Dnr 2010/128-5, 2010/ Kartläggning av den förvaltningspolitiska uppföljningen i Danmark, Finland, Kanada samt Norge

Transkript

1 Dnr 2010/128-5, 2010/127-5 Kartläggning av den förvaltningspolitiska uppföljningen i Danmark, Finland, Kanada samt Norge

2 MISSIV DATUM DIARIENR /128-5, 2010/127-5 ERT DATUM ER BETECKNING S2011/184/SFÖ (delvis) S2011/184/SFÖ (delvis) Regeringen Socialdepartementet Stockholm Statskontorets redovisning av den offentliga sektorns utveckling Inom ramen för Statskontorets instruktionsenliga uppgift att följa upp och redovisa den offentliga sektorns utveckling, har Statskontoret på regeringens uppdrag lämnat en samlad redovisning av den offentliga sektorns utveckling och analyserat förutsättningarna för en samlad och systematisk uppföljning. Resultatet av Statskontorets arbete redovisas i rapporterna Modell för förvaltningspolitisk uppföljning i staten (2011:9) En samlad redovisning 2011 och Förutsättningar för en samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet i offentlig sektor (2011:13) samt Uppfattningar om förvaltningen kvalitet i offentlig verksamhet från allmänhetens och företagens horisont (Statskontorets skriftserie om offentlig sektor). I Statskontorets uppdrag har ingått att redovisa erfarenheter med motsvarande arbete i Danmark, Finland, Kanada och Norge samt i vissa delar Storbritannien. Statskontoret genomförde därför en kartläggning av arbetet i dessa länder. Statskontorets iakttagelser och slutsatser av arbetet i dessa länder redovisas i de berörda rapporterna. I denna PM lämnas en samlad redovisning av Statskontorets kartläggning. Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Åsa-Pia Järliden Bergström och utredare Claes Elmgren, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Claes Elmgren POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3 PM 1 (83) Innehåll Dnr 2010/128-5, 2010/127-5 Sammanfattning 3 1 Inledning Statskontorets uppdrag Frågeställningar och avgränsningar Hur har vi genomfört kartläggningen Disposition av denna PM 7 2 Sammanfattande iakttagelser och diskussion Arbete pågår i de flesta länder Utmärkande för uppföljningen Förvaltningspolitiska strukturer och reformer spelar roll Den svenska förvaltningspolitiska uppföljningen 13 3 Danmark Några utmärkande drag Huvudsakliga förvaltningspolitiska reformer Förvaltningspolitisk uppföljning Undantag från EU:s beslut om volymmätningar Uppföljning av kommunal verksamhet 25 4 Finland Några utmärkande drag Huvudsakliga förvaltningspolitiska reformer Förvaltningspolitisk uppföljning 33 5 Kanada Några utmärkande drag Huvudsakliga förvaltningspolitiska reformer Förvaltningspolitisk uppföljning 51 6 Norge Några utmärkande drag Huvudsakliga förvaltningspolitiska reformer Förvaltningspolitisk uppföljning 66 Litteratur 81 Referenspersoner 83

4 PM 2

5 PM 3 Sammanfattning Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat förutsättningarna för att på ett samlat och systematisk vis följa upp kvalitet, produktivitet och effektivitet. Statskontoret har också på regeringens uppdrag redovisat hur allmänheten och företagen uppfattat kvaliteten i offentlig verksamhet. Som en del i detta utredningsarbete har Statskontoret tagit del av erfarenheter i Danmark, Finland, Kanada och Norge. I denna PM redovisar vi resultatet av den kartläggning som Statskontoret genomfört. Vi belyser följande frågeställningar: Hur styrs och organiseras den offentliga sektorn i respektive land? Vilka huvudsakliga förvaltningspolitiska reformer har genomförts under den senaste tioårsperioden? I vilken utsträckning finns det en systematisk och samlad uppföljning av den offentliga sektorn? Hur är denna i huvudsak utformad och vad används uppföljningen till? Syftet med kartläggningen har varit diskutera vilka system och lärdomar som kan vara relevanta att beakta i hur den svenska offentlig sektorn kan följas upp på ett systematisk och samlat vis. Statskontorets kartläggning visar att det finns olika former av samlade och systematiska uppföljningar i Danmark, Finland och Kanada samt Norge. I regel avser uppföljningen statlig sektor. Någon samlad uppföljning som avser aggregerade mått för såväl kvalitet, produktivitet eller effektivitet finns dock inte i någon av länderna. Kartläggningen visar att i flera fall har arbetet med att utforma system varit förknippade med ett mångårigt utvecklingsarbete och att kritik i vissa fall rests mot utformningen. Därtill visar kartläggningen att hur uppföljningen är utformad i olika länder avgörs av förvaltningspolitiska traditioner och strukturer. Även pågående förvaltningspolitiska reformer påverkar utformningen. I flera av länderna är minskade resurser för offentlig verksamhet ett viktigt incitament i att utveckla en samlad och systematisk uppföljning. En slutsats av kartläggningen är att det finns flera intressanta metoder och system för uppföljning som skulle kunna övervägas för svensk del. Dels om hur produktivitet kan följas upp på ett mer systematiskt vis, dels hur en mer systematisk resultatuppföljning skulle kunna utformas.

6 PM 4

7 PM 5 1 Inledning 1.1 Statskontorets uppdrag Statskontoret har till uppgift att följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. 1 Inom ramen för denna uppgift har regeringen gett Statskontoret i uppdrag att redovisa den offentliga sektorns utveckling och hur allmänheten och företagen uppfattar kvaliteten i offentlig verksamhet. 2 En del av uppdraget har varit att ta del av de erfarenheter av att följa upp den offentliga sektorns utveckling som gjorts i Danmark, Finland, Kanada och Norge. 3 Statskontoret har därför genomfört en kartläggning av hur dessa länder arbetar med att följa upp den offentliga sektorns utveckling. Syftet har varit att få en översiktlig bild av de befintliga systemen för uppföljning och utifrån detta diskutera vilka system och lärdomar som kan vara relevanta att beakta i den svenska förvaltningspolitiska uppföljningen. 1.2 Frågeställningar och avgränsningar Denna kartläggning avser uppföljning av den offentliga sektorn som helhet. Med det menas uppföljning som på ett samlat och systematiskt vis följer den offentliga verksamheten som helhet. Uppföljningar som enbart görs inom ett enskilt område ligger därmed utanför denna kartläggning. Gemensamt för dessa system är att de syftar till att fånga utvecklingen i fråga om kvalitet, kostnader och resultat. Fokus kan ligga på såväl statlig som kommunal verksamhet. Ett samlingsnamn för sådana system som används i denna kartläggning är förvaltningspolitisk uppföljning. Hur en systematisk och samlad uppföljning utformas hänger samman med ett lands samhälls- och förvaltningsstruktur. Det är därför viktigt att systemen sättas in i respektive lands förvaltningspolitiska sammanhang. Detta eftersom uppföljningen sannolikt har påverkats av de förvaltningspolitiska reformer som ett land har genomfört. 1 Förordning (2007:827) med Statskontorets instruktion 2 Resultaten av dessa uppdrag redovisas i rapporterna En samlad redovisning 2011 och Förutsättningar för en samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet i offentlig sektor (2011:13) samt Uppfattningar om förvaltningen kvalitet i offentlig verksamhet från allmänhetens och företagens horisont. 3 I bilaga 1 i rapporten Förutsättningar för en samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet Statskontoret (2011:13) redovisas erfarenheterna av att följa upp produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor i Storbritannien.

8 PM 6 Sammanfattningsvis belyser denna kartläggning följande frågor: Hur styrs och organiseras den offentliga sektorn i respektive land? Vilka huvudsakliga förvaltningspolitiska reformer har genomförts under den senaste tioårsperioden? I vilken utsträckning finns det en systematisk och samlad uppföljning av den offentliga sektorn? Hur är denna i huvudsak utformad och vad används uppföljningen till? Hur respektive land styr och organiserar offentlig verksamhet beskrivs på ett övergripande plan. Även i fråga om förvaltningspolitiska reformer är redovisningen översiktlig och avser i huvudsak den senaste tioårsperioden. Tyngdpunkten ligger på en redovisning av vilka uppföljningssystem som finns i de berörda länderna. Även om denna redovisning är mer utförlig, är det viktigt att framhålla att alla delar inte återges i detalj. För vissa länder och specifika frågor är redovisningen mer omfattande, vilket delvis återspeglar variationen i den förvaltningspolitiska uppföljningen. I andra fall har det funnits större tillgång till information om hur systemen är utformade och hur de bedöms fungera. I sammanhanget bör nämnas att besöken har utformats på olika sätt, vilket har inneburit att Statskontoret fått ta del av mer information för vissa länder. Av naturliga skäl behandlas den statliga mål- och resultatstyrningen relativt utförligt. Denna har en viktig roll i uppföljningen av statligt finansierad verksamhet. 1.3 Hur har vi genomfört kartläggningen Kartläggningen är baserad på muntliga och skriftliga källor. För att få kunskap om hur den förvaltningspolitiska uppföljningen är utformad har Statskontoret besökt berörda departement i respektive land. Besöken gjordes under perioden december 2010 till januari Statskontoret har också tagit del av tidigare studier om hur den förvaltningspolitiska uppföljningen är utformad i de berörda länderna. Det rör sig i huvudsak om studier gjorda av OECD och Statskontoret samt relevant forskning. Beskrivningarna i rapporten har stämts av med berörda länder. Claes Elmgren och Susanne Johansson har genomfört kartläggningen.

9 PM Disposition av denna PM I kapitel 2 redogör Statskontoret för de huvudsakligaste iakttagelserna från kartläggningen. Här förs också en kortare diskussion om vilka slutsatser som kan dras för svenskt vidkommande. I de efterföljande kapitlen 3 6 ges en beskrivning av respektive land. Varje kapitel inleds med kort beskrivning av hur den offentliga förvaltningen är organiserad. Därefter följer en redogörelse för de större förvaltningspolitiska reformer som genomförts på senare tid. Avslutningsvis beskrivs hur den förvaltningspolitiska uppföljningen är utformad i de olika länderna.

10 PM 8

11 PM 9 2 Sammanfattande iakttagelser och diskussion 2.1 Arbete pågår i de flesta länder I Danmark, Finland, Kanada och Norge finns det olika former av samlade och systematiska förvaltningspolitiska uppföljningar. I regel avser uppföljningen statlig sektor, men i några av länderna omfattas även kommunal sektor. Någon samlad uppföljning som avser aggregerade mått för såväl kvalitet, produktivitet eller effektivitet finns dock inte i något av länderna. I Danmark sker den förvaltningspolitiska uppföljningen främst inom ramen för den ordinarie resultatstyrningen och uppföljningen av kommunal verksamhet. Några särskilda system för en samlad eller systematisk uppföljning finns inte. Undantag är möjligen den så kallade budgetredogörelsen som redovisar och analyserar utvecklingen inom ett antal centrala verksamhetsområden. För närvarande görs insatser för att få till stånd en samlad och systematisk uppföljning av i första hand den kommunala sektorn. Den finländska förvaltningspolitiska uppföljningen baseras i hög grad på resultatstyrningen och användningen av indikatorer. Avsikten är att få till stånd en samlad och systematisk uppföljning som också ska ligga till grund för tvärsektoriell uppföljning. Finland har prioriterat arbetet med att följa upp produktivitet med utgångspunkt i Eurostats principer och metoder för volymberäkningar. Den förvaltningspolitiska uppföljningen avser i huvudsak statlig verksamhet. Undantaget är den årliga brukarundersökning som täcker både statlig och kommunal verksamhet. Kanadas nationella förvaltningspolitiska uppföljning omfattar enbart federala verksamheter. Uppföljningen är i hög grad samlad och systematisk och hålls samman centralt genom en rad olika metoder/ramverk. Dessa avser uppföljning av både enskilda myndigheter och verksamhetsområden samt resultatutvecklingen i sin helhet. Kanadas förvaltningspolitiska uppföljning utmärks också av en omfattande undersökningar av hur medborgare, brukare och anställda i statlig förvaltning ser på kvalitet i offentlig verksamhet. Den förvaltningspolitiska uppföljningen i Norge är i huvudsak internetbaserade och avser både kommunal och statlig sektor. Uppföljningen av kommunal verksamhet syftar i första hand till att ligga till grund för kommunala jämförelser. För den kommunala redovisningen finns mått på produktivitet. För den statliga verksamheten prövar Norge förutsättningarna att följa upp produktivitet som baseras på data i de internetbaserade systemen. Norge har nyligen prövat att genomföra medborgar- och brukarundersökningar för statlig och kommunal verksamhet.

12 PM 10 Syftet med uppföljningen i Danmark, Finland, Kanada och Norge handlar i hög grad om att använda resurser på ett bättre sätt. Det finns också en strävan att uppföljningen ska bidra till att utveckla verksamheten, bland annat genom medborgar- och brukarundersökningar. Ett gemensamt drag är att den förvaltningspolitiska uppföljningen i första hand avser statlig verksamhet. Norge är möjligen ett undantag. En annan gemensam nämnare är att samtliga länder använder eller prövat någon form av medborgare- eller brukarundersökning. Ytterligare ett återkommande drag är att den förvaltningspolitiska uppföljningen i huvudsak hålls samman av ett departement understött av främst de nationella statistikmyndigheterna. Det finns dock stora skillnader i utformning mellan de olika ländernas förvaltningspolitiska uppföljning. 2.2 Utmärkande för uppföljningen Resultatstyrningen tillämpas olika Mål- och resultatstyrningen är central i alla länders uppföljning. Även om det finns gemensamma utgångspunkter för styrningen skiljer sig utformning och tillämpning åt mellan länderna. När det gäller Danmark och Finland är skillnaderna i fråga om ambitioner påfallande. I Danmark är resultatstyrningen främst ett medel för departementet att klargöra mål och förväntningar för den enskilda myndigheten. Resultatstyrningen har en tydlig nerifrån och upp-ansats. I Finland finns däremot en ambition att med hjälp av en idé om effektkedjan styra och följa upp prestationer och effekter. Uppföljningen ska på så vis ligga till grund för prioriteringar i budgetprocessen. Det finns också en ambition att det ska gå att lämna en samlad resultatredovisning till parlamentet och resultatstyrningen ska användas i uppföljningen av de horisontella politikprogram som Finland använder sig av. Utmärkande för den förvaltningspolitiska uppföljningen i Finland är också att man använder sig av indikatorer för att fånga upp och redovisa myndigheters prestationer och effekter som rör samhällets utveckling. Kanadas resultatstyrning påminner om Finlands. Det handlar både om hur resultaten är tänkta att användas och strävan att sammanfatta utvecklingen i horisontella samlade indikatorer. Resultatstyrningen i Norge påminner mer om Danmark än om Finland Fokus på produktivitet i Finland Finland är det enda landet i kartläggningen med en samlad uppföljning av den offentliga sektorns produktivitet. Uppföljningen sker i huvudsak utifrån Eurostats rekommendationer och riktlinjer. Fokus ligger på statlig verksamhet. Drivkraften bakom arbetet är att minska andelen offentligt anställda i statlig sektor. I och med att Finland har en åldrande befolkning kommer andelen yrkesverksamma att minska vilket leder till en brist på och ökad

13 PM 11 konkurrens om arbetskraft. Samtidigt skärps kraven på bättre offentlig service ökar när andelen äldre ökar. Därför har målet varit att frigöra arbetskraft till den privata sektorn genom att minska andelen offentligt anställda samtidigt som man effektiviserar arbetet i offentlig sektor Ramverk utöver den årliga resultatstyrningen Samtliga länder har någon form av system eller ramverk utöver den årliga resultatstyrningen. Det gäller främst Norge och Kanada. Dessa länder har under flera år arbetat med att utveckla system och ramverk för förvaltningspolitisk uppföljning. Danmarks budgetanalyser och tillhörande budgetredogörelse fokuserar på olika delar av den offentliga verksamheten och syftar till att identifiera möjliga effektiviseringar. Finlands uppföljning av de horisontella politikprogrammen och produktivitetsuppföljningen kan både ses som integrerade delar i resultatstyrningen och som system som används utöver den årliga resultatuppföljningen. Tonvikten i Norges förvaltningspolitiska uppföljning ligger på de internetbaserade uppföljningssystemen KOSTRA och StatRes. Dessa tycks dock syfta mer till att samla in data på ett systematiskt vis för jämförelser än att använda informationen i styrningen av verksamheten. Kanada utmärker sig genom att man har flera system och ramverk. Förutom att de årliga resultatuppföljningarna redovisas samlat och horisontellt till parlamentet finns system som är kopplade direkt till styrningen av offentlig verksamhet. Nämnas bör uppföljningen av myndigheternas ledning och organisering (MAF) som omfattar cirka 1/3 av myndigheterna varje år och de så kallade strategiska granskningarna (strategic reviews) som syftar till att identifiera möjligheter till omprioriteringar Olika upplägg för undersökningar om medborgare och brukares uppfattningar Ett utmärkande drag för samtliga undersökta länder är att uppföljningar av hur medborgarna och främst brukarna av offentliga tjänster uppfattar kvaliteten är central. I Norge och Finland har man genomfört större undersökningar av både allmänheten och brukare. I Finland har man sedan början av 2000-talet regelbundet genomfört brukarundersökningar inom en rad verksamhetsområden. Även i Norge genomförs ett liknande projekt som startades år I Danmark genomförs undersökningar av hur brukarna uppfattar kommunal verksamhet av enskilda verksamhetsföreträdare. Syftet skiljer sig något från de andra nordiska länderna genom att brukarnas synpunkter förväntas ligga till grund för utvecklingen av den kommunala verksamheten.

14 PM 12 I Norge och Finland samordnas undersökningar nationellt. I Danmark syftar arbetet till att skapa en gemensam frågedatabas som kommunerna i första hand kan använda i samband med att de genomför egna undersökningar. I arbetet ingår också att skapa ett gemensamt webbinstrument för att underlätta för kommuner som vill göra brukarundersökningar. Kanadas uppföljning utmärker sig på så vis att det finns ett långtgående program där olika grupper ombeds ge synpunkter på de federala välfärdstjänsterna som de tar del av. Syftet är återföra synpunkterna till myndigheterna så att de kan vara en integrerad del i utvecklingen av verksamheten Kommunal verksamhet följs upp i Norge Av länderna i studien är det bara Norge som har en samlad och förhållandevis omfattande statlig uppföljning av den kommunala sektorns verksamhet. Det internetbaserade uppföljningssystemet Kostra har varit i bruk i snart 10 år och innehåller ett stort antal resultatindikatorer för den kommunala sektorn. Syftet med systemet är främst att ge underlag för jämförelser mellan kommuner. I de nordiska länderna finns en strävan att utveckla uppföljningen av de kommunala verksamheterna. Tydligast kommer det kanske till uttryck i Danmark där staten försöker få till stånd en mer systematisk uppföljning av brukarnas uppfattning och en förbättrad uppföljning av effektivitet Kritik och fortsatt utvecklingsarbete Finland, Kanada och Norge är de länder som har försökt utveckla mer omfattande system för en förvaltningspolitisk uppföljning. Dessa tre länder har under flera års tid utvecklat och reviderat sina system, vilket av allt att döma tagit vissa resurser i anspråk. Kritik mot systemens utformning och vad de ger för nytta har lett till förändringar och i vissa fall omprövningar. Undantaget är Norge vars system utmärks av en kontinuerlig utveckling. Det är dock uppenbart att systemen i Kanada och Finland inte har infriat förväntningarna. Detta framgår tydligt av externa utvärderingar och våra samtal med berörda tjänstemän. 2.3 Förvaltningspolitiska strukturer och reformer spelar roll Att den förvaltningspolitiska uppföljningen skiljer sig åt mellan länderna avspeglar i hög grad ländernas olika förvaltningspolitiska traditioner och strukturer. Det kan till exempel nämnas att Kanadas nationella uppföljning enbart avser statliga verksamheter, vilket hänger samman med landets federala struktur. Därtill har de kanadensiska myndigheterna en betydligt svagare ställning än de nordiska myndigheterna, vilket bland annat kan förklara skillnaden i hur medborgar- och brukarundersökningar utformas.

15 PM 13 Kanadas samlade och systematiska uppföljning motsvaras i praktiken av de myndighetsspecifika brukarundersökningar som görs i de nordiska länderna (inklusive Sverige). Ett annat exempel är att den statliga styrningen av kommunal sektor tycks vara mer uttalad i Norge, vilket inneburit att fokus på en samlad uppföljning legat på kommunal verksamhet. Vidare påverkar sannolikt ländernas förvaltningspolitiska reformer utformningen av uppföljningssystem. I till exempel Finland har behovet av att minska andelen offentligt anställda och öka effektiviteten i offentliga tjänster legat till grund för en uppföljning av bland annat produktivitet. Ett annat exempel är Kanada som under en längre period haft som ambition att följa den offentliga sektorn som helhet, vilket inneburit att flera olika metoder prövats. Ett tredje exempel är Danmark som nyligen genomfört en större strukturreform avseende kommunala verksamheter på lokal och regional nivå, och som nu förutsätter en utvecklad uppföljning av de kommunala verksamheterna på dessa nivåer. Den kanske viktigaste drivkraften i arbetet med att utveckla den förvaltningspolitiska uppföljningen är minskade resurser för offentlig sektor. Finland, Danmark och Kanada har i olika avseenden försökt att begränsa de offentliga utgifterna. I Finland framhålls som nämnts ovan en åldrande befolkning som skäl till neddragningar av den offentliga verksamheten. Kanada har nyligen beslutat om frysningar av de offentliga utgifterna, vilket bör ses mot bakgrund av 2008 års finanskris. Även i Danmark har man fattat beslutat om att frysa utgifterna för offentlig sektor. I början av 2000-talet infördes till exempel skattestopp tillsammans med ett program för fiskal stabilitet för hela den offentliga verksamheten. Enligt vår bedömning är det möjligt att tala om ett större omvandlingstryck på offentlig sektor i dessa länder än i Norge, vilket till viss del återspeglar det förhållande att Norges uppföljning primärt syftar till jämförelser snarare än styrning. 2.4 Den svenska förvaltningspolitiska uppföljningen Statskontorets redovisning i förhållande till andra länder Statskontorets pågående arbete med att redovisa den offentliga sektorns utveckling utmärker sig vid en jämförelse av de länder som ingått i denna kartläggning. Det finns liknande redovisningar men dessa är mer direkt kopplade till den ordinarie resultatuppföljningen och redovisningen till parlamentet (Kanada, Finland). Den svenska uppföljningen görs separat från den ordinarie resultatstyrningen av en fristående myndighet. Statskontorets redovisning ska dessutom rymma internationella jämförelser, vilket inte är fallet i övriga länder.

16 PM 14 Någon tydlig motsvarighet till uppdraget att ta fram en modell för förvaltningspolitisk uppföljning finns inte i de studerade länderna. Möjligen kan Kanadas uppföljning av ledning och organisation av enskilda myndigheter (MAF) jämföras, men denna uppföljning har ett helt annat syfte, nämligen att klargöra förväntningar på enskilda myndigheter och utkräva ansvar av ledande tjänstemän. Statskontorets uppföljning av medborgarnas uppfattning av kvaliteten i offentlig verksamhet tycks skilja sig på så sätt att Sverige valt en betydligt enklare och sannolikt mindre resurskrävande modell i samband med det samarbete som Statskontoret inlett med SOM-institutet vid Göteborgs universitet Olika förutsättningar spelar roll Ett resultat av denna kartläggning är att hur respektive land utformar sin förvaltningspolitiska uppföljning avgörs i hög grad av hur förvaltningen organiseras och styrs. Även om de nordiska länderna i flera avseenden har en snarlik förvaltningsstruktur och förvaltningstradition finns skillnader som resulterar i svårigheter att jämföra länder sinsemellan. Andra länders erfarenheter och lärdomar bör därför hanteras med viss försiktighet. Metoder och system för uppföljning som kan uppfattas som intressanta för svensk del, måste sättas in i ett svenskt förvaltningspolitiskt sammanhang. För det första har Sverige valt att i hög grad verksamhetsanpassa resultatstyrningen, vilket inte ger de förutsättningar för en systematisk och samlad uppföljning som utmärker Kanada och Finland. För det andra svarar den kommunala sektorn i Sverige i betydande utsträckning för en samlad uppföljning av kommunal verksamhet. Sverige utmärker sig i detta avseende. För det tredje finns det i Sverige, till skillnad från de länder som ingår i studien, i högre utsträckning särskilda sektorsvisa utvärderings- och tillsynsmyndigheter Några viktiga erfarenheter En ytterligare viktig iakttagelse är att de uppföljningssystem som finns i olika länder har föregåtts av ett mångårigt och av allt att döma resurskrävande arbete. I flera fall har det funnits betydande svårigheter i arbetet. I många fall har ambitionerna sannolikt varit för höga och man har inte tagit tillräcklig hänsyn till de faktiska förutsättningarna. En slutsats som man kan dra av detta är att det sannolikt krävs en viss uthållighet om man vill skapa en samlad och systematisk uppföljning. Det finns anledning att beakta följande erfarenheter inom följande områden.

17 PM 15 Följa upp utvecklingen av produktivitet I Finland har ett ambitiöst arbete bedrivits för att kunna mäta produktivitetsutvecklingen på ett mer tillförlitligt vis. Trots den kritik som riktats mot hur uppföljningen genomförs, finns flera intressanta erfarenheter som bör beaktas i arbetet med att utveckla metoderna för volymberäkningar av både individuella och kollektiva tjänster. Uppföljningar av upplevd kvalitet Som framgått genomför samtliga länder i denna kartläggning någon form av uppföljning av hur medborgare, brukare eller företag upplever kvaliteten i offentlig verksamhet. Mycket talar för att det upplägg Sverige valt är väl avvägt, men det finns samtidigt skäl att studera arbetet i bland annat Danmark där man arbetar med att utveckla en gemensam frågebank för uppföljning av kommunal verksamhet. Dessutom finns det anledning att dra lärdomar av arbetet i Kanada med att integrera brukarundersökningar i myndigheternas verksamhetsutveckling. Bejaka erfarenheter för att säkra en samlad resultatstyrning Ett utmärkande drag för Sverige är att uppföljningssystemen till stor del är sektorsspecifika, vilket återspeglar det förhållande att de svenska myndigheterna har en förhållandevis stark ställning jämfört med myndigheter i andra länder. I de övriga länderna finns såväl en tydligare strävan som beprövade metoder för att hålla samman uppföljningen i fråga om form och vilken typ av information som samlas in och redovisas. Beroende på vilka erfarenheter som görs i Sverige i samband med den pågående reformeringen av resultatstyrningen, kan det finnas skäl att ta del av andra länders system och erfarenheter. En möjlig risk med den pågående omläggningen av resultatstyrningen i Sverige är att vissa områden inte kommer att följas upp och redovisas på ett heltäckande och rättvisande sätt. I första hand borde erfarenheter från Danmark (särskilt i fråga om statlig verksamhet) vara intressanta, men även de erfarenheter som man har gjort i Finland och Kanada när det gäller uppföljningen av förvaltningen på ett horisontellt plan kan vara intressanta. Överväg riktade analyser av verksamheter En central fråga är hur en förvaltningspolitisk uppföljning kan kopplas till budgetprocessen och ligga till grund för analyser av möjliga omprioriteringar och effektiviseringar. I de undersökta länderna har man vid ett flertal tillfällen pekat på att trots ambitionerna används inte resultaten av uppföljningarna i styrningsprocessen. Mycket talar därför för att viss försiktighet bör påkallas i sådana strävanden. Det skulle däremot kunna vara intressant att studera erfarenheterna av den riktade uppföljning som görs i Danmark (budgetanalyser) och Kanada (strategic reviews). Dessa uppföljningar är kopplade till budgetprocessen.

18 PM 16

19 PM 17 3 Danmark Styrelseskick Konstitutionell monarki Samhällsskick Enhetsstat 5 regioner 98 kommuner (uppgifter 2010) Offentliga sektorns kostnader andel av BNP 58 procent samt per capita (2009) USD Antal departement och ministrar 19 respektive Några utmärkande drag Danmark är en enhetsstat med två kommunala nivåer som samlar en stor del av den offentliga verksamheten. Den statliga förvaltningen består av 19 departement och cirka 200 myndigheter samt ett mindre antal övriga offentligrättsliga organ. 4 Styrningen av den offentliga sektorn i Danmark präglas av att Danmark sedan lång tid styrts av koalitionsregeringar i minoritetsställning. Sedan en längre tid finns en tradition att söka blocköverskridande beslut som sträcker sig över flera år. 5 Tidigare togs den årliga budgeten i hög grad fram i konsensus mellan berörda politiska partier i det danska Folketinget. Numera förhandlar regeringen fram överenskommelser med stödpartier i riksdagen. Dessa ligger sedan till grund för budgetarbetet. I viss utsträckning sker också blocköverskridande förhandlingar mellan alla partier. I likhet med övriga nordiska länder organiserar Danmark sin statliga förvaltning i myndigheter separerade från departementen. Jämfört med Sverige sker styrningen mer flexibelt. Myndigheterna har en viss självständighet i sin myndighetsutövning. En minister kan dock alltid intervenera i myndighetsutövningen. Sammantaget är gränserna mellan departementen och myndigheterna mindre tydliga än i Sverige. Myndigheter kan från fall till fall ges stort inflytande över utformning av politiska reformer och handlingsprogram samtidigt som ett departement i detalj kan styra en myndighets verksamhet. Det tar sig också uttryck i att statligt anställda i hög grad roterar mellan uppgifter på departement och myndigheter. Rörligheten mellan myndigheter och departement i fråga om kompetenser och arbetsuppgifter är med andra ord hög. 6 4 OECD (2007) 5 OECD (2004) 6 OECD (2004)

20 PM 18 Danmark har få särskilda utvärderings- eller granskningsmyndigheter. Externa utvärderingar av offentlig verksamhet görs i huvudsak av konsulter. Inom utbildnings- och biståndsområdet finns dock statliga myndigheter som har till uppgift att följa upp och utvärdera. I sammanhanget bör nämnas att Finansdepartementet i anslutning till den årliga budgetprocessen genomför en form av utvärderingar som ligger till grund för Folketingets beslut om budget. 7 Ytterligare ett utmärkande drag är att det finns få politiska tjänstemän. Någon motsvarighet till den svenska modellen (som även gäller Norge och i viss utsträckning Finland) med statssekreterare finns inte. Sist men inte minst bör det nämnas att den offentliga sektorn under talet i hög grad styrts av ett övergripande fiskalt ramverk som har inneburit att man har satt upp mål om överskott i den statliga ekonomin. I början av 2000-talet infördes också ett skattestopp för den statliga och kommunala sektorn, vilket i praktiken innebär att utgiftsökningar i princip måste finansieras genom omprioriteringar. 8 Kommunerna och regionerna ansvarar för en betydande del av välfärdsområdena. Danmark är det OECD-land där den kommunala sektorn svarar för störst andel av de offentliga kostnaderna. Den kommunala sektorns kostnader uppgick år 2009 till cirka 64 procent av de totala offentliga kostnaderna, vilket kan jämföras med Sverige där motsvarande andel var cirka 48 procent. 9 Danmark har nyligen genomföret en reform som har inneburit en kraftig minskning av antalet kommuner samtidigt som de tidigare amterna (motsvarande de svenska landstingen) omvandlats till fem regioner. Staten styr kommunerna i förhållandevis hög utsträckning, vilket enligt OECD bör ses mot bakgrund av den stora roll kommunerna getts för att bekosta den offentliga sektorn Huvudsakliga förvaltningspolitiska reformer Under 2000-talet har Danmark genomfört flera förvaltningspolitiska reformer. Den mest långtgående är strukturreformen som inneburit stora förändringar i fråga om samhällsorganisationen på regional och lokal nivå. 7 OECD (2007) 8 OECD (2004) 9 OECD (2011). Den främsta intäktskällan är skatteinkomster från privatpersoner. Kommunernas intäkter består också av fastighetsskatt och ett allmänt statsbidrag (som svarar för en mindre del av de totala intäkterna). Vidare finns ett kommunalt utjämningssystem för kostnader och intäkter. Statskontoret (2006) 10 OECD (2004)

21 PM Strukturreformen Under flera år har ett omfattande arbete med genomförandet av den så kallade strukturreformen pågått i Danmark. Reformarbetet påbörjades år 2002 och avslutades år Reformens fokus riktades mot den lokala och regionala nivån och innebar att antalet kommuner minskades från 271 till 98 och att de 14 amterna ersattes med fem regioner. De politiska målsättningarna med reformen var att öka effektiviteten i offentlig verksamhet och att förbättra serviceutbudet utan att höja skatten. Dessutom ville man åstadkomma en tydligare ansvarsfördelning med färre gråzoner, ett större medborgarinflytande och en minskad byråkrati. 11 Förändrad ansvarsfördelning En drivkraft bakom reformen var att det fanns ett behov av att förbättra och förändra strukturen i hälso- och sjukvården. På sikt såg man också att det skulle kunna uppstå problem med kompetensförsörjning på lokal nivå. Kommuner såväl som amter var för små för att på sikt kunna upprätthålla kompetensnivån. Arbetet innebar att fem nya regioner inrättades. Regionerna fick i första hand ansvar för sjukhus- och primärvård, men samtidigt avskaffades beskattningsrätten. I stället infördes ett system med statsbidrag (75 procent fördelades som ett generellt bidrag, 5 procent var ett aktivitetsbaserat bidrag och 20 procent var ett bidrag från kommunerna). De nya regionerna fick också ansvar för regionala utvecklingsplaner och vissa trafikfrågor samt ansvar för att driva vissa sociala institutioner och särskolor. Strukturreformen ledde också till att kommuner slogs samman och att de fick förändrade uppgifter. Sammanslagningarna hade fokus på frivillighet. Processen inleddes år 2004 och ett halvår senare fick kommunerna lämna förslag på vilka kommuner de önskade gå samman med. I mars 2005 fattades beslut i en bred politisk överrenskommelse om den nya kommunindelningen som kom att gälla från 1 jan Genom att slå samman ett antal kommuner förbättrades medborgarnas tillgång till offentliga tjänster. Den kommunala nivån fick också ett ökat ansvar för hälsovård, fysisk planering, kultur, vägar och kollektivtrafik. I samband med strukturreformen fick den statliga nivån ett tydligare ansvar för beskattning, gymnasieskolan, vissa miljö- och planeringsfrågor, motorvägar och vissa hälsofrågor. Utmaningar i reformarbetet Genomförandet av strukturreformen innebar stora utmaningar och involverade i princip hela den offentliga sektorn. I samband med reformens genomförande pekades ett antal områden ut som riskerade att bli särskilt utmanade i samband med genomförandet. Det ansågs centralt att få medarbetarna att 11 Se diskussion i rapport till ESS 2005:3

22 PM 20 se fördelarna med reformen, att man behöll kontroll över ekonomin och att man lyckade få medborgarna engagerade och intresserade av reformen. För att få medarbetarna att se fördelarna med reformen prioriterades arbetet med anställningsformer. Alla anställda, oavsett om ansvaret för den verksamhet de arbetade flyttades eller inte, skulle få behålla sina anställningar. En annan central fråga var att reformen i princip skulle vara utgiftsneutral, fördelning sker även fortsatt efter verksamhet. Det fanns också möjlighet att låna pengar för engångsutgifter. Dessutom sattes ett tak för det kommunala skatteuttaget. Positiva erfarenheter av reformen Bilden som förmedlas av genomförandet och konsekvenserna av strukturreformen är positiv. Själva reformen är en av de största i Danmarks historia. Enligt det danska Finansministeriet är resultaten av reformen att två av tre kommuner och regioner menar att det administrativa arbetet effektiviserats som följd av reformen. Samtidigt menar trefjärdedelar av kommunerna och regionerna att det finns potential för ett fortsatt effektivitetsarbete och enligt Finansministeriet menar 80 procent att den generella kompetensnivån ökat som följd av reformen Kvalitetsreformen I augusti 2006 sjösattes arbetet med den så kallade kvalitetsreformen. Syftet var att i samband med implementeringen av strukturreformen fokusera på frågor om verksamhetens innehåll. Dels upplevdes ett behov av att utveckla kvaliteten och möta nya krav från brukarna, dels fanns uppenbara effektivitetsskäl bakom reformen. Det statliga skattestoppet och det övergripande fiskala programmet innebär att mer måste göras med mindre resurser. Till bilden hör också en åldrande befolkning som bland annat innebär färre som förvärvsarbetar. Kvalitetsgrupp och särskilda temamöten I korthet har arbetet bestått i att en kvalitetsgrupp har träffats och genomfört en rad olika aktiviteter för att uppmärksamma möjligheter att utveckla den offentliga sektorn. I gruppen har ingått ett stort antal företrädare för olika delar av samhället och en grupp ministrar. Gruppen har letts av statsministern och arbetet har hållits samman av statsministerns kansli. Arbetet har haft en tydlig horisontell karaktär och berört flera departement. Det har också följts upp kontinuerligt. I anslutning till kvalitetsgruppens arbete har det under perioden 2006 till 2007 hållits fem temamöten med brukare och företrädare för den offentliga sektorn. Fokus har legat på den kommunala sektorn och syftet har varit att fånga upp förslag till förbättringar av generell karaktär. Parallellt med detta arbete slöt regeringen avtal med arbetsmarknadens parter i syfte att kunna genomför åtgärder som handlade om kompetensutveckling. Resultatet av

23 PM 21 temamötena och kvalitetsgruppens arbete var att sammanlagt 180 olika åtgärder till förbättringar togs fram. Genomförande med särskilda medel I ett andra steg har dessa åtgärder genomförts parallellt med att regeringen anslog sammanlagt 50 miljoner danska kronor för genomförandet. En tredjedel av åtgärderna kunde rymmas inom den ordinarie styrningen av kommuner och övriga åtgärder reglerades i särskilda avtal med berörda huvudmän. Kvalitetsreformen och de åtgärder som genomförts sedan år 2008 har handlat om att utveckla formerna för offentlig verksamhet, inte minst vad gäller användningen av IT. Det har också handlat om att utveckla olika former för servicelöften till brukare. Merparten av åtgärderna har dock handlat om att utveckla ledning och kompetensutveckling i offentlig sektor. Kvalitetsreformen har precis avslutats. Någon extern uppföljning eller utvärdering av de olika åtgärderna har ännu inte genomförts Åtgärder för att minska byråkratin Ett sätt att utveckla offentlig förvaltning En följd av kvalitetsreformen är bland annat att Danmark har uppmärksammat åtgärder för att minska den statliga och kommunala byråkratin. Avbyråkratisering ses som en del i den statliga förvaltningspolitiken. Tillsammans med att utveckla e-förvaltning, samordna administrativa lösningar, i ökad grad konkurrensutsätta offentlig verksamhet och fokusera på frågor om verksamhetens ledning och innehåll, finns ett utarbetat program för att minska byråkratin. Arbetet med att minska byråkratin som involverar flera departement hålls samman av Finansdepartementet. Arbetet handlar inte enbart om att pröva att minska antalet regleringar, utan lika mycket om att stärka kvaliteten i arbetet med att ta fram ny eller se över gällande lagstiftning. Möjligheter att begära dispens Ett arbetssätt som uppskattats av brukare och huvudmän är möjligheterna att ansöka om dispens från gällande regelverk. Sammanlagt har över 400 sådana ansökningar lämnats in, varav hälften har godkänts. I huvudsak har det handlat om att ge undantag i enskilda fall, men även i viss utsträckning har förslagen inneburit generella förenklingar. Nya lagar som tas fram innehåller generellt möjligheter att kunna ansöka om dispens från delar av regelverket. År 2009 identifierade regeringen dessutom ett hundratal förslag till regelförenklingar för den kommunala sektorn. Om dessa förslag realiserade

24 PM 22 skulle, enligt uppgift, 400 miljoner danska kronor kunna frigöras för andra ändamål Förvaltningspolitisk uppföljning Utmärkande för uppföljningen Den förvaltningspolitiska uppföljningen har i första hand kanaliserats genom den ordinarie resultatstyrningen och den löpande uppföljningen av den kommunala verksamheten. Några särskilda system för en samlad eller systematisk uppföljning finns inte. Ett undantag är dock den budgetredogörelse som redovisar och analyserar utvecklingen på ett urval centrala områden. Danmark tillhör också de få länder som har fått undantag från EU:s beslut om volymmätningar av offentlig sektor. Något uttalat arbete för att följa produktivitet i offentlig sektor finns således inte. Uppföljningen sker i första hand ad hoc och initieras av det enskilda departementet. Under senare år har Danmark eftersträvat högre grad av systematik i sin uppföljning både i fråga om statlig och om kommunal sektor. Vidare har insatser gjorts för att utveckla uppföljning av den kommunala sektorn. Bland annat har Danmark eftersträvat en mer samlad och systematisk uppföljning av brukarnas synpunkter på kommunal verksamhet. Danmark genomför inga nationella medborgar- eller brukarundersökningar i syfte att undersöka kvaliteten i offentlig verksamhet. Uppföljningen avser helt brukarnivån i kommunal verksamhet Resultatstyrning av statlig verksamhet Danmark införde mål- och resultatstyrning i slutet av 1980-talet. Systemet reviderades under 1990-talet men har sedan dess varit relativt oförändrat. Nämnas kan att mellan åren 2004 och 2010 hade varje departement i uppgift att ta fram strategier för effektivitet. Syftet med dessa var att mål och medel skulle samspela på bästa sätt och att styrningen av myndigheterna och den offentliga verksamheten skulle samordnas. 13 Kravet på strategier är numera avskaffat och ersatt med ett generellt krav på departementen att de ska kunna beskriva sina ramar för mål- och resultatstyrningen. Under 2000-talet har också behovet av externa utvärderingar förts fram. I huvudsak utförs externa utvärderingar av konsulter med undantag för områdena utbildning och bistånd Intervju 7 december 2010 Kontorschef Henrik Rosenberg Seiding, Finansministeriet, 13 OECD (2007) 14 Ibid

25 PM 23 Ett verktyg för att styra myndigheter och verksamheter Resultatstyrningen utmärks framförallt av att den ses som ett instrument för det enskilda departementets myndighetsstyrning. Det finns ingen uttalad ambition eller några riktlinjer för att integrera resultatstyrningen som en del i budgetprocessen. Det innebär att resultatstyrningen inte hålls samman av Finansdepartementet i någon större grad eller att Folketinget spelar en aktiv roll i samband med myndigheternas resultatredovisning. Däremot ligger resultatredovisningen, strategiplanerna, den årliga revisionen (som utförs av danska Riksrevisionen) och Finansdepartementets årliga budgetanalyser till grund för arbetet med den årliga budgeten. 15 Resultatstyrningen består i huvudsak av följande delar 16 : Ett resultatkontrakt mellan departement och myndighet. Dessa kontrakt infördes redan i slutet av 1980-talet och har visat sig effektiva. Kontraktet tas fram på förslag av myndigheten utifrån generella riktlinjer från Finansdepartementet 17 och sträcker sig vanligtvis över flera år, dock aldrig mer än fyra år. Årlig resultatredovisning utifrån resultatkontrakten. Redovisningarna granskas av danska Riksrevisionen. Under senare år har redovisningarna stramats upp från att ha varit relativt omfattande till att återge koncis information om prestationer och effekter samt nödvändig ekonomisk och finansiell information. Prestationsbaserad ersättning till generaldirektörerna. Beroende på vilka resultat myndigheten redovisar och hur dessa bedöms, avgörs en del av generaldirektörernas lön av detta utfall. Utöver en bedömning av myndighetens resultat, görs också en bedömning av myndighetens ledning och ledarskap. Upp till en fjärdedel av lönen kan vara prestationsbaserad. Myndigheterna har stort inflytande Myndigheterna har med andra ord ett stort inflytande över resultatstyrningen. Strävan efter en nerifrån och upp-ansats förs också fram i Finansministeriets vägledning från år Enligt vägledningen bör mål- och resultatstyrning ses som ett verktyg som avviker från gängse hierarkiska styrning. Förslagen till mål, som ska baseras på de fastslagna politiska målen, tas oftast fram av myndigheten och förhandlas därefter med berört departement. Departementet kan dock också ställa krav på specifika mål. Resultatkontrakten är inte formellt bindande, men är i praktiken i hög grad styrande. 15 Ibid 16 OECD (2004) 17 Bland annat Finansministeriet (2010a)

26 PM 24 Finansministeriet ställer vissa krav på målen och vilken återrapportering som förväntas av myndigheterna. Bland annat bör så goda effektmål som möjligt sättas. Om det inte är möjligt att ta fram effektmål, bör mål som rör myndighetens aktiviteter eller prestationer i stället tas fram. I vissa fall kan det vara svårt att isolera effekter som rör en myndighets verksamhet från andra myndigheter. Målen kan därför också avse andra departementsområden och myndigheter. Detta sker dock sällan i praktiken. Finansministeriet betonar också vikten av att i tillämpliga delar utforma mål som riktar sig till brukarna. Till varje mål som i regel ska vara fleråriga ska det finns uppföljningsbara indikatorer som myndigheterna ska redovisa årligen. 18 Modellen anses fungera väl Enligt OECD har den danska modellen för resultatstyrningen fungerat väl. En förklaring är att det finns ett stort mått av förtroende mellan finansdepartementet och de olika sakdepartementen samt mellan departementen och myndigheterna. 19 Systemet avspeglar således i hög grad denna tillit och är samtidigt förhållandevis obyråkratisk. Det finns samtidigt en diskussion om ändamålsenligheten i det danska systemet. Resultatstyrningen ger onekligen enskilda myndigheter och departement stort inflytande över vilka mål som sätts upp. Finansministeriet har få möjligheter att övervaka och förhindra att målen sätts för lågt. En annan farhåga som rests är att systemet kan riskera att målen blir snäva i förhållande till den offentliga sektorn som helhet. Risken är att ingen ser till helheten i den utsträckning som de politiska målen förutsätter. 20 Det pågår också en diskussion om den förhållandevis svaga kopplingen till budgetprocessen. Enligt OECD skulle en möjlighet kunna vara att använda kontraktsystemet för att i högre grad fokusera möjligheter och behov av effektiviseringar Budgetanalyser och Budgetredegørelse Budgetanalyserna har hittills initierats ad hoc, men nu finns planer på att systematisera dessa i högre utsträckning. För närvarande har man valt ut områden där man på förhand bedömt att det finns större besparingspotentialer, till exempel polisens verksamhet. Budgetanalyserna genomförs i regel av externa konsulter. Sedan början av 1990-talet har en så kallad budgetredogörelse tagits fram som sammanfattat och analyserat utvecklingen i fråga om intäkter och kostnader samt större volymförändringar i offentlig verksamhet. Under de senaste åren har denna tagits fram mer sällan, i praktiken vart annat år. 18 Finansministeriet (2010a) 19 OECD (2004) 20 OECD (2007)

27 PM 25 Syftet med denna redogörelse (som görs vid sidan av regeringens årliga redovisning till Folketinget) är att peka på möjliga effektiviseringar och omprioriteringar. 3.4 Undantag från EU:s beslut om volymmätningar Danmark har fått undantag ifrån EU:s beslut att medlemsländerna ska ta fram volymmätningar för offentlig verksamhet. 21 Undantaget gäller fram till år För närvarande pågår ett utvecklingsarbete med att ta fram produktionsbaserade mått som ska börjar användas senast år Uppföljning av kommunal verksamhet Sammantaget utövar staten en stark styrning av den kommunala ekonomin och verksamheten, vilket också kommer till uttryck i uppföljningen av kommunal verksamhet. 22 Staten föreskriver bland annat en gemensam kontoplan och att kommunerna minst vartannat år ska redovisa hur nöjda brukarna är med den enskilda verksamheten. 23 Uppgifter om finansiering och kostnader samlas in från kommunerna och ligger till grund för kommunala nyckeltal som uppdateras två gånger om året. Nyckeltalen rör främst produktivitet, mer sällan kvalitet eller effektivitet. Insatser för att utveckla uppföljningen av kommunal verksamhet Samtidigt har Danmark upplevt behov av att utveckla uppföljningen av den kommunala verksamheten, vilket innebär att staten och kommunerna behöver söka samarbete i hur uppföljningen kan utvecklas. I samband med bland annat konsekvenserna av införandet av det nationella skattestoppet och strukturreformen har Danmark prövat att utveckla uppföljningen av den kommunala sektorn. 24 Syftet har varit att bredda underlaget 21 el,en,es,et,fi,fr,hu,it,lt,lv,mt,nl,pl,pt,ro,sk,sl,sv,&val=276066:cs&page 22 Statens styrning sker framförallt i samband med de årliga förhandlingarna mellan staten och KL (motsvarande SKL) om den kommunala budgeten. Systemet har varit bruk i snart 30 år och tillkom bland annat för att få ordning på kommunernas ekonomi. Avtalen är inte formellt bindande för kommunerna, men i praktiken spelar de stor roll. I avtalen fastställs ramar för den kommunala ekonomin och riktlinjer slås fast för verksamhetens inriktning. Avtalen reglerar bland statens allmänna bidrag till kommunerna och sätter gränser för kommunernas möjligheter att ta upp lån. Statskontoret (2006) 23 I Danmark har man också, till skillnad från övriga nordiska länder, en lång och väletablerad tradition av att stort brukarinflytande inom främst skola och barnomsorg. Goal Andersen & Hoff (2001: 135ff) 24 Nämnas bör at 2005 inrättades KREVI, Det kommunale og Regionale Evalueringsinstitut, för att främja kvalitetsutveckling och verka för att förbättra resursanvändningen i offentlig sektor. KREVI har till uppgift att stödja statens styrning av kommunal verksamhet.