Särskild satsning på havsbaserad vindkraft

Transkript

1 Särskild satsning på havsbaserad vindkraft April 2013

2 Innehållsförteckning 1. Inledning och sammanfattning Goda skäl för en särskild satsning på havsbaserad vindkraft Försörjningstrygghet Kostnadsreduktioner skapar förutsättningar för marknadsbaserad utbyggnad Industriell tillväxt och nya jobb Ökad acceptans för utbyggnad av förnybar el Samarbetsmekanismer Viktigt att värna om elcertifikatsystemet Förslag: Upphandling i kombination med samarbetsmekanismer Utformning av upphandlingsmodell Andra styrmedel för havsbaserad vindkraft Förlängning av stamnätet till havs Feed-in tariff /fastprissystem (11)

3 1. Inledning och sammanfattning Riksdagen antog i juni 2009 en planeringsram på 30 TWh vindel till 2020, varav 10 TWh till havs. Det finns mycket goda förutsättningar att nå planeringsramen. Redan i dag finns tillståndsgivna projekt motsvarande 8 TWh och ytterligare cirka 20 TWh är under tillståndsprövning. Kostnaden för havsbaserad vindkraft är högre än för landbaserad vindkraft och det marknadsbaserade styrmedel som finns för förnybar el elcertifikatsystemet räcker inte till för att förverkliga utbyggnaden av havsbaserad vindkraft. För att möjliggöra en utbyggnad av den havsbaserade vindkraften krävs därför en särskild satsning. Samtidigt är det viktigt att en sådan satsning sker utanför elcertifikatsystemet, så att det inte blir en snedvridning av konkurrensen som drabbar landbaserad vindkraft och annan förnybar elproduktion. Om förtroendet för elcertifikatsystemet undermineras riskerar intresset för att investera på den svenska marknaden minska. Svensk Vindenergi anser att det finns flera goda skäl att satsa på en utbyggnad av den havsbaserade vindkraften i Sverige. Det bidrar till en ökad försörjningstrygghet när produktionen från befintlig kärnkraft ska ersättas och kan genom utveckling av teknik anpassad till förhållanden i innanhav bidra till nya jobb, industriell tillväxt och exportmöjligheter. Svensk Vindenergi föreslår att en satsning på havsbaserad sker genom statlig upphandling av el från havsbaserade vindkraftsparker där bästa anbud, sett till pris och kvalitet, vinner upphandlingen. Upphandling bedöms vara det styrmedel som har bäst förutsättningar att tydligt bidra till de viktigaste argumenten för havsbaserad vindkraft. Svensk Vindenergi anser samtidigt att Sverige bör tillvarata möjligheterna att använda samarbetsmekanismerna i EU:s förnybarhetsdirektiv. Det övergripande syftet med dessa är att reducera den totala kostnaden för att uppnå EU:s samlade mål om 20 procent förnybar energi till EU-kommissionen menar att om den förnybara energin produceras där det kostar minst kommer företag, konsumenter och skattebetalare kunna tjäna upp mot 100 miljarder kronor varje år. 1 Sverige har särskilt goda förutsättningar att bli säljare av förnybara värden till andra EUländer vilket skulle minska kostnaderna för utbyggnaden samtidigt som svensk industri och svenska elkonsumenter får fördelar av en ökad försörjningstrygghet och lägre elpriser. 1 EU-kommissionen, pressmeddelande 31 januari 2011, 3 (11)

4 Mot denna bakgrund bör regeringen fatta beslut om med statlig upphandling av elproduktion från havsbaserade vindkraftsparker, samtidigt som staten arbetar för att få andra EU-länder att via samarbetsmekanismerna finansiera hela eller delar av kostnaderna. 2. Goda skäl för en särskild satsning på havsbaserad vindkraft Det pågår en relativt omfattande satsning på havsbaserad vindkraft i Europa och andra delar av världen. Det finns flera goda skäl till att även Sverige bör uppmuntra satsningar på havsbaserad vindkraft. 2.1 Försörjningstrygghet Det svenska elsystemet står inför stora utmaningar. De första kärnkraftsreaktorerna är nu 40 år gamla och inom en tioårsperiod kommer befintlig kärnkraft att behöva börja ersättas. En utbyggnad av den havsbaserade vindkraften underlättar för Sverige att genomföra denna omställning med bibehållen försörjningstrygghet och låga elpriser. De jämnare vindar som finns till havs innebär att vindkraften kan bidra med ett stabilare effekttillskott än om vindkraften bara byggs på land. Samtidigt möjliggörs en större geografisk spridning vilket i sig bidrar till en ökad effekttillgänglighet. Havsbaserad vindkraft i söder stärker dessutom elbalansen i elområde 4 och kan bidra till att minska prisskillnaderna mellan elområden. Sammantaget skulle befintliga och planerade projekt kunna producera mer än TWh el, redan inom 5-10 år. Det motsvarar ungefär genomsnittet för produktionen i fyra kärnkraftsreaktorer under ett år. En satsning på vindkraft till havs finns germöjligheter att under relativt kort tid bygga upp stor produktionskapacitet där behovet av ny elproduktion är som störst. 2.2 Kostnadsreduktioner skapar förutsättningar för marknadsbaserad utbyggnad Marknaden för havsbaserad vindkraft är i dag i början av sin utveckling, på samma sätt som marknaden för landbaserad vindkraft var för 20 år sedan. Den landbaserade vindkraften har vuxit kraftigt och i takt med det har kostnaderna sjunkit. Dessa kostnadsreduktioner har delvis möjliggjorts genom att det funnits incitament för utveckling av vindkraftverk som anpassats till olika förutsättningar och vindförhållanden. Mycket talar för att den havsbaserade vindkraften nu står inför ett omfattande genombrott, genom en kraftfull utbyggnad i Nordsjön, främst av Storbritannien, Tyskland och Frankrike. Enligt den Europeiska miljömyndigheten har Östersjöregionen den största potentialen för 4 (11)

5 havsbaserad vindkraft i Europa. Och det är här den så kallade innanhavstekniken teknik som är anpassad till innanhav kan utvecklas. Vindkraft i innanhav som Östersjön kan innebära stora kostnadsreduktioner jämfört med havsbaserade verk i Nordsjön, bland annat tack vare lägre vattendjup, mindre vågor, mindre extremvindar, bräckt vatten i stället för salt vatten och enklare tillgänglighet till platsen. Sammantaget innebär det stora förenklingar och kostnadsbesparingar för leverantörer av teknik, utrustning och logistik. Hittills har havsbaserade vindkraftverk utvecklats för Nordsjöförhållanden och ytterligare förbättringar av projekt i Östersjön kan förväntas om vindkraftverk utvecklas och optimeras för de vindförhållanden som råder i Östersjön. 2 En särskild satsning på havsbaserad vindkraft i Sverige kan därmed bidra till viktiga kostnadsreduktioner som på sikt kan möjliggöra en utbyggnad på marknadsmässiga grunder. 2.3 Industriell tillväxt och nya jobb En satsning på havsbaserad vindkraft skapar arbetstillfällen i samband med utbyggnaden. Innovationsnätverket, IUC Sverige AB, har i en rapport från 2012 visat att en utbyggnad av de projekt som är byggklara eller i tillståndsprocess, skulle innebära omfattande sysselsättningseffekter Ökad acceptans för utbyggnad av förnybar el Det kan komma att finnas skäl för en mycket kraftfull utbyggnad av förnybar el i samband med den kommande avvecklingen av befintlig kärnkraft. Acceptansen för vindkraft kan antas vara större om den delvis byggs till havs, där den inte påverkar landskapsbilden. Även konflikter med andra intressen bedöms bli mindre i havet än vid motsvarande utbyggnad på land. Tillståndsprocessen kan förmodligen underlättas genom att staten introducerar havsplanering som ett nytt verktyg för uthålligt nyttjande av havsresurser. 2.5 Samarbetsmekanismer Samarbetsmekanismerna som definieras i EU:s förnybartdirektiv möjliggör för medlemstater inom EU att uppnå sina åtagande genom handel av förnybara värden med en annan medlemsstat. 2 Henrik Malmberg, Havsbaserad vindkraft i Östersjön Inventering av frågeställningar och analys av förutsättningar för lönsamhet, IUC Sverige AB, Havsbaserad vindkraft, augusti 2012, %20Havsbaserad%20Vindkraft,%20Slutversion,%20Augusti% pdf 5 (11)

6 Energimyndigheten har konstaterat att Sverige har kostnadsmässiga fördelar jämfört med vissa EU-länder och att det finns förutsättningar för att öka andelen förnybar energi genom samarbetsmekanismerna. Energimyndigheten ser flera fördelar med samarbetsmekanismerna och menar att de kan bidra till ökade affärsmöjligheter i Sverige, skapa arbetstillfällen, ge intäkter till staten och kan leda till en långsiktig teknikutveckling. 4 Energimyndigheten har pekat ut gemensamma projekt, som innebär att ett specifikt projekt direkt finansieras av en köpande medlemsstat, som särskilt lämplig för havsbaserad vindkraft, eftersom det skulle ha minst påverkan på det existerande elcertifikatsystemet. 5 Under 2013 har Energimyndigheten fått i uppdrag av regeringen att, i samråd med branschen, ta fram förslag på praktisk hantering för genomförande av gemensamma projekt för havsbaserad vindkraft. Energimyndigheten ska också analysera hur gemensamma projekt kan finansieras och i vilken utsträckning valet av finansieringsmodell påverkar konsumentpriset på el och den gemensamma marknaden för elcertifikat före respektive efter Viktigt att värna om elcertifikatsystemet I Sverige finns sedan 2003 elcertifikatsystemet som ska underlätta utbyggnad av förnybar elproduktion. Utgångspunkten för systemet är att det ska vara marknadsbaserat och teknikneutralt, samt skapa konkurrens mellan de förnybara teknikerna så att den billigaste tekniken byggs ut först. Elcertifikatsystemet har visat sig fungera väl och har på ett mycket kostnadseffektivt sätt bidragit till utbyggnaden av förnybar el på kort tid. En av elcertifikatsystemets främsta styrkor är att det under sina tio år visat att det fungerar, att det finns stabila förutsättningar för systemet och att marknaden kan lita på dess funktion. Denna stabilitet över tid har skapat förtroende för systemet som lockar investerare till den svenska marknaden. För att säkerställa möjligheten till fortsatt utbyggnad av förnybar el är det viktigt att elcertifikatsystemet fortsätter att uppfattas som robust och trovärdigt. Det är därför viktigt att en särskild satsning på havsbaserad vindkraft sker utanför elcertifikatsystemet. En förändring av de gällande förutsättningarna innebär en risk att trovärdigheten för elcertifikatsystemet undermineras och att intresset för att investera på den svenska marknaden minskar. Samtidigt skulle det uppstå en snedvridning av konkurrensen som skulle drabba landsbaserad vindkraft och annan förnybar elproduktion inom systemet. 4 Samarbetsmekanismer enligt EU:s förnybartdirektiv, Möjligheter och begränsningar, ER 2010:18, maj 2010, 2a1073a1245eead65fa3f28a699aa/ER2010_18W.pdf 5 Energimyndigheten, Samarbetsmekanismer enligt förnybartdirektivet - En fördjupad analys, ER 2011:16, 6 (11)

7 4. Förslag: Upphandling i kombination med samarbetsmekanismer Svensk Vindenergi har analyserat olika möjliga styrmedel för havsbaserad vindkraft, med utgångspunkten att en svensk satsning tydligt ska bidra till de grundläggande argumenten för havsbaserad vindkraft. Svensk Vindenergi föreslår att en särskild satsning på havsbaserad vindkraft sker genom statlig upphandling av el från (en eller flera) havsbaserade vindkraftsparker. Den eller de anbudsgivare som lämnar bästa anbud, sett till pris och kvalitet, vinner upphandlingen. Vinnande anbud erhåller en fast ersättning för den producerade elen, vilket innebär att systemet delvis kan ses som en konkurrensutsatt och volymbegränsad version av ett fastprissystem. Parallellt bör regeringen driva på för att förverkliga möjligheterna att utnyttja samarbetsmekanismernas gemensamma projekt, så att andra länder kan finansiera hela eller delar av kostnaden. De viktigaste skälen att Svensk Vindenergi förespråkar upphandling är: Försörjningstrygghet och elsystemperspektiv. Upphandlaren kan välja att inkludera ett elsystemperspektiv vid utvärdering av anbud. Detta innebär att lokalisering, volym och tidpunkt kan anpassas efter de behov som bedöms finnas bland annat ur ett stamnätsperspektiv vid den kommande avvecklingen av befintlig kärnkraft. Konkurrens och kostnadsreduktioner. Upphandlingsförfarandet skapar konkurrens mellan projekt vilket säkerställer att att de billigaste projekten byggs först. Modellen bidrar därmed till att pressa kostnader och finna nya tekniska lösningar. Detta kan leda till kostnadsreduktioner som på sikt skapa förutsättningar för en marknadsbaserad utbyggnad. Industriell tillväxt. Upphandlaren kan välja att premiera anbud som tydligt bidrar till utvecklingen av teknik som är anpassad till förhållandena i Östersjön. Genom fokus på utveckling av innanhavsteknik kan det skapas förutsättningar för svensk export av både teknik och kunnande. Kontroll över kostnader och volym. Upphandling innebär att så mycket elproduktion byggs ut som upphandlaren efterfrågar. När upphandlingen är avgjord har staten därmed full kontroll över vad kostnaden blir för utbyggnaden. Om staten misslyckas att få finansiering via annat EU-land genom samarbetsmekanismerna, kan kostnaden läggas på elkonsumenternas elräkning, på motsvarande sätt som med elcertifikatsystemet. Påverkar inte elcertifikatsystemet. Genom att upphandling av havsbaserad vindel sker utanför elcertifikatsystemet påverkas detta inte i nämnvärd omfattning, och riskerar därför inte att undergräva förtroendet för systemet. 7 (11)

8 Kombination med samarbetsmekanismer Upphandling kan kombineras med utnyttjandet av samarbetsmekanismernas gemensamma projekt. Staten bör stå som garant för att upphandlingen fullföljs, men om det finns köpare i andra länder reduceras (eller elimineras) den svenska kostnaden för utbyggnaden. Det finns en tydlig koppling mellan statlig upphandling och ett möjligt genomförande av gemensamma projekt. I en analys av samarbetsmekanismerna skriver Energimyndigheten så här när det gäller urvalsprocess för att utse gemensamma projekt: För att upprätthålla en hög transparens kan det vara lämpligt att urvalet av projekt som erhåller stöd sker efter offentlig utlysning. / /I urvalsprocessen kan staten exempelvis fastställa kriterier för att få lämna anbud/ansökan samt kriterier för val av projekt. Exempel på sådana kriterier kan vara att alla tillstånd för projektet är klara, krav på lokaliseringen av projektet eller på att det ska vara en viss teknologi som används. Ett skäl för att Sverige skulle vilja bygga upp en process kring urval av projekt kan vara om man förutspår att projekt kommer att säljas till olika medlemsstater. Då kan det vara fördel att ha ett fastställt regelverk för detta. 6 Det är ännu osäkert om det kommer att finnas efterfrågan på svenska förnybarhetsvärden, och hur stor den i så fall blir. Det är därför viktigt att staten står som garant för att upphandlingen fullföljs. 4.1 Utformning av upphandlingsmodell Svensk Vindenergi kommer under 2013 att utveckla ett preciserat förslag till utformning av en upphandlingsmodell. Nedan beskrivs några viktiga aspekter. Generellt Till skillnad från det danska systemet där staten utser plats, genomför förstudier och hanterar miljötillståndet bör en svensk upphandling utgå från befintliga projekt som olika aktörer utvecklat. Det finns i dag fyra projekt med klara tillstånd och ytterligare tio projekt där tillståndsansökan har lämnats in. Detta skulle innebära att staten meddelar vilken volym (i MW eller TWh) som man önskar handla upp och till vilken tidpunkt. Projektutvecklare lämnar bud på sina projekt, där de anger hur många öre/kwh som krävs för att bygga ut en viss volym vindkraft. Utgångspunkten bör vara att lägsta bud(en) vinner. Upphandlaren bör kunna välja att upphandla en större eller flera mindre vindkraftsparker som, ensam eller tillsammans, ger den efterfrågade mängden. Upphandlaren bör också kunna välja att utnyttja fler kriterier, som exempelvis 6 Energimyndigheten, Samarbetsmekanismer enligt förnybartdirektivet - En fördjupad analys, ER 2011:16, 8 (11)

9 särskilda mervärden när det gäller exempelvis systemeffekter (lokalisering som stärker elbalansen och minska prisskillnaderna mellan elområden) eller utveckling av ny teknik och kostnadsreduktioner. Upphandlad volym Den volym vindkraft som föreslås upphandlas bör vara tillräckligt stor för att ge konkreta och tydliga effekter, men inte så stor att den totala kostnaden blir orimligt hög i ett första skede. Volymen kan eventuellt ställas i relation till det behov som uppstår vid avveckling av en eller två kärnkraftsreaktorer ( MW för en mindre reaktor, drygt MW för en större reaktor). Som jämförelse kan nämnas att nu pågående upphandling i Danmark (se nedan) avser två större parker om 400 MW respektive 600 MW samt 450 MW från mindre anläggningar nära land. Mot bakgrund av att det i dag finns cirka 8 TWh tillståndsgiven havsbaserad produktion och vikten av att skapa konkurrens mellan projekten, kan en annan utgångspunkt vara att en viss procentuell andel av denna volym ska upphandlas. Hantering av nätanslutning Upphandlingen kan ske antingen inklusive eller exklusive nätanslutning. Det vore möjligt för anbudsgivare att ange ersättningsnivå exklusive kostnader för nätanslutning, och att vinnande anbud erbjuds anslutningspunkt vid vindkraftsparken. Ett sådant upplägg skulle kunna motiveras av att Svenska Kraftnäts bedömning av lämplig anslutningspunkt, och kostnaderna för denna, inkluderas i utvärderingen av inkomna anbud. Oavsett val av hantering bör vinnande anbud garanteras anslutning till nätet. Tidsaspekten Det är viktigt att ledtiden från politiskt beslut om upphandling till byggstart och driftsättning kan göras rimligt kort. Det finns i dag totalt 8 TWh tillståndsgiven havsbaserad vindkraft, och systemet bör komma igång innan dessa tillstånd löper ut. Det kan noteras att den senast genomförda upphandlingen i Danmark (Anholt Havmøllepark) genomfördes på cirka 3,5 år, från utlysning till första elleverans. Utlysning skedde den 30 april 2009 och beslut om vinnare fattades den 2 juli Enligt upphandlingskravet levererades den första elen under 2012 och hela parken ska vara driftsatt under Om tidplanen inte hålls utgår böter på upp till en miljard danska kronor. 8 Vad gäller upphandlingen av två vindkraftsparker i Danmark, Horns Rev 3 och Kriegers Flak, är tiden från prekvalificering till garanterad nätanslutning drygt 3 år. För Horns Rev 3 ska 7 Dong Energy, 8 Dong Energu, 9 (11)

10 ansökan om prekvalificering vara inlämnad hösten 2013 och preliminärt anbud i september 2014, beslut om anbudsvinnare fattas i början av 2015 och nätanslutning ska finnas på plats i januari För Kriegers Flak ska ansökan om prekvalificering vara inlämnad våren 2014 och preliminärt anbud i april 2015, beslut om anbudsvinnare fattas hösten 2015 och nätanslutning ska finnas på plats i juli Båda parkerna ska vara i full produktion till Andra styrmedel för havsbaserad vindkraft Som nämnts tidigare har Svensk Vindenergi analyserat olika möjliga styrmedel för havsbaserad vindkraft, med utgångspunkten att en svensk satsning tydligt ska bidra till de grundläggande argumenten för havsbaserad vindkraft. Två möjliga alternativ till upphandling och samarbetsmekanismer är en förlängning av stamnätet till havs och ett fastprissystem (feed-in tariff). Svensk Vindenergi anser inte att dessa alternativ vore bra för utvecklingen av svensk vindkraft. 5.1 Förlängning av stamnätet till havs Stödet skulle innebära att stamnätet förlängs ut i havet där Svenska Kraftnät erbjuder nätanslutningspunkt. Svenska Kraftnät står för kostnaderna för anslutningen mellan land och vindkraftsparken, inklusive eller exklusive transformatorstation och plattform i havet. Projektören står för det interna elnätet mellan vindkraftverken. En förlängning av stamnätet till havs skulle reducera kostnaderna för havsbaserad vindkraft så att några parker i de mest gynnsamma lägena skulle kunna byggas med stöd av elcertifikatsystemet. De ändrade förutsättningarna skulle kunna rubba marknadens förtroende för elcertifikatsystemet och förslaget går emot elcertifikatsystemets grundläggande princip om konkurrensneutralitet inom systemet. Om havsbaserade parker skulle få en lägre marginalkostnad än landbaserad skulle det slå hårt mot den landbaserade vindkraften. En av elcertifikatsystemets styrkor är att det under sina tio år visat att det fungerar, att det finns stabila förutsättningar och att marknaden kan lita på dess funktion. En förändring av de gällande förutsättningarna skulle skapa en osäkerhet som kan ta lång tid att reparera. Förlängning av stamnätet till havs räcker dessutom troligen inte för att skapa lönsamhet för huvuddelen av aktuella vindkraftsparker. För vindkraftsparker på större djup och till exempel mer komplicerade bottenförhållande där kostnaderna är högre skulle ytterligare stöd krävas. 5.2 Feed-in tariff /fastprissystem Ett fastprissystem för havsbaserad vindkraft skulle innebära att producenterna får ett i förväg fastställt pris för elen. Systemet kan finansieras antingen via avgift på elkonsumtionen eller via statsbudgeten. 10 (11)

11 Fastprissystem anses generellt inte vara effektivt för att pressa ner kostnaden för utbyggnaden av havsbaserad vindkraft. Anledningen är att underleverantörer kan anpassa sina priser efter den nivå som (den kända) ersättningen skapar utrymme för. Systemet kan därför vara dyrare än nödvändigt. Det kan också vara svårt att avgöra rätt nivå för ett fastprissystem. Detta inte minst eftersom det anses finnas förutsättningar för enklare och billigare byggnation och drift i Östersjön än i Nordsjön 9, men det är svårt att avgöra hur det påverkar lönsamheten i dagsläget. Ett system utan volymbegränsning skulle också göra det svårt för statsmakten att förutse den kostnaderna för systemet. Den modell som Svensk Vindenergi förespråkar, statlig upphandling av vindkraftparker, kan ses som en reglerad form av ett fastprissystem. 9 Henrik Malmberg, Havsbaserad vindkraft i Östersjön, (11)