ANSÖKAN OM FÖRHANDSBESKED

Transkript

1 Skatterättsnämnden Box STOCKHOLM ANSÖKAN OM FÖRHANDSBESKED Sökande: xxxxxx xxxxxxx, xxxxxx-xxxx xxxxxxxxxxxxx xx xxx xx xxxxxxxxxx OMBUD Skattebetalarnas Servicebyrå Aktiebolag Skattejuristen Eva Y Nielsen Box STOCKHOLM Tfn: E-post: eva.nielsen@skattebetalarna.se Saken: Skatteberäkning och fråga om tillämplig brytpunkt beskattningsår FRÅGA 1.1 xxxxxx xxxxxxx anhåller om förhandsbesked rörande brytpunkten vid statlig inkomstskatt för inkomstår 2014.

2 2 BAKGRUND 2.1 Som ett led i sitt s.k. rambeslut enligt 5 kap. 2 riksdagsordningen beslöt riksdagen den 19 november 2013 om en lag om ändring av inkomstskattelagen varigenom brytpunkten höjdes från kr till kr. 2.2 Med anledning av ett utskottsinitiativ enligt 3 kap. 7 riksdagsordningen beslöt riksdagen den 4 december, med ändring av rambeslutet, en ny lag om ändring av inkomstskattelagen varigenom brytpunkten återställdes till det ursprungliga beloppet. 2.3 Lagstiftningsärendet väckte livlig politisk debatt och handlades i riksdagen genomgående enligt strikta partilinjer. Bakom det första lagbeslutet, som alltså ingick i rambeslutet, stod de fyra regeringspartiernas företrädare. Bakom det andra lagbeslutet stod företrädarna för de fyra riksdagspartierna utanför regeringen. Dessa fyra partier har flertal både i kammaren (176 ledamöter mot 173) och i samtliga utskott (nio mot åtta). 2.4 Riksdagens talman fann, på grundval av en inom riksdagen verkställd rättsutredning, att utskottsinitiativet stred mot riksdagsordningen. I enlighet med 2 kap. 9 riksdagsordningen vägrade han därför att ställa proposition för beslut i kammaren och hänsköt ärendet till konstitutionsutskottet, som enligt nämnda partilinjer beslöt att proposition skulle ställas. 3. RÄTTSFRÅGAN 3.1 Enligt 5 kap. 12 riksdagsordningen, som tillkom i samband med 1996 års budgetreform, ska kammaren genom ett enda beslut (kurs. här) för följande budgetår fastställa dels en utgiftsram för vart och ett av de 27 utgiftsområdena, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Detta är det i praktiken viktigaste riksdagsbeslutet varje år och kallas rambeslutet. Det senare ledet, inkomstberäkningen, är beroende av en rad regelverk, däribland inkomstskattelagen. Ett antal ändringar i vissa av dessa regelverk har varje år 2

3 sedan 1996 ingått i rambeslutet, i enlighet med vad som förutsattes i förarbetena. 3.2 Den nya beslutsordningen i riksdagen med ett rambeslut och därefter totalt 27 klumpbeslut i stället för hundratals småbeslut om enskilda budgetposter var ett viktigt inslag i budgetreformen och ett uttryck för strävan att stärka regeringens grepp om processen. Reformen brukar presenteras som en omläggning från nedifrån-upp till uppifrån-ned. 3.3 Vid budgetreformen uppmärksammades inte bestämmelsen i 3 kap. 7 om utskottens initiativrätt. Genom att samtliga 15 utskott sedan enkammarreformen har rätt att ta egna initiativ är det tydligt att denna bestämmelse skulle kunna öppna en möjlighet att undergräva beslutsordningen enligt 5 kap. 12. Det var om detta striden stod hösten TOLKNING 4.1 Frågan blir hur riksdagsordningen ska tolkas: Ska 5 kap. 12 ta över 3 kap. 7 eller tvärtom? Enligt vanliga juridiska tolkningsprinciper utgör den 1996 införda beslutsregeln för budgetprocessen en specialregel som tar över den allmänna, sedan 1975 gällande regeln om utskottens initiativrätt. 4.2 Förarbetena visar också tydligt att detta var tanken. De utgår från att rambeslutet inte ska kunna ändras utan ska följas i det fortsatta budgetarbetet. Det centrala förarbetet är Talmanskonferensens skrivelse till riksdagen 1993/94:TK2 med överlämnande av Riksdagsutredningens förslag om författningsändringar och riktlinjer för den statliga budgetprocessen. I den del som är aktuell i detta ärende återfinns de centrala uttalandena på sid För enkelhets skull kan de mest centrala uttalandena citeras: Finansutskottets förslag till inkomstram blir därför mer en ram för regeländringar och är i praktiken liktydig med de förslag till ändringar av skatter och avgifter som utskottet ställer sig bakom. Godtas finansutskottets förslag på denna punkt innebär detta att riksdagen fattar principbeslut om vilka regeländringar som skall genomföras. Övriga utskott och då främst skatteutskottet 3

4 får anpassa sin fortsatta behandling av förslag rörande statsbudgetens inkomster till detta ställningstagande. 4.3 Det ska särskilt understrykas att Riksdagsutredningen var helt enig i dessa frågor. De enda säryttranden som avgavs, en reservation och ett särskilt yttrande, avsåg budgetbehandlingen under ett valår som medfört regeringsskifte. Reservanten (FP) ville, såvitt har betydelse för detta ärende, rentav gå längre än utredningen och centralisera hela budgetbehandlingen till finansutskottet ( paketbeslutsmodellen i stället för rambeslutsmodellen ). 5. REGERINGSFORMEN 11 kap. 14 och 12 kap Enligt dessa stadganden får varken domstol eller något annat offentligt organ tillämpa en föreskrift om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. 5.2 Före år 2011 gällde att tillämpning av en föreskrift som antagits av riksdagen eller regeringen fick underlåtas endast om felet var uppenbart. Att detta rekvisit avskaffades var en av de viktiga nyheterna vid 2010 års grundlagsrevision. Liksom revisionen i dess helhet beslöts denna ändring i total politisk enighet. 6. SKÄL OCH ARGUMENTERING 6.1 Det är tydligt att stadgad ordning åsidosattes när 2013 års rambeslut ändrades i den del som denna ansökan avser. Det fattades två beslut i stället för det enda som riksdagsordningen föreskriver. Ett särskilt beslut fattades om brytpunkten i inkomstskattelagen i strid med både budgetreformen och ordalagen i riksdagsordningen. Det syns klart att, även om det gamla uppenbarhetsrekvisitet hade funnits kvar i regeringsformens bestämmelse om lagprövning, hade det andra beslutet om ändring av inkomstskattelagen inte fått tillämpas. Efter 2010 års grundlagsändring är en mera utförlig argumentering onödig. 4

5 6.2 Eftersom det gäller riksdagens tillämpning av riksdagsordningen bör följande framhållas. Fram till grundlagsreformen 1974/75 var riksdagsordningen en grundlag. Därefter gäller att en ändring genom ett beslut kräver ¾ majoritet eller 262 röster. Kan detta inte uppnås, måste beslut fattas i samma ordning som gäller för grundlagsändring, dvs. genom två beslut med mellanliggande riksdagsval. Av tradition brukar beslut rörande riksdagsordningen och dess tilllämpning fattas i bred politisk enighet. Budgetreformen beslöts t.ex. som nämnts enigt på den här punkten. Striden hösten 2013 var unik. 6.3 Sedan gammalt innehåller riksdagsordningen en mekanism för att såvitt möjligt säkerställa att grundlag och riksdagsordningen respekteras. Den anges i 2 kap. 9 och bygger på talmannen och konstitutionsutskottet. Ordningen är densamma som stadgades i 1866 års riksdagsordning, 61. Det torde inte ha uppmärksammats att mekanismen förlorar sitt värde i ett parlamentariskt läge som det nuvarande. Även om ett val ger en mycket knapp majoritet i kammaren, kommer denna majoritet att få tillsätta flertalet platser i samtliga utskott, däribland konstitutionsutskottet. Den tänkta garantin för att grundlag och riksdagsordningen respekteras blir helt beroende av viljan hos ett partipolitiskt läger att respektera den. 6.4 Det är inte bara fråga om riksdagens egna procedurregler utan om sakligtpolitiskt tunga frågor och dessutom om respekten för grundlag. Detta gör att det är angeläget med en möjlighet till rättskontroll, sedan den gamla konstruktionen fån 1866 förlorat sin udd. Att få till stånd en sådan kontroll är vad denna ansökan syftar till. 6.5 Det är ofrånkomligt att riksdagsordningen ska tolkas och tillämpas enligt vanliga juridiska principer. Garantin för grundlag och riksdagsordningen kan inte göras beroende av partipolitiskt gottfinnande. Vid en tolkning enligt vanliga juridiska principer är utgången klar. Utskottens initiativrätt kan inte leda till att rambeslutet trots ordalagen i 5 kap. 12 ändras genom att en delpunkt bryts ut till ett nytt beslut. Bestämmelsen i den paragrafen utgör, som redan anförts, en lex specialis som enligt vanliga principer tar över den äldre, i förarbetena till budgetreformen förbisedda bestämmelsen om utskottens initiativrätt. 5

6 6.6 Mot det i den politiska debatten framförda argumentet, att förfarandet var tillåtligt i detta fall därför att det stärkte budgeten, måste invändas att det är ett ekonomiskt-politiskt argument som inte har något stöd vare sig i lagtexten eller i förarbetena. Om förfarandet i detta fall godtas, saknas stöd för att inte också godta att vilket annat förslag till ändring i ett regelverk som helst bryts ut och blir föremål för ett särskilt ändringsbeslut. Att göra skillnader, t.ex. att en skattehöjning godtas men inte en skattesänkning, skulle innebära att överlämna regelsystemet till partipolitiskt godtycke Alternativet till ett förhandsbesked av Skatterättsnämnden är att överklaga kommande taxeringsbeslut. Ett sådant förfarande skulle leda till ett flerårigt oklart rättsläge för ett mycket stort antal skattebetalare. Risken för en oenhetlig rättstillämpning innan saken slutligen avgjort av Högsta Förvaltningsdomstolen är uppenbar. Kravet i lagen om förhandsbesked i skattefrågor (5 ) att en fråga ska vara av vikt för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning måste anses väl uppfyllt. Det är därför angeläget att Skatterättsnämnden tar upp ansökan och meddelar ett förhandsbesked. Respekten för grundlag och riksdagsordningen talar starkt för att brytpunkten därvid bör fastställas i enlighet med riksdagsbeslutet den 19 november STOCKHOLM (Eva Y Nielsen, ombud) 6