anslagsförordningen (2011:223) med anledning av uppdraget. Regeringen bör ta ställning till vilken information de vill lämna till riksdagen i kapitlet Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning i årsredovisningen för staten. Därefter kan regeringen behöva klargöra detta i förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten. ESV lämnar också några förslag som rör regeringens finansiella styrning, då styrningen kan underlätta en överskådlig och enhetlig redovisning. Övriga förslag kan ESV genomföra, främst genom ändringar i föreskrifter och allmänna råd till FÅB och anslagsförordningen. ESV behöver också uppdatera föreskrifter för rapportering av ekonomisk information till statsredovisningen. ESV planerar att skicka ut förslag på nya föreskrifter och allmänna råd till berörda myndigheter under Bakgrunden till förslagen är ESV:s kartläggning av redovisningsbestämmelserna och hur dessa har tillämpats i myndigheternas årsredovisningar och i årsredovisningen för staten. 1.1 Förslag som rör den finansiella styrningen ESV föreslår att regeringen reglerar garanti-, kredit- och låneramar under avsnittet Låneram och krediter i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen behöver också ta ställning till vad myndigheterna ska redovisa som utnyttjande mot ramarna, då detta inte redovisas på ett enhetligt sätt idag. I de fall garanti- eller administrativa avgifter ska subventioneras bör regeringen tydliggöra både när subventioner får lämnas och hur dessa ska redovisas mot anslag. Regeringen behöver också ta ställning till om det ska införas avgiftsbudgetar i regleringsbrevet för den avgiftsfinansierade administrationen. ESV uppmärksammar också att myndigheterna bör samråda med ESV om de administrativa avgifterna i enlighet med avgiftsförordningen. 6

7 1.2 Förslag om myndigheternas redovisning Idag använder myndigheter olika benämningar i den finansiella redovisningen. ESV föreslår att vissa grundläggande benämningar i statens utlånings- och garantiverksamhet regleras i föreskrifter och allmänna råd till FÅB. ESV bedömer att grundläggande utgångspunkter för redovisning av utlåning redan finns i 5 kap. FÅB. Det behövs dock ett tydliggörande att en gruppvis reservering bör ske för förluster som inte kan härledas till individuella lånefordringar. Det är särskilt viktigt för att kunna beräkna ett rättvisande värde av statens lånefordringar i balansräkningen. Idag finns få bestämmelser om hur finansiella garantiavtal ska redovisas, vilket har medfört att redovisningen inte är överskådlig eller enhetlig. ESV anser att redovisningsbestämmelserna för hur garantier ska redovisas behöver utvecklas. För redovisning av finansiella garantiavtal föreslår ESV en försäkringsteknisk ansats. Myndigheterna ska redovisa reserveringar för garantiförluster som avsättningar och rätten att ta ut garantiavgifter som garantitillgångar när garantiåtagandet kan fastställas. ESV föreslår att garantimyndigheterna ska redovisa avsättningar på en egen post i balansräkningen som benämns Avsättningar för utfärdade garantier. Premiefordringar ska delas upp på fakturerade och ännu inte fakturerade fordringar. Eventuella subventioner ska redovisas som ett lämnat bidrag till garantitagaren och som en tillgång i garantiverksamheten. Administrativa avgifter kan intäktsföras direkt om de avser att finansiera kostnaderna för utställande av garantier eller lån. Om de avser att finansiera kostnader i framtiden bör de periodiseras. Intäkter av garantiavgifter ska myndigheter redovisa genom upplösning av avsättningar i takt med att risker i garantiåtagandena minskar. ESV avser att tydliggöra hur de generella värderingsprinciperna i FÅB ska tillämpas vid värdering av avsättningar, premiefordringar och skadefordringar som förekommer i garantiverksamhet. Om regeringen har beslutat att myndigheten ska redovisa överskott eller liknande inkomster mot inkomsttitel efterföljande år föreslår ESV att det redovisas som en skuld till staten i årsredovisningen, om beloppet kan fastställas vid bokslutet. Myndigheter ska endast redovisa ansvarsförbindelser vid ett förväntat nettoutflöde av resurser. För myndigheternas redovisning av inkomster som de inte disponerar kommer ESV att föreslå förtydliganden i föreskrifter och allmänna råd till anslagsförordningen. Det 7

8 gäller räntor, avgifter, kapitaliserad ränta samt överskott eller liknande inkomster som redovisas mot inkomsttitel. Tilläggsupplysningar ESV föreslår att utlånings- och garantimyndigheterna ska lämna vissa tilläggsupplysningar till posterna Utlåning, Avsättningar för utfärdade garantier och för vissa fordringar. Avsättningar bör underindelas på risker och oreglerade skador. För reserveringar för låneförluster bör myndigheterna exempelvis i not specificera förluster hänförbara till statliga subventioner och förluster som beror på att låntagaren inte förväntas uppfylla lånevillkoren. Detta möjliggör att motsvarande information kan lämnas i noter till poster i Årsredovisning för staten. Sammanställning av utlånings- respektive garantiverksamhet Det är svårt att idag få en överskådlig och enhetlig bild över myndigheternas garantioch utlåningsverksamhet. ESV bedömer att det behöver införas ett krav på att redovisa en särskild sammanställning av utlånings- respektive garantiverksamheten under tilläggsupplysningar i sina årsredovisningar. Innehållet i sammanställningen bör vara uppgifter om ramar och information om garantiåtaganden, garantiutfästelser, utlånat belopp och lånelöften för respektive ram tillgångar, skulder och avsättningar i verksamheten och hur dessa har förändrats under året hur verksamheten har påverkat anslag och inkomsttitlar på statens budget Sammanställningen av utlåningsverksamheten bör delas upp i låne- och anslagsfinansierad utlåning. I garantiverksamhet bör sammanställningen delas upp i garantier där en garantiavgift tas ut för förväntade förluster och övriga garantier. Vid utformningen av sammanställningen är det viktigt att ESV överväger kostnaderna mot nyttan av informationen. 1.3 Konsekvenser av ESV:s förslag ESV bedömer att förslagen leder till att regeringen på ett överskådligt och mer enhetligt sätt kan redovisa statens utlåning och garantier i Årsredovisning för staten. De mer enhetliga redovisningsprinciperna för myndigheternas redovisning av finansiella garantiavtal leder till högre kvalitet i årsredovisningen för staten. Förslagen får vissa konsekvenser på redovisningen. Statens balansomslutning kommer enligt ESV:s bedömning att öka när samtliga finansiella garantiavtal redovisas enligt ESV:s förslag. Ansvarsförbindelser kommer att minska. 8

9 För statens utlåningsmyndigheter föreslår vi endast mindre ändringar som berör tilläggsupplysningar. Sammanställningen av utlånings- respektive garantiverksamheten kan användas för att säkerställa att enhetliga uppgifter lämnas i respektive kapitel i Årsredovisning för staten och i myndigheternas årsredovisningar. 9

10 2 Inledning Staten har en omfattande garanti- och utlåningsverksamhet som både kan leda till stora kostnader för staten och en stor påverkan på statens budget. I 6 kap. budgetlagen (2011:203) finns bestämmelser om vilka skyldigheter som regeringen har vid utfärdande av garantier och vid utbetalning av lån. Hur statens utlåning ska finansieras regleras i 7 kap. budgetlagen. Den grundläggande regleringen av den finansiella styrningen av statens garantier och utlåning som finns i budgetlagen och förordningen (2011:211) om utlåning och garantier brukar ofta benämnas den statliga garanti- och utlåningsmodellen 1. Riksdagen har dock möjlighet att besluta om undantag från garanti- och utlåningsmodellen. Det finns därför utlåning och garantier som regleras i särskilda lagar eller på annan grund och som har andra villkor än de som stipuleras i budgetlagen. Garantier och utlåning som är undantagna från modellen framgår av förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. I förordningen reglerar regeringen generella bestämmelser om myndigheters utlåning och garantier. I den statliga utlåningen finns ofta väsentliga subventioner, vilket är mindre vanligt för statliga garantier. ESV har i regleringsbrevet 2015 fått i uppdrag att: kartlägga redovisningen av statens utlåning och garantier, samt föreslå hur redovisningen kan göras enhetlig. Bakgrunden till uppdraget är att Riksgäldskontoret, Exportkreditnämnden, CSN och Sida delar ansvaret för statens utlåning och garantier och att redovisningen inte är enhetlig. Uppdraget syftar till att regeringen på ett överskådligt och mer enhetligt sätt ska kunna redovisa statens utlåning och garantier i Årsredovisning för staten. I den mån myndigheten ser behov av förordningsändringar ska sådana föreslås. Uppdraget ska genomföras i samråd med Riksgäldskontoret, Exportkreditnämnden, CSN och Sida och rapporteras till Regeringskansliet (Finansdepartementet) senast den 15 december Statens utlåning Statens utlåning uppgick till 434 miljarder kronor i årsredovisningen för staten Utlånat belopp var 463 miljarder kronor och reserveringar för låneförluster var drygt 29 miljarder kronor. 1 I vissa sammanhang används benämningen garanti- och kreditmodell. ESV har dock valt i denna rapport att använda benämningen garanti- och utlåningsmodell. 10

11 De myndigheter som är ansvariga för statens utlåning är framförallt Riksgäldskontoret (Riksgälden) och Centrala studiestödsnämnden (CSN). Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) betalar för närvarande inte ut några nya lån, men har exempelvis villkorslån i biståndsverksamheten från tidigare år. Därutöver förvaltar Statens energimyndighet, Tillväxtverket och vissa länsstyrelser lånefordringar. Statens utlåning finansieras antingen med anslag eller med lån i Riksgälden. Av statens totala utlåning är cirka en procent finansierad med anslag. Hur utlåningsverksamheten påverkar statens budget beror av om den är lånefinansierad eller anslagsfinansierad. Budgetsaldot för statens budget påverkas dock inte av hur utlåningsverksamheten är finansierad. De grundläggande bestämmelserna om redovisning av statens utlåning skiljer sig i viss utsträckning från motsvarande för näringslivet. Den främsta orsaken är att staten ofta har inbyggda subventioner. Det förekommer dels att utlåningen inte helt behöver återbetalas, dels att kapitalkostnader som är förknippade med utlåningen inte helt behöver täckas av låntagaren. Ofta tar staten alltså inte ut avgifter eller räntor som finansierar samtliga kostnader som är förenade med utlåningen. I näringslivet tas en riskavspeglande ränta ut. Vid lånetillfället sätts alltså låneräntor med utgångspunkt från de risker som är förknippade med utlåningen och även vinstmarginaler. I statens utlåningsverksamhet gäller alltså sällan finansiering genom enbart avgifter, förutom för Riksgäldens utlåningsverksamhet. Myndigheter tilldelas anslag antingen för att finansiera hela utlåningen direkt vid utlåningstillfället eller, om utlåningen lånefinansieras, för att täcka förväntade förluster. Det finns dessutom stora skillnader mellan olika lånefordringar när det gäller om kapitalkostnaden förs ut till verksamheten. När anslag tillförs direkt vid utlåningstillfället uppstår vanligtvis ingen kapitalkostnad i myndigheten. Det gör det dock om utlåningen finansieras med lån i Riksgälden. Det finns dock alltid en kapitalkostnad för staten som helhet även om inte verksamheten direkt belastas. 2.2 Statliga garantier Statliga garantiåtaganden uppgick till 375 miljarder kronor i årsredovisningen för staten 2015, om man exkluderar insättningsgarantin och investerarskyddet. Avsättningar för reserveringar för garantiförluster uppgick till drygt 11 miljarder kronor. Fyra myndigheter (Riksgälden, Exportkreditnämnden (EKN), Sida och Boverket) utfärdar och förvaltar finansiella garantier i staten. Staten utfärdar kreditgarantier till exempelvis exportföretag, infrastrukturprojekt, Sidas biståndsverksamhet och 11

12 kreditgarantier för bostadsbyggande. Insättningsgarantin, som utgör statens största garantiåtagande är exempel på garantier som är undantagna från garantimodellen. Den vanligaste formen av finansiella garantier är kreditgarantier. En sådan innebär att staten tar på sig hela eller delar av kreditrisken i en långivares utlåning i syfte att finansiera exportaffärer, infrastruktur, bostäder etc., och alltså överlåter själva kreditgivningen till någon annan långivare. Det finns i de statliga redovisningsbestämmelserna endast ett begränsat antal regler som direkt avser redovisning av garantier. Till stor del har myndigheterna därför hämtat vägledning från de generella bestämmelserna som finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB), t.ex. om avsättningar, intäktsredovisning, finansiella instrument samt från Finansinspektionens redovisningsbestämmelser för försäkrings- och kreditföretag. Den statliga garantiverksamheten skiljer sig dock väsentligt från kredit- och försäkringsverksamhet i näringslivet, vilket måste beaktas när det gäller vilka delar av Finansinspektionens bestämmelser som är lämpliga att tillämpa i staten. 2.3 Avgränsning av uppdraget I uppdraget avgränsar ESV uppdraget till statens utlåning med utgångspunkt från vad som redovisas som utlåning i balansräkningen i årsredovisningen för staten. Den inomstatliga utlåningen (huvudsakligen för lån till anläggningstillgångar) är därmed undantagen från uppdraget. När det gäller garantier har ESV avgränsat uppdraget till finansiella garantier som förvaltas av Riksgälden, EKN, Sida och Boverket. Av de garantier som Riksgälden förvaltar så undantar ESV insättningsgarantin 2 och investerarskyddet 3. Stabilitetsfonden och bestämmelserna om resolution utgör i sig inga garantier och ingår därför inte i uppdraget. Regeringen har dessutom reglerat att insättningsgarantin, investeringsskyddet och stabilitetsfonden inte ska redovisas i enlighet med bokföringsmässiga principer 4. I och med att lagen om resolution trätt i kraft ersätts stabilitetsavgiften med en resolutionsavgift. 2.4 Rapportens disposition och läsanvisning Uppdraget innefattar att kartlägga redovisningen av garantier och utlåning. ESV presentera en bred kartläggning av området i rapporten. Den finansiella styrningen av garantier och utlåning finns i kapitel 3. I kapitel 4 finns en redogörelser för de redovisningsbestämmelserna som gäller för statliga myndigheter och 2 Insättningsgarantin innebär att staten garanterar insättningar upp till kronor i banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag som har Finansinspektionens tillstånd att ta emot kunders pengar på konto. 3 Investerarskyddet är ett konsumentskydd för värdepapper och pengar som banker och värdepappersbolag hanterar för kunders räkning. Skyddet innebär att en kund kan få ersättning av staten om ett institut går i konkurs. 4 Förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret 12

13 årsredovisningen för staten samt för nationalräkenskaperna. Det finns även en kortare redogörelse för redovisningsregelverk som gäller för kredit- och försäkringsföretag i näringslivet. En kartläggning av de myndigheter som ansvarar för statens utlåning och statliga garantier finns i kapitel 5 och 6. I kapitel 5 och 6 finns avsnitt för slutsatser av kartläggningen i respektive del. I kapitel 7 föreslår ESV hur man skulle kunna uppnå en mer överskådlig och enhetlig redovisning av utlåning och garanter i årsredovisningen för staten. Eftersom årsredovisningen för staten baseras på myndigheternas redovisning kommer de flesta förslagen även att påverka myndigheternas redovisning. I kapitlet har ESV också inkluderat analys och kommentarer kring förslagen som lämnas. Djupare bakgrundsinformation finns i respektive kartläggningskapitel. Rapporten avslutas med en konsekvensanalys i kapitel 8. 13

14 3 Den finansiella styrningen av utlåning och garantier I budgetlagen fanns fram till och med 2011 endast bestämmelser om att en avgift skulle tas ut för förväntade förluster vid utfärdande av statliga garantier. Motsvarande bestämmelser för utlåning saknades. Det gjordes inte heller någon åtskillnad mellan avgifter för förväntade förluster och för administrationen för att hantera garantierna. I den nya budgetlagen (2011:203) infördes enhetliga bestämmelser om att staten ska ta ut avgifter för förväntade kostnader för statliga garantier och utlåning som finansieras med lån i Riksgälden. Det gäller under förutsättning att riksdagen inte har beslutat annat. Det gjordes även en åtskillnad mellan förväntade kostnader som inkluderar administrativa kostnader och förväntad förlust i garantiengagemanget eller utlåningen. Regeringen kan, efter riksdagens medgivande, besluta att subventionera avgifterna för att täcka såväl förväntade förluster som administrationskostnader med anslag. Sådan subvention ska underställas riksdagen och framgå av anslagets ändamål. Regeringen har i förordningar reglerat närmare bestämmelser om den finansiella styrningen av statens garantier och utlåning. 3.1 Budgetlagen I 6 kap. 3 5 budgetlagen finns bestämmelser om vilka bemyndiganden som regeringen behöver från riksdagen vad gäller utlåning och garantier. Av 3 framgår att för det ändamål och intill det belopp som riksdagen har beslutat för ett eller flera budgetår får regeringen besluta om utlåning som finansieras med lån i Riksgäldskontoret, ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. Om det finns särskilda skäl får en kreditgaranti eller liknande åtagande enligt riksdagens bestämmelse göras utan att beloppet begränsas. Regeringen begär alltså normalt ett tak för garantier och utlåning av riksdagen. Om det finns särskilda skäl kan dock regeringen begära att ramen ska vara obegränsad. Exempel på en ram som inte är beloppsbestämd är insättningsgarantin. Det framgår av 4 att för lån eller åtaganden enligt 3 ska ränta eller avgift tas ut. Räntan eller avgiften ska motsvara statens förväntade kostnad för lånet eller åtagandet, om inte riksdagen för ett visst lån eller åtagande har beslutat annat. När det gäller exempelvis kapitalgarantier till internationella finansiella institutioner, som exempelvis Nordiska investeringsbanken, har riksdagen beslutat att någon avgift inte ska tas ut. 14

15 Till den del inkomsterna från räntor och avgifter motsvarar förväntade förluster ska de föras till konton i Riksgäldskontoret, enligt 5. Det framgår även att annan finansiering av förväntade förluster ska föras till sådana konton. Inkomsterna i utländsk valuta får föras till konton i bank. Konstaterade förluster för statens utlåning och åtaganden ska täckas från dessa konton. De tillgångar som finns i garanti- och utlåningsverksamhet kan förutom konton i Riksgälden bestå av olika former av fordringar och övriga tillgångar, till exempel regressfordringar eller övertagna panter som uppstår vid infriande av garantiåtaganden. Budgetlagen gör alltså en åtskillnad mellan förväntade kostnader som inkluderar kostnader för administration och förväntade förluster på lån och garanitåtaganden. Kostnader för administrationen ska finansieras genom en administrativ avgift medan konstaterade förluster finansieras från antingen garanti- eller kreditreserven. I och med den nya budgetlagen infördes ett krav att förväntade förluster för statens utlåning ska finansieras antingen med avgifter eller med anslag (det som brukar benämnas den statliga utlåningsmodellen). Utlåningsmodellen gäller för utlåning som finansieras med lån i Riksgälden, men däremot inte för lån som finansieras direkt med anslag. Utlåning för vilken den förväntade förlusten är låg får finansieras med lån i Riksgälden, enligt 7 kap 3. I förarbetena till budgetlagen tydliggörs att det inte går att fastställa hur stor den förväntade förlusten får vara för att kunna finansieras med lån. Om den förväntade förlusten bedöms överstiga 20 procent bör den finansieras med anslag. Regeringen gjorde en översyn av hur utlåning finansierades i samband med att den nya budgetlagen beslutades. Eftersom de förväntade förlusterna på hemutrustningslån ansågs vara väsentliga ändrades finansieringen från att tidigare vara lånefinansierade till att finansieras med anslag. Av 10 kap 6 punkt 6 budgetlagen framgår att regeringen i årsredovisningen för staten ska lämna upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier som beslutas enligt 6 kap. 3, se avsnitten under Förordningen om utlåning och garantier Bestämmelser om garantier och utlåning som finansieras med lån från Riksgälden finns i förordningen (2011:121) om utlåning och garantier. Det finns dock flera undantag, exempelvis den statliga insättningsgarantin, förluster enligt lagen (1999:158) om investeringsskydd, kapitalgarantier, ägarkapitalgarantier och studielån som lämnas i enligt med studiestödslagen (1999:1395). 15

16 I förordningen regleras att en myndighet får besluta om ett lån eller ställa ut en garanti endast när det följer av förordning eller av regeringsbeslut. Därutöver framgår allmänna förutsättningar och villkor för statens utlåning och garantier. Där ställs även krav på att löpande följa upp och bevaka lån och garantier. Att en myndighet inte får besluta om utlåning utan regeringens medgivande framgår även av 2 kap. 8 kapitalförsörjningsförordningen. För statens utlåning som finansieras med lån i Riksgälden ska en ränta tas ut som motsvarar statens finansieringskostnad för upplåningen med motsvarande löptid, med ett räntepåslag motsvarande kostnaden för statens förväntade förlust. Garantimyndigheter ska ta ut avgift motsvarande den förväntade kostnaden för åtagandet, om inte riksdagen beslutar annat. Förväntade kostnader för garantier består av de förväntade förluster och administrativa kostnader som är förknippade med åtagandet. De förväntade förlusterna tas ut med en garantiavgift och de administrativa kostnaderna med en administrativ avgift. Förväntad förlust är de kreditförluster som beräknas kunna uppstå på grund av att garanti- eller låntagaren med en viss sannolikhet inte kommer att fullgöra sitt åtagande. Garantiavgifterna för förväntade förluster sätts in på konton hos Riksgälden, i bank eller placeras i värdepapper. Vid beräkning av den förväntade förlusten ska förväntade återvinningar och eventuella säkerheter beaktas. Myndigheter ska förutom att ta ut garantiavgifter för förväntade förluster ta ut avgifter för att finansiera myndigheternas administration. Den administrativa avgiften ska föras till myndigheternas räntekonton. Varje myndighet som beviljar lån eller garantier ska ha en garanti- eller kreditreserv för att täcka förväntade förluster som kan uppstå med anledning av lämnade lån och garantier. Reserven får endast belastas med konstaterade förluster avseende lån eller infriande av garantier. Konstaterade förluster inkluderar kostnader för indrivning och ianspråktagande av säkerheter. Det finns alltid en obegränsad kredit kopplat till reserven som regleras i myndigheternas regleringsbrev. Det anges i förordningen att myndigheter ska redovisa de garantier och lån som den förvaltar och löpande göra avsättningar för förväntade förluster i enlighet med FÅB, se avsnitt 4.1. Det framgår av förordningen att myndigheter som förvaltar lån eller garantier ska lämna vissa uppgifter till Riksgälden senast den 15 februari. Riksgälden använder informationen för att ta fram ett underlag till årsredovisning för staten, se avsnitt

17 4 Redovisning av utlåning och garantier Detta kapitel behandlar redovisning av utlåning och garantier. Genomgången behandlar redovisningsbestämmelserna i staten, hur statens utlåning och garantier redovisas i Årsredovisning för staten och hur de redovisas i nationalräkenskaperna. Kortfattat beskrivs även redovisningsbestämmelserna för kredit- och försäkringsföretag, med betoning på de regler som eventuellt skulle kunna vara relevanta för staten. 4.1 Redovisningsbestämmelser i staten Detta avsnitt behandlar de bestämmelser som berör redovisning av garantier och utlåning i FÅB Redovisning av statens utlåning I det följande beskrivs de särskilda redovisningsbestämmelser om utlåning som finns i FÅB och ESV:s föreskrifter och allmänna råd. Definition av utlåning Enligt 4 kap. 2 FÅB är en lånefordran en finansiell tillgång som uppstår när en långivare överlämnar kontanter eller andra tillgångar till en låntagare som är skyldig att återbetala dessa, antingen på en angiven dag, på angivna dagar eller vid anfordran. En lånefordran löper vanligtvis med ränta. Myndigheten ska redovisa lånefordringar under posten utlåning. Även fordringar som uppkommer vid finansiell leasing, där myndigheten är leasegivare, ska redovisas under balansposten utlåning. I många fall används benämningen lån även om det inte finns någon återbetalningsplikt. I de fall myndigheten redan vid utbetalningstillfället bedömer att hela eller delar av utbetalningen inte kommer att återbetalas ska den andelen redovisas direkt som ett lämnat bidrag. Det motsvarar alltså inte definitionen av utlåning. Återbetalning kan dock förekomma om mottagaren inte följer villkoren och föreskrifterna för bidraget i fråga eller om någonting oväntat inträffar som rubbar förutsättningarna för bidraget. Ett återkrav av bidrag redovisar myndigheterna under balansposten Övriga fordringar. Ett lånelöfte är normalt inte en ekonomisk händelse som påverkar den löpande bokföringen. Detta framgår av ESV:s allmänna råd till 5 kap. 14 FÅB. En lånefordran redovisas i balansräkningen först när lånet betalas ut till låntagaren. Om de ekonomiska villkoren fastställs i samband med att ett lånelöfte ges, men utlåningen exempelvis sker flera månader senare, finns ett derivatinstrument som ska 17

18 tas upp i redovisningen. Redovisning av derivatinstrument finns beskrivna i avsnitt Utgångspunkter för redovisning av utlåning Lånefordringar redovisas enligt ESV:s föreskrifter till 5 kap. 14 FÅB till upplupet anskaffningsvärde, i enlighet med effektivräntemetoden. Effektivräntemetoden är en metod för att beräkna det upplupna anskaffningsvärdet för en finansiell tillgång eller en finansiell skuld och för att fördela ränteintäkter och räntekostnader över den relevanta tidsperioden. Direkta transaktionsutgifter bör normalt inte ingå i anskaffningsvärdet annat än om lånet har getts ut på marknadsmässiga villkor och om transaktionsutgifterna är väsentliga. Myndigheter behöver normalt inte vid utbetalningstillfället göra någon nedskrivning av lånefordringar. Värdering av lånefordringar Myndigheten ska värdera sin utlåning i samband med att delårsrapporten och årsredovisningen upprättas. Av ESV:s föreskrifter till 5 kap. 5 FÅB framgår att en myndighet vid bokslut ska bedöma om det finns indikationer på att någon tillgång kan ha minskat väsentligt i värde. Indikationer på att finansiella anläggningstillgångar kan ha minskat i värde är exempelvis betydande finansiella svårigheter hos motparten eller avtalsbrott såsom uteblivna eller försenade betalningar av räntor, amorteringar eller slutbetalningar. Det framgår vidare av ESV:s allmänna råd till 5 kap. 14 FÅB att lånefordringar och övriga fordringar som har en kredittid överstigande ett år bör värderas till nuvärdet av framtida betalningar, om inte en ränta tas ut som motsvarar statens finansieringskostnad inklusive förväntad förlust. Inom staten är det vanligt att beräkningen av nuvärdet utgår från förväntade framtida kassaflöden och diskonteras med en ränta som motsvarar statens finansieringskostnad. Det är ofta den mest naturliga metoden när det finns subventioner. I vissa fall kan dock en riskavspeglande ränta användas vid nuvärdesberäkning. Om summan av de diskonterade kassaflödena understiger det utlånade beloppet uppkommer ett behov av att göra en nedskrivning i redovisningen. Utlånat belopp som inte förväntas inflyta ska alltså redovisas som en nedskrivning. En finansiell anläggningstillgång ska skrivas ned till det lägre värde som tillgången har på balansdagen även om det inte kan antas att värdenedgången är bestående. 18

19 Vid nedskrivning för lånefordringar ska lånen inte tas bort i redovisningen. Det innebär att myndigheten bokför nedskrivningar av lånefordringar på speciella konton som hör till posten Utlåning eller i försystem. Det är först när förlusten är konstaterad som utlånat belopp tas bort i redovisningen. Det är vanligt att en förlust kan antas ha uppkommit i en grupp av lånefordringar som ska värderas individuellt men där förlustera ännu inte kan hänföras till individuella fordringar. Med en grupp av lånefordringar menas sådana fordringar som har samma identifierbara kännetecken. Myndigheten bör då beräkna reserveringar på en grupp av lånefordringar även om det idag inte finns några sådana explicita bestämmelser i regelverket. Lånefordringar i utländsk valuta Av 5 kap. 12 FÅB framgår att fordringar i utländsk valuta ska värderas till balansdagens kurs. Dessa bestämmelser gäller även för lånefordringar i utländsk valuta. Krav på tilläggsupplysningar Bestämmelser om tilläggsupplysningar finns i ESV föreskrifter till 7 kap. 1 FÅB. Där framgår bland annat att utlåning ska delas upp i - Lånefordringar - Lånefordringar med villkorad återbetalningsskyldighet - Utvecklingskapital/royalty Lånefordringar med villkorad återbetalningsskyldighet är lånefordringar där det finns villkor som innebär att lånetagaren under vissa förutsättningar inte behöver betala tillbaka lånen. För Utvecklingskapital/royalty är återbetalningen kopplad till framtida händelser, till exempel låntagarens omsättning eller vinst. För respektive grupp av lån ska myndigheten lämna upplysning om ingående balans, nyutlåning, amorteringar och avskrivna lån. Om olika huvudtyper av lån förekommer bör uppgifterna specificeras för respektive huvudtyp av lån. Information ska även lämnas om återstående löptider för de respektive huvudtyper av lån som myndigheten redovisar. Fordringar hänförbara till finansiella leasingavtal särredovisas, om myndigheten är leasegivare Redovisning av statliga garantier Det finns i de statliga redovisningsbestämmelserna endast ett begränsat antal regler som direkt avser redovisning av garantier. Till stor del har myndigheterna därför 19

20 hämtat vägledning från de generella bestämmelserna som finns i FÅB, t.ex. om avsättningar, intäktsredovisning, finansiella instrument samt från Finansinspektionens redovisningsbestämmelser för försäkrings- och kreditföretag. Definition av finansiella garantier Det framgår av 5 kap. 14 FÅB att ett finansiellt garantiavtal är ett finansiellt instrument enligt vilket utställaren av garantin ska ersätta innehavaren av garantin för en förlust som denne ådrar sig på grund av att en viss gäldenär inte fullgör betalning vid förfall enligt de ursprungliga eller ändrade villkoren för en finansiell skuld. Utgångspunkter för redovisning av avsättningar ESV har i föreskrifterna till 4 kap. 2 FÅB angett att under rubriken Övriga avsättningar i balansräkningen redovisas bl.a. Försäkringstekniska avsättningar hänförbara till försäkringar där avgifterna är försäkringsmatematiskt beräknade eller beräknade på annat sätt som syftar till en riskspridning. Av de tidigare bestämmelserna i föreskrifterna till 5 kap. 14 FÅB framgick att finansiella garantiavtal skulle värderas till det högsta av avsättningen enligt föreskrifterna till 4 kap. 2 FÅB, och den premie för förväntade förluster som ursprungligen erhölls för garantin efter avdrag för periodiseringar av premien. ESV ändrade bestämmelserna under 2016 och de har nu följande lydelse: Det finansiella garantiavtalet tas i redovisningen upp som en avsättning. Avsättningen ska motsvara belopp som krävs för att myndigheten ska kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av det ingångna garantiavtalet. Ansvarsförbindelser I 4 kap. 2 FÅB föreskriver regeringen att ställda panter och ansvarsförbindelser ska tas upp inom linjen. I bilaga till föreskrifterna till förordningen finns balansräkningens uppställningsform och inom linjen under Ansvarsförbindelser ska myndigheten i förekommande fall redovisa posterna 1. Statliga garantier för lån och krediter 2. Övriga ansvarsförbindelser. ESV har vidare i föreskrifterna till paragrafen angett att som ansvarsförbindelse ska redovisas: Möjliga förpliktelser, som härrör från inträffade händelser och vars förekomst bekräftas endast av att en eller flera osäkra framtida händelser, som inte helt ligger inom myndighetens kontroll, inträffar eller uteblir. 20

21 Förpliktelser som härrör från inträffade händelser men som inte redovisas som skuld eller avsättning på grund av att det inte är sannolikt att ett utflöde av resurser kommer att krävas för att reglera förpliktelsen. Förpliktelser som härrör från inträffade händelser men som inte redovisas som skuld eller avsättning på grund av att förpliktelsens storlek inte kan beräknas med tillräcklig tillförlitlighet. Bestämmelsen motsvarar Bokföringsnämndens nuvarande bestämmelser för så kallade K3-företag. Årsredovisningslagen (1995:1554) (ÅRL) har dock ändrats och från och med det räkenskapsår som inleds närmast efter den 31 december 2015 ska ansvarsförbindelser och ställda panter redovisas under tilläggsupplysningar. ESV har i allmänt råd till paragrafen angett att exempel på förpliktelser som tas upp som ansvarsförbindelse är bland annat garantiåtaganden, till exempel kreditgarantier och lånegarantier. För närvarande redovisas dock vanligtvis förpliktelser hänförbara till garantiåtaganden under avsättningar. Om det inte görs någon försäkringsmässig avsättning kan det dock bli aktuellt att redovisa garantiåtaganden som ansvarsförbindelser. Värdering av fordringar i garantiverksamhet Tillgångar i garantiverksamheten är utöver premiefordringar även skadefordringar och övertagna panter. Vid ett infriande ska kostnader för skadeutfall beräknas. Vid ett skadeutfall övertar garantimyndigheten normalt garantitagarens fordringar, vilket minskar kostnader i garantiverksamheten. Det kan även finnas panter som en del av villkoren i garantiavtalet. Myndigheten bör nuvärdesberäkna fordringar som har en kredittid överstigande ett år och där staten inte tar ut en ränta motsvarande statens kostnader. Detta framgår av ESV:s allmänna råd till 5 kap. 14 FÅB. Det går även av 5 kap. 5 FÅB att sluta sig till att tillgångar som inte används i verksamheten och för vilka det finns en avsikt att avyttra får värderas till högst nettoförsäljningsvärdet, vilket kan bli aktuellt för övertagna panter. Med nettoförsäljningsvärdet avses försäljningsinkomster minskat med direkta kostnader för att avyttra tillgången. Fordringar och skulder i utländsk valuta Av 5 kap. 12 FÅB framgår att fordringar och skulder i utländsk valuta i normalfallet ska värderas till balansdagens kurs. Det innebär att eventuella regressfordringar (skadefordringar) eller andra fordringar i utländsk valuta som uppkommer i verksamheten ska värderas till balansdagens kurs. 21

22 Finansiella instrument vars syfte är att generera avkastning och värdestegeringar I 5 kap. 13 FÅB finns bestämmelser om värdering av vissa finansiella instrument. Där sägs att finansiella instrument som primärt innehas för att generera avkastning eller värdestegringar ska värderas till verkligt värde. Värdeförändringen sedan föregående balansdag ska redovisas i resultaträkningen. Det framgår vidare av 5 kap. 14 FÅB att finansiella garantier inte värderas till verkligt värde. Däremot kan en sådan värdering bli aktuellt vid övertagande av tillgångar i garantiverksamheten. ESV har i allmänna råd till 5 kap. 13 angett att finansiella instrument som värderas till verkligt värde bland annat kan vara placeringstillgångar i försäkrings- och garantiverksamhet. Derivatinstrument Derivatinstrument är ett finansiellt instrument som uppfyller följande kriterier enligt ESV:s allmänna råd till 5 kap. 14 FÅB. Värdet av instrumentet ändras till följd av ändringar i en särskild angiven räntesats, valutakurs, råvarupris, pris på ett finansiellt instrument eller annat variabel som inte är specifikt för någon av avtalsparterna. Det krävs normalt ingen initial nettoinvestering. Instrumentet regleras vid en framtida tidpunkt. Det är ovanligt att det finns derivatinstrument som myndigheter i allmänhet behöver ta upp i balansräkningen. Däremot kan derivatinstrument påverka värderingen av tillgångar och skulder. Ett derivatinstrument som inte används för säkring ska tas upp i redovisningen. Instrumentet måste även värderas i samband med att årsredovisningen upprättas. 4.2 Årsredovisning för staten Regeringen är skyldig att lämna en årsredovisning för staten till riksdagen senast den 15 april enligt 10 kap. budgetlagen. En allmän utgångspunkt för redovisningen är regeringens redovisningsskyldighet. Den innebär att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska åtaganden. Information om garantier och lånefordringar finns i Årsredovisning för staten i tre kapitel: Kapitel 2 Utfallet för statens budget Kapitel 3 Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys (benämns i rapporten de finansiella dokumenten) 22

23 Kapitel 5 Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning (benämns i rapporten det särskilda avsnittet för lån och garantier) Utfallet för statens budget Under Utfall för statens budget redovisas utnyttjandet av de garanti- och låneramar som riksdagen har beslutat samt eventuella utfall på anslag under respektive utgiftsområde som används för att finansiera subventioner av avgifter. Hur anslagen har påverkats av exempelvis subventioner i garanti- och låneverksamhet går normalt inte att utläsa eftersom det enskilda anslaget ofta används även för andra utgifter. Därutöver påverkas budgetsaldot av inkomster från låne- och garantiverksamhet. Statens garantier påverkar normalt endast posten Riksgäldskontorets nettoutlåning, det vill säga varken anslag eller inkomsttitlar. Det beror på att avgifter ofta tas ut för att finansiera statens kostnader. Avgifter som subventioneras från statens budget redovisas däremot som utgifter under anslag. Anslagsfinansierade subventioner för garantier är dock få och uppgår till små belopp. För garantier kan det även förekomma inkomster som regeringen i särskild ordning beslutar ska betalas in och redovisas mot inkomsttitel. Det finns exempelvis både i Riksgäldens och i EKN:s regleringsbrev. Statens utlåning påverkar ofta flera delar av statens budget. En lånefinansierad utlåning utan subventioner påverkar endast posten Riksgäldskontorets nettoutlåning och ränteinbetalningar minskar redovisade utgifter under anslaget Räntekostnader på statsskulden. Det gäller till exempel Riksgäldens lån till statliga bolag eller Riksbanken. För utlåning finns det ofta både stora subventioner som finansieras från anslag och utlåning som finansieras direkt med anslag. Inbetalningar av amorteringar och ränteintäkter från lånetagaren redovisar myndigheten mot inkomsttitel i de fall utlåningen är finansierad med anslag De finansiella dokumenten De finansiella dokumenten är en konsolidering av årsredovisningarna hos myndigheterna under riksdagen och regeringen. Utgångspunkterna är de statliga redovisningsbestämmelserna i FÅB, se avsnitt 4.1. I kapitel 5 och 6 finns en beskrivning av hur myndigheterna har tillämpat dessa bestämmelser. Inomstatliga transaktioner och händelser finns inte med i årsredovisningen för staten, de elimineras vid framtagande av de finansiella dokumenten. Det gäller exempelvis myndigheternas lån i Riksgälden, men även behållningar på räntekonton och andra konton i Riksgälden. Transaktioner och händelser i statens utlånings- och garantiverksamhet påverkar resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen. I resultaträkningen 23

24 redovisas verksamhetens intäkter och kostnader. De kan bestå av exempelvis statens ränteintäkter för lånefordringar eller skadeutfall i garantiverksamhet. I balansräkningen redovisas tillgångar och skulder i verksamheten, till exempel lånefordringar som förväntas återbetalas eller avsättningar för reserveringar för garantiförluster. I finansieringsanalysen finns verksamheternas betalningar, till exempel årets nyutlåning och amorteringar. Uppställningsformerna avviker i vissa fall mellan myndighetens och statens årsredovisning. Det finns en egen rad som benämns Vissa garanti- och kreditkostnader i statens resultaträkning. Där redovisas kostnader av annan karaktär än driftkostnader och som inte klassificeras som transfereringar. Ansvarsförbindelser för garantier delas upp på två poster Garantiförbindelser och Övriga ansvarsförbindelser. Under garantiförbindelser redovisas garantiåtaganden där avsättning inte görs för förväntade förluster, till exempel insättningsgarantin och så kallade kapitalgarantier. Övriga ansvarsförbindelser är bland annat garantiutfästelser, till exempel bundna offerter. Under posten Utlåning i balansräkningen görs ingen uppdelning i not på utlånat belopp och reserveringar för låneförluster, vilket normalt framgår i myndigheternas årsredovisningar. Det går alltså inte att utläsa utlånat belopp och reserveringar per myndighet eller lånetyp Det särskilda avsnittet om lån och garantier Enligt 10 kap. 6 budgetlagen (2011:203) ska årsredovisningen för staten innehålla upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier. Det särskilda avsnittet om lån och garantier är uppdelat på statliga garantier, statens utlåning med kreditrisk och en analys av väsentliga risker i statens utlåning och utfärdade garantier. Statliga garantier För statliga garantier görs en sammanställning av garantiportföljen på garantiåtaganden och garantiutfästelser uppdelat på följande garantityper: Insättningsgarantin Investeringsskyddet Kreditgarantier Garantier om tillförsel av kapital Regeringen gör en uppföljning av garantiramar och avsättningar för förväntade förluster, garantitillgångar och subventioner i statens garantiverksamhet. Det finns även en flödesbeskrivning där avgifter för återvinningar och infrianden i statens garantiverksamhet framgår. Administrativa avgifter och kostnader för 24

25 garantiverksamheten framgår också av avsnittet. Regeringen gör även en redogörelse för vilka anslag som använts för att subventionera avgifter i garantiverksamheten. Däremot framgår inte vilka inkomster som redovisats mot statens budget. Statens utlåning Det finns en motsvarande sammanställning av statens utlåning med kreditrisk. I sammanställningen finns inte lånefordringar med som inte bedöms ha någon kreditrisk, exempelvis lån till Riksbanken, lån till premiepensionssystemet eller inomstatliga lån. En sammanställning av utlånat belopp och vilka nedskrivningar som har gjorts för förväntade förluster/osäkra lånefordringar finns även med. Det finns ingen information om hur anslag och inkomsttitlar på statens budget har påverkats av statens utlåning eller vilka medel som har satts av till kreditreserver. Det finns inte heller någon flödesbeskrivning som beskriver exempelvis avgifter, amorteringar, räntor och avskrivningar för konstaterade förluster. Analys av väsentliga risker i statens utlåning och utfärdade garantier Väsentliga risker i statens utlåning och utfärdade garantier är en sammanfattning av Riksgäldens rapport om Statens garantier och utlåning en riskanalys. Riskfaktorer redovisas för lån och garantier till privatpersoner och företag. Riskerna delas bland annat upp i namnkoncentrationer, sektorkoncentrationer, branschkoncentrationer och geografiska koncentrationer. Därutöver finns information om insättningsgarantin Underlag för årsredovisning för staten I förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten finns bestämmelser om det underlag som regeringen behöver vid upprättande av årsredovisning för staten enligt 10 kap. i budgetlagen (2011:203). Av 2 framgår att ESV och Riksgälden senast den 15 mars ska lämna underlag till årsredovisningen för staten till regeringen för det närmast föregående budgetåret. Vad underlaget ska innehålla som respektive myndighet ska lämna och närmare bestämmelser finns i De uppställningsformer som ESV ska tillämpa i underlaget till årsredovisning för staten anges i I uppställningsformen för balansräkningen framgår bland annat att garantiförbindelser redovisas på en egen rad under ansvarsförbindelser. Det finns dock inga motsvarande krav i budgetlagen att specificera garantiförbindelserna. ESV tar fram underlagen för de finansiella dokumenten och utfallet för statens budget baserat på informationen ur statsredovisningen som myndigheten rapporterar in i Hermes och uppgifter i myndighetens årsredovisning. En myndighet som förvaltar lån eller garantier ska enligt 26 förordningen (2011:211) om utlåning och garantier till Riksgäldskontoret redovisa 25

26 1. hur myndigheten har utnyttjat låne- eller garantiramar som regeringen har beslutat om, 2. vilka tillgångar som finns i garanti- respektive utlåningsverksamheten, samt 3. förväntade förluster och väsentliga risker avseende utestående lån och garantier. Redovisningen ska motsvara det underlag Riksgäldskontoret behöver enligt 4 förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten. Enligt 4 ska underlaget innehålla en redovisning av hur bemyndiganden som regeringen fått med stöd av 6 kap. 3 budgetlagen (2011:203) har utnyttjats, samt upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i statens utlåning och garantier som ställs ut enligt 6 kap. 3 budgetlagen. Uppgifterna ska lämnas efter samråd med Ekonomistyrningsverket. Av 10 i förordningen framgår att redovisningen av utlåning och garantier enligt 4 ska innehålla uppgifter om 1. beslutade ramar, 2. utfärdade lån, garantier och utfästelser, 3. avsättningar för förväntade förluster, 4. tillgångar i garanti- och utlåningsverksamheten, samt 5. konstaterade förluster (infrianden). Redovisningen ska även omfatta en analys av riskerna i statens samlade utlåning och utfärdade garantier. 4.3 Nationalräkenskaperna Nationalräkenskaperna baseras på regelverket, ENS 2010 (Europeiska national och regionalräkenskapssystemet), vilket i sin tur baseras på SNA 2008 (System of National Accounts). SNA 2008 har tagits fram i samarbete med de internationella organisationerna Förenta Nationerna (FN), Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), Europeiska unionen (EU), Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken. ENS 2010 är en tillämpning av SNA 2008 för EUländerna. Nationalräkenskaperna används som underlag för att göra samhällsekonomiska analyser och bedömningar av Sveriges ekonomi på kort och lång sikt. Det finns en särskild manual som är framtagen för att reglera beräkningen konvergenskriterierna Manual on Government Deficit and Debt (MGDD). Denna överensstämmer med EU-förordningen ENS MGDD uppdateras ungefär vartannat år och kan då innebära förändringar i reglerna kring redovisning av den offentliga förvaltningens inkomster, utgifter, tillgångar och skulder. 26

27 Nationalräkenskaperna är ett system där redovisningen utgår från när ekonomiska värden skapas, transformeras eller förstörs liksom när fordringar eller åtaganden uppkommer, förändras eller upphör. Exempelvis redovisar nationalräkenskaperna kostnader och intäkter för varor och tjänster när de produceras, inte när de betalas av köparen. Varje transaktion och händelse ska bokföras vid samma tidpunkt för alla sektorer. När staten betalar ut ett bidrag till kommunerna så ska bidraget synas som en transfereringsutgift hos staten och en bidragsinkomst hos kommunerna under samma period. Det här gäller också finansiella flöden som till exempel när CSN ger ut studielån till hushåll. Då redovisar staten en lånefordran mot hushåll och en lika stor låneskuld till staten i hushållssektorn. I nationalräkenskaperna finns de reala räkenskaperna som kan jämföras med en resultaträkning i nationalräkenskapstermer. Intäkter och kostnader summeras och saldot benämns finansiellt sparande. Det finns även en balansräkning i nationalräkenskapstermer som ska fånga upp de finansiella flödena där summan av förändringarna i de finansiella posterna ska överensstämma med det reala finansiella sparandet. Nationalräkenskaperna för Sverige delas in i fyra sektorer: Icke- finansiella företag Finansiella företag Offentlig sektor Hushållsektorn Utlandet ses som en sektor utanför landets totala ekonomi. Den offentliga sektorn är i sin tur uppdelad på följande undersektorer: Staten Kommuner och landsting Sociala trygghetsfonder Skillnader i avgränsning Nationalräkenskaperna har en annan avgränsning av staten jämfört med avgränsningen i årsredovisningen för staten. I nationalräkenskaperna ingår inte Pensionsmyndighetens administration i staten och inte avgifter och utbetalningar i inkomstpensionssystemet, utan detta ligger i sektorn sociala trygghetsfonder. Det finns också ett antal enheter som juridiskt inte är statliga myndigheter men ändå ingår i staten, mot bakgrund av hur de finansieras eller styrs. Totalt är det 14 enheter som exempelvis Chalmers tekniska högskola, Högskolan i Jönköping, Dramaten och Operan, Allmänna arvsfonden och Norrlandsfonden. Affärsverken är däremot inte en del av staten utan hänförs till nationalräkenskapernas företagssektor. 27

28 4.3.1 Utlåningsverksamhet Den statliga utlåningen i nationalräkenskaperna uppgick till drygt 472 miljarder kronor 2015, om man exkluderar den inomstatliga utlåningen. Statens utlåning i nationalräkenskaperna är knappt 10 miljarder högre än utlånat belopp i årsredovisningen för staten. Skillnaden beror huvudsakligen på att avgränsningen av statens inte är densamma. Därutöver görs en reserveringar för låneförluster på drygt 29 miljarder kronor i årsredovisningen för staten som inte påverkar nationalräkenskaperna. Redovisning av statens utlåning När det gäller statens utlåning i nationalräkenskaperana så görs en åtskillnad mellan utlåning och transfereringar. För att en transaktion ska definieras som utlåning krävs att det finns en återbetalningsplikt och att den löper med ränta. Definition av utlåning En grundläggande utgångspunkt i nationalräkenskaperna är att en finansiell tillgång hos en enhet motsvaras av en lika stor skuld hos en annan enhet. Lån som beviljas av den offentliga förvaltningen men som sannolikt inte kommer att återbetalas bokförs i nationalräkenskaperna som en kapitaltransferering på utgiftssidan och redovisas inte som en lånefordran. Initiativet till lånet kommer vanligtvis från låntagaren. Kortfristiga lån definieras som lån vars ursprungliga löptid normalt är ett år eller mindre, och lån som ska betalas tillbaka vid uppsägning. Långfristiga lån definieras som lån vars ursprungliga löptid normalt är mer än ett år. Avbetalningsköp av varaktiga varor och finansiell leasing betraktas som lån långa eller korta beroende på avtalets löptid. Värdering av lånefordringar Lån ska värderas till det kapitalbelopp som låntagaren avtalsenligt har en skyldighet att återbetala. Upplupen ränta ska inkluderas i lånefordran. Det görs ingen nedskrivning för låneförluster utan en skuldavskrivning görs först när förlusten är konstaterad. Då tas lånefordran bort i redovisningen och en kapitaltransfereringsutgift uppstår. Eventuella återbetalningar på lån som har skrivits av ska föras som en kapitaltransferering på inkomstsidan till staten Garantiverksamhet I regelverket ENS 2010 och MGDD finns tre olika huvudtyper av garantier: Garantier som motsvarar definitionen av derivatinstrument. Standardgarantier Engångsgarantier 28

29 För att bestämma vilken redovisningsmetod som ska användas i nationalräkenskapssystemet har Statistiska centralbyrån (SCB) utgått från de olika huvudtyperna i regelverket och jämfört med de garantierna som Boverket, EKN, Riksgälden och SIDA utfärdar. SCB har tagit ställning till att statens garantier bör anses vara engångsgarantier. Utmärkande för engångsgarantier är följande: Ingen standardiserad produkt Individuella avtal med olika villkor Garantier till väsentliga belopp Risken för varje enskild garanti är svår att beräkna Definition av engångsgarantier Engångsgarantier förekommer när omständigheterna för garantin är så speciella att det inte går att säkert beräkna risken för infriande. Utfärdande av en engångsgaranti påverkar inte redovisningen, utan endast garantiavgifterna. Infriandet av en engångsgaranti behandlas på samma sätt som ett skuldövertagande. Staten tar då upp en skuld till garantitagaren. Skuldövertagandet redovisas som en kapitaltransferering till förmån för garantitagaren. Kapitaltransfereringen uppvägs av en finansiell transaktion (regressfordran) som uppstår vid infriande av garantin. Regressfordringar tas dock inte upp till något värde i nationalräkenskaperna. Vid ett infriande av en garanti kan skulden antingen regleras direkt eller under garantiavtalets löptid. Hela det övertagna skuldbeloppet och kapitaltransfereringen ska dock redovisas vid den tidpunkt då garantin infrias och skulden övertas. Redovisning av garantiverksamheten Premieintäkter för garantiåtaganden ska delas upp på avgifter för förväntad förlust och administrativa avgifter. Löpande skadeutbetalningar som är kopplat till infrianden av garantier redovisas som kapitaltransfereringar på utgiftsmässig grund. Återvinningar från övertagna skadefordringar redovisas som en kapitalinkomst i staten. Avskrivningar på skadefordringar påverkar inte nationalräkenskaperna då dessa inte är upptagna till något värde i redovisningen. 4.4 Kredit- och försäkringsverksamhet i näringslivet För företag inom kredit- och försäkringsverksamhet finns särskilda redovisningsregler. De svenska reglerna om årsredovisning och koncernredovisning i allmänhet grundar sig till stor del på redovisningsdirektiv beslutade av EU. Ursprungligen bestod dessa av de fjärde och sjunde bolagsrättsliga direktiven. Dessa 29

30 avsåg företag i allmänhet. Därutöver finns bank- respektive försäkringsredovisningsdirektivet, vilka avser redovisningen för främst banker respektive försäkringsföretag. De fyra direktiven genomfördes i svensk rätt i samband med att Sverige blev medlem i EU. Europaparlamentet och rådet utfärdade den 19 juli 2002 en förordning om tillämpning av internationella redovisningsstandarder. Kommissionen ska enligt förordningen besluta om hur de internationella redovisningsstandarderna ska tillämpas. Kommissionen har med stöd av förordningen antagit sådana redovisningsstandarder. I Sverige har EU-reglerna införts i ÅRL, lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag (ÅRKL) och lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL). I anslutning till de två senare lagarna har regeringen beslutat om förordningen (1995:1600) om årsredovisning i kreditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsföretag. Förordningen innehåller formalia såsom definitioner, tillståndsfrågor och avgiftsuttag, men innehåller framför allt bemyndiganden till Finansinspektionen att utfärda förseskrifter om redovisningen för berörda företag. Finansinspektionen har i sin tur beslutat om föreskrifter och allmänna råd Kreditverksamhet När kreditinstitut och värdepappersbolag upprättar sin årsredovisning, koncernredovisning och delårsrapport ska de tillämpa ÅRKL som infört EU:s bankredovisningsdirektiv. Varje kapitel i ÅRKL hänvisar inledningsvis till de bestämmelser i ÅRL som ska tillämpas även av de företag som omfattas av ÅRKL. Hänvisningarna kompletteras med särregler för kreditinstitut och värdepappersbolag. En stor del av bankredovisningsdirektivets bestämmelser har inte tagits in i ÅRKL utan regleras genom föreskrifter från Finansinspektionen. Föreskrifter och allmänna råd om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag finns i Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd FFFS 2008:25. Av föreskrifterna framgår att kreditinstitut och värdepappersbolag ska tillämpa de godkända internationella redovisningsstandarderna om de är förenliga med ÅRKL och föreskrifterna, men att de inte behöver tillämpa en regel i standarderna om de i stället tillämpar motsvarande regler i Rådets för finansiell rapportering rekommendation RFR 2 Redovisning för juridiska personer. 30

31 I ÅRKL finns regler om hur balansräkningen och resultaträkningen ska upprättas. Regler om utformningen finns i Finansinspektionens föreskrifter. Uppställningsformen för balansräkningen har, jämfört med ÅRL, en omvänd likviditetsordning. Utlåningen ska redovisas under en egen post i balansräkningen. Det finns även ett krav att särredovisa emitterade värdepaper och in- och upplåning från allmänheten under skulder. Därutöver finns särskilda bestämmelser om indelning av eget kapital. Kreditföretag använder idag en så kallad incurred loss model som innebär att man endast tar hänsyn till inträffade händelser vid värdering av lånefordringar. Det innebär exempelvis att ett dödsfall måste ha skett före lånefordringar skriv ner på grund av dödsfallsrisk. I det internationella regelverket är man på väg att införa en värdringsmetod som innebär att man även ska redovisa nedskrivningar för förväntade förluster i redovisningen. Det finns även särskilda bestämmelser om värderingsregler, som t.ex. vad som är finansiella anläggningstillgångar, hur man periodiserar överkurs och underkurs och hur man räknar om tillgångar och skulder i en annan valuta än redovisningsvalutan. För tilläggsupplysningar finns utförliga bestämmelser om vilken information som kreditinstituten och värdepappersbolagen ska lämna, t.ex. krav att lämna information om kapitaltäckning. Av intresse för jämförelse med statens redovisning kan vara reglerna för not om eventualförpliktelser (är detsamma som ansvarsförbindelser). Noten med upplysningar om eventualförpliktelser ska ha minst följande två underrubriker: 1. Ansvarsförbindelser och 2. Åtaganden. I regler om förvaltningsberättelsen finns dels vilka regler i ÅRL som ska tillämpas, dels särregler för förvaltningsberättelsen och om kapitaltäckningsanalys för kreditinstitut och värdepappersbolag Försäkringsverksamhet När försäkringsföretag upprättar sin årsredovisning, koncernredovisning och delårsrapport ska de tillämpa ÅRFL som infört EU:s försäkringsredovisningsdirektiv. Varje kapitel i ÅRFL hänvisar inledningsvis till de bestämmelser i ÅRL som ska tillämpas även av de företag som omfattas av ÅRFL. Hänvisningen kompletteras med särregler för försäkringsföretag. Föreskrifter och allmänna råd om årsredovisning i försäkringsföretag finns i Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd FFFS 2015:12 och FFFS 2011:27. Av föreskrifterna framgår att ett försäkringsföretag bör tillämpa de godkända internationella redovisningsstandarderna och RFR 2, Redovisning för 31

32 juridiska personer, om inte något annat följer av föreskrifterna eller krävs enligt lagen eller någon annan författning. I ÅRFL finns regler om hur balansräkningen och resultaträkningen ska upprättas. Till skillnad från uppställningsformen i ÅRL finns ingen uppdelning mellan omsättningsoch anläggningstillgångar. Regler om utformningen finns i Finansinspektionens föreskrifter. Finansinspektionen föreskriver att driftkostnaderna ska funktionsindelas på föreskrivet sätt i resultaträkningen. Bland tillgångarna kan nämnas placeringstillgångar och återförsäkrares andel av försäkringstekniska avsättningar. Bland skulder finns försäkringstekniska avsättningar. Både placeringstillgångar och försäkringstekniska avsättningar specificeras även på dem för vilka försäkringstagaren bär risk. Försäkringstekniska avsättningar delas upp i Ej intjänade premier och kvardröjande risker Livförsäkringsavsättning Oreglerade skador Återbäring och rabatter Utjämningsavsättning Övriga försäkringstekniska avsättningar Utmärkande för ÅRFL är de utökade möjligheterna till och kraven på värdering av tillgångar till verkligt värde. Placeringstillgångar, för vilka försäkringstagarna bär placeringsrisken, måste alltid tas upp till verkligt värde. Vidare ska finansiella instrument tas upp till verkligt värde med vissa undantag som anges i ÅRL. Tillgångar som inte värderas till verkligt värde ska som huvudprincip värderas som anläggningstillgångar enligt ÅRL, dvs. till belopp som motsvarar utgifterna för tillgångarnas förvärv eller tillverkning. Av särskilt intresse kan vara att det föreskrivs att direkta och indirekta anskaffningskostnader som har ett klart samband med tecknande av försäkringsavtal skall tas upp som tillgång, om de är av väsentligt värde för den bedrivna rörelsen under kommande år. Vidare föreskivs bland annat att de försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara belopp som krävs för att bolaget skall kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal. I anslutning till denna regel föreskriver Finansinspektionen: För försäkringar med terminsbetald premie ska vid beräkning av avsättning för ej intjänade premier också medräknas ansvarighet för sådana terminer av den återstående löptiden som ligger efter balansdagen. 32

33 Förutbetalda anskaffningskostnader får inte dras av från avsättningen för ej intjänade premier. För försäkringar med flerårsbetald premie ska avsättningen för ej intjänade premier beräknas på grundval av en noggrann uppskattning av dels försäkringsföretagets ansvarighet för löpande avtal, dels det förväntade utbetalningsmönstret. Avsättningen för ej intjänade premier får uppskattas med hjälp av den ej intjänade andelen av premien för löpande försäkringar.. Om försäkringsföretaget bedömer att premienivån för löpande försäkringar är otillräcklig, ska en avsättning göras för kvardröjande risker. Med kvardröjande risker menas risken för att försäkringsavtalets ersättningskrav och kostnader inte kommer att täckas av ej intjänade och förväntade premier efter räkenskapsårets utgång. Avsättningen för ej intjänade premier får redovisas sammantaget för försäkringsföretagets totala verksamhet. Med löpande försäkringar menas försäkringar enligt ingångna avtal oavsett om dessa helt eller delvis avser senare försäkringsperioder. Förutom de generella kraven om tilläggsupplysningar finns krav på särskilda upplysningar om tillgångar, skulder och indelning av eget kapital. Av särskilt intresse här kan vara att när det gäller eventualförpliktelser hänvisar lagen till bestämmelserna i årsredovisningslagen. Bland bestämmelserna om noter anges där: Om ett företag har garantiåtaganden, ekonomiska åtaganden eller eventuella förpliktelser som inte tas upp i balansräkningen (eventualförpliktelser), ska det lämna en upplysning om summan av dessa. Ett skadeförsäkringsföretag har en möjlighet att avsätta vinster till en obeskattad reserv som kan användas till att täcka tekniska förluster även under perioder då skadeutfallet är onormalt stort, vilket möjliggör att företag kan uppfylla sina åtaganden mot försäkringstagarna även under sådana år. Beräkningen av maximal säkerhetsreserv ska medge en avsättning som är riskmässigt motiverad med hänsyn till variationen i skadeutfall och avvecklingsresultat. I förvaltningsberättelsen ska försäkringsföretag ange skade- respektive livförsäkringsrörelsens tekniska resultat för vart och ett av de fem senaste räkenskapsåren samt företagets konsolidering med avseende på kapitalstyrka vid utgången av vart och ett av de fem senaste räkenskapsåren. 33

34 5 Myndigheter som ansvarar för statens utlåning Detta kapitel innehåller en kartläggning av statens utlåningsverksamhet och hur myndigheter redovisar verksamheten i de finansiella dokumenten. Som vi tidigare har nämnt är det i huvudsak två myndigheter, Riksgälden och CSN, som betalar ut lån och förvaltar lånefordringar i staten. Dessutom förvaltar Sida tidigare utbetalda villkorslån i biståndsverksamheten och så kallade u-krediter. Sida betalar dock inte ut några nya lån. Därutöver finns utlåning i mindre utsträckning hos Statens energimyndighet och Tillväxtverket. Utlåningsmyndigheterna använder idag en mängd olika benämningar för nedskrivningar av lånefordringar. ESV har dock valt att använda benämningen Reserveringar för låneförluster 5. Lånefordringar uppdelat per myndighet (miljoner kronor) Myndigheter Utlånat belopp Reserveringar för låneförluster Lånefordringar i BR Riksgälden CSN Sida Övriga myndigheter Totalt Källa: Årsredovisning för staten 2015 Utlånat belopp uppgick till 463,2 miljarder kronor och lånefordringarna var upptagna till 433,8 miljarder kronor i årsredovisningen för staten Reserveringar för låneförluster uppgick till 29,4 miljarder kronor. Regeringen beslutar om låneramar i myndighetens regleringsbrev eller i särskild ordning. 5 Med reserveringar för låneförluster menas både förluster hänförbara till statliga subventioner och förluster hänförbara till att lånetagaren inte förväntas uppfylla lånevillkoren. 34

35 5.1 Slutsatser av kartläggningen ESV bedömer att redovisningsprinciperna som de statliga utlåningsmyndigheterna tillämpat i allt väsentligt är enhetlig. Myndigheterna värderar lånefordringar i enlighet med 5 kap. FÅB. Det innebär att de diskonterar förväntade framtida betalningar till nuvärdet för att fastställa förluster i utlåningsverksamheten. Den värderingsmetod som tillämpas i staten skiljer sig dock från kreditföretag som idag endast redovisar förluster hänförbara till inträffade händelser. I staten är en grundläggande utgångspunkt att redovisningen ska visa förväntade förluster i statens utlåningsverksamhet. Mer information om nuvarande bestämmelser i staten och i näringslivet finns i kapitel 4. Myndigheterna använder olika benämningar, vilket kan försvåra för den som läser myndigheternas årsredovisningar. Exempelvis används flera benämningar för förluster i den finansiella redovisningen som reserveringar, förväntade förluster, nedskrivningar, värderegleringar och befarade förluster. Det är dessutom svårt att få en samlad bild över hur myndigheternas utlåningsverksamhet har påverkat anslag och inkomsttitlar på statens budget och vilka eventuella medel som har satts av för att finansiera förväntade förluster. Det är endast Riksgäldens och CSN:s utlåning som är lånefinansierad. Riksgälden sätter idag av medel till kreditreserven för förväntade förluster för samtliga lånefordringar där det bedöms finnas en kreditrisk. CSN gör det endast för studielån som har betalats ut från och med ESV lämnar i kapitel 7 förslag som berör statens utlåningsverksamhet. 5.2 Riksgäldens utlåningsverksamhet Riksgälden är statens centrala finansförvaltning, vilket inkluderar att vara statens internbank, förvalta statsskulden och att lämna statliga garantier och lån. Riksgälden ansvarar också för statens bankkrishantering, insättningsgaranti och investerarskydd. Myndigheten har till uppgift att efter regeringens beslut, utan att tjänsterna subventioneras: tillhandahålla utlåning till och ta emot medel på konto från i första hand statliga myndigheter ansvara för den statliga betalningsmodellen inklusive statens centralkonto, ta upp och förvalta lån till staten enligt budgetlagen (2011:203) samt ställa ut och förvalta statliga garantier enligt förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Utlånat belopp till utomstatliga låntagare uppgick till 253,6 miljarder kronor och lånefordringarna var upptagna till 253,3 miljarder kronor i Riksgäldens 35

36 årsredovisning för Riksgälden har därutöver en omfattande utlåning till statliga myndigheter som ligger utanför detta uppdrag. Hur den utomstatliga utlåningen är uppdelad framgår av följande tabell. Riksgäldens utomstatliga utlåning 2015 (miljoner kronor) Låntagare Utlånat belopp Reserveringar för låneförluster Lånefordringar i BR Riksbanken Irland Svedab A-train Premiepensionssystemet Övriga Totalt Källa: Riksgäldens årsredovisning 2015 Av den totala utlåningen avser 246,2 miljarder kronor utlåning i utländsk valuta till Riksbanken och till Irland. Vid bokslut värderas lånefordringar i utländsk valuta till balansdagens kurs. Av de resterande 6,3 miljarderna avser 5,1 miljarder lån till Svedab och övriga lån är lån med villkorad återbetalning och royaltylån. Premiepensionssystemets tillgångar och skulder förvaltas av Pensionsmyndigheten, men elimineras inte i årsredovisningen för staten då dessa inte ingår i staten enligt förarbetena till budgetlagen. Riksgälden redovisar dock lån till premiepensionssystemet som inomstatlig utlåning. Reserveringar för låneförluster uppgick till 302 miljoner kronor. Regeringen beslutar om en låneram för Riksgälden för respektive lånetagare. Av regleringsbrevet framgår bland annat att Riksgälden ska handlägga Sveriges lån till andra stater som riksdagen bemyndigat regeringen att besluta om. Det framgår även att Riksgälden ska lämna en rapport som innehåller en samlad riskanalys av statliga garantier och utlåning. Rapporten ska lämnas till regeringen i mars. 36

37 Det framgår i Riksgäldens regleringsbrev att överskott ska redovisas mot inkomsttitel om en ränta som tas ut för lån eller avgiften för garantier överstiger kostnaden för den förväntade förlusten och administrationskostnader. Den finansiella redovisningen Riksgälden utlåningsverksamhet är helt avgiftsfinansierad. Transaktioner och händelser som uppkommer i utlåningsverksamheten redovisar Riksgälden i resultaträkningens verksamhetsavsnitt. För en stor del av Riksgäldens utlåning finns ingen kreditrisk vilket innebär att de avgifter som tas ut motsvarar statens finansieringskostnader. Riksgälden tar inte upp några egna lån för att finansiera sin utlåningsverksamhet, utan finansieringen påverkar endast statsskulden. Däremot har Riksgälden internt tagit fram en utlåningskostnad för respektive lån som utgår från när lånen togs och deras löptid. Det innebär att hanteringen i det avseendet överensstämmer med CSN:s hantering. Räntor och avgifter fördelas mellan vad som är statens finansieringskostnader och avgifter för förväntade förluster. Den del som avser statens finansieringskostnader redovisas mot anslaget Räntor på statsskulden. Den del av avgiften som tas in för att finansiera förväntade förluster i utlåningsverksamhet betalas in till den så kallade kreditreserven. Utlåningsverksamhetens redovisade tillgångar består av medel på konton och förväntade framtida avgifter. Dessa uppgick 2015 till 777 miljoner kronor att jämföra med förväntade förluster som uppgick till 326 miljoner kronor, enligt Riksgäldens årsredovisning. 5.3 CSN:s utlåningsverksamhet CSN är en central förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor. De regelverk som reglerar utlåningen vid CSN är studiestödslagen (1999:1395), studiestödsförordningen (2000:655) och förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Detta framgår av myndighetens instruktion. Lånefordringar hänförbara till studier kan delas i tre kategorier studielån tagna efter den 30 juni 2001 (benämns i CSN:s årsredovisning annuitetslån) studielån tagna mellan 1 januari 1989 och den 30 juni 2001 (benämns studielån i CSN:s årsredovisning), och 37

38 studielån tagna före den 1 januari 1989 (benämns studiemedel i CSN:s årsredovisning). Därutöver finns hemutrustningslån till nyanlända flyktingar och övriga lånefordringar som bland annat är skuldsaneringslån. Uppdelningen av studielån görs huvudsakligen för att det finns stora skillnader i lånevillkor för de enskilda lånekategorierna. CSN:s utlåning 2015 (miljoner kronor) Lånetyp Utlånat belopp Reserveringar för låneförluster Lånefordringar i BR Studielån (annuitetslån) Studielån , villkorad återbetalning (studielån) Studielån före 1989 (studiemedel) Hemutrustningslån Övriga lån Totalt Källa: CSN:s årsredovisning 2015 Utlånat belopp uppgick till 208,6 miljarder kronor och lånefordringarna var upptagna till 180,1miljarder kronor i CSN:s årsredovisning Den enskilt största posten var annuitetslån som motsvarade 151 miljarder kronor exklusive nedskrivningar. Reserveringar för låneförluster uppgick totalt till 28,4 miljarder kronor. Studielån tagna mellan 1989 och 2001 och uppsagda lån benämns lånefordringar med villkorad återbetalning. Studielån som är upptagna efter 1 januari 1989 är lånefinansierade och CSN:s låneram för dessa lån var 206 miljarder kronor Utlåning som CSN har finansierat med anslag är studielån som har betalas ut före 1989 och hemutrustningslån. I budgetlagen finns ett krav att ta ut en avgift för att finansiera statens förväntade kreditförluster för den lånefinansierade utlåningen. Om inte en avgift tas ut ska 38

39 subventionen finansieras från anslag. CSN har en blandad modell när det gäller den lånefinansierade utlåningen. En utlåningsmodell har införts endast för lånefordringar som betalas ut från och med Den finansiella redovisningen CSN redovisar intäkter och kostnader som uppkommer i låneverksamheten i transfereringsavsnittet i resultaträkningen, vilket överensstämmer med nationalräkenskapernas principer. Det beror till stor del på att det finns stora subventioner i CSN:s utlåningsverksamhet. CSN värderar lånefordringar till nuvärdet av framtida betalningar i enlighet med ESV:s allmänna råd till 5 kap. 14 FÅB. Beräkningen av osäkerhet i CSN:s lånefordringar görs utifrån tre kriterier. Reserveringar utifrån de personer som missköter sina betalningar Reserveringar utifrån de trygghetsregler som finns vid återbetalning Reserveringar utifrån framtida förluster på grund av dödsfall Det första kriteriet utgår från individens dokumenterade bristande betalningsbenägenhet när inga eller få betalningar har gjorts under de senaste åren. Det andra kriteriet bedömer betalningsförmågan hos de låntagare som har avslutat sina studier och är återbetalningsskyldiga. CSN bedömer låntagarens möjligheter att betala tillbaka lånet utifrån låntagarens ekonomiska förutsättningar och skuldens storlek. I bedömningen tas även hänsyn till trygghetsreglerna, till exempel att låntagaren kan få lånet avskrivet vid 65 års ålder. Under studietiden görs en generell nedskrivning som utgår från hur det ser ut i dag bland de låntagare som har slutat studera. Det tredje kriteriet utgår från sannolikheten att dö i olika åldrar. Underlaget utgår från köns- och åldersspecifika dödsfallsrisker. I bilaga 1 finns en sammanställning av hur anslag och inkomsttitlar på statens budget har påverkats av CSN:s utlåningsverksamhet Därutöver finns i not till balansposten Utlåning information om utlånat belopp och vilka reserveringar för låneförluster som har gjorts för respektive lånekategori och återkravsfordringar. Kreditreserven som används för att finansiera konstaterade förluster uppgick till miljoner kronor 2015 och ökade under året med miljoner kronor. 39

40 5.4 Sidas utlåningsverksamhet Sida har i uppgift att stödja verksamhet som bidrar till att uppfylla målet för det internationella biståndet, som en del i genomförandet av Sveriges politik för global utveckling. Sida ger inte ut några nya lån men har utlåning från tidigare år. Sidas utlåning 2015 (miljoner kronor) Lånetyp Utlånat belopp Reserveringar för låneförluster Lånefordringar i BR Villkorslån Biståndskrediter Totalt Källa: Sidas årsredovisning 2015 Utlånat belopp uppgick till 344 miljoner kronor och lånefordringarna var upptagna till 223 miljoner kronor i Sidas årsredovisning för Sidas lånefordringar var huvudsakligen så kallade villkorslån. Myndigheten har även vissa biståndskrediter. Reserveringar för låneförluster uppgick till 121 miljoner kronor. Den finansiella redovisningen Sidas utlåning har finansierats från anslag på statens budget. Tillförda anslagsmedel redovisar Sida mot statskapital under myndighetskapital. Amortering av lån och räntor från låntagarna redovisar Sida mot inkomsttitlar och amorteringsbeloppet reducerar statskapital. Biståndskrediter redovisas på samma sätt men med den skillnaden att redovisningen av fordran och amorteringar mot statskapital och inkomsttitel sker efter justering med hänsyn till en avskrivningsgrad hos lånen. De amorteringar som redovisades mot inkomsttitel under 2015 uppgick till 46 miljoner kronor. Kostnader som uppkommer vid nedskrivning av lånefordringar redovisas under transfereringsavsnittet i balansräkningen. Det finns inga låneramar då Sidas lån är finansierade med anslag. Sida värderar lånefordringar till nuvärdet av framtida betalningar i enlighet med ESV:s allmänna råd till 5 kap. 14 FÅB. Då utlåningen är i utländsk valuta görs även en omvärdering av lånefordringarna till balansdagens kurs, i enlighet med 5 kap. 12 FÅB. 40

41 Därutöver finns i not till balansposten Utlåning information om utlånat belopp och reserveringar för låneförluster. 5.5 Övriga myndigheter Statens energimyndighet Statens energimyndighet (STEM) är förvaltningsmyndighet för frågor om tillförsel och användning av energi i samhället. Myndigheten ska verka för försörjningstrygghet och ett energisystem som är hållbart och kostnadseffektivt med en låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. STEM:s utlåning 2015 (miljoner kronor) Lånetyp Utlånat belopp Reserveringar för låneförluster Lånefordringar i BR Lånefordringar Totalt Källa: STEM:s årsredovisning 2015 Utlånat belopp uppgick till 568 miljoner kronor och lånefordringarna var upptagna till 149 miljoner kronor i STEM:s årsredovisning En väsentlig del av STEM:s lån är villkorslån som till stor del inte förväntas att återbetalas. Reserveringar för låneförluster uppgick till 419 miljoner. Lånen har STEM finansierat från anslag på statens budget. Tillförda anslagsmedel redovisar STEM mot statskapital under myndighetskapital och amorteringar och räntor från låntagaren redovisas mot inkomsttitel. Totalt har 2 miljoner kronor redovisats mot inkomsttitel under Myndigheten värderar lånen kollektivt till 30 procent av nominellt lånebelopp men med justering ned till 15 procent för företag som har påbörjat räntebetalning och/eller amortering men släpar med betalningarna. Lån till företag som sökt om konkurs eller likvidation värderas till 0 procent och till företag som påbörjat räntebetalning och/eller amortering enligt plan till 75 procent av lånebeloppet. Därutöver beräknar STEM lånen till nuvärdet av framtida betalningar i enlighet med 5 kap. 14 FÅB. I not till posten Utlåning har STEM delat upp lånefordringarna i de kategorier som regleras i 7 kap. FÅB och för respektive kategori redovisat utlånat belopp och reserveringar för låneförluster. 41

42 Tillväxtverket Tillväxtverkets huvuduppgifter är att i alla delar av landet främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt samt genomföra strukturfondsprogram. Tillväxtverkets utlåning 2015 (miljoner kronor) Lånetyp Utlånat belopp Reserveringar för låneförluster Lånefordringar i BR Lånefordringar hänförbara till såddlån Totalt Källa: Tillväxtverkets årsredovisning 2015 Utlånat belopp uppgick till 95 miljoner kronor och lånefordringarna var upptagna till 20 miljoner kronor i Tillväxtverkets årsredovisning Tillväxtverkets lånefordringar finansieras från anslag på statens budget. Lånefordringarna är så kallade såddlån i Västra Götaland hänförbara till regionala tillväxtåtgärder. Reserveringar för låneförluster uppgick till 75 miljoner kronor. Tillväxtverket värderar lånen till nuvärdet av framtida betalningar i enlighet med ESV:s allmänna råd till 5 kap. 14 FÅB. Därutöver finns vissa lånefordringar som förvaltas av övriga myndigheter, främst länsstyrelser, som uppgick till 13 miljoner kronor

43 6 Myndigheter som ansvarar för statliga garantier Fyra myndigheter utfärdar och förvaltar statliga garantier. Det är EKN, Riksgälden, Sida och Boverket. I detta kapitel gör vi en genomgång av vilka statliga garantier respektive myndighet utfärdar och de viktigaste bestämmelserna som styr garantiverksamheten för respektive myndighet. Vi beskriver även i detta kapitel för vilka benämningar som myndigheterna använder och hur garantier redovisas i den finansiella redovisningen. Statliga garantier enligt garantimodellen (miljoner kronor) Myndigheter Garantiåtaganden Avsättningar för garantiförluster Garantitillgångar EKN Riksgälden Sida Boverket Totalt Källa: Årsredovisning för staten 2015 Utöver ovanstående garantier finns garantier som är undantagna från garantimodellen och garantiutfästelser som har redovisats mot garantiram, men som inte redovisas i den finansiella redovisningen. Om man inkluderar garantier som är undantagna från garantimodellen uppgick det statliga garantiåtagandet till 375 miljarder kronor Reserveringar för garantiförluster för garantiåtaganden som innefattas i den statliga garantimodellen uppgick till 11,3 miljarder kronor. Garantitillgångar som kan användas för att finansiera förluster uppgick till 34,6 miljarder kronor. Det finns dock svårigheter att jämföra avsättningar och garantitillgångar mellan garantimyndigheterna eftersom dessa inte idag redovisas på ett enhetligt sätt. 6 Därutöver finns garantier hänförbara till insättningsgarantin på drygt miljarder kronor. 43

44 6.1 Slutsatser av kartläggningen Av kartläggningen framgår att redovisningen av statens garantier inte är enhetlig mellan garantimyndigheterna. Den statliga garantiverksamheten skiljer sig dock samtidigt väsentligt åt mellan myndigheter. Det är bara EKN som är en renodlad garantimyndighet. För exempelvis Sida är garantiverksamheten en del av myndighetens biståndsverksamhet. De grundläggande principerna för att redovisa garantiverksamheten bör dock vara desamma, till exempel hur garantitillgångar, regressfordringar och avsättningar för utfärdade garantier redovisas och värderas. De upplysningar som lämnas kan dock däremot behöva anpassas till respektive myndighet. Det finns endast ett fåtal bestämmelser i FÅB som direkt berör statliga garantier och det kan vara svårt att hämta vägledning från de generella bestämmelserna eller från andra normgivare. Redovisningsbestämmelserna i FÅB om hur statliga garantier ska redovisas behöver därför utvecklas för att uppnå en överskådlig och enhetlig redovisning. Det är även viktigt att få en enhetlig redovisning av utnyttjande mot garantiramarna. Vissa garantimyndigheter har stora utfästelser över årsskiftet. Vissa myndigheter redovisar utfästelser mot ramen medan andra endast redovisar garantiåtaganden. Den statliga garantiverksamheten är komplex. Det finns flera garantier som är undantagna från garantimodellen. Det kan antingen vara ett undantag från att ta ut avgifter för förväntade förluster eller att regeringen inte sätter någon ram för garantier. En stor del av de garantier som Riksgälden förvaltar är exempelvis undantagna från garantimodellen. Den information som lämnas om statliga garantier behöver därför anpassas till statsmakternas beslut. ESV bedömer att det saknas en sammanställning över hela garantiverksamheten. En sådan sammanställning skulle även kunna användas för att säkerställa en enhetlig och konsistent redovisning av garantiverksamheten i årsredovisningen för staten. ESV har även uppmärksammat att regeringens beslut om garantiramar och krediter regleras på olika sätt i myndigheternas regleringsbrev. Den statliga garantiportföljen innehåller för vissa garantier få garantiavtal där sannolikheten för infriande av respektive garanti är liten. I portföljen finns även garantier där avtalet inrymmer komplexa instrument som är svåra att värdera. Det gör att det i många fall finns svårigheter att bedöma resultatet och därigenom utvärdera garantimodellen för statliga garantier. Det kan även uppstå kostnader i anslutning av infrianden (skador) av garantier, t.ex. juridisk rådgivning eller kostnader för värdering av övertagna tillgångar. Idag finns 44

45 en oklarhet om dessa kostnader ska finansieras genom administrativa avgifter eller via garantiavgifter. I kapitel 7 lämnar ESV förslag på hur redovisningen av garantier kan bli mer överskådlig och enhetlig. 6.2 EKN:s garantiverksamhet EKN är till skillnad mot övriga myndigheter en renodlad garantimyndighet. Myndigheten har regeringens uppdrag att främja svensk export och svenska företags internationalisering. Verksamheten syftar till att genom garantier försäkra betalningar för banker och exportörer. De garantier EKN ställer ut är exportgarantier och i viss mån investeringsgarantier. EKN ska också bidra med stöd och expertkunskap inom ramen för regeringens exportstrategi. EKN ska därutöver bidra till en hållbar skuldsituation genom att följa OECD:s riktlinjer om hållbar långivning (Sustainable Lending). Översiktligt om regeringens styrning av myndighetens verksamhet Verksamheten finansieras med de avgifter (EKN använder benämningen premier) som garantitagarna betalar. Det finns inga subventioner i verksamheten som finansieras med anslag. EKN får placera medel i utländska kreditinstitut som har en hög kreditsäkerhet, i enlighet med de bestämmelser som gäller i 23 förordningen om utlåning och garantier (2011:211). EKN:s garantiverksamhet regleras huvudsakligen av följande förordningar: Förordningen (2007:656) om exportkreditgaranti som rör garantier för täckning av förlust i verksamhet som avser export eller indirekt avser export. Verksamheten ska genomföras av ett svenskt företag, av företag med säte utomlands i vilket det finns ett betydande svenskt intresse eller av företag som köper varor och tjänster från Sverige. Förordningen (2005:746) om investeringsgaranti rör garantier för täckning av vissa förluster i samband med investeringar och investeringslån. Investeringslån definieras som lån som en bank eller kreditinrättning lämnar till en investering. De investeringar som omfattas är investeringar i utlandet, både varu- som tjänsteproduktion. Förordningarna reglerar förutsättningar för utfärdande av garantier. EKN får bestämma i vilken valuta garantierna ska lämnas. EKN:s beslut kan inte överklagas. EKN har också vissa uppgifter enligt förordningen (2009:320) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete. Sida och EKN ska ingå avtal om samverkan och EKN har rätt till ersättning för sin medverkan. EKN:s 45

46 uppgifter inkluderar att föra Sidas talan vid internationella forum om regresskrav som uppstår i Sidas garantiverksamhet. EKN ska också göra riskbedömningar och förvalta säkerhetsreserven som ska placeras på räntebärande konto hos Riksgälden. Det finns i regleringsbrevet utförliga återrapporteringskrav som rör redovisning av verksamhetens resultat. För årets nya affärer ska EKN exempelvis ange antal och volym av garanterade affärer fördelat efter marknad och bransch samt antal nya kunder bland små och medelstora företag. Garantiramarna finns i regleringsbrevet upptagna i avsnittet Villkor för avgiftsfinansierad verksamhet. Där finns även reglerat att myndigheten har rätt till en obegränsad kredit i Riksgälden 7. Det finns två garantiramar en för exportkreditgarantier och en för investeringsgarantier. Garantiramar för EKN:s verksamhet 2015 (miljoner kronor) Verksamhet Garantiram Garantiutnyttjande 8 Exportkreditgarantier Investeringsgarantier Källa: EKN:s regleringsbrev och årsredovisning 2015 EKN ska redovisa kostnader och intäkter separat dels för den riskbaserade verksamheten, dels för den administrativa delen av verksamheten. Myndigheten ska också redogöra för utvecklingen av verksamhetens administrativa kostnader. Den administrativa delen av premien som EKN tar ut för varje garanti har genererat en administrativ reserv vid myndigheten. EKN har fått i uppdrag att ta fram en modell för att beräkna den administrativa premien så att varaktiga över- eller underskott inte uppstår, och så att den administrativa reserven är justerad inom de närmaste åren. Hela EKN:s garantiverksamhet omfattas av förordningen om utlåning och garantier och EKN sätter premien för garantier baserat på riskerna i garantiavtalet. I fråga om vissa garantier finns en överenskommelse inom OECD som innebär att premien ska sättas i nivå med marknaden eller enligt överenskomna minimipremier. Det kan även förekomma att garantier inom ramen för OECD:s regler prisätts under förväntningsriktig pris, detta för att skapa konkurrensneutralitet mellan olika länder. OECD:s regler kan innebära att en annan premie tas ut än den premie EKN bedömer motsvarar risken. Medel motsvarande från sådana så kallade ej förväntningsriktiga premier ska redovisas mot inkomstitel efterföljande år. 7 Innan EKN använder kreditutrymmet ska myndigheten informera Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) om det beräknade beloppsmässiga överskridandet. 8 Under garantiutnyttjande redovisar EKN bundna utfästelser och 50 procent av obundna utfästelser. Garantiutfästelser redovisas inte i de finansiella dokumenten. 46

47 Den finansiella redovisningen EKN har under 2015 garanterat stycken affärer för export till 119 länder. Engagemanget var vid årets slut 214 miljarder kronor i utestående garantier och 73 miljarder kronor i utestående offerter. Avsättningar för reserveringar för garantiförluster uppgick till 10,1 miljarder kronor EKN har hämtat vägledning för hur verksamheten bör redovisas i den finansiella redovisningen från Finansinspektionens bestämmelser och vägledningar om redovisning i försäkringsföretag. Varje kvartal går EKN igenom utestående garantier och fordringar och upprättar ett riskmässigt bokslut. Det innebär att EKN i redovisningen justerar avsättningarna och fordringarna i förhållande till aktuella riskbedömningar. ESV har gett EKN dispens från uppställningsformen för resultat- och balansräkningar samt finansieringsanalys som finns i föreskrifterna till FÅB. Uppställningsform utgår istället från ÅRFL, men rapporteras till statsredovisningen på motsvarande sätt som övriga myndigheter. EKN bokför initialt inkomster från garantier på resultaträkningskonton när en garanti utfärdats och ansvarighet inträtt. Ansvarighet för EKN inträder när försäkringsperioden börjat löpa eller premien förfallit till betalning. När garantiåtagandet ingås uppstår ingen nettoeffekt i resultaträkningen av den riskmässiga delen av garantiavtalet (annan hantering gäller för den administrativa premien, se nedan). Reserveringen för garantiförluster för garantiåtagandet och garantitillgångarna redovisas brutto i balansräkningen. Detta följer av att EKN redovisar en garantitillgång som motsvarar den totala premien som avtalats för garantin, oavsett om betalning sker i för- eller efterskott. Vid förskottsbetalning redovisar EKN en kortfristig premiefordran fram till att betalning sker. Vid efterskottsbetalning uppstår en fordran av mer långfristig karaktär som EKN benämner fordran på efterskottspremier (ej fakturerad premie). Den kommer vid fakturering att överföras till premiefordran. Oavsett betalningstidpunkt förs alltså premieinkomsterna initialt bort från resultaträkningen och bokförs som en reservering för ej intjänade premier som en del av avsättningarna. När EKN upprättar årsredovisningen värderar myndigheten den förväntade förlusten per balansdagen för de utestående garantierna. Avsättningarna för det utestående engagemanget redovisas under en rubrik som benämns Reserveringar och delas upp i reservering för ej intjänade premier och kvardröjande risker samt reservering för skador. För de garantier som har kvar sin ursprungliga värdering, eller där en mindre värderingsjustering har gjorts redovisas avsättningen som reservering för ej intjänade premier och kvardröjande risker. 47

48 Premierna tjänas in under garantins löptid och justeringar görs för förändringar i kvardröjande risker och redovisas i avsnittet Premieintäkter i resultaträkningen. EKN värderar utestående garantier till den förväntade förlusten vid balansdagen. Årets förändring av reservering för ej intjänade premier och kvardröjande risker redovisas alltid mot premieintäkterna. Om riskerna minskar kommer förändringen innebära att reserveringen minskar vilket kommer att öka premieintäkterna för perioden och därmed påverka periodens resultat positivt. Om riskerna istället ökar så minskar förändringen periodens premieintäkter vilket påverkar periodens resultat negativt. Om en skada bedöms uppgå till ett högre belopp än den totala premien enligt garantiavtalet redovisas beloppet för skadan som en kostnad. Det sker genom att årets förändring av reservering för skador redovisas i avsnittet Försäkringsersättningar. Klassificeringen mellan redovisning som premieintäkt eller försäkringsersättning i resultaträkningen avgörs alltså av värderingen av reserveringsbehovet i förhållande till den totala riskpremien enligt garantiavtalet. Försäkringsersättningar innehåller också andra poster som påverkar periodens resultat, utöver årets förändring av reserveringar för skador. Här ingår exempelvis skadeersättningar under perioden. Vid skadeutbetalning redovisas en skadefordran på motsvarande belopp, även kallad regressfordran. Den omvärderas till ett försäkringstekniskt nettovärde och redovisas på balansräkningens tillgångssida. Bland försäkringsersättningar redovisas även årets förändring av värdet på skadefordringarna (förändringen av bruttovärdet av skadefordringar och årets reservering för förväntade förluster på skadefordringarna). I posterna för återvinningar och skadeersättningar inkluderas kostnader för indrivning och skadeförebyggande åtgärder. Om EKN har tecknat återförsäkring och på så vis låtit en annan aktör ta över en del av riskerna redovisas återförsäkrares andel av resultat och ställning i resultat- och balansräkningen. Löner, lokaler, övriga driftkostnader och avskrivningar redovisar EKN till skillnad mot övriga garantimyndigheter på en rad som benämns Driftskostnader i resultaträkningen. Driftskostnaderna specificeras i not. EKN periodiserar inte de administrativa intäkterna, som idag utgör 15 procent av den totala premien. En stor del av kostnaderna är hänförbara till offertarbetet, det vill säga innan det blivit någon garanti, samtidigt som löptiden för en enskild garanti kan vara mycket lång. EKN bedömer därför att periodisering av de administrativa intäkterna inte skulle ge en mer rättvisande bild. 48

49 EKN förvaltar betydande finansiella anläggningstillgångar och redovisar resultateffekterna för perioden i ett eget avsnitt som benämns Finansiella poster i resultaträkningen. Valutaeffekter som uppstår vid omräkning av tillgångar och skulder redovisas i de finansiella posterna. Tillgångar och skulder i främmande valutor har värderats till balansdagens köpkurs. Om en garantitagare vill lösa garantin under löptiden gäller för en garanti där risken minskat med ett visst belopp att återbetalningen av kvarvarande premie sätts ner med motsvarande belopp. Således återspeglar en eventuell förtidslösen den nya lägre värderingen och den inbetalda premien kvarstår i EKN:s garantireserv. Vid skadereglering övertar EKN fordran från garantitagaren. Skadefordringar redovisas i en post bland Finansiella anläggningstillgångar. När återvinningsmöjligheterna anses uttömda beslutar EKN om avskrivning av fordringarna. Värdet på skadefordringarna speglar alltså de förväntade återvinningsmöjligheterna. De finansiella anläggningstillgångarna utgörs även av placeringar i Riksgälden och obligationer i utländsk valuta. Det är långfristiga placeringar med en löptid överstigande ett år som EKN avser inneha till förfall. Innehaven syftar till att valutasäkra EKN:s utestående garantiåtaganden och tillgångarna redovisas därför som anläggningstillgångar till upplupet anskaffningsvärde enligt ESV:s föreskrifter till 5 kap. 14 FÅB. Upplupet anskaffningsvärde innebär att anskaffningsvärdet justeras med mellanskillnaden mellan det belopp som har betalats för tillgången och det belopp som ska erhållas på förfallodagen. Över- eller underkurser periodiseras som ränta över tillgångens löptid. För så kallade ej förväntansriktiga premier redovisar EKN i balansräkningen både en tillgång och en skuld för framtida intjäning av dessa premier. Efter räkenskapsårets slut betalar EKN in årets över förväntningsriktiga premier mot inkomsttitel. Bakgrunden är att OECD har gett ut internationella bestämmelser för hur premier ska beräknas för EKN:s kreditgarantier, vilket kan medför att de uttagna premierna såväl kan vara högre (s.k. överförväntningsriktig premie) som lägre (underförväntningsriktig premie) än premier för förväntade förluster. EKN ska enligt sitt regleringsbrev redovisa inkomster av ej förväntningsriktiga premier mot inkomsttitel efterföljande år. Underförväntningsriktiga premier får dock kvittas mot under året överförväntningsriktiga premier. EKN använder benämningen Eget kapital i stället för myndighetskapital i balansräkningen. I not specificeras eget kapital på främst balanserat resultat, administrativ reserv och koncentrationsrisker (benämns ibland oförväntade förluster). Koncentrationsrisker uppstår då garantiportföljen är begränsad till ett fåtal länder och 49

50 köpare. Skadefall på just dessa risker kan ge ett avsevärt mer negativt utfall än det normalt förväntade eller med andra ord resultera i så kallade oförväntade förluster. Även skadefordringarna är koncentrerade till ett begränsat antal länder. Bundna offerter redovisas som ansvarsförbindelser inom linjen Redovisning av utnyttjande mot garantiramar Vid beräkning av utnyttjande av de av riksdagen fastställda garantiramarna avräknas garantier och bundna offerter med hela beloppet och obundna offerter med halva beloppet. Bundna offerter är offerter för vilka reservationslöst avtal anmälts mellan exportören och köparen, men där inget garantiavtal utfärdats mellan EKN och garantitagaren. Obundna offerter uppstår när beslut om offert fattats av EKN. För en obunden offert har inget underliggande avtal anmälts mellan exportören och köparen, och inget garantiavtal har utfärdats mellan EKN och garantitagaren. 6.3 Riksgäldens garantiverksamhet Riksgälden ställer ut garantier som beslutas av statsmakterna. Myndigheten får även utföra uppdrag åt andra statliga myndigheter inom garanti- och utlåningsverksamheten. Därutöver svarar Riksgälden bland annat för verksamheter som statens internbank och förvaltning av statsskulden. Riksgälden har både garantier som ska utfärdas i enlighet med förordningen (2011:211) om utlåning och garantier och garantier som är undantagna från garantimodellen. Översiktligt om regeringens styrning av myndighetens verksamhet Riksgälden har garantiramar från flera olika utgiftsområden. Flera av garantierna är undantagna från garantimodellen, vilket innebär att det inte finns några krav på att ta ut avgifter för förväntade förluster. Riksgälden utfärdar garantier inom de områden som inte faller inom någon annan garantimyndighets verksamhetsområde. Bemyndigandet att utfärda garantier får myndigheten vanligtvis genom en förordning eller särskilt regeringsbeslut. Det är svårt att få en överblick över vilka garantiramar som statsmakterna har beslut eftersom de inte tas med i Riksgäldens regleringsbrev. ESV har hämtat information om nedanstående garantiramar från Årsredovisning för staten

51 Garantiramar som statsmakterna har beslutat för Riksgäldens verksamhet 2015 (miljoner kronor) Garantier Garantiram Garantiutnyttjande Garantier till insättare i utländska instituts filialer i Sverige Garantier till banker m.fl. för skuldförbindelser Kreditgaraniter till Öresundskonsortiets upplåning Nordiska investeringsbanken, garantier för projekteringslån Nordiska investeringsbanken, garantier för miljöinvesteringslån Obegränsad Obegränsad 0 Obegränsad Pensionsgarantier Obegränsad Kreditgarantier till UD-anställda 50 0,5 Kreditgaranti för lån till mjölkproducerande företag Övriga garantiåtaganden 856,5 9 Totalt Källa: Årsredovisning för staten 2015 Garantier som omfattas av förordningen om utlåning och garantier Kreditgarantier är den vanligaste garantiform som omfattas av förordningen om utlåning och garantier. Flera av de garantiprogram där Riksgälden ansvarat för prövningen av garantierna har upphävts. Några förordningar finns dock kvar, men för många finns endast ett fåtal utestående garantier kvar, till exempel garantier utställda till banker som beviljar lån till personal inom utrikesförvaltningen för kostnader i samband med deras flytt till utlandet. 9 Bland övriga garantiåtaganden finns exempelvis Eurofima, Gällöfsta och Dom Shvetsii. 51

52 Garantier som omfattas av förordningen om utlåning och garantier är exempelvis: Beredskapsgarantier (SFS 1982:517) Fartygskreditgarantier (SFS 1995:1122) Garantier för utvinning av olja, kol och naturgas (SFS 1981:717) Garantier inom rennäring (SFS 1993:384) Garantier till offentliga karantäner för djur (SFS 1980:402) Andra garantier som Riksgälden ställer ut efter särskilda beslut är: Garantier för bland annat utlandsstationerad UD- och Sidapersonal, enligt ett regeringsbeslut från år 2000 (UD 2000/1146/P-AV). Garantier för avtalspension för ett antal statliga myndigheter som ombildades till bolag i början av 1990-talet. Riksgälden ansvarar alltså även för pensionsgarantier där staten garanterar pensionsåtaganden för den avtalspension som de anställda arbetat upp i statliga myndigheter som ombildades till bolag i början av 1990-talet. Garantier som är undantagna från förordningen om utlåning och garantier Riksgälden ansvar även för ett antal garantier som är undantagna från förordningen om utlåning och garantier. Dessa regleras huvudsakligen i följande lagar lagen (1995:1571) om insättningsgaranti lagen (1999:158) om investerarskydd lagen (2015:1016) om resolution 10 lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut Riksgälden utfärdar också garantier om att tillföra kapital 11. Dessa garantier innebär att staten under vissa förutsättningar tillför kapital till företag och betalar ut garantikapital till internationella finansiella institutioner. Det kan avse en grundfondsförbindelse 12, vilket innebär att staten åtar sig att tillföra kapital till ett institut om det hamnar i ett utsatt läge. Förbindelsen är begränsad i tid och belopp. Det kan också avse en kapitaltäckningsgaranti 13, som liknar grundfondförbindelser men är obegränsade i tid och belopp vilket gör det svårt att bedöma risken i garantiåtagandet. Den finansiella redovisningen Riksgäldens garantiåtaganden uppgick till 33,7 miljarder kronor i slutet av Inga nya garantier tillkom under året. Däremot fick Riksgälden bland annat i uppdrag att ta fram ett avtal om en kreditgaranti till European Spallation Source ERIC. 10 Bestämmelserna om resolution anses normalt inte vara en del av statens garantiverksamhet. 11 Garantikapitalet uppgick till 121,2 miljarder kronor i årsredovisningen för staten Grundfondförbindelser uppgick till 0,4 miljarder kronor i årsredovisningen för staten Det finns två kapitaltäckningsgarantier för vilka inte några värden uppskattas eftersom garantierna är obegränsade till tid och belopp. 52

53 Riksgälden värderar sina garantiåtaganden varje halvår. Från och med 2015 tillämpar Riksgälden en redovisningsprincip där intäkter från garantier som betalats i förskott periodiseras under garantins löptid. Samtidigt görs en avsättning motsvarande ännu ej resultatförda garantiavgifter. För garantiåtaganden där avgiften har tagits ut i förskott görs avsättningar till det högsta av den aktuella beräknade förväntade förlusten eller de garantiavgifter som ännu ej är resultatförda i enlighet med de bestämmelser som gällde För garantiåtaganden där avgiften tas ut löpande görs avsättningar endast i de fall då den aktuella förväntade förlusten i ett engagemang inte täcks av de förväntade avtalade framtida avgifterna. Avsättningen motsvarar i dessa fall skillnaden mellan den förväntade framtida avgiften och den aktuella förväntade förlusten. I resultaträkningen redovisas avgifter och kostnader för garantier i verksamhetsavsnittet. Finansiella intäkter och kostnader i garanti- och utlåningsverksamheten specificeras i not. Den administrativa avgiften som ska finansiera framtida kostnader periodiseras och tas alltså upp som en förutbetald intäkt. På tillgångssidan redovisas garantitillgångar i aktuella poster för exempelvis kundfordringar, tillgodohavanden och regressfordringar. Däremot redovisar Riksgälden ännu inte fakturerade fordringar i balansräkningen utan dessa minskar i stället redovisade avsättningar i balansräkningen. Under myndighetskapital framgår det balanserade överskottet i garanti- och utlåningsverksamheten respektive överskottet för administrationen av verksamheten. Avsättningar för garantier, som uppgick till 766 miljoner kronor 2015, redovisas i balansräkningen på en egen rad som benämns Reservering för framtida garantiförluster. För garantier som är undantagna från garantimodellen redovisas garantiåtagandet under ansvarsförbindelser uppdelat på Insättningsgarantin och Övriga garantiåtaganden. Övriga garantiåtaganden är främst garantikapital utställda till internationella finansiella institutioner. Om det inte går att fastställa beloppet lämnas en kommentar i anslutning till ansvarsförbindelsen, till exempel för kapitaltäckningsgarantierna till Arlandabanan Infrastructure AB. I resultatredovisningen finns en sammanställning av garantiengagemanget och hur det har förändrats under året uppdelat på tillgångar, förväntade förluster och saldot mellan tillgångar och förväntade förluster. 53

54 Redovisning av utnyttjande mot garantiramar Riksgälden redovisar inte något utnyttjande per garantiram i sin årsredovisning. Det finns endast information om totala garantiåtaganden i garantiverksamheten. Uppgifterna om garantiutnyttjandet har därför hämtats från årsredovisningen för staten. 6.4 Sidas garantiverksamhet Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har i övergripande uppgift att stödja verksamhet som bidrar till att uppfylla målet för det internationella biståndet, som en del i genomförandet av Sveriges politik för global utveckling. Syftet med Sidas garantiverksamhet är att minska fattigdom genom att erbjuda lägre finansieringskostnader för investeringar som gynnar de fattiga, ofta genom banklån. Det kan innebära till exempel att personer utan givna säkerheter kan få lån till en rimlig kostnad då Sidas garanti minskar den ekonomiska risken för banken. På så sätt kan små och medelstora företag utvecklas, men även större projekt med viktiga utvecklingseffekter kan finansieras med Sidas garantier, till exempel gröna infrastruktursatsningar. Inom ramen för svenskt utvecklingssamarbete får Sida alltså besluta om finansiering med utvecklingslån och garantier. Utvecklingslån ska bestå av ett bidrag från Sida och lån till marknadsmässiga villkor lämnat av långivare. Utvecklingslån kan kombineras med garanti utställd av Sida till långivaren för låntagarens förpliktelser. Garanti kan även ställas ut av Sida utan samband med utvecklingslån (fristående garanti). Översiktligt om regeringens styrning av myndighetens verksamhet I förordningen (2009:320) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete framgår under vilka förutsättningar Sida får ställa ut garantier. De benämningar som används i förordningen överensstämmer inte med de som används i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Vissa hänvisningar i förordningen är även obsoleta. Det finns särskilda bestämmelser om säkerhetsreserven i I 16 regleras att den ska upprättas för att täcka eventuella skador vid garantier utfärdade enligt förordningen. I 18 regleras att säkerhetsreserven ska förvaltas av EKN och att medel ska placeras på räntebärande konto hos Riksgälden, även att Sida har rätt till en obegränsad upplåning hos Riksgälden för att täcka de skador som garantiverksamheten ger upphov till. Hur premien ska fastställas regleras i I 13 regleras exempelvis att Sida ska ta ut riskavspeglande premier motsvarar statens ekonomiska risk för åtagandet 54

55 och administrativa kostnader för garantin, även att Sida kan subventionera en viss del av premien. Subventionen ska betraktas som en gåvodel i transaktionen. Regeringen har inte, som ESV känner till, gett någon annan garantimyndighet en generell möjlighet att subventionera garantier. För att kunna lämna subventioner förutsätter det givetvis att det finns tillgängliga anslagsmedel hos Sida som är förenliga med ändamålet. Det framgår även att Sida i första hand ska samverka med EKN för att bedöma vilken premie som ska tas ut för garantiåtaganden. Det framgår av anslagsvillkor för anslag 1:1 Biståndsverksamhet under utgiftsområde 7 att medlen under anslaget endast får användas i enlighet med OECD/DAC:s riktlinjer för vad som kan klassificeras som bistånd. Därutöver finns nedanstående garantiram med som ett anslagsvillkor under anslaget. I 17 förordningen (2011:211) om utlåning och garantier framgår att en administrativ avgift ska tas ut för att täcka myndighetens administrativa kostnader. Däremot framgår av 13 förordningen (2009:320) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete att Sida ska ta ut premier för att täcka förväntade kostnader, men att kostnaderna får subventioneras med anslag. För närvarande subventioneras inte den administrativa avgiften från anslag. Det finns ett återrapporteringskrav i regleringsbrevet att Sida ska redovisa användningen av garantier i biståndet genom att redogöra för antalet och volym garantier per strategistyrd verksamhet. Garantiramar för Sidas verksamhet 2015 (miljoner kronor) Verksamhet Garantiram Garantiutnyttjande Biståndsgarantier för u-krediter och fristående garantier samt garantier inom systemet för finansiering av utvecklingslån och garantier Källa: Sidas årsredovisning och regleringsbrev 2015 De fristående garantierna kan ges i form av såväl enskilda garantier som så kallade portföljgarantier. En portföljgaranti ges till en bank så att den i sin tur kan låna ut till entreprenörer som annars skulle ha svårt att få lån. 55

56 I regleringsbrevet, under Låneram och krediter, framgår att Sida har rätt till en obegränsad kredit för infriande av garantier 14 som ställts ut av myndigheten. Under Övriga bestämmelser i regleringsbrevet framgår att Sida för respektive garantityp ska redovisa garantiåtaganden i enlighet med Riksgäldens rekommendationer om gemensam kostnads- och riskredovisning (dnr 2004/641). Denna rapport är dock inaktuell och ger inte någon direkt vägledning hur redovisning bör ske. Den finansiella redovisningen Garantiverksamheten är en del av Sidas biståndsverksamhet. Garantiverksamheten har ökat de senare åren och Sida samverkar med internationella aktörer som US Aid och internationella finansiella institutioner. EKN pekas i förordningen om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete ut som den främsta samverkansparten för Sida. Det gäller exempelvis frågor som premieberäkning, att föra Sidas talan vid internationella forum om regresskrav, förvaltningen av Sidas säkerhetsreserv samt riskbedömningar. För garantiverksamheten ska EKN också för Sidas räkning varje halvår bedöma utstående fordringar, åtaganden och risk för skadefall. Sida samverkar också med Riksgälden när det gäller prissättningen av vissa fristående garantier. För fristående garantier redovisar Sida ingen fordran för framtida premier. Premier betalas i takt med att garantin utnyttjas under garantins löptid och redovisas vanligtvis kassamässigt när inbetalningen sker. En avsättning tas upp för den förväntade garantiförluster under balansposten Övriga avsättningar. Sida redovisar så kallade premier och subventioner hänförbara till förväntade förluster i garantiverksamheten under transfereringsavsnittet i resultaträkningen. Den administrativa premien och kostnader för administrationen redovisas i verksamhetsavsnittet. Det finns ett underskott för administrationen av garantiverksamheten om 0,7 miljoner kronor 2015 som finansieras av tidigare års balanserade överskott. Sida periodiserar inte den administrativa avgiften. Inbetalade avgifter och medel som subventioneras av anslag för förväntade förluster i garantiverksamheten sätts in på räntebärande konton hos Riksgälden. Utöver det finns tillgångar i form av premiefordringar på garantitagare och regressfordringar som uppstått när Sida har infriat garantier, så kallade skadefordringar. Skadefordringar redovisas som övriga långfristiga fordringar i balansräkningen och 14 Innan Sida utnyttjar kreditutrymmet ska de informera Utrikesdepartementet och Finansdepartementet. 56

57 värderas till det belopp som förväntas återvinnas. Avskrivningar beslutas då återvinningsmöjligheterna anses uttömda. Sida redovisar garantier där avtal har tecknats men där villkoren inte är uppfyllda vid bokslutstillfället som ansvarsförbindelser. Riksrevisionen har i sin granskning haft synpunkter på att värdering av garantier inte görs på ett enhetligt sätt då olika metoder används när garantiavgiften ska beräknas för förväntad förlust respektive värderas i balansräkningen. Riksrevisionen föreslår att Sida tillsammans med EKN ska göra en fullständig genomgång av de garantier som EKN värderar för att reda ut de felaktigheter som finns, antingen i Sidas initialt beräknade förväntad förlust eller i EKN:s beräkning av avsättningen för garantier. Riksrevisionen rekommenderar även att Sida fortsättningsvis bör sätta den administrativa avgiften utifrån beräknad kostnad för administrationen. Om Sida anser att vissa garantier ska helt eller delvis subventioneras med anslag bör Sida ta upp denna fråga med regeringen. Riksrevisionen rekommenderar även att Sida tar fram enhetliga principer för garantiverksamheten och hur subventioner av så kallade riskpremier ska belasta anslag. Redovisning av utnyttjande mot garantiramar Sidas redovisar avtalade och bundna garantiavtal mot ramen. Skillnaden mellan avtalade och bundna avtal är att de bundna inte har trätt i kraft vid bokslutstillfället. I garantiavtalet finns ofta så kallade växelkursbuffert som sätter ett tak vid omräkning från SEK till USD. Om bufferten beaktas blir garantiåtagandena betydligt högre än vid värdring till balansdagens kurs. Sida redovisar garantiåtaganden både till balansdagens kurs (3 739 miljoner kronor) och med beaktande av växelkursbuffertar (4 616 miljoner kronor). Skillnaden mellan utnyttjande mot ramen om man tar hänsyn till växelkursbuffertar respektive balansdagens kurs är 877 miljoner kronor, det vill säga 23 procent högre med buffert. 6.5 Boverkets garantiverksamhet Boverket har inom området kreditgarantier och bostadsfinansiering till uppgift att förvalta och redovisa kreditgarantier. Det avser kreditgarantier som utfärdats av Boverket och tidigare av Statens bostadskreditnämnd (BKN) 15. Därutöver ska Boverket bevaka att kreditförsörjningen vid ny- och ombyggnad samt vid förvärv av bostäder stöds i tillräcklig omfattning av statliga kreditgarantier och ta de initiativ som behövs i detta syfte. Boverkets garantiverksamhet är en del i arbetet med att främja ökat bostadsbyggande och en fungerande bostadsmarknad. 15 BKN inordnades i Boverket den 1 oktober

58 Boverket svarar för ett flertal frågor inom sitt verksamhetsområde, varav garantigivning bara är en del. Det finns inga särskilda återrapporteringskrav om garantiverksamheten. Översiktligt om regeringens styrning av myndighetens verksamhet Boverket får ställa ut kreditgarantier enligt förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. förordningen (2007:624) om statliga ersättningsgarantier för bostäder förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet förordningen (2008:20) om statliga kreditgarantier för förvärv av bostad. Det framgår av förordningarna att förordningen (2011:211) om utlåning och garantier gäller om inte annat har reglerats i särskild ordning. Därutöver gäller att Boverkets beslut inte får överklagas och att Boverket i vissa fall helt eller delvis får efterskänka statens regressfordran som uppstår vid skadeutfall (infriande). Syftet med kreditgarantierna för bostadsbyggande med mera är att underlätta för såväl byggherrar som banker att komma igång med byggprojekt. För att sänka trösklarna för finansiering inom byggsektorn finns kreditgarantin från Boverket. Boverket får också lämna kreditgarantier för att ersätta kreditgarantier som är utfärdade av Statens bostadskreditnämnd. Boverket ställer också ut andra kreditgarantier som en del av det statliga stödet för vissa kommunala åtaganden för boendet. Boverket kan också ställa ut förvärvsgarantier i syfte att ge stöd till den som vill köpa en bostad och inte tidigare ägt en bostad, har långsiktig betalningsförmåga men ändå har svårt att få bostadslån. Förvärvsgarantin innebär att Boverket garanterar den ränta som köparen ska betala, vilket försäkrar banken mot risken att förlora ränteintäkter för bostadslånet. I anslagsvillkoren till Boverkets förvaltningsanslag framgår att anslaget inte får användas för kostnader hänförliga till de helt avgiftsfinansierade kreditgarantierna. Garantiramarna finns i regleringsbrevet under avsnittet Låneram och krediter. 58

59 Garantiramar för Boverkets verksamhet 2015 (miljoner kronor) Verksamhet Garantira m Garantiutnyttjande Kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder Kreditgarantier för förvärv av bostad (förvärvsgarantier) ,1 Källa: Boverkets regleringsbrev och årsredovisning 2015 Boverket har rätt till en obegränsad kredit i Riksgälden för infriande av de garantier som ställts ut av myndigheten 16. I avgiftsbudgeten delas garantierna in i dels förvärvsgarantier, dels (övriga) kreditgarantier. Avgiftsbudgeten innefattar hela garantiverksamheten, det vill säga inte bara de administrativa intäkterna och kostnaderna. Verksamheten omfattas dock inte av reglerna om att lämna förslag till regeringen vid över- och underskott i avgiftsfinansierad verksamhet. 17 Den finansiella redovisningen Det fanns 622 garantiavtal Garantiavtal för lån under byggtiden innebär att garantibeloppet ökar i takt med att bostäderna färdigställs och lånen lyfts. Inga förvärvsgarantier har utfärdats under 2015 och endast en garanti har utfärdats sedan förordningen trädde i kraft. Boverket värderar den förväntade förlusten av garantier när årsredovisningen upprättas. Värderingen utgår från modellen för riskbedömning och resulterar i en beräkning av förväntad förlust och förväntade intäkter för garantiportföljen. Värderingen av garantier görs på grundval av detaljerade uppgifter från långivarna för fastigheter med ett garanterat belopp på 1 miljon kronor eller mer. Uppgifterna gäller hyresintäkter/avgifter, kostnader för drift och underhåll, kapitalskuld med mera. Boverket ställer ut kreditgarantierna genom ett avtal mellan Boverket och långivaren (banken). Myndighetens beslut grundar sig på en bedömning av ett långsiktigt hållbart marknadsvärde på objektet. I regioner med låga marknadsvärden får kreditgarantin motsvara ett schablonberäknat belopp. Boverket bedömer också 16 Innan Boverket utnyttjar kreditutrymmet ska de informera Näringsdepartementet och Finansdepartementet. 17 Bestämmelserna finns i 25 a andra och tredje styckena avgiftsförordningen (1992:191). 59

60 låntagarens betalningsförmåga, projektets kassaflöde, säkerheter och marknadsförutsättningar. Förvärvsgarantin garanterar räntebetalningarna till banken upp till kronor under max 10 år. Det är alltid banken som gör kreditprövningen av den som vill ha ett lån. Det är banken som tecknar förvärvsgarantin vid bostadsköpet och banken som betalar ut bostadslånet. Banken betalar också en avgift för garantin. Efterfrågan på förvärvsgarantier är låg och Boverket redovisar ett underskott som följd av initiala kostnader vid införandet av garantin. Intäkter och kostnader i garantiverksamhet redovisas på egna poster i verksamhetsavsnittet och specificeras i not. Intäkter i garantiverksamhet delas i not upp på garantiavgifter/premier, återvunna förluster och periodiseringar. Kostnader i garantiverksamheten delas upp på skadeersättningar, förändringar i avsättningar, förändringar av skade- och regressfordringar, konstaterade förluster och befarade förluster. Det finns även en sammanställning av garantiverksamhetens intäkter och kostnader uppdelat på förvärvsgaranti och kreditgarantier i resultatredovisningen. Regressfordringar som uppstår i garantiverksamheten redovisas bland andra långfristiga fordringar och specifiseras i not på betalningar, avskrivningar och värderegleringar. Avsättningar i garantiverksamheten är 80,1 miljoner kronor och den består av förväntad förlust, förväntade återvinningar och kostnader för indrivning, vilket är drygt 3 miljoner lägre än det belopp som framgår i resultatredovisningen. Återvinningar har alltså reducerat avsättningar i balansräkningen. Hela Boverkets kapitalförändring rör den avgiftsbelagda garantiverksamheten och uppgick till 2,1 miljarder kronor Boverket redovisar inga ansvarsförbindelser. Redovisning av utnyttjande mot garantiramar Boverket redogör för utfallet mot garantiramen i tabell i resultatredovisningen och i not till Övriga avsättningar. I resultatredovisningen finns en kommentar att om avtalat belopp skulle tas med skulle utnyttjandet mot ramen uppgå till drygt två miljarder kronor. Avtalat belopp inkluderar ytterligare kreditgarantiavtal för garantier under byggtiden om drygt 500 miljoner kronor under slutet av året. De räknas inte som garantiåtaganden eftersom kreditinstituten inte registrerat åtagandena i Boverkets e-tjänst för garantier, vilket de är skyldiga att göra. 60

61 7 ESV:s förslag för en mer överskådlig och enhetlig redovisning av statens utlåning och garantier I detta kapitel föreslår ESV ändringar och förtydliganden som syftar till att uppnå en mer överskådlig och enhetlig redovisning av statens utlånings- och garantiverksamhet. Förslagen rör både den enskilda myndighetens redovisning och årsredovisningen för staten. Vi inleder varje avsnitt med en redogörelse av förslagen och därefter bakgrund och motiv. Om inte något annat har angetts så ligger ansvaret för genomförande av förslagen på ESV genom ändringar av föreskrifter och allmänna råd till FÅB eller anslagsförordningen (2011:223). I avsnitten under 7.1 redovisas de förslag som rör myndigheternas redovisning. Dessa förslag påverkar även årsredovisningen för staten. I avsnitten under 7.2 finns förslag om hur informationen om statens utlåning och garantier bör sammanställas i årsredovisning för staten. 7.1 Förslag som påverkar både myndigheterna och årsredovisningen för staten Enhetliga benämningar i den finansiella redovisningen I ESV:s bestämmelser bör det införas enhetliga benämningar och definitioner för redovisning av statens garantier och utlåning. Utgångspunkterna för en sådan översyn bör vara nedanstående benämningar. Redovisning av utlåning Utlånat belopp är det belopp som låntagaren har en skyldighet att betala tillbaka till myndigheten. Reserveringar för låneförluster är det belopp som myndigheten vid värdering av utlånat belopp inte förväntar sig att låntagaren kommer att återbetala. Myndigheten redovisar reserveringar som en nedskrivning av utlånat belopp. Lånefordran är den del av utlånat belopp som myndigheten förväntar sig att låntagaren kommer att betala tillbaka och som myndigheten redovisar som tillgång i balansräkningen. 61

62 Lånelöfte är en utfästelse om att betala ut lån i framtiden. Avskrivning av lån är då myndigheten tar bort utlånat belopp i redovisingen vid konstaterade förluster. Tillgångar i utlåningsverksamhet är tillgångar i verksamheten som myndigeten kontrollerar och som bör motsvara utlånat belopp. Redovisning av garantier Garantiavtal är ett juridiskt bindande avtal om finansiella garantier. Garantiåtagande uppstår om de finansiella villkoren för en garanti är reglerade i garantiavtalet. Garantiåtaganden ligger till grund för att redovisa garantitillgångar och reserveringar för garantiförluster i de finansiella dokumenten. Garantiutfästelse uppstår om myndigheten har lämnat ett erbjudande om utställande av garanti eller för garantiavtal där de finansiella villkoren för garantin fastställs vid ett senare tillfälle. Reserveringar för garantiförluster är förluster hänförbara till finansiella garantiavtal. Myndigheten redovisar reserveringar för garantiförluster under avsättningar i balansräkningen. Garantitillgångar är tillgångar i verksamheten som myndigheten kontrollerar för att finansiera förluster i garantiåtaganden. Det är viktigt att använda gemensamma och enhetliga benämningar i den finansiella redovisningen. Samma typ av ekonomiska händelser kan idag ha olika benämningar i årsredovisningarna, vilket försvårar förståelsen. Benämningen förväntad förlust används i budgetlagen för att beskriva statens förluster för ett lån eller en garanti som kan förväntas uppstå med beaktande av sannolikheten för att låntagaren eller garantigäldenären inte kan uppfylla sina åtaganden enligt lånevillkoren eller om staten måste infria garantin. ESV anser att benämningen förväntad förlust inte är lämplig att använda i de finansiella dokumenten eftersom det både har en allmän betydelse och samtidigt inte är en vedertagen benämning i de finansiella dokumenten. Det är även viktigt att ha olika benämningar för förluster i garanti- respektive utlåningsverksamhet. Oberoende av om staten i det enskilda fallet utfärdar en garanti eller ger ut lån blir statens framtida kostnader ofta desamma. Det finns dock stora skillnader i hur statens budget och årsredovisningen löpande påverkas av garantier 62

63 och av lånefordringar. Garantiförluster påverkar framtida utgifter/utbetalningar medan förluster i utlåningsverksamheten ger minskade inkomster/inbetalningar till statens budget. I näringslivet används ofta benämningen kreditförlust. En kreditförlust är dock förluster hänförbara till att låntagaren inte kommer att uppfylla lånevillkoren. Inom staten finns dock även statliga subventioner, vilket gör att ESV bedömer att benämningen kreditförluster inte är lämplig att använda i den finansiella redovisningen. I sammanhanget bör också nämnas att även om enhetliga benämningar införs i den finansiella redovisningen så kvarstår det faktum att de berörda begreppen och företeelserna kan ha andra benämningar i andra sammanhang, såsom i lagar, förordningar, regleringsbrev och andra regeringsbeslut. Detta bör normalt sett inte vara problematiskt. Det kan dock finnas anledning att beakta detta i sådana sammanhang där regeringen begär återredovisning i myndigheternas årsredovisning. I den finansiella delen av myndigheternas årsredovisningar bör då den enhetliga terminologin användas. Samtidigt kan den avvikande terminologin användas i till exempel resultatredovisningen. Det är dock viktigt att tänka på att årsredovisningen ska upprättas som en sammanhållen enhet och det är viktigt att ange de samband som finns med terminologin i de finansiella delarna. Redovisning av utlåning Det finns en definition av utlåning i det befintliga regelverket, se avsnitt 4.1. Utlånat belopp bör användas som benämning för det belopp som det finns en skyldighet att återbetala. Lånefordran bör användas för de fordringar som förväntas återbetalas och som redovisas som tillgång i balansräkningen. Skillnad mellan utlånat belopp och lånefordran är reserveringar för låneförluster och inkluderar både statliga subventioner och förluster där låntagaren inte förväntas uppfylla lånevillkoren. Begreppet förväntad förlust som används i budgetlagen (2011:203) och förordningen (2011:211) om utlåning och garantier motsvarar reserveringar för låneförluster i den finansiella redovisningen. ESV föreslår att en utfästelse att betala ut lån i framtiden bör benämnas lånelöfte. Ett lånelöfte redovisas normalt inte i de finansiella dokumenten. Det är först vid utbetalningen av ett lån som en lånefordan redovisas som utlåning i balansräkningen. Om det finns ett lånelöfte bör information lämnas i årsredovisningen för varje låneram, se avsnitt Tillgångar i utlåningsverksamhet är huvudsakligen lånefordringar. Därutöver ingår de tillgångar som ska finansiera förluster, det vill säga eventuella medel som är 63

64 placerade i räntebärande konton i Riksgälden, eventuella panter och regressfordringar. Kreditreserven enligt förordningen (2011:211) om utlåning och garantier är alltså en del av tillgångar i utlåningsverksamheten. Utlånat belopp har initialt belastat statens budget antingen genom nettoutlåningen (lånefinansierad utlåning) eller anslag. Syftet med att sammanställa tillgångar i utlåningsverksamhet är att synliggöra om myndigheten förväntas kunna återbetala utlånat belopp till statens budget. Tillgångar i utlåningsverksamhet är inte en enskild post i de finansiella dokumenten utan summeras i sammanställningen av utlåningsverksamheten, se avsnitt Redovisning av garantier Det finns en definition av finansiella garantiavtal i det befintliga regelverket, se avsnitt 4.1. Det är garantiåtaganden som ligger till grund för att kunna redovisa garantitillgångar och reserveringar för garantiförluster i de finansiella dokumenten. Begreppet förväntad förlust som används i budgetlagen (2011:203) och förordningen (2011:211) om utlåning och garantier motsvarar reserveringar för garantiförluster i den finansiella redovisningen. Ett garantiavtal där en utfästelse har lämnats att utfärda garantier men där de finansiella villkoren för garantier fastställs vid ett senare tillfälle är inte ett garantiåtagande. Garantiutfästelser redovisas normalt inte i de finansiella dokumenten, men informationen bör lämnas i årsredovisningen för varje garantiram, se avsnitt Exempel på garantitillgångar är kassabehållningar, premiefordringar för garantiavgifter, regressfordringar och övertagna panter. Garantitillgångar är inte en enskild post i de finansiella dokumenten utan summeras i sammanställningen av garantiverksamheten, se avsnitt Utgångspunkter för redovisning av utlåningsverksamhet i staten I ESV:s bestämmelser bör det införas ett krav att myndigheten i not ska redovisa utlånat belopp och reserveringar för låneförluster för respektive huvudtyp av lånefordringar. Därutöver bör reserveringar för låneförluster delas upp på förluster hänförbara till statliga subventioner och förluster där låntagaren inte förväntas uppfylla lånevillkoren. I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att myndigheten ska göra en gruppvis reservering för förluster som ännu inte kan härledas till individuella lånefordringar. 64

65 Upplysningar om utlånat belopp och reserveringar möjliggör för läsaren att kunna få information om vilka konsekvenser utlåningsverksamheten förväntas ha på statens budget i framtiden. En utlåningsmyndighet har en skyldighet att redovisa och bevaka lånefordringar fram till att dessa antingen är återbetalda eller avskrivna. Först vid avskrivning av lån minskas utlånat belopp och då upphör normalt låntagarens skyldighet att återbetala lånefordringar. ESV anser därför att det bör införas ett krav att i not specificera utlåning i balansräkningen uppdelat på utlånat belopp och reserveringar för låneförluster. Det bör göras för respektive huvudtyp av lånefordringar enligt ESV:s föreskrifter och allmänna råd till 7 kap. 1 FÅB. Reserveringar för låneförluster bör delas upp på förluster som är hänförbara till statliga subventioner och förluster hänförbara till att låntagaren inte förväntas uppfylla lånevillkoren. Om myndigheten inte känner till att låntagaren uppfyller kriterierna för en statlig subvention bör förlusten vara hänförbar till låntagaren. ESV bedömer att det skulle behöva tydliggöras i ESV:s föreskrifter och allmänna råd till FÅB att en myndighet ska göra gruppvisa reserveringar för låneförluster. Med grupp av lånefordringar menas sådana fordringar som har samma identifierbara kännetecken. Dessa gruppvisa reserveringar ska ses som ett första stadium till en individuell identifiering av förluster. Så snart det finns tillräcklig information för att identifiera förluster på individuella lånefordringar ska denna gruppvisa reservering ersättas av en specifik reservering eller avskrivning. Värdering enligt dessa utgångspunkter är ofta en förutsättning för att uppnå en rättvisande redovisning av lånefordringar. Förtydligandet innebär inga förändringar av statens värderingsprinciper Utgångspunkter för redovisning av garantiverksamhet i staten I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att en försäkringsteknisk ansats ska tillämpas för att beräkna och redovisa reserveringar för garantiförluster för finansiella garantiavtal. Vid den tidpunkt då garantiåtagandet kan fastställas ska reserveringar för garantiförluster redovisas som en avsättning på skuldsidan och rätten att ta ut garantiavgifter (premier) som en tillgång, vilket innebär en bruttoredovisning i balansräkningen. I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att myndigheter ska ta upp intäkter av garantiavgifter genom upplösning av avsättningar i takt med att risker i garantiåtagandet minskar. I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att myndigheten ska bedöma om det finns en indikation om att avsättningar, premiefordringar och skadefordringar kan behöva omvärderas när årsredovisningen upprättas. 65

66 I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att myndigheten inte ska redovisa garantiutfästelser, som myndigheten förväntar kunna finansiera med avgifter, som ansvarsförbindelser. Ett garantiavtal innebär att staten tar över en finansiell risk. Garantiavgiften ska motsvara risken för statens förväntade förlust. Av avtalet följer därmed en rättighet att erhålla premier, men likväl en skyldighet att infria garantin enligt villkoren för garantin. Försäkringsteknisk ansats Det finns två metoder som skulle kunna tillämpas för redovisning av statliga garantier. Den ena metoden är en traditionell redovisning där avsättningar tas upp för skador som bedöms som sannolika och som förväntas regleras genom ett utflöde av resurser. Metoden skulle innebära att de flesta garantiåtaganden inte skulle uppfylla kriteriet för att kunna tas upp som avsättning, utan istället skulle garantiåtagandet redovisas inom linjen som ansvarsförbindelser. Garantiavgift som betalas in och som avser kommande perioder skulle då även tas upp som en förutbetald intäkt. ESV bedömer att denna metod skulle kunna vara aktuell för garantier där garantiåtagandet sträcker sig över ett fåtal år och där intäkterna kan periodiseras linjärt över garantiperioden. Dessa förutsättningar föreligger dock normalt inte för statens garantiverksamhet. ESV bedömer att garantiverksamhetens kostnader sannolikt systematiskt skulle underskattas under garantiavtalets löptid om en traditionell redovisningsmetod tillämpas. Den andra metoden är en försäkringsteknisk ansats där reserveringar för garantiförluster ska motsvara belopp som krävs för att myndigheten ska kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av det ingångna garantiavtalet. Det innebär att reserveringar för garantiförluster även ska tas upp för garantiåtaganden där sannolikheten för skador är låg. Av ESV:s föreskrifter framgår att en försäkringsteknisk ansats idag ska tillämpas vid värdering av finansiella garantiavtal. ESV föreslår därför inte någon ändring av de principer som idag gäller för finansiella garantiavtal utan föreslår att reserveringar för garantiförluster alltid bör beräknas med utgångspunkt från en försäkringsteknisk ansats. För närvarande saknas dock en enhetlig tillämpning av hur garantiåtaganden bör redovisas i de finansiella dokumenten om en försäkringsteknisk ansats används. Det gäller framförallt frågan om garantiavgifter som inte har fakturerats ska tas upp som tillgång eller minska avsättningen för garantiåtagandet. Därutöver finns en oklarhet när intäkter och kostnader ska redovisas och när garantiutfästelser bör redovisas som ansvarförbindelser. 66

67 Redovisning av garantiåtaganden Det är bara EKN som idag redovisar garantiåtagandet och garantitillgångarna brutto i balansräkningen. Övriga garantimyndigheter redovisar antingen åtagandet netto genom att minska avsättningen med premier som inte har fakturerats eller tillämpar en kassamässig redovisning av premier. Metodvalet påverkar normalt inte resultaträkningen. En bruttoredovisning ger en mer överskådlig redovisning av garantiåtagandet eftersom det visar reserveringar för garantiförluster för hela garantiåtagandet i balansräkningen. Det är vanligt att ömsesidiga åtaganden inte redovisas i balansräkningen, till exempel avtal om framtida leverenser av varor och tjänster. Avtalet är i dessa fall mellan två parter. Vid skadeutfall för garantier kommer en regressfordran att uppstå på annan motpart, vilket innebär att det inte är lämpligt att nettoredovisa ett garantiåtagande. ESV föreslår mot denna bakgrund att avsättningar för utfärdade garantier och garantitillgångar bör redovisas brutto i balansräkningen. Garantitillgångar kommer normalt att delas upp i kassabehållningar, premiefordringar och ännu inte fakturerade premiefordringar. När fordringar har reglerats kommer medlen att finnas på konton i Riksgälden eller på annat konto. Garantitillgångar inkluderar även subventioner som finansieras från anslag för att täcka förväntade förluster, se avsnitt Vid ett eventuellt skadeutfall uppkommer vanligtvis även regressfordringar. När uppstår ett garantiåtagande? När ett garantiavtal ingås ska myndigheten ta ställning till om avtalet påverkar den finansiella redovisningen. Skyldigheten att redovisa garantier i de finansiella dokumenten uppkommer när det finns ett garantiåtagande. Ett garantiåtagande uppstår när de finansiella villkoren för garantin är reglerade i avtalet. Ett garantiavtal där de finansiella villkoren fastställs vid ett senare tillfälle är inget garantiåtagande. Det förutsätter dock att förluster i framtida garantiåtaganden kan finansieras av garantiavgifter eller andra garantitillgångar hänförbara till garantiavtalet. Om premier tas ut med utgångspunkt från faktiskt exponering bör exponeringen ligga till grund för att beräkna avsättningar och garantitillgångar i den finansiella redovisningen. Garantiavtalet kan i sådana fall beskrivas som om det finns flera delavtal (garantiåtaganden). Det är respektive delavtal som uppfyller kriterierna för att vara ett garantiåtagande. 67

68 Flödesschema som beskriver hur garantiavtal kommer att påverka den finansiella redovisningen eller information om garantiåtaganden När garantiåtagandet ingås bör myndigheten ta upp garantitillgångar och avsättningar i garantiverksamheten, som normalt uppgår till samma belopp. Intäkter i garantiverksamhet En viktig utgångspunkt bör vara att redovisa intäkter och kostnader i garantiverksamheten över garantiåtagandets livslängd. Att redovisa samtliga utgifter och inkomster för hela garantiåtagandet direkt i resultaträkningen skulle medföra att efterföljande år skulle endast värdeförändringar påverka resultatet, vilket inte skulle ge en rättvisande bild av garantiverksamheten. När avgifter betalas bör inte heller vara avgörande för hur garantiåtagandet redovisas i de finansiella dokumenten, dvs. om garantiavgifterna tas in i förskott (up front) eller via efterskottspremier. Hur garantiavgifter och premiefordringar bör redovisas beskrivs i avsnitt Värdering vid bokslut Senast i samband med att årsredovisning eller delårsrapport ska upprättas bedömer en garantimyndighet om det finns indikationer på att garantitillgångar eller avsättningar i garantiverksamheten bör omvärderas. Det behöver tydliggöras hur de 68

69 generella värderingsprinciperna i FÅB bör tillämpas vid värdering av avsättningar, premiefordringar och skadefordringar som förekommer i garantiversamhet. Hur avsättningar i garantiverksamheten bör redovisas beskrivs i avsnitt Ansvarsförbindelser För närvarande redovisar garantimyndigheter i vissa fall en ansvarförbindelse för bundna garantiutfästelser. Om en avgift kommer att tas ut när ett eventuellt garantiåtagande uppstår som täcker förväntade förluster finns ingen sannolikhet för ett nettoutflöde av resurser, vilket är ett kriterium för det ska vara en ansvarsförbindelse. ESV bedömer att garantiutfästelser normalt inte uppfyller kravet på att vara en förpliktelse och de bör därför inte redovisas som ansvarsförbindelser. Det gäller oberoende av om utfästelsen är bindande eller inte. En ansvarsförbindelse ska inte heller tas upp för garantiåtaganden som vid infriande innebär att en motsvarande tillgång kommer att redovisas i balansräkningen. Det gäller vanligtvis för kapitalgarantier till internationella finansiella institutioner där kapitaltillskottet redovisas som en finansiell anläggningstillgång. Ett exempel på hur ett garantiåtagande bör redovisas under garantiavtalets livslängd finns i bilaga Redovisning av avsättningar i garantiverksamhet I ESV:s bestämmelser bör det införas ett krav att myndigheten ska redovisa reserveringar för garantiförluster under en egen post i balansräkningen, som benämns Avsättningar för utfärdade garantier. I not bör posten Avsättningar för utfärdade garantier delas upp på -Risker som kan finansieras av premier -Kvardröjande risker -Oreglerade skador I ESV:s bestämmelser bör det regleras att förändringar i avsättningar för risker som kan finansieras av premier och kvardröjande risker ska redovisas mot intäkter i resultaträkningen. Skadeersättningar ska redovisas som kostnader i resultaträkningen. Om förändring av kvardröjande risker är väsentlig bör dessa risker redovisas som kostnader. Avsättningar för utfärdade garantier ska motsvara belopp som krävs för att myndigheten ska kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av det ingångna garantiavtalet. 69

70 För närvarande redovisas avsättningar i garantiverksamhet under posten Övriga avsättningar i balansräkningen. Under övriga avsättningar redovisas exempelvis framtida utgifter för omstruktureringar av myndigheter. Dessa förpliktelser kommer att innebära ett nettoutflöde av resurser. De avsättningar som redovisas för garantiåtaganden har vanligtvis en annan karaktär och beräknas inte medföra något nettoutflöde av resurser. När garantier utfärdas bedöms reserveringar för garantiförluster kunna finansieras från avgifter (premier). Garantier kan i det fallet likställas med en försäkring där premierna kollektivt bedöms kunna finansiera skadeutfall. ESV bedömer mot denna bakgrund att avsättningar i garantiverksamhet bör redovisas under en egen post som benämns Avsättningar för utfärdade garantier. För inrapportering till statsredovisningen behöver ESV lägga till en ny kod för Avsättningar för utfärdade garantier, se avsnitt Tills vidare kan utfallet rapporteras under den statliga inrapporteringskoden för övriga avsättningar. Framtida utgifter för omstrukturering av garantiverksamheten som är av administrativ karaktär bör inte redovisas som avsättning för utfärdade garantier. Avsättningen för utfärdade garantier påverkas förutom av tid även av exponering och övriga förändringar som påverkar risken i garantiåtagandet. Övriga förändringar kan exempelvis vara hänförbara till ränte- och valutaförändringar. I de fall som premier tas ut för en förväntad exponering är det inte lämpligt att redovisa en avsättning med utgångspunkt från den faktiska exponeringen. I dessa fall bör den förväntade framtida exponeringen påverka avsättningar för utfärdade garantier. Avsättningar för utfärdade garantier delas sällan upp, vilket medför att det inte är möjligt att utläsa vilka reserveringar för garantiförluster som förväntas kunna finansieras av premier eller om det finns oreglerade skador. ESV föreslår att en avsättning initialt tas upp under risker som kan finansieras av premier. I försäkringsföretag används benämningen ej intjänade premier, vilket är mindre lämpligt i staten eftersom denna benämning fokuserar på periodisering av intäkter. Då staten inte ska generera överskott är det bättre att benämningen utgår från risken i åtagandet. Om reserveringar för garantiförluster i det enskilda garantiåtagandet inte bedöms komma att täckas av intjänade premier och förväntade premier föreslår ESV att garantimyndigheter redovisar den del som inte täcks under avsättning för kvardröjande risker. Om reserveringar för garantiförluster minskar innebär det ett förväntat överskott i det enskilda garantiåtagandet som minskar avsättningar. Förändringar av risker som kan finansieras av premier och kvardröjande risker bör normalt redovisas som intäkter i resultaträkningen. Om inte exponeringen eller risken i engagemanget har ändrats kan avsättningen för risker som kan finansieras av premier antas minska linjärt. Det innebär att för exempelvis ett femårigt garantiåtagande kommer avsättningar att reduceras med en 70

71 femtedel varje år. För varje år som går utan att ett infriande sker blir det ett överskott i det enskilda garantiåtagandet, om inte risken i åtagandet har ändrats. Överskott i enskilda garantiåtaganden används för att täcka eventuella skadeutfall (infrianden) i andra eller framtida garantiengagemang. Under posten avsättningar föreslår ESV att även avsättningar för oreglerade skador redovisas. ESV bedömer att det är relevant att i not specificera oreglerade skador under avsättningar för utfärdade garantier. Under oreglerade skador bör även skadeutfall i garantiåtaganden som bedöms som sannolika redovisas. Förändringar av oreglerade skador bör redovisas som kostnader i resultaträkningen. Garantimyndigheterna bör i not kommentera hur ändringar av risker har påverkat ovanstående reserveringar för garantiförluster Redovisning av garantitillgångar I ESV:s bestämmelser bör det regleras att myndigheten ska redovisa fakturerade garantiavgifter som kortfristiga fordringar i balansräkningen. Ännu inte fakturerade garantiavgifter ska myndigheten redovisa som långfristiga fordringar i balansräkningen. Fordringar avseende garantiavgifter bör benämnas premiefordringar. I ESV:s bestämmelser bör det regleras att myndigheten i not ska specificera den andel av ännu inte fakturerade premiefordringar som avser nästföljande år. I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att regressfordringar och eventuella övertagna panter ska tas upp i balansräkningen och värderas till nuvärdet av framtida betalningar eller nettoförsäljningsvärdet. I ESV:s bestämmelser bör det införas krav på att myndigeten i not till regressfordringar ska upplysa om ursprungliga skadefordringar som uppkommit vid skadeutfall och reserveringar för förluster. Idag är det endast EKN som redovisar ännu inte fakturerade premier som fordringar i balansräkningen. Övriga myndigheter redovisar normalt endast fakturerade premier och eventuella upplupna intäkter i balansräkningen. ESV föreslår att garantiavgifter som myndigheter har rätt att ta ut bör delas upp på fakturerade premiefordringar vilka redovisas som kortfristiga fordringar och på ännu inte fakturerade premiefordringar. Eftersom en väsentlig del av premiefordringarna som inte har faktureras kan antas vara hänförbara till en tidpunkt långt fram i tiden bedömer ESV att det är lämpligt att redovisa ännu inte fakturerade premier som långfristiga fordringar. I not till posten långfristiga fordringar i balansräkningen bör 71

72 den del av ännu inte fakturerade premiefordringar som avser nästföljande räkenskapsår specificeras. Det finns ett generellt krav i FÅB att alla fordringar ska värderas, vilket kan medföra att premier som i framtiden förväntas betalas till myndigheten kan behöva skrivas ned. En nedskrivning kan exempelvis bli aktuell om fordringarna har en kredittid som överstiger ett år eller om det finns risk för att fordringar inte kommer att kunna krävas in. Om garantifordringarna exempelvis förväntas att betalas till myndigheten under de kommande tio åren behöver myndigheten diskontera de nominella beloppen till nuvärde av framtida betalningar för att redovisningen ska bli rättvisande, vilket framgår av 5 kap. 14 FÅB. Förutom att diskontera betalningar måste en garantimyndighet därutöver bedöma om det finns risk för att ännu inte fakturerade premier inte kommer att kunna tas in. Möjligheterna att ta in premier kan påverkas såväl av att garantitagaren kommer på obestånd som av skadeutfall. De grundläggande principerna för att redovisa regressfordringar är desamma som för premiefordringar, det vill säga nuvärdet av framtida betalningar. Övertagna panter som myndigheten kommer att avyttra bör redovisas till nettoförsäljningsvärdet, det vill säga marknadsvärdet reducerat med direkta försäljningskostnader. Regressfordringar som uppstår vid skador bör bruttoredovisas i not, vilket innebär att både den ursprungliga skadefordran och reserveringar för förluster bör framgå för en mer överskådlig redovisning Garantiavgifter som subventioneras från anslag Det bör finnas ett bemyndigande från regeringen om garantiavgifter ska subventioneras i efterskott, det vill säga från framtida anslag. Ett bemyndigande bör även finnas om myndigheten ska använda anslag för att subventionera garantiavgifter där det ännu inte finns ett garantiåtagande. I ESV:s bestämmelser bör det regleras att myndigheten ska redovisa en subvention av garantiavgifter som bidrag till garantitagaren och initialt som en garantitillgång i garantiverksamheten. Regeringen beslutar i vissa fall att garantimyndigheter får subventionera garantiavgiften från anslag. Ett sådant bemyndigande kan regleras i förordning, myndighetens regleringsbrev eller i annat regeringsbeslut. För närvarande är det 72

73 oklart om anslaget ska belastas med en årlig subvention eller inledningsvis med hela subventionen under garantiåtagandets livslängd. ESV bedömer att anslaget normalt bör belastas med utgifterna för hela subventionen när garantiåtagandet fastställs. Vid efterskottspremier uppkommer annars behovet att redovisa en fordran mot statens budget, motsvarande ännu inte fakturerade premier. Detta är också en förutsättning för att myndigheten ska kunna redovisa garantiåtagandet i enlighet med grundläggande utgångspunkter i avsnitt Det kan finnas skäl till att låta en subvention belasta anslaget på annat sätt. Det bör i sådana fall tydliggöras i förordning eller i myndighetens regleringsbrev, exempelvis under villkoren för anslaget. Om anslag används för att subventionera garantiavgiften där det ännu inte finns ett garantiåtagande bör myndigheten redovisa en skuld till staten på motsvarande sätt som vid inleverans av överskott, se avsnitt Det beror på att myndigheten i det fallet erhållit anslagsmedel innan det finns ett garantiåtagande upptaget i redovisningen. Myndigheten kommer då att redovisa både en garantitillgång och en skuld till staten i garantiverksamheten. ESV bedömer att det är lämpligt att redovisa subventionen som ett lämnat bidrag till garantitagaren, vilket överensstämmer med nuvarande praxis. I 13 förordningen (2009:320) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete framgår exempelvis redan idag att subventionen ska betraktas som gåvodel i transaktionen. Då subventionen redovisas som ett lämnat bidrag följer även att redovisning mot anslag blir kassamässigt enligt 12 anslagsförordningen (2011:223). En subvention från anslag skulle annars kunna ses som att staten ger ett kapitaltillskott till garantiverksamhet. Men subventionen är anpassad till de särskilda villkoren för respektive garanti och är alltså inte generell. Subventionen kommer både att redovisas som ett lämnat bidrag till garantitagaren och initialt som en garantitillgång i garantiverksamheten. Om det finns ett garantiåtagande så kommer intäkten av subventionen hanteras i garantiverksamheten på motsvarande sätt som garantiavgifter från garantitagaren, se avsnitt Subventionen kan även finansieras genom ett inomstatligt bidrag, om en annan myndighet disponerar anslaget Administrativa kostnader och intäkter I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att en myndighet får redovisa en administrativ avgift som intäkt vid utställande av garantier eller utbetalning av lån. Det gäller under förutsättning att avgiften huvudsakligen är tänkt att finansiera kostnader som uppkommer vid denna tidpunkt. Övriga administrativa intäkter bör normalt periodiseras. 73

74 En myndighet som tar ut en administrativ avgift bör samråda med ESV om avgiften i enlighet med 7 avgiftsförordningen (1992:191). Regeringen bör klargöra när myndigheter får subventionera administrativa kostnader i garantiverksamheten med anslag. Det finns idag olika styrmodeller för hur administrationskostnader hanteras på statens budget i garanti- och utlåningsverksamhet. I garantiverksamheter finns vanligtvis ett krav att ta ut avgifter för de administrativa kostnaderna i enlighet med förordningen (2011:121) om utlåning och garantier. Regeringen kan dock för en enskild garanti eller för en viss verksamhet besluta om annat. När det gäller statens utlåningsverksamhet är det exempelvis vanligt att administrativa kostnader finansieras från anslag. För närvarande periodiseras normalt inte garantimyndigheterna den administrativa avgiften. En periodisering görs endast i vissa fall. Det finns även olika typer av administrativa avgifter. De flesta myndigheterna anser att en övervägande del av den administrativa avgiften tas ut för att finansiera administrativa kostnader i samband med att garantiåtaganden ingås eller i samband med låneansökan. De administrativa kostnaderna består av en mängd olika kostnadsslag och det kan vara svårt att avgöra hur den administrativa avgiften ska periodiseras. Dessutom ska den administrativa avgiften också täcka kostnader för nedlagd tid som inte resulterar i ett garantiåtagande eller lån. Det är vanligt att det i garantiverksamheterna uppkommer stora kostnader i samband med skadeutfall, men det finns en viss oklarhet om dessa kostnader ska finansieras från den så kallade garantireserven eller från den administrativa avgiften. Myndigheterna bör därför när avgifterna fastställs klargöra hur eventuella framtida kostnader ska finansieras. Om kostnaderna är av löpande karaktär bör dessa dock anses vara administrationskostnader som bör finansieras av den administrativa avgiften. Det finns även avgifter som myndigheter tar ut men inte får disponera utan som ska betalas in till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel. Hur detta bör ske framgår i avsnitt ESV bedömer att om det saknas entydiga grunder för hur periodisering bör ske är det rimligt att redovisa den administrativa avgiften som intäkt det år garantiåtaganden ingås eller i förekommande fall i samband med att låneansökan beslutas. Det förutsätter dock att myndigheten tar ut den administrativa avgiften huvudsakligen för att täcka kostnader för att ställa ut garantier eller för låneansökan. Om en del av avgiften ska finansiera framtida kostnader bör den administrativa avgiften 74

75 periodiseras. Myndigheten bör då ta fram riktlinjer för hur den administrativa avgiften bör periodiseras. I försäkringsföretag finns i viss utsträckning möjlighet att redovisa vissa nedlagda utgifter vid tecknande av försäkringsavtal som tillgångar och fördela utgifterna under kommande år. Det gäller exempelvis när nya försäkringar tas fram som ett försäkringsföretag planerar att marknadsföra. ESV bedömer att det inte finns motsvarande utvecklingskostnader i staten som uppfyller definitionen av en tillgång. Bestämmelserna om avgiftssamråd i 7 avgiftsförordningen (1992:191) bör gälla den administrativa avgiften, om det inte finns särskilda skäl mot en annan ordning. Om myndigheten tar ut avgifter bör den alltså lämna ett avgiftssamråd till ESV. När det gäller Sida finns en oklarhet om myndigheten får subventionera administrativa kostnader från biståndsanslaget. Vissa administrativa kostnader finansieras idag med ackumulerade överskott från tidigare år. Långsiktigt är detta dock inte en hållbar modell då överskottet successivt minskar. ESV föreslår därför att regeringen tydliggör när myndigheter får använda anslag för att subventionera administrativa kostnader i garantiverksamheten Redovisning av inkomster som inte disponeras av myndigheten I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att räntor och avgifter i garanti- och utlåningsverksamhet som myndigheten inte disponerar ska redovisas mot inkomsttitel på intäktsmässig grund. I ESV:s bestämmelser bör det tydliggöras att överskott eller liknande inkomster från garanti- och utlåningsverksamhet samt kapitaliserad ränta i utlåningsverksamhet som myndigheten inte disponerar ska redovisas mot inkomsttitel på inkomstmässig grund. I ESV:s bestämmelser bör det regleras att myndigheten ska redovisa en skuld till staten om regeringen har beslutat att en myndighet ska redovisa överskott eller liknande inkomster mot inkomsttitel efterföljande år. I 13 anslagsförordningen (2011:223) finns regler om på vilken grund transaktion och händelser ska redovisas mot inkomsttitel. Avgifter och andra liknade ersättningar ska redovisas det år som intäkterna hänför sig till. Räntor i en låneverksamhet som myndigheten inte får disponera bör redovisas mot inkomsttitel på intäktsmässig grund, vilket innebär att eventuella reserveringar för förluster måste beaktas. Detsamma gäller för uppläggningsavgifter, övriga administrativa avgifter och dröjsmålsavgifter som ska redovisas mot inkomsttitel, vilket exempelvis gäller för CSN:s låneverksamhet från och med ESV anser 75

76 alltså att räntor och dröjsmålsavgifter bör likställas med avgifter och andra liknande ersättningar. Så kallade kapitaltransaktioner ska redovisas mot inkomsttitel på inkomstmässig grund. När det gäller inbetalningar av amorteringar och kapitaliserade räntor är de kapitaltransaktioner och bör alltså redovisas på inkomstmässig grund. Inkomsten uppkommer vanligtvis vid samma tidpunkt som när betalning sker till myndigheten. Förutom ovanstående transaktioner kan det finnas överskott eller liknande inkomster som regeringen i särskild ordning beslutar ska betalas in och redovisas mot inkomsttitel, till exempel i Riksgäldens och EKN:s regleringsbrev. Överskott eller liknande inkomster bör enligt ESV:s bedömning anses vara en kapitaltransaktion som myndigheten ska redovisas på inkomstsmässig grund. Inkomsten uppkommer vid den tidpunkt då myndigheten är skyldig att betala. Myndigheten bör redovisa en skuld till staten i årsredovisningen om den har en skyldighet att betala in ett överskott eller liknande inkomster från garanti- eller låneverksamhet. Skyldigheten ska följa av ett regeringsbeslut och inkomsten ska avse årets eller tidigare års verksamhet och gäller i de fall det på bokslutsdagen går att beräkna inkomsten som kommer att regleras nästa år. Skulden till staten bör redovisas under balansposten Avräkning med statsverket. Om det är ett överskott eller liknande inkomst som är hänförbar till årets verksamhet redovisas en inomstatlig kostnad i resultaträkningen. För en inkomst som är hänförbart till tidigare år minskas i stället balanserad kapitalförändring under myndighetskapital. Det är viktigt för att ge en rättvisande bild över verksamhetens resultat och ställning. För EKN med särskild uppställningsform innebär förändringen att skulden till staten fortsättningsvis kommer att redovisas som en kortfristig skuld i EKN:s årsredovisning. Men på de statliga inrapporteringskoderna ska skulden och tillhörande betalningar rapporteras på S-koderna för avräkning med statsverket Redovisning av utnyttjande mot ram ESV föreslår att myndigheten bör redovisa information om garantiåtaganden och bundna utfästelser för respektive garantiram i årsredovisningen. Garantiåtaganden och utfästelser i utländsk valuta bör tas upp till balansdagens kurs. Regeringen bör ta ställning till vad som ska redovisas som utnyttjande mot ramen. ESV föreslår att myndigeten bör redovisa information om utlånat belopp och lånelöften som är bundna för respektive låneram i årsredovisningen. Utlånat belopp och lånelöften i utländsk valuta bör tas upp till balansdagens kurs. Regeringen bör ta ställning till vad som ska redovisas som utnyttjande mot ramen. 76

77 ESV föreslår att myndigheten bör lämna ovanstående information i en sammanställning av utlånings- respektive garantiverksamheten, som ESV förslår ska införas i myndigheternas årsredovisningar. Uppgifterna bör lämnas per ram, om inte regeringen har beslutat annat. Det finns inga bestämmelser i FÅB eller någon annan förordning som reglerar att garanti- och utlåningsmyndigheter har en skyldighet att redovisa utnyttjande mot garanti- och låneramar i årsredovisningen. I förordningen (2011:211) om utlåning och garantier finns endast ett krav att redovisa ramar samt utfärdade lån, garantier och utfästelser till Riksgälden i samband när underlaget till årsredovisning för staten ska tas fram. Det framgår inte i bestämmelserna vad som ska redovisas som utnyttjande mot garanti- och låneramar. Det finns även en oklarhet hur garantier och lån i utländsk valuta ska redovisas mot ramen. En strikt tolkning är endast garantiåtaganden ska redovisas mot garantiramarna. Vid bokslut kan det dock finnas olika former av garantiutfästelser som kan vara antingen bundna eller obundna. Då finns en osäkerhet om garantiutfästelserna kommer att resultera i ett garantiåtagande. Vissa myndigheter tar upp utfästelser mot ramen, medan andra inte gör det. EKN redovisar till exempel för närvarande bundna utfästelser och 50 procent av obundna utfästelser som utnyttjande mot garantiramen. Boverket redovisar idag inga garantiutfästelser utan bara garantiåtaganden som utnyttjande mot garantiramen. ESV föreslår att information ska lämnas för respektive ram om både garantiåtaganden och utlånat belopp samt bundna garantiutfästelser och lånelöften per den 31 december. Då synliggörs de utfästelser och löften som innebär att myndigheten har avhänt sig kontrollen av om ett åtagande eller lån uppstår, oavsett om det finns något juridiskt bindande avtal. ESV anser att garantiåtaganden och garantiutfästelser i utländsk valuta bör tas upp till balansdagens kurs. Om det i avtalet finns en valutasäkring som sätter ett tak för hur mycket garantiåtagandet eller garantiutfästelsen påverkas av den utländska valutan ska detta beaktas om balanskursen är högre än vad som framgår av avtalet. Principerna för vilka utfästelser som bör redovisas som utnyttjande mot ramen kan behöva klargöras av regeringen. ESV anser att överväganden kan göras om det är lämpligt att strikt utgå från när garantiåtaganden ingås. Det kan vara relevant för statsmakterna att kunna utläsa vilka utfästelser som myndigheten har gjort under budgetåret som är bundna och kan leda till exempelvis ett garantiåtagande i framtiden. Å andra sidan kan bundna utfästelser vara villkorade av framtida händelser, vilket kan tala för att de inte bör redovisas som utnyttjande mot ramen. 77

78 För statens utlåning är det mindre vanligt att det finns bundna lånelöften. Det kan dock förekomma lånelöften som är villkorade till händelser i framtiden, till exempel lån som förväntas betalas ut för kommande studier. Utbetalda lån och eventuella bundna lånelöften i utländsk valuta bör myndigheten ta upp till balansdagens kurs. Principerna för vad som bör redovisas mot ramen bör vara densamma när det gäller statliga garantier och statens utlåning. Principerna om lånelöften bör redovisas som utnyttjande mot ramen kan behöva klargöras av regeringen. Många myndigheter lämnar information om utnyttjande av ramar, men de gör det på olika ställen i årsredovisningen. Riksgälden lämnar inte någon redovisning av utnyttjande mot garanti- och låneramar i sin årsredovisning. Riksgälden har flera låne- och garantiramar som beslutas i särskild ordning, det vill säga som inte finns med i Riksgäldens regleringsbrev. ESV föreslår att myndigheten bör lämna information om låne- och garantiramar och utnyttjande för respektive ram som regeringen beslutat i sammanställningen av garanti- respektive utlåningsverksamhet, se avsnitt Sammanställd information om myndigheters utlånings- respektive garantiverksamhet I ESV:s bestämmelser bör det införas krav på att myndigheten ska redovisa en särskild sammanställning av garanti- respektive utlåningsverksamhet under tilläggsupplysningar i årsredovisningen. ESV föreslår att sammanställningen av garanti- respektive utlåningsverksamhet bör innehålla uppgifter om ramar, tillgångar, skulder och avsättningar i verksamheten och hur dessa har förändrats under året samt hur verksamheten har påverkat utfallet för anslag och inkomsttitlar på statens budget. ESV föreslår att sammanställning av utlåningsverksamheten bör delas upp i lånefinansierad utlåning och anslagsfinansierad utlåning. Respektive kategori bör underindelas på lånetyper. ESV föreslår att sammanställningen av garantiverksamhet bör delas upp i garantier där avgifter eller anslag tas in för att finansiera förväntade förluster och övriga garantier. Information om övriga garantier bör anpassas i enlighet med riksdagens beslut. Den information som lämnas om statens garanti- och utlåningsverksamhet i myndigheternas årsredovisningar är omfattande. Det är dock svårt att få en överblick 78

79 över verksamheten, även om det införs mer enhetliga principer för redovisning. En mycket väsentlig del av det ekonomiska utfallet härrör från omvärderingar på både tillgångs- och skuldsidan. Dessa kan vara svåra få ett grepp om. ESV ser därför ett behov av att på ett koncentrerat sätt ställa samman finansiell informationen om verksamheten i en tabell. I tabellen bör myndigheten lämna information om 1. vilka ramar som regeringen har beslutat och information om garantiåtaganden, garantiutfästelser, utlånat belopp och lånelöften för respektive ram 2. tillgångar, skulder och avsättningar i verksamheten och hur dessa har förändrats under året, och 3. hur verksamheten har påverkat anslag och inkomsttitlar på statens budget. Den sammanställda informationen som lämnas utgör en specifikation till de finansiella dokumenten, men den bör dock inte vara en del av den sammanställning av väsentliga uppgifter som myndigheter ska lämna i enlighet med 2 kap. 4 FÅB. ESV anser att den sammanställda informationen bör redovisas i myndigheternas årsredovisningar och placeras under tilläggsupplysningarna under benämningen Sammanställning av garantiverksamhet respektive Sammanställning av utlåningsverksamhet. Sammanställningen kommer alltså vara en del av myndighetens årsredovisning som granskas av Riksrevisionen. ESV bedömer att det minskar risken för att det finns väsentliga fel i uppgifterna. Om myndigheten bedömer att det är lämpligt att lämna sammanställningen i resultatredovisningen istället för under tilläggsupplysningar bör myndigheten kunna göra detta. Myndigheten bör i sådana fall lämna en information om detta under tilläggsupplysningar. Förutom att belysa myndighetens verksamhet kan den sammanställda informationen användas när ESV och Riksgälden ska ta fram ett underlag till årsredovisningen för staten. Ett av de problem som finns idag är att informationen om garantier och utlåning inte är konsistenta mellan de olika kapitlen i årsredovisningen för staten. Den information som lämnas i underlaget till årsredovisningen för staten överensstämmer inte heller alltid med den information som myndigheten lämnar i sin årsredovisning. Eftersom det inte finns något krav att ställa samman information om garantier och utlåning på ett enhetligt sätt så begär både ESV och Riksgälden ofta kompletteringar i särskild ordning från berörda myndigheterna. Denna process är både tidskrävande och det finns risk att informationen inte överensstämmer med den information som lämnas i myndigheternas årsredovisningar. ESV bedömer att en sammanställning av garanti- respektive låneverksamheten därför underlättar arbetet när ESV och Riksgälden ska ta fram ett underlag till årsredovisningen för staten. Sammanställningen möjliggör även att information om garantier och lån blir överskådlig, enhetlig och konsistent. 79

80 Den information som behöver lämnas för statens utlåning och garantier är i vissa delar densamma. ESV ser dock att det finns ett behov att dela upp verksamheten på olika sätt. När det gäller garantier är det relevant att dela upp dessa på garantier där avgifter eller anslag tas ut i enlighet med garantimodellen och övriga garantier. ESV bedömer att informationen bör lämnas per garantiram i sammanställningen, men att redovisningen av garantitillgångar, avsättningar för utfärdade garantier med mera kan göras på total nivå. Garantier som har undantagits från garantimodellen bör särredovisas och informationen bör anpassas till respektive garanti. Eftersom myndigheter inte gör någon försäkringsteknisk avsättning för de garantier som är undantagna från garantimodellen (reserveringar för garantiförluster) är det inte möjligt att ställa avsatta medel mot avsättningar. När det gäller statens utlåning bör uppdelningen utgå från om lånen är anslags- eller lånefinansierade. Under respektive huvudkategori bör en uppdelning göras på respektive lånetyp. En sådan uppdelning bör utgå från hur verksamheten är reglerad i budgetlagen. Den underlättar även att följa upp utfallet för anslag och inkomsttitlar på statens budget, se avsnitt ESV har tagit fram ett utkast till Sammanställning av utlånings- respektive garantiverksamhet, se bilaga 3. Sammanställningen är en schematisk bild och kommer ligga till grund för ESV:s arbete med att ta fram föreskrifter inför årsredovisningen för Värdeförändringar under året är ett område där ESV bedömer att det kan finnas behov av ytterligare bruttoredovisning. Detta framgår normalt inte av redovisningsdokumenten. Den slutgiltiga utformningen av sammanställningarna kommer ESV att bereda med berörda myndigheter som en del av ESV:s regelöversyn Övriga frågor om regleringsbrev ESV föreslår att regeringen bör reglera garanti-, kredit- och låneramar på ett enhetligt sätt i myndigheternas regleringsbrev. ESV föreslår att regeringen tar ställning till om det ska införas en avgiftsbudget i regleringsbrevet för den avgiftsfinansierade administrationen. En eventuell avgiftsbudget bör endast inkludera administrativa intäkter och kostnader. Idag finns garantiramarna och krediter i regleringsbrevet under olika avsnitt. ESV anser att det är lämpligt att redovisa alla ramar och krediter i regleringsbrevet under avsnittet Låneram och krediter. För Sida finns idag en hänvisning i regleringsbrevet under övriga bestämmelser att myndigheten ska redovisa garantier i enlighet med Riksgäldskontorets rekommendationer om gemensam kostnads- och riskredovisning. Denna 80

81 rekommendation från 2004 är inte i överensstämmelse med nuvarande redovisningsbestämmelser i FÅB. ESV föreslår att denna hänvisning tas bort från Sidas regleringsbrev. Regeringen bör överväga att ha en avgiftsbudget i regleringsbrevet för de administrativa intäkterna och kostnaderna. De administrativa intäkterna och kostnaderna avviker inte väsentligt från andra typer av avgiftsbelagd verksamhet. Att ange dem i avgiftsbudgeten som ett eget avgiftsområde skulle möjliggöra en styrning och uppföljning som är mer enhetlig med andra avgiftsbelagda verksamheter. Exempelvis behövs i så fall inga särskilda återrapporteringskrav om att administrativa intäkter och kostnader ska redovisas. Det beror på att indelningen i budgeten är styrande för både återrapporteringen i myndigheternas årsredovisning och uppställningen i myndigheternas budgetunderlag. ESV anser dock att garantiavgifterna inte bör ingå i avgiftsbudgeten på grund av deras särskilda karaktär vad gäller styrning och uppföljning som följer av verksamhetens art och garanti- och utlåningsmodellen. Därför bör regeringen se över indelningen av den avgiftsbelagda verksamheten i exempelvis Boverkets regleringsbrev. 7.2 Förslag som främst påverkar årsredovisningen för staten Information om garantier och lånefordringar finns i årsredovisningen för staten i tre kapitel: Kapitel 2 Utfallet för statens budget Kapitel 3 Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys (benämns nedan de finansiella dokumenten) Kapitel 5 Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning (benämns nedan det särskilda avsnittet om lån och garantier) Vad som redovisas i respektive del beskrivs i avsnitten under 4.2. ESV lämnar underlagen till Utfallet för statens budget och de finansiella dokumenten medan Riksgälden lämnar underlaget till det särskilda avsnittet om lån och garantier. ESV och Riksgälden har olika utgångspunkter och delvis olika informationskällor i arbetet med underlagen. Det i kombination med att myndigheterna delvis använder olika begrepp innebär svårigheter när man ser till enhetlighet mellan kapitlen i årsredovisningen för staten. Exempelvis kan utnyttjandet av ramar redovisas på olika sätt under Utfallet för statens budget och i det särskilda avsnittet om lån och garantier. Ett annat exempel är att redovisade tillgångar och skulder för garantier i de finansiella dokumenten i vissa fall inte överensstämmer med uppgifterna i det särskilda avsnittet om lån och garantier. 81

82 Därutöver tillämpar myndigheterna delvis olika redovisningsprinciper för garantier, vilket innebär osäkerhet vid jämförelser mellan de olika myndigheterna och vid konsolideringen av deras redovisning. Förslagen om enhetliga begrepp, sammanställning av garanti- respektive utlåningsverksamhet, och enhetliga redovisningsprinciper som även berör myndigheternas årsredovisningar framgår i avsnitten under 7.1. ESV lämnar i avsnitten nedan förslag för att få en mer överskådlig och enhetlig redovisning i respektive kapitel i årsredovisningen för staten Utfallet för statens budget ESV föreslår att redovisningen mot ram bör utgå från myndighetens uppgifter i årsredovisningen. ESV bedömer att det inte bör införas några generella krav att specificera utfall på anslag och inkomsttitlar för garanti- respektive utlåningsverksamhet under Utfallet för statens budget. ESV anser att det är viktigt att redovisningen mot ramar är konsistent mellan myndigheternas årsredovisning och årsredovisningen för staten. Utnyttjandet av garanti- och låneramar bör redovisas både under Utfallet för statens budget och i det särskilda avsnittet om utlåning och garantier. För att säkerställa att enhetliga belopp redovisas kan redovisningen av utnyttjandet av garanti- och låneramarna stämmas av mot myndighetens uppgifter i sammanställning av garanti- respektive utlåningsverksamhet, se avsnitt Uppgifterna kan stämmas av mot myndigheternas sammanställning av verksamheten som ESV föreslår ska införas i myndigheternas årsredovisningar. ESV bedömer att det inte finns behov av att specificera just garanti- och utlåningsverksamhetens utfall på anslag och inkomsttitlar under utfallet för statens budget. Det beror på att det inte är relevant i relation till uppföljningen av utfallet för statens budget och skulle inte ge en överskådlig bild av verksamheten. ESV föreslår att information om hur garanti- och utlåningsverksamhet påverkar anslag och inkomsttitlar bör lämnas i det särskilda avsnittet om lån och garantier, se avsnitt De finansiella dokumenten ESV bedömer att en konsekvens av att myndigheternas årsredovisningar upprättas i enlighet med ESV:s nuvarande och i kapitel 7 föreslagna bestämmelser blir en mer överskådlig och enhetlig redovisning i årsredovisningen för staten. ESV föreslår att en ny rad för avsättningar för utfärdade garantier införs i balansräkningens uppställningsform i enlighet med föreslagna ändringar för 82

83 myndigheter. Om regeringen gör en översyn av förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten bör avsättningar för utfärdade garantier införas i uppställningsformen. ESV bedömer att föreslagna krav på tilläggsupplysningar i myndigheternas årsredovisningar möjliggör att mer relevant information kan lämnas i not till berörda poster i årsredovisningen för staten. ESV behöver utveckla de statliga inrapporteringskoder som rör garantier och utlåning för att säkerställa en enhetlig redovisning av statens garanti- och utlåningsverksamhet i årsredovisningen för staten och i nationalräkenskaperna. En mer överskådlig och enhetlig redovisning av garantier och lånefordringar i årsredovisning för staten bör utgå från myndigheternas redovisning. För närvarande är redovisningen av framförallt garantier i staten inte enhetlig, se kapitel 6. ESV lämnar förslag på hur redovisningen av statens garantier och utlåning kan bli mer överskådlig och enhetlig i myndigheternas årsredovisningar i avsnitten under 7.1. För att redovisningen av verksamheten ska bli överskådlig och konsistent är det även viktigt att använda enhetliga och tydliga benämningar både i myndigheternas årsredovisningar och i årsredovisning för staten. Redovisningen av statens utlåning och garantier kan stämmas av mot myndigheternas sammanställning av garantirespektive utlåningsverksamhet. ESV föreslår att en ny rad för avsättningar för utfärdade garantier införs i balansräkningens uppställningsform. En sådan ändring är möjlig enligt 16 förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten. Om regeringen gör en översyn av förordningen bör uppställningsformen ändras i enlighet med detta. Ett exempel på tilläggsupplysningar i myndigheternas årsredovisningar som möjliggör att mer relevant information kan lämnas i not till berörda poster i årsredovisningen för staten är att utlånat belopp och reserveringar för låneförluster kan anges i noten till posten Utlåning. Reserveringar för låneförluster kan i sin tur delas upp i förluster hänförbara till statliga subventioner och förluster där låntagaren inte förväntas kunna uppfylla lånevillkoren. De nya redovisningskraven innebär att ESV behöver anpassa de statliga inrapporteringskoderna för att säkerställa en enhetlig redovisning på konsoliderad nivå. Det innebär både att nya koder behöver införas och att det behöver tydliggöras vilka transaktioner och händelser i verksamheten som ska rapporteras in till statsredovisningen på dessa koder. De statliga inrapporteringskoderna behöver också anpassas för att kunna säkerställa informationsinhämtningen till nationalräkenskaperna. 83

84 7.2.3 Det särskilda avsnittet om lån och garantier ESV föreslår att regeringen bör tydliggöra i förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten vilken information som Riksgälden ska lämna till regeringen om utlåning och garantier. Enligt ESV:s bedömning skulle den information som regeringen lämnar i det särskilda avsnittet om lån och garantier i årsredovisningen för staten kunna ha följande utgångspunkter: - De benämningar som används i det särskilda avsnittet om lån och garantier bör vara enhetliga och även överensstämma med de benämningar som används i den finansiella redovisningen i årsredovisning för staten och på myndighetsnivå. - Den information som lämnas i det särskilda avsnittet om lån och garantier bör vara i enlighet med den avgränsning av statens verksamhet som regleras i 10 kap. 1 budgetlagen. - Det särskilda avsnittet om lån och garantier bör inkludera hela statens utlåningsverksamhet, det vill säga även den anslagsfinansierade utlåningen. - För statens garantier bör regeringen lämna information om vilka garantiramar som riksdagen har beslutat och uppföljning av dessa. Det bör även finnas en redogörelse av garantitillgångar, avsättningar och eventuella skulder från den finansiella redovisningen och hur dessa har förändrats under året. Därutöver hur anslag och inkomsttitlar under året har påverkats av statens garantiverksamhet. - För statens utlåning bör regeringen lämna information om vilka låneramar som statsmakterna har beslutat och uppföljning av dessa. Det bör även finnas en redogörelse av utlånat belopp, reserveringar för låneförluster, lånefordringar och övriga tillgångar i utlåningsverksamheten och hur dessa har förändrats under året. Därutöver hur anslag och inkomsttitlar under året har påverkats av statens utlåningsverksamhet. - Det bör inte lämnas någon information om administrativa intäkter och kostnader i det särskilda avsnittet om lån och garantier. - Den finansiella informationen om statens utlåning och garantier kan stämmas av mot sammanställning av garanti- respektive utlåningsverksamhet, som ESV föreslår ska införas i myndigheternas årsredovisningar. I budgetlagens 10 kap 6 anges att årsredovisningen för staten ska innehålla upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i statens utlåning som 84

85 finansieras med lån från Riksgälden och om utställda garantier. Det finns dock ingen närmare precisering i budgetlagen av vilken information som bör lämnas i det särskilda avsnittet om lån och garantier. Det finns inte heller någon direkt vägledning att hämta från förarbetena till budgetlagen, utan där hänvisas endast till att det finns en praxis att regeringen lämnar information om statens utlåning och utställda garantier. Regeringen har dock föreskrivit i 10 i förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisningen för staten att det underlag som Riksgälden ska lämna ska innehålla 1. beslutade ramar, 2. utfärdade lån, garantier och utfästelser, 3. avsättningar för förväntade förluster, 4. tillgångar i garanti- och utlåningsverksamheten, samt 5. konstaterade förluster (infrianden). ESV ser oklarheter hur ovanstående bestämmelser ska tolkas då kraven inte står i samklang med grundläggande redovisningsprinciper för garantier och utlåning. Det finns exempelvis inte någon post i balansräkningen som benämns avsättning för förväntade förluster. Förluster i utlåningsverksamhet redovisas inte under avsättningar utan reducerar det bokförda värdet på balansposten Utlåning. Det framgår inte heller om begreppet förväntad förlust i budgetlagen är detsamma som reserveringar för garantiförlust och reserveringar för låneförluster i de finansiella dokumenten. I 25 förordningen (2011: 121) om utlåning och garantier finns dock en hänvisning till redovisningsbestämmelserna i FÅB. ESV bedömer att den information som Riksgälden ska lämna i underlaget bör utgå från de finansiella dokumenten och att det är lämpligt att använda motsvarande benämningar, se avsnitt Om regeringen skulle komma fram till att det finns skillnader mellan förväntade förlust enligt budgetlagen och de reserveringar som redovisas i de finansiella dokumenten skulle detta behöva tydliggöras. Riksdagen har i vissa fall beslutat om undantag från den statliga garanti- och utlåningsmodellen. Det gäller exempelvis för insättningsgarantin, kapitaltäckningsgarantier och studielån som har tagits före Det kan för fullständighetens skull finnas skäl att i det särskilda avsnittet ta in information också om utlåning och garantier som har undantagits från bestämmelserna i garanti- och utlåningsmodellen. I det särskilda avsnittet om lån och garantier finns en redogörelse för vad som benämns lånefordringar med kreditrisk. Lånefordringar till statliga bolag finns exempelvis med men inte lån till Riksbanken eller lån till premiepensionssystemet. Det finns vidare en viss oklarhet om vad som menas med kreditrisk och vilka 85

86 lånefordringar som bör redovisas i avsnittet. Kreditrisk skulle kunna betyda statens risk för att lån inte återbetalas. Det bör enligt ESV:s mening vara tydligt vilka lånefordringar, eller annan avgränsning, som ska ligga till grund för redovisningen i det särskilda avsnittet om lån och garantier. Utgångspunkten för detta bör vara den avgränsning som finns i budgetlagen. Det finns uppenbara fördelar med att använda samma avgränsning i det särskilda avsnittet som i årsredovisningen i övrigt. Det skulle exempelvis innebära att lån till Riksbanken och premiepensionssystemet bör finnas med i avsnittet eftersom dessa redovisas som statens utlåning i balansräkningen. Naturligtvis bör det finnas en redogörelse för vilka reserveringar som har gjorts för låneförluster i den finansiella redovisningen. Utöver lånefinansierad utlåning finns lån som finansieras direkt från anslag. Det innebär att statens budget påverkas direkt när lånen betalas ut och framtida återbetalningar och räntor redovisas mot inkomsttitel. Vid en strikt tolkning av bestämmelserna i budgetlagen skulle sådana lån som finansieras direkt från anslag inte behöva ingå i kapitlet. Det behöver inte göras några avsättningar för förluster till kreditreserven för dessa lånefordringar och det finns inte heller några risker att riksdagen i framtiden behöver tillföra anslag. Om dock utgångpunkten tas i att visa hur statens utlåning har påverkat statens budget bör även anslagsfinansierad utlåning finnas med i det särskilda avsnittet om lån och garantier (punkt 3 nedan). En redogörelse för reserveringar för låneförluster på anslagsfinansierade lån synliggör också effekterna på framtida inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Om den anslagsfinansierade utlåningen finns med underlättar det även att stämma av det särskilda avsnittet mot balansposten utlåning i balansräkningen. ESV föreslår därför att både lånefinansierad och anslagsfinansierad utlåning tas med i det särskilda avsnittet. Eftersom det finns stora skillnader i hur anslag och inkomsttitlar påverkas bör anslagsfinansierad och lånefinansierad utlåning presenteras var för sig i det särskilda avsnittet. Förutom avgränsningen finns skillnader i den information om utnyttjande av garantiramar som lämnas under Utfallet för statens budget och i det särskilda avsnittet om lån och garantier. Därutöver finns skillnader mellan den information som lämnas i det särskilda avsnittet om lån och garantier och i första hand informationen i balansräkningen i årsredovisningen för staten. Utgångspunkter för den information som bör lämnas Innehållet i det särskilda avsnittet om lån och garantier bör omfatta 1. vilka ramar som riksdagen har beslutat och redovisning av utnyttjande per ram 86

87 2. tillgångar, skulder och avsättningar i verksamheten och hur dessa har förändrats under året, 3. hur verksamheten har påverkat anslag och inkomsttitlar på statens budget 4. information om väsentliga risker och hur dessa har förändrats under året. När det gäller ramar och utnyttjande mot dessa skulle det eventuellt vara tillräckligt att redovisa informationen i Utfallet för statens budget. Det skulle även minska risken att informationen inte är konsistent. ESV ser dock fördelar med att informationen ingår i det särskilda kapitlet om lån och garantier. För närvarande beskrivs statens garantiverksamhet detaljerat. Information lämnas bland annat om utnyttjande av garantiramar, förväntade förluster, garantitillgångar och vilka anslag på staten budget som subventionerar premier för förväntade förluster. Eftersom redovisningen av garantier inte är enhetlig mellan garantimyndigheterna så finns det brister som försvårar jämförelser mellan garantiverksamheterna. Det finns vidare inte någon sammanställning över vilka inkomster som redovisats mot inkomsttitlar på statens budget. Det används även olika benämningar i tabellerna, till exempel utfärdade garantier och garantiengagemang. De senare inkluderar garantier som utfärdas utan att regeringen har delegerat garantiramar till myndigheter, en innebörd som kan vara svår att förstå och som kanske inte är relevant när garantierna redovisas för riksdagen. Därutöver används i vissa fall andra benämningar än de som används i övriga delar i årsredovisningen för staten. För garantier som beslutas i särskild ordning behöver informationen anpassas med utgångspunkt från vad riksdagen har beslutat för den enskilda garantin eller utlåningen. Det lämnas ingen motsvarande information om statens utlåning som för garantier, exempelvis om vilka medel som avsätts till kreditreserv eller hur verksamheten påverkar anslag och inkomsttitlar på statens budget. Statens utlåning har en stor påverkan på anslag och inkomsttitlar, framförallt CSN:s utlåning. I bilaga 1 beskrivs hur CSN:s låneverksamhet påverkade anslag och inkomsttitlar under 2015, uppdelat på utlåning som finansieras med lån i Riksgälden och utlåning som finansieras med anslag. Garantitillgångar och tillgångar i utlåningsverksamhet inkluderar även kassabehållningar hos Riksgälden, som elimineras i de finansiella dokumenten. Regeringen bör ta ställning till om de inomstatliga tillgångarna ska inkluderas i det särskilda avsnittet om lån och garantier. Det beror på om uppföljningen i avsnittet ska synliggöra statens tillgångar (exklusive inomstatliga tillgångar) eller verksamheternas tillgångar. Om inomstatliga tillgångar inte tas med i det särskilda avsnittet om lån och garantier kommer uppgifterna inte överensstämma med 87

88 myndigheternas årsredovisningar. Om regeringen väljer att inkludera dessa tillgångar bör de särredovisas då dessa tillgångar i själva verket har minskat statsskulden. I det särskilda avsnittet om lån och garantier görs redan idag en sammanställning av risker i statens utlåning och garantier på total nivå. Det ligger inte inom ESV:s expertområde och därför lämnas inga synpunkter på detta. Utöver information om förväntade förluster finns en redogörelse för den administrativa avgiften och administrationskostnader i statens garantiverksamhet, vilket inte krävs enligt budgetlagen. Det görs inte i övriga verksamheter någon uppföljning av de ekonomiska målen för avgiftsfinansierad verksamhet i årsredovisningen för staten. Därutöver finns ett sakligt problem med att sammanställa intäkter och kostnader för administrationen då inte alla verksamheter har ett ekonomiskt mål eftersom verksamheten i vissa fall finansieras från anslag. ESV föreslår att intäkter och kostnader för administrationen av garantier och utlåning kan följas upp i respektive myndighets årsredovisning och i budgetpropositionen på det sätt som görs för övrig avgiftsfinansierad verksamhet. För att kunna säkerställa att informationen är konsistent mot andra delar i årsredovisingen bör den finansiella informationen hämtas från myndigheternas sammanställning av garantier och utlåning i respektive årsredovisning, se avsnitt

89 8 Konsekvenser av ESV:s förslag ESV planerar att till årsredovisningen för 2017 införa bestämmelser om redovisning av garantier och utlåning med utgångspunkt från de förslag som lämnas i denna rapport. Därutöver behöver en översyn göras av S-koderna på några punkter. När det gäller den närmare utformningen av sammanställningen av garantirespektive utlåningsverksamheten är det viktigt att överväga kostnaderna mot nyttan av informationen. För ansvarsförbindelser har det utvecklats en praxis som inte står i samklang med ESV:s föreskrifter till 4 kap. 2 FÅB. ESV har informerat berörda myndigheter om hur ansvarsförbindelser bör redovisas i årsredovisningen 2016 och har även lämnat information om detta på ESV:s webbplats. Garantimyndigheterna bör alltså inte ta upp ansvarsförbindelser för garantiutfästelser som inte innebär något nettoutflöde av resurser. ESV behöver utreda om någon ansvarsförbindelse bör redovisas för verksamhet där riksdagen har beslutat om att införa fonder, till exempel insättningsgarantin och kärnavfallsfonden. Det finns inget krav att redovisa förpliktelser i form av avsättningar för statens åtaganden när det gäller fonder. Då kan man ifrågasätta om det är lämpligt att redovisa förpliktelser i form av ansvarsförbindelser. En annan invändning mot att redovisa ansvarsförbindelser är att avsatta medel tas upp under posten Fonder i balansräkningen. En ansvarsförbindelse ska exempelvis aldrig tas upp för en förpliktelse som samtidigt redovisas som avsättning. Är det då lämpligt att både redovisa avsatta medel under fond och som en ansvarförbindelse. Denna fråga berör även andra verksamheter än garantier och därför föreslår ESV att frågan utreds vidare. ESV bedömer att eftersom det finns en oklarhet om vilken information som bör lämnas i det särskilda avsnittet om lån och garantier. Det är därför inte relevant att ta in en sammanställning inför att ESV och Riksgälden ska ta fram ett underlag till årsredovisningen för staten Myndigheter Från och med årsredovisningen 2017 kommer det finnas enhetliga principer för att redovisa statliga garantier. Innan dess kommer myndigheterna beredas möjlighet att lämna synpunkter på regelförslagen. ESV bedömer att för några garantimyndigheter kommer de nya principerna innebära vissa initiala kostnader. 89

90 De redovisningsprinciper som ESV föreslår i rapporten utgår i stora delar från hur EKN idag redovisar garantier. Därför bedömer ESV att konsekvenserna för EKN är små. Övriga garantimyndigheter behöver göra förändringar i olika utsträckning. För statens utlåningsmyndigheter föreslår vi endast mindre ändringar som berör tilläggsupplysningar. Kostnaderna för dessa ändringar bedömer ESV som små. Myndigheterna kommer att behöva lämna en sammanställning av utlåningsrespektive garantiverksamheten i sina årsredovisningar. 8.2 Årsredovisning för staten Informationen i årsredovisningen för staten kommer att bli mer överskådlig och enhetlig. Därutöver kommer den information som lämnas om statliga garantier och statens utlåning att bli mer konsistent mellan de olika kapitlen i årsredovisningen för staten. Garantiåtaganden kommer exempelvis att redovisas brutto, vilket innebär att avsättningar för utfärdade garantier och premiefordringar i balansräkningen kommer att öka. I not bör balansposten Utlåning specificeras på utlånat belopp och reserveringar för låneförluster. Ansvarsförbindelser som redovisas i årsredovisningen för staten kommer minska efter ESV:s förtydligande om garantiutfästelser. Därutöver kommer avsättningar för utfärdade garantier att redovisas på en egen rad i balansräkningen. Redovisning av utnyttjande mot ramarna kommer att bli mer enhetlig om redovisning mot ramarna klargörs. Om regeringen väljer att utgå från ESV:s förslag kommer den information som lämnas i det särskilda avsnittet om lån och garantier att bli mer överskådlig och enhetlig. Uppgifterna kan hämtas och stämmas av mot myndigheternas sammanställningar och det innebär ökad kvalité. 8.3 Regeringskansliet Regeringskansliet behöver göra en översyn hur garanti-, kredit- och låneramar regleras i regleringsbrevet. ESV föreslår att ramarna regleras i regleringsbrevet under avsnittet Låneram och krediter. Regeringen bör klargöra i Sidas regleringsbrev när garantiavgifter och administrativa avgifter får subventioneras från anslag. 90

91 Om en avgiftsbudget tas in i regleringsbrevet för garanti- respektive utlåningsverksamet bör endast administrativa intäkter och kostnader ingå. Regeringskansliet bör utreda vilken information som regeringen bör lämna till riksdagen i kapitlet Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning i årsredovisningen för staten. Därefter kan regeringen behöva utgångspunkterna för den information som bör lämnas i förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten. 8.4 Nationalräkenskaperna Det är bara EKN som idag redovisar garantiåtaganden brutto i redovisningen, vilket har medfört att garantiverksamheten redovisas på olika sätt i staten. Från och med årsredovisningen 2017 kommer alla myndigheter redovisa garantiåtaganden som avsättningar för utfärdade garantier och rätten att ta ut premier som en tillgång. Det innebär att omslutningen i de finansiella räkenskaperna i nationalräkenskaperna kommer att öka. ESV bedömer att då en stor del av statens garantiverksamhet redovisas av EKN och därutöver att det är vanligt att övriga garantiavgifter betalas i förskott (up front) kommer denna effekt vara liten. Idag finns vissa svårigheter att ta fram information som behövs i nationalräkenskaperna från befintliga S-koder. Det har inneburit att ESV har behövt hämta information i särskild ordning. En utveckling av de statliga inrapporteringskoderna kommer att underlätta arbetet med att ta fram underlag till nationalräkenskaperna. ESV anser att då tidpunkten för att redovisa garantiåtaganden klargörs kommer det även förbättra kvalitén i kvartalsredovisningen. 91

92 Bilaga 1 Sammanställning av hur anslag och inkomsttitlar på statens budget har påverkats av CSN:s låneverksamhet 2015 I CSN: årsredovisning delar man upp studielån efter lånevillkor. I årsredovisningen för staten är det i första hand intressant att göra en uppdelning kopplad till hur lån historisk har finansierats. Lånens finansiering påverkar inte saldot på statens budget, men däremot utgiftstaket och de olika posterna på statens budget. Lånevillkoren är framförallt viktiga för att belysa vilka risker som finns i enskilda lånekategorier. I budgetlagen finns ett krav att ta ut en avgift för att finansiera statens förväntade kreditförluster för den lånefinansierade utlåningen. Om inte en avgift tas ut ska subventionen finansieras från anslag. CSN har en blandad modell när det gäller den lånefinansierade utlåningen. En utlåningsmodellmodell har införts endast för lånefordringar som betalas ut fr.o.m CSN:s bruttolånefordringar uppgick till 208,6 miljarder kronor 2015, varav 4,1 miljarder kronor var anslagsfinansierade. Utlåning som har finansierats med anslag är studielån som har betalas ut före 1989 och hemutrustningslån. CSN har gjort reserveringar för låneförluster på totalt 28,4 miljarder kronor. Sammanställning av effekter på statens budget 2015 av CSN:s låneverksamhet i miljoner kronor Anslag Varav Lånefinansierad utlåning Anslagsfinansierad utlåning 197 Inkomsttitlar 891 Varav Anslagsfinansierad utlåning 891 CSN:s utlåningsverksamhet har påverkat anslag med miljoner kronor Anslagsbelastningen gäller subventioner i den lånefinansierade utlåningen och utbetalning av hemutrusningslån. I sammanställningen bortses från effekterna på anslaget Räntor på statskulden under utgiftsområde 26. Nettoeffekterna under anslaget har antagits vara små då Riksgälden redovisar ränteintäkterna från CSN mot 92

93 anslaget, vilket därmed minskar räntekostnaderna på statsskulden som uppkommit till följd av utbetalda lån. CSN:s utlåningsverksamhet har påverkat inkomsttitlar med 891 miljoner kronor De inkomster som redovisas mot inkomsttitel är återbetalning av lån och räntor hänförbara till historiskt anslagsfinansierad utlåning. Det finns därutöver en post på budgeten som benämns Riksgäldskontorets nettoutlåning där budgetårets förändringar av lån och placeringar redovisas. ESV går här inte närmare in hur denna post på statens budget har påverkats. Utfall uppdelat på anslag och inkomsttitlar finns i nedanstående specifikationer. Specifikation av hur CSN:s lånefinansierade utlåning påverkar anslag 2015 i miljoner kronor Anslag Typ av transaktion Belopp ap. 1 Konstaterade förluster på lån före ap. 2 Förväntade kreditförluster på nya lån ap. 1 Räntesubventioner 803 Summa CSN:s lånefinansierade utlåning påverkar anslaget både med förväntade kreditförluster på lån utbetalda 2015 och konstaterade förluster på lån före Av regleringsbrevet framgår att anslagsposten för konstaterade förluster får belastas med utgifter för avsättningar till kreditreserven för att täcka konstaterad förluster på utlåning till och med Anslagsposten för förväntade förluster får belastas med utgifter för avsättning i fråga om kreditreserven för att täcka förväntade förluster på nyutlåning från och med 2014 enligt studiestödslagen (1999:1395). För 2015 har CSN satt av 7.3 procent för förväntade kreditförluster på utbetalda lån. Utöver kreditförluster finns en räntesubvention som uppgår till 30 procent. CSN tar endast ut en ränta som motsvarar 70 procent av Riksgäldens genomsnittliga upplåningskostnader 18. Den totala räntesubventionen uppgick 2015 till 803 miljoner kronor och belastade anslagsposten Räntesubventioner. Staten har således under 2015 subventionerat CSN:s totala lånefinansierade utlåning med miljoner 18 Denna ränta benämnas statens avkastningsränta och fastställs av Riksgäldskontoret varje år. 93

94 kronor. Det finns därutöver subventioner hänförbara till återkrav av studiemedel och studielån vilket inte definieras som utlåning. Specifikation av hur CSN:s anslagsfinansierade utlåning påverkar anslag 2015 i miljoner kronor Anslag Typ av transaktion Belopp ap. 1 Utbetalning av hemutrustningslån 197 Summa 197 CSN:s hemutrusningslån finansieras direkt med anslag eftersom det bedöms finnas stora förluster. Därutöver har studielån som har betalats ut före 1989 finansierats med anslag. Dessa lån påverkar dock inte anslag, men återbetalningar och räntor på dessa lån redovisas mot inkomsttitel. Utbetalningar av nya hemutrustningslån till flyktingar som fått upphållstillstånd var 197 miljoner kronor under Specifikation av hur CSN:s anslagsfinansierade utlåning påverkar inkomsttitlar 2015 i miljoner kronor Inkomsttitel Typ av transaktion Belopp 2342 Ränteinkomster på 40 studielån 2394 Ränteinkomster på 31 hemutrustningslån 4312 och 4313 Återbetalning av 711 studielån och återkrav 4526 Återbetalning av 108 hemutrustningslån Summa 891 CSN redovisar räntor på anslagsfinansierade studielån och på hemutrusningslån samt återbetalningar av dessa lån mot inkomsttitlar på statens budget. Totalt uppgick de ränteinkomster som redovisas mot inkomstitel till 71 miljoner kronor. Återbetalningar av lån uppgick totalt till 819 miljoner kronor, varav 217 miljoner kronor är hänförbara till återkrav. Räntor och amorteringar som betalas in av låntagarna för studielån som är lånefinansierade används för att finansiera CSN:s räntekostnader och till att amortera av CSN:s lån i Riksgälden. 94

95 Bilaga 2 Redovisning av garantiåtagande ESV:s huvudförslag är att garantier ska redovisas brutto i balansräkningen och att premieintäkter periodiseras löpande under garantitiden. Förslaget medför att initialt kommer en avsättning för utfärdade garantier och garantitillgångar att redovisas med samma belopp eftersom premier tas ut för att finansiera förväntade förluster i garantiengagemanget. Den här bilagan visar ett exempel på hur redovisningen av ett enskild garantiåtagande påverkas av olika händelser under garantitiden. Exemplet innehåller några förenklingar, till exempel att exponeringen av kreditgarantier inte förändras under avtalets löptid. Exemplet innehåller inte de konton som bör användas eller hur informationen bör rapporteras till statsredovisningen. ESV kommer under 2017 att anpassa den statliga kontoplanen och de statliga inrapporteringskoderna till statens garantiverksamhet. Redovisning för en enskild utfärdad garanti Exemplet utgår från att en garantimyndighet i början av året utfärdar en kreditgaranti som innebär att staten går i borgen för ett företags lånefordringar (kreditgaranti). Garantiavtalet är femårigt och alla finansiella villkor regleras i avtalet. Det utgör ett garantiåtagande om totalt 10 miljoner kronor. Den förväntade förlusten bedömer myndigheten uppgå till kronor. Myndigheten tar ut premien direkt när garantin utfärdas. Om garantin i stället skulle tas ut med efterskottspremier redovisas premierna som ej fakturerade premier bland långfristiga fordringar. Premier på kronor bokförs som intäkt och en premiefordran bokförs under kortfristiga fordringar. Premien fastställts grundat på den initiala risken som är förväntad förlust. Därför har ingen del av intäkten tjänats in när garantin utfärdas. I bokslutet minskar myndigheten intäkten så att endast premien för det räkenskapsåret redovisas som intäkt i resultaträkningen. I bokföringen hålls dock hela premien isär på ett särskilt konto. Detta konto används så länge reserveringen för garantiförluster understiger garantitillgångarna (det vill säga de kronor som har fakturerats garantitagaren). Eventuell subvention av premier från anslag skulle ha redovisats både som ett lämnat bidrag till garantitagaren och en premieintäkt. Detta fall tar vi inte upp i exemplet. När garantin utfärdas finns ingen nettoeffekt i resultaträkningen eftersom garantitillgångar och avsättningar för utfärdade garantier uppgår till samma belopp. Inbetalda premier redovisas i balansräkningen under balansposten Kassa och bank som tillgodohavande i Riksgälden. 95

96 Garantiåtagandets effekt på balansräkning efter att premier har betalats in till myndigheten (tusen kronor) Tillgångar Tillgodohavande i Riksgälden Skulder och kapital 250 Avsättning för utfärdade garantier 250 Redovisning i årsredovisningen år 1, avtalsåret Vid bokslut görs en ny värdering av garantiåtagandet som bokfördes löpande under året. Garantimyndigheten bedömer att risken i garantiengagemanget har minskat linjärt, det vill säga som en proportionell del av garantitiden, eftersom exponeringen i garantiåtagandet inte bedöms ha ändrats. Reserveringar för garantiförluster har alltså minskat till 200 vid bokslut. En upplösning av avsättningar på 50 för utfärdade garantier redovisas som intäkter. Garantiåtagandets påverkan på resultaträkningen år 1 (tusen kronor) Verksamheten intäkter Premieintäkter 50 Garantiåtagandets påverkan på balansräkningen år 1 (tusen kronor) Tillgångar Tillgodohavande i Riksgälden Skulder och kapital 250 Avsättning för utfärdade garantier Årets kapitalförändring I not specificeras Avsättning för utfärdade garantier: Risker som kan finansieras av premier

97 Som utnyttjande mot ramen i anslagsredovisningen redovisas hela garantiåtagandet, det vill säga 10 miljoner kronor. Redovisning i årsredovisningen år 2, med ökad risk i åtagandet Garantimyndigheten bedömer nu att risken i garantiåtagandet har ökat till kronor. Reserveringen för garantiförlusten har alltså ökat med kronor från tidigare år. Bokföringen är också ordnad så att myndigheten enkelt i not kan lämna de specifikationer som krävs. Den del av garantiförlusten som inte förväntas kunna finansieras av tidigare intjänade eller ännu inte intjänade premier bokförs på ett särskilt konto. Samtidigt bokför myndigheten en proportionell minskning på det konto som sedan år 1 används för att hålla reda på de förlustrisker som myndigheten kan finansiera från premierna. Nettot av förändringen på de två kontona redovisas i resultaträkningen mot premieintäkter. Dessa blir således negativa år två. Garantiåtagandets påverkan på resultaträkningen år 2 (tusen kronor) Verksamheten intäkter Premieintäkter -60 Garantiåtagandets påverkan på balansräkningen i årsredovisingen år 2 (tusen kronor) Tillgångar Tillgodohavande i Riksgälden Skulder och kapital 250 Avsättning för utfärdade garantier Balanserad kapitalförändring Årets kapitalförändring I not specificeras Avsättning för utfärdade garantier: Risker som kan finansieras av premier 250 Kvardröjande risker 10 97

98 Som utnyttjande mot ramen i anslagsredovisningen redovisas hela garantiåtagandet, det vill säga 10 miljoner kronor. Redovisning i årsredovisningen år 3, med minskad risk i åtagandet Garantimyndigheten bedömer nu att risken i garantiåtagandet har minskat till kronor. Reserveringen för garantiförluster ska alltså minskas med kronor. Det finns då inte längre kvar någon del som inte förväntas kunna finansieras av premier vid den proportionella riskfördelningen mellan åren. Det belopp för kvardröjande risker som år 2 bokfördes på konto för risker som inte täcks av premier tas bort i bokföringen. Den återstående minskningen av avsättningar uppgår till kronor Dessa minskar i bokföringen det konto som sedan år 1 används för att hålla reda på de risker som myndigheten kan finansiera från premierna. I resultaträkningen redovisas hela förändringen som premieintäkter. Garantiåtagandets påverkan på resultaträkningen år 3 (t.kr.) Verksamheten intäkter Premieintäkter 80 Garantiåtagandets påverkan på balansräkningen i årsredovisingen år 3 (tusen kronor) Tillgångar Tillgodohavande i Riksgälden Skulder och kapital 250 Avsättning för utfärdade garantier Balanserad kapitalförändring Årets kapitalförändring I not specificeras avsättning för utfärdade garantier: Risker som kan finansieras av premier 180 Avsättningar för utfärdade garantier 180 Som utnyttjande mot ramen redovisas i anslagsredovisningen hela garantiåtagandet, det vill säga 10 miljoner kronor. 98

99 Redovisning i årsredovisningen år 4, med skadeutfall Under år 4 har det blivit ett skadeutfall på hela garantiåtagandet, dvs. 10 miljoner kronor. Hälften av skadeutfallet har inte betalats ut, det vill säga 5 miljoner kronor. Denna del bokförs som oreglerade skador och redovisa i not. Garantimyndigheten tar över motpartens fordringar som uppgår till 10 miljoner kronor och redovisar dessa fordringar som skadefordringar. Skadefordringarna skrivs efter bedömning av vad som kan återvinnas ned med 6 miljoner kronor från 10 miljoner kronor till 4 miljoner kronor. Nedskrivningen redovisas som övriga driftkostnader. Övriga driftkostnader har påverkats av skadeutfall på 10 miljoner kronor, men har reducerats med skadefordringar som uppgår till 4 miljoner kronor. Eftersom det inte finns några kvarvarande risker i garantiåtagandet intäktsförs hela den premieintäkt som ännu inte redovisats. Garantiåtagandets påverkan på resultaträkningen år 4 (tusen kronor) Verksamheten intäkter Premieintäkter 180 Övriga driftkostnader Naturligtvis kan garantimyndigheten underindela övriga driftkostnader på olika rader och anpassa radernas benämning om myndigheten bedömer att det ger en mer rättvisande redovisning. Övriga driftkostnader bör specificeras på skadeutbetalningar och återvinningar i not och vid rapportering till statsredovisningen. Om det finns väsentliga subventioner i garantiverksamheten kommer kostnader redovisas som lämnade bidrag under transfereringsavsnittet. Garantiåtagandets påverkan på balansräkningen i årsredovisingen år 4 (tusen kronor) Tillgångar Skulder och kapital Tillgodohavande i Riksgälden Avsättning för utfärdade garantier Skadefordringar Balanserad kapitalförändring 70 Årets kapitalförändring

100 Tillgodohavandet i Riksgälden uppgår i slutet av år 4 till -4,75 miljoner kronor. Det ingående saldot på 0,25 miljoner kronor har påverkats av den utbetalade skadan som är 5 miljoner kronor. I not specificeras Avsättning för utfärdade garantier: Oreglerade skador Dessutom specificeras skadefordringar på vad som är den ursprungliga fordran och reserveringar för förluster. Övertagna skadefordringar Reservering för förluster Skadefordringar Det finns inte längre kvar något garantiåtagande eftersom det har blivit ett skadeutfall och därför tas garantiåtagandet på 10 miljoner kronor bort från ramen i anslagsredovisningen. Redovisning i årsredovisningen år 5, avslut av garantiåtagandet Under år 5 utbetalas återstående skador på 5 miljoner kronor. Garantimyndigheten får in 4,5 miljoner kronor av skadefordringar, vilket medför att övriga driftkostnader minskar med 0,5 miljoner kronor. Garantiåtagandets påverkan på resultaträkningen år 5 (tusen kronor) Verksamheten intäkter Övriga driftkostnader 500 (negativ kostnad) Minskade driftkostnader förbättrar garantimyndighetens resultat för det enskilda garantiåtagandet. Garantiåtagandets påverkan på balansräkningen i årsredovisingen år 5 (tusen kronor) 100

101 Tillgångar Skulder och kapital Tillgodohavande i Riksgälden Avsättning för utfärdade garantier 0 Skadefordringar 0 Balanserad kapitalförändring Årets kapitalförändring 500 Tillgodohavande i Riksgälden påverkas slutligt med 5,25 miljoner kronor, vilket är detsamma som det totala resultatet av garantiåtagandet. 101

102 Bilaga 3 Sammanställning av garanti- respektive utlåningsverksamhet Sammanställning av utlåningsverksamhet Lånefinansierad utlåning 1. Låneram Låneram A Låneram B Beslutad Utlånat Lånelöften låneram belopp 2. Finansiella redovisningen Utlånat belopp Nyutlåning Amortering Avskrivningar Utlånat belopp Reserveringar Årets Reserveringar för Låne- IB ( + ) av lån ( - ) av lån ( - ) UB för osäkra förändringar osäkra fordringar fordringar fordringar IB ( + /- ) UB i BR Lånetyp A Lånetyp B Summa Tillgångar i utlåningsverksamhet Lånefordringar i BR Medel på räntebärande konton i Riksgälden Övriga tillgångar Summa tillgångar i utlåningsverksamhet Skillnad mellan utlånat belopp och tillgångar i utlåningsverksamhet 3. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar Anslag Anslag Z Anslag X Totalt Inkomsttitlar Inkomsttitel Z Inkomstitel X Totalt Anslagsfinansierad utlåning 2. Finansiella redovisningen Utlånat belopp Nyutlåning Amortering Avskrivningar Utlånat belopp Reserveringar Årets Reserveringar för Låne- IB ( + ) av lån ( - ) av lån ( - ) UB för osäkra förändringar osäkra fordringar fordringar fordringar IB ( + /- ) UB i BR Lånetyp A Lånetyp B Summa 3. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar Anslag Anslag Z Anslag X Totalt Inkomsttitlar Inkomsttitel Z Inkomstitel X Totalt 102

103 Sammanställning av garantiverksamhet 1. Garantiram Garantiram A Garantiram B Beslutad Garanti- Garantigarantiram åtanden utfästelser 2. Finansiella redovisningen Tillgångar i garantiverksamhet Kassabehållningar och övriga likvida tillgångar (inklusive premiefordringar) Ännu inte fakturerade premiefordringar Framtida subventioner som finansieras från anslag Övriga garantitillgångar Summa garantitillgångar Ingående Till- Avgående/ Värde- Utgående värde kommande Infrianden förändring värde Skuld till staten (redovisas mot inkomsttitel) Avsättningar för utfärdade garantier Skillnad mellan tillgångar, skulder och avsättningar för utfärdade garantier 3. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar Anslag Anslag Z Anslag X Totalt Inkomsttitlar Inkomsttitel Z Inkomstitel X Totalt 103

104 Referenser Intervjuer Boverket Centrala studiestödsnämnden Exportkreditnämnden Riksgäldskontoret Riksrevisionen Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete Finansinspektionen Finansdepartmentet budgetavdelningen Lagar och förordningar m.m. Anslagsförordning (2011:223) Avgiftsförordning (1992:191) Budgetlag (2011:203) En reformerad budgetlag (Regeringens proposition 2010/11:40) Europeiska Nationalräkenskapssystemet 2010 Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om kredit- och försäkringsföretag Förordning om utlåning och garantier (2011:211) Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Förordning (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten Förordning (2009:320) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete 104

105 Instruktion och regleringsbrev för berörda myndigheter Kapitalförsörjningsförordning (2011:210) Lagen (1995:1559) om årsredovisningslagen i kreditinstitut och värdepappersbolag Lagen (1995:1559) om årsredovisningslagen i försäkringsföretag Manual on Government Deficit and Debt System of National Accounts 2008 Rapporter m.m. Boverkets årsredovisning 2015 CSN:s årsredovisning 2015 Exportkreditnämnens årsredovisning 2015 Gemensam kostnads- och riskredovisning för statens garantimyndigheter Riksgäldskontoret Dnr 2004/671) Gemensam kostnads och riskredovisning för statens utlåningsmyndigheter (Riksgäldskontoret Dnr 2005/103) Riksgäldens årsredovisning 2015 SCB, Serie FM17 Finansräkenskaper Sidas årsredovisning 2015 Statens energimyndighets årsredovisning 2015 Statens garantier och utlåning en riskanalys (Riksgäldskontoret Dnr 2015/252) Tillväxtverkets årsredovisning 2015 Årsredovisning för staten 2015 (Regeringens skrivelse 2015/16:101) 105

106 ESV gör Sverige rikare Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn Box Fax Stockholm