NATIONELL STRATEGI FÖR ATT MINSKA MÄNGDEN BIOLOGISKT NEDBRYT BART AVFALL PÅ AVSTJÄLPNINGSPLATSERNA

Transkript

1 MILJÖMINISTERIET NATIONELL STRATEGI FÖR ATT MINSKA MÄNGDEN BIOLOGISKT NEDBRYT BART AVFALL PÅ AVSTJÄLPNINGSPLATSERNA 1. INLEDNING Rådets direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall, nedan avfallsdirektivet, förutsätter att medlemsstaterna lägger upp nationella strategier för att minska mängden biologiskt nedbrytbart avfall 1 på avstjälpningsplatserna. Strategin syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och andra miljöoch hälsoolägenheter samt till att främja återvinning och annan återanvändning av biologiskt nedbrytbart avfall. Strategin skall enligt direktivet ta upp alla slag av biologiskt nedbrytbart avfall, men särskild uppmärksamhet skall fästas vid mängden biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall 2 som deponeras på avstjälpningsplatserna. Direktivet ställer upp kvantitativa mål för detta. Finlands nationella strategi definierar de åtgärder som behövs för att nå målen i avfallsdirektivet. Där behandlas återvinning, kompostering, biologisk behandling och energiutvinning från biologiskt nedbrytbart avfall som alternativ till deponering på en avstjälpningsplats. Strategin kompletterar och preciserar, i fråga om biologiskt nedbrytbart avfall, de allmänna mål, medel och åtgärder för utveckling av avfallsbranschen som ingår i avfallslagen (1072/1993) och i bestämmelser som utfärdats med stöd av den samt i den reviderade riksomfattande avfallsplanen till 2005, som statsrådet godkände den 14 augusti Strategin anknyter också till den nationella klimatstrategin (Statsrådets redogörelse till riksdagen 2001). 2. BIOLOGISKT NEDBRYTBART AVFALL FRÅN SAMHÄLLEN Uppkomsten av biologiskt nedbrytbart avfall I Finland genererades 1994 sammanlagt 2,5 miljoner ton kommunalt avfall. Av detta utgjorde det biologiskt nedbrytbara avfallet 2,1 miljoner ton 3. Mängden biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall ökar kontinuerligt. Beräknat på grundval av den reella ökningen i bruttonationalprodukten uppstår det i Finland 2009 ca 3,0 miljoner ton kommunalt biologiskt nedbrytbart avfall och 2016 ca 3,4 miljoner ton, om målen och åtgärderna för att minska uppkomsten av avfall genomförs. Om de mål och åtgärder för att motverka uppkomsten av avfall som ingår i den reviderade riksomfattande avfallsplanen genomförs, beräknas mängden biologiskt 1 Med biologiskt nedbrytbart avfall avses i enlighet med statsrådets beslut (861/1997) och avfallsdirektivet sådant avfall som kan sönderfalla aerobiskt eller anaerobiskt, såsom livsmedels, trädgårds, pappers och kartongavfall 2 Med kommunalt avfall avses i enlighet med de bestämmelser som nämns i not 1 avfall från boende samt sådant i fråga om egenskaper och sammansättning jämförbart avfall som kommer från industriell verksamhet, tjänster eller andra aktiviteter. 3 Europeiska statistikcentralen Eurostat informerades preliminärt om att mängden biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall 1994 uppgick till 1,66 miljoner ton. Enligt en reviderad kalkyl som Finlands miljöcentral gjort var mängden då emellertid 2,1 miljoner ton. Det reviderade talet anmäldes den 10 juni 2004 till Eurostat.

2 2 nedbrytbart kommunalt avfall 2009 uppgå till ca 2,5 miljoner ton, 2016 till ca 2,8 miljoner ton (Fig. 1). 3,5 3,4 3,0 2,8 3 2,8 Ackumuleringen av biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall uppskattat på basis av tillväxtprogno sen för BNP 2,5 2,0 2,1 2,4 2,2 2,3 2,5 Ackumuleringen av biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall , uppskattad ackumulering med beaktande av åtgärderna för att begränsa uppkomsten av avfall 1,5 1,0 1,3 1,2 1,6 1,0 1,0 Tillåten maximimängd biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall som enligt EU:s avfallsdirektiv kan deponeras på avstjälpningsplatserna åren 2006, 2009 och 2016, beräknad enligt den mängd biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall som uppstod år ,5 0,7 0,7 Målsättningen för Finland åren 2005, 2009 och 2016 samt utfallet år , Fig. 1. Ackumuleringen av biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall och deponeringen av avfallet på avstjälpningsplatserna fram till år 2016 (miljon ton) Behovet att utveckla avfallshanteringen i samhällena Avfallsdirektivet förutsätter att biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall 2006 deponeras på avstjälpningsplatserna till högst 75 procent av den mängd som uppstod 1994 (2,1 miljoner ton 3 ) och som anmäldes till Europeiska statistikcentralen Eurostat, som för statistik över avfallet. År 2009 får högst 50 procent och år 2016 högst 35 procent av denna mängd deponeras på avstjälpningsplatserna. I enlighet härmed måste deponeringen av biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall 2006 begränsas till högst 1,6 miljoner ton, 2009 till högst 1,0 miljoner ton och 2016 till högst 0,7 miljoner ton. År 2016 får högst 25 procent av det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som då uppstår deponeras på avstjälpningsplatserna.

3 3 Motsvarigt skall ersättande behandlings och återvinningsmetoder introduceras i alla sektorer som hanterar avfall från samhällen. Med beaktande av den beräknade ökningen av avfallsmängden skall ca 1,5 miljoner ton biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall 2009 styras till alternativ återvinning eller behandling, 2016 ca 2,1 miljoner ton (Fig. 1). De nya skyldigheterna medför ett avsevärt behov att utveckla samhällenas avfallshantering. År 2000 avlämnades ca 0,9 miljoner ton biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall någon annanstans än på avstjälpningsplatserna. Riktlinjer för utvecklingsarbetet Åtgärderna i strategin syftar till att säkerställa att förpliktelserna enligt direktivet om deponering av avfall till minskad deponering på avstjälpningsplatserna av biologiskt nedbrytbart avfall uppfylls. Det mål för 2005 som ställdes upp redan i statsrådets beslut om avstjälpningsplatser (861/1997) går under den målnivå som direktivet anger för De nationella målen för minskningen för åren 2009 och 2016 ställs så som direktivet anger. Utgångspunkten för strategin är att det system som ersätter deponering på avstjälpningsplatserna skall återvinna ca 25 procent av det returpapper och den kartong som samlas in separat och i fråga om annat biologiskt nedbrytbart avfall ca 5 procent. Man räknar med att det fram till år 2009 behövs ytterligare behandlings eller återvinningskapacitet för ca ton och år 2016 för ca ton biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall. Största delen av tilläggskapaciteten behövs för förbehandling av det biologiskt nedbrytbara avfallet och för energiutvinning. I praktiken fattas besluten om nya lösningar inom avfallshanteringen och om nya projekt bland kommunerna, inrättningarna och bolagen i enlighet med avfallshanteringsområdena. Detta gör det möjligt att beakta de karakteristiska dragen i avfallshanteringen och energiförsörjningen inom vart område, likaså de möjligheter och begränsningar som den befintliga infrastrukturen medför, typ efterfrågan och kommande behov av värmeenergi eller jordförbättringsmaterial. Ett regionalt system kan bygga på sortering vid källan och regional insamling, återvinning, förbehandlingsanläggningar, anläggningar för biologisk återvinning eller behandling, förbränningsanläggningar eller samförbränningsanläggningar för energiutvinning samt olika kombinationer av dessa. I tillägg till effektiviserad avfallsinsamling aktualiseras åtminstone kompostering och rötning av separat insamlat bioavfall och slam från reningsverk samt användning av högkvalitativ kompost och rötat material som växtunderlag och i jorden, förbehandling av blandat avfall i mekanisk biologiska anläggningar för att ta fram returbränsle och stabilt deponerbart avfall, annan tillverkning av returbränsle samt användning av detta i energiproduktionen i samförbränningsanläggningar och avfallsförbränningsanläggningar samt återvinning av avfall i energiproduktionen i avfallsförbränningsanläggningar. På avstjälpningsplatserna deponeras sådant biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall som av olika skäl inte kan behandlas eller återvinnas på annat sätt, och som uppfyller kraven på deponerbarhet. Sådant avfall kan uppstå exempelvis i livsmedelsproduktionen och hälso och sjukvården. På avstjälpningsplatserna kan också deponeras mekaniskt biologiskt förbehandlat stabiliserat kommunalt avfall. 3. ANNAT BIOLOGISKT NEDBRYTBART AVFALL

4 4 Den reviderade riksomfattande avfallsplanen ställer upp vägledande mål för åren 2005 och 2010 i fråga om minskningen av biologiskt nedbrytbara avfall från industrin och produktionen och slam från avloppsreningsverk som deponeras på avstjälpningsplatserna. Utredningar visar att de uppställda målen i huvudsak kan nås, om den nuvarande avfallshanteringen effektiviseras (Tabell 1). Tabell 1. Målnivå 2005 eller 2010 för avfallshanteringen i fråga om biologiskt nedbrytbart avfall från den viktigaste industrin och produktionen och slam från avloppsreningsverk År Förebyggd avfallsbildning (1000 t) Total avfallsmängd (1000 t) Återvinningsmängd (1000 t) Återvinning i procent * Deponerad mängd (1000 t) Deponering i procent * Byggavfall Slam från reningsverk Skogsindustriavfall Livsmedelsindustrins avfall Avfall från landsbygdsnäringar (gödsel) *) procent av avfallsbildningen under ifrågavarande år 4. MEDEL OCH ÅTGÄRDER De vägledande mål, medel och åtgärder som ingår i den reviderade riksomfattande avfallsplanen utgör grundvalen för minskningen av deponeringen av biologiskt nedbrytbart avfall på avstjälpningsplatserna. För att uppfylla de skyldigheter som avfallsdirektivet ställer och som beskrivs i kapital 2 måste dock ytterligare åtgärder vidtas enligt vad som anförs nedan. De viktigaste juridiska och administrativa medlen och åtgärderna Deponeringen av biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall på avstjälpningsplatserna regleras i Finland genom statsrådets beslut om avstjälpningsplatser (861/1997). Enligt beslutet är det från och med den 1 januari 2005 förbjudet att på avstjälpningsplatsen deponera sådant kommunalt avfall där största delen av det biologiskt nedbrytbara avfallet inte separat har tagits till vara för återvinning. Som det sägs ovan räcker detta till för att uppnå avfallsdirektivets mål om minskad deponering Genomförandet av direktivets mål för åren 2009 och 2016 kräver dock att de nuvarande bestämmelserna preciseras och skärps. Statsrådets beslut om avstjälpningsplatser kompletteras med de i avfallsdirektivet angivna begränsningarna för deponering på avstjälpningsplatserna av biologiskt nedbrytbart avfall år 2009 och I praktiken innebär begränsningarna att högst 40 % av det biologiskt nedbrytbara kommunala avfall som uppstår 2009 får deponeras på avstjälpningsplatserna, 2016 högst 25 %. Avsikten är att bestämmelserna om begräns

5 5 ningarna rent tekniskt skall uttryckas i relation till antalet permanent boende, fritidsboende och arbetsplatser inom det område som nyttjar avstjälpningsplatsen. Rådets beslut 2003/33/EG preciserar de allmänna kriterier för deponerbarhet som anges i bilaga II till avfallsdirektivet med hjälp av enhetliga kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid avfallsdeponier. Enligt bestämmelserna kan avfall mottas för deponering enbart om den uppfyller de kriterier för deponerbarhet som gäller för ifrågavarande deponiklass. Det preciserade förfarandet effektiviserar utredningen av avfallets deponerbarhet och begränsar deponeringen av såväl kommunalt avfall som avfall från företagen på avstjälpningsplatserna. Statsrådets beslut om avstjälpningsplatser preciseras och kompletteras med bestämmelser om karakterisering av och kriterier för avfallets deponerbarhet på avstjälpningsplatser i enlighet med rådets beslut 2003/33/EG. Förslagen till ändringarna i beslutet bereds vid miljöministeriet. Statsrådets beslut om avstjälpningsplatser föreskriver jämsides med de ovan nämnda förpliktelserna om andra krav som minskar olägenheterna av att biologiskt nedbrytbart avfall från samhällen och företag deponeras på avstjälpningsplatser. Dessa krav gäller bland annat förbehandling av avfallet före deponeringen samt tillvaratagning av gaserna från avstjälpningsplatsen. Då bestämmelserna genomförs effektivt bidrar detta till att målen i strategin kan nås. Genomförandet av statsrådets beslut om avstjälpningsplatser effektiviseras och särskilt avseende fästs vid miljötillståndsförfarande och övervakningen de krav som gäller förbehandling av biologiskt nedbrytbart avfall samt tillvaratagande av gaserna från avstjälpningsplatsen. De ansvariga myndigheterna är miljötillståndsverken, de regionala miljöcentralerna och kommunernas miljövårdsmyndigheter. Det är avfallsproducenterna och den som upprätthåller avstjälpningsplatsen som har det reella ansvaret för verksamheten. För närvarande styrs hanteringen av biologiskt nedbrytbart avfall genom ett antal bestämmelser som utgår från materialet. Statsrådets beslut om tillvaratagande och återvinning av returpapper (883/1998) reglerar insamlingen och återvinningen av returpapper. Minst 75 procent av de pappersprodukter som säljs och konsumeras i Finland 2005 skall tas till vara och återvinnas. Statsrådets beslut om förpackningar och förpackningsavfall (962/1997) syftar till ökad återanvändning och återvinning av förbrukade förpackningar och till att minska deponeringen på avstjälpningsplatserna. Målet för återvinning av fiberförpackningar ligger på 75 procent. Statsrådets beslut om byggavfall (295/1997) ställer upp skyldigheter i fråga om sortering och återvinning av träbaserat och annat byggavfall. Likaså regleras behandlingen och användningen av slam från reningsverk (bl.a. statsrådets beslut 282/1994). Genomförandet av de bestämmelser som gäller återvinning av avfall av olika slag effektiviseras, och vid behov skärps målen för återanvändning och återvinning. De striktare mål för återanvändning och återvinning som ingår i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/12/EG om förpackningar och förpackningsavfall tas in i motsvarande nationella bestämmelser.

6 6 Ekonomiska instrument Förslagen till nödvändiga ändringar i lagstiftningen bereds vid miljöministeriet. Den nationella övervakningen av genomförandet av dessa bestämmelser som huvudsakligen bygger på producentens ansvar för avfallshanteringen ankommer på Birkalands miljöcentral i dess egenskap av nationell myndighet. För avfall som levereras till avstjälpningsplatserna uppbärs skatt enligt vad avfallsskattelagen (495/1996) föreskriver. Det primära syftet med avfallsskatten är att göra deponeringen av biologiskt nedbrytbart och annat kommunalt avfall på avstjälpningsplatserna mindre ekonomiskt attraktiv än återvinning, biologisk behandling eller energiutvinning. Under de senaste åren har nya kvalitetskrav på alternativa avfallsbehandlingsmetoder aktualiserats. Detta ökar kostnaderna för avfallsåtervinningen, och då kan avfallsskattens styrande verkan visa sig otillräcklig. I dagsläget är avfallsskatten 23 euro per ton avfall och stiger 2005 till 30 euro per ton. Hur avfallskattelagen fungerar och vilka verkningar den har övervakas och utreds, och utifrån utredningarna läggs vid behov förslag fram om höjning av avfallsskatten i syfte att effektivisera dess styrande effekt. Miljöministeriet svarar i samråd med finansministeriet för uppföljningen och de behövliga utredningarna. Enligt lagen om accis på elström och vissa bränslen (1260/1996) betalas accis för elförbrukningen, å andra sidan får elproducenten skattestöd bland annat om elektriciteten produceras med återvinningsbränsle tillverkat av brännbart avfall från samhällen och företag eller med biogas som uppkommer i en biologisk rötningsprocess. Skattestyrningen syftar till att främja energianvändningen av avfall och minska deponeringen av biologiskt nedbrytbart avfall på avstjälpningsplatserna. Det ovan avsedda skattestödssystemet gäller fram till år Utvecklingen av energianvändningen av avfall följs upp, och möjligheterna att fortsätta med skattestödet efter 2007 på grund av användning av returbränsle och biogas i elproduktionen samt utvidga motsvarande skattebehandling att omfatta annan förbränning av avfall undersöks. Miljöministeriet svarar i samråd med handels och industriministeriet och finansministeriet för uppföljningen. Övriga medel och åtgärder Minskad deponering av biologiskt nedbrytbart avfall på avstjälpningsplatserna främjas dels genom de ovan angivna åtgärderna, dels med de medel som anges i den reviderade riksomfattande avfallsplanen som följer: Vid beredningen av det nationella programmet för hållbar konsumtion och produktion beaktas åtgärderna för att motverka uppkomsten av avfall. Beredningen av åtgärder som förebygger uppkomsten av avfall fortsätter, t.ex. så att miljöministeriet, handels och industriministeriet samt forskningsanstalterna tillsammans kan sätta upp en rådgivningscentral för ekoeffektivitet.

7 7 Miljöministeriet tillsätter en arbetsgrupp som i samråd med andra viktiga kontaktgrupper skall följa upp förutsättningarna för och utvecklingen i energiutvinning från avfall och därvid utöver det kommunala avfallet också beakta behovet att behandla slam från reningsverk och avfall från hälso och sjukvården samt animaliskt avfall. Uppföljningen av verksamheten och teknologin i avfallskomposterings och rötningsanläggningar (biogasanläggningar) ordnas av miljöministeriet i samråd med jord och skogsbruksministeriet och social och hälsovårdsministeriet. Medel för forskning och utveckling kanaliseras till utveckling av verksamheten vid komposterings och biogasanläggningar, förbehandling av det mottagna avfallet och styrningen av verksamheten samt forskning kring minskning av utsläppen och utveckling av behandlingstekniker för slam från reningsverk genom åtgärder av miljöministeriet, Teknologiska utvecklingscentralen, Finlands miljöcentral, de kommunala avfallshanteringsbolagen och avfallshanteringsinrättningarna samt vattentjänstverken. Vid genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning 1774/2002/EG om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel säkras ett adekvat system för insamling, transport och behandling av animaliskt avfall. Genomförandet av förordningen hör till jord och skogsbruksministeriet men tangerar också miljöministeriets och handels och industriministeriets ansvarsområden. I samband med revideringen av gödselmedelslagen (232/1993) utreder en arbetsgrupp vid jord och skogsbruksministeriet bland annat lagstadgade och frivilliga förfaringssätt för att säkerställa att slam från reningsverk och kompostprodukter tryggt kan användas och har åtgång. Avfallsrådgivningen effektiveras i syfte att höja kvaliteten på sorteringen av separat insamlat bioavfall och kompostprodukter i samråd mellan de regionala miljöcentralerna, kommunerna och kommunernas avfallshanteringsbolag och avfallshanteringsinrättningar. Kompostering på fastigheterna gynnas, och rådgivningen och övervakningen effektiveras i samråd mellan kommunerna, kommunernas avfallshanteringsbolag och avfallshanteringsinrättningar samt olika organisationer. 5. EFFEKTER Denna strategi beskriver med vilka åtgärder Finland skall kunna uppfylla kravet i EG:s avfallsdirektiv på gradvis minskad deponering av biologiskt nedbrytbart avfall på avstjälpningsplatser. De ekonomiska konsekvenserna består de facto i kostnaderna för genomförandet av avfallsdirektivet. Då strategin bereddes gjordes separata utredningar om de ekonomiska konsekvenserna och miljöeffekterna.

8 8 De årliga kapital och driftskostnaderna för den avfallshantering som gäller biologiskt nedbrytbart kommunalt avfall låg 2000 på ca 280 miljoner euro om året. På grund av de åtgärder som avses i strategin beräknas kostnaderna fram till 2009 stiga till ca 350 miljoner euro om året och fram till år 2016 till miljoner euro om året. Kostnaderna ökar särskilt på grund av att nya förbehandlingsinrättningar, samförbränningsanläggningar och förbränningsanläggningar etableras och insamlingen och transporterna ökar. Enligt utredningarna finns det bara små skillnader mellan kostnaderna för olika alternativa återvinningsformer. Kalkylen över årliga kostnader beaktar också de besparingar som uppstår i kostnaderna för avstjälpningsplatser. Investeringskostnaderna för den uppbyggnad av återvinnings och behandlingskapaciteten som behövs till 2016 beräknas uppgå till miljoner euro, inbegripet de inbesparingar i investeringarna i avstjälpningsplatser som beror på att kapaciteten minskar. Dessutom räknar man med att ca 60 miljoner euro behövs för iståndsättning av de nuvarande återvinnings och behandlingsanläggningarna. Allt som allt räknar man fram till år 2016 med kostnader på miljoner euro för anläggning och iståndsättning. Enligt avfallslagen är det den som innehar avfallet som svarar för avfallshanteringen i fråga om kommunalt avfall, om det inte finns separata bestämmelser om att avfallsproducenten eller tillverkaren har ansvaret för avfallshanteringen och kostnaderna i fråga om någon bestämd typ av avfall. Då målen för strategin uppnås minskar miljöolägenheterna av det biologiskt nedbrytbara avfallet och den anknytande avfallshanteringen. Genomförandet av strategin stöder också särskilt målen för den nationella klimatpolitiken. 6. UPPFÖLJNING Hur deponeringen av biologiskt nedbrytbart avfall minskar på avstjälpningsplatserna följs upp genom årlig rapportering om avstjälpningsplatserna i enlighet med statsrådets beslut om avstjälpningsplatser så att det blir möjligt att på denna bas årligen följa med balansräkningen för biologiskt nedbrytbart avfall. På grundval av uppföljningen utarbetas vid behov förslag om de ytterligare åtgärder som måluppfyllelsen kräver. Utvecklingen av den avfallshantering som gäller biologiskt nedbrytbart avfall följs också upp som ett inslag i den allmänna utvecklingen av statistikföringen av avfall och av den avfalls och råmaterialbokföring som stöder insatserna för att motverka uppkomsten av avfall.