Tillsynsprojekt avseende arbetslöshetskassornas delegering av myndighetsutövning

Transkript

1 Fuu 2002:2 Tillsynsprojekt avseende arbetslöshetskassornas delegering av myndighetsutövning Ulla Engström, projektledare Saga Fröjd Lars Lindholm Uno Ströberg Uppföljning och utvärdering Rapporten ingår i serie Fuu som utges av AMS Försäkringsenhet

2 Innehållsförteckning sid Sammanfattning Bakgrund och syfte...3 1:1 Myndighetsutövning...3 1:2 Samarbete mellan arbetslöshetskassa och facklig organisation...3 1:3 Arbetslöshetskassornas förvaltning...3 1:4 Justitieombudsmannens initiativärende...4 1:5 Offentlighet och sekretess...4 1:6 Anställning eller uppdragsavtal Projektets organisation och genomförande Iakttagelser avseende kassornas myndighetsutövning...7 3:1 Medlemsärenden...7 3:2 Ersättningsärenden...8 3:3 Övrigt Kassornas aktiviteter för att möta förändringar Uppföljning Slutord...9

3 Sammanfattning Justitieombudsmannen, JO, uppmärksammande i december 2000 frågan om arbetslöshetskassornas delegering av myndighetsutövning och konstaterade därvid att enligt 11 kap. 6 tredje stycket Regeringsformen får förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till enskilt subjekt endast med stöd av lag. Myndighetsutövning har enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor överlämnats till arbetslöshetskassorna. Något stöd för överlämnande av uppgiften från arbetslöshetskassan till annan finns inte. JO fastslog att beslutsfattande samt all handläggning inför beslutsfattande i ärenden rörande arbetslöshetsersättning och medlemskap innefattar myndighetsutövning. JO förutsatte att AMS i sin tillsynsfunktion kommer att fortsätta arbetet med frågan om delegation av myndighetsutövning och avslutade därmed ärendet. Som ett led i tillsynen av arbetslöshetskassorna påbörjade AMS försäkringsenhet under april 2001 ett projekt för att se över vilka arbetslöshetskassor som delegerar myndighetsutövning. Projektets syfte var att i samarbete med berörda arbetslöshetskassor säkerställa att delegation av kassans myndighetsutövning inte gjordes. Projektet inleddes med en kartläggningsfas. Kartläggningen visade att tjugosju (27) av trettioåtta (38) arbetslöshetskassor delegerade uppgifter som är att hänföra till myndighetsutövning till annan. De uppgifter som delegerats var av varierande slag och omfattning. Den mest frekvent delegerade uppgiften förekom i medlemsärenden rörande inträdesansökningar. En annan vanligt förekommande delegerad uppgift var att icke anställd hos kassan deltog i handläggningen samt beslutade i ersättningsärenden. Vid projekttidens utgång den 30 april 2002 hade tjugotre (23) arbetslöshetskassor redovisat vidtagna godtagbara åtgärder eller åtgärdsplaner. Återstoden av berörda kassor (4) hade emellertid vid den tidpunkten inte redovisat godtagbara åtgärdsplaner. Av nämnda kassor beviljades tre (3) uppskov med att komma in med reviderade tids- och åtgärdsplaner. Dessa kassor har numera kommit in med begärda planer. AMS har kunnat konstatera att åtgärdsplanerna kommer att leda till att kassornas myndighetsutövning kommer att utföras av kassorna anställd personal. Den återstående kassan är i princip färdig med de åtgärder som krävs för att tillgodose kravet på att myndighetsutövningen skall utföras i enlighet med gällande regler. Den vanligaste åtgärden som kassorna vidtagit för att säkerställa att förbudet mot att delegera myndighetsutövning inte skall överträdas har bestått i att låta uppgifterna utföras av redan anställd personal. AMS kommer inom ramen för den löpande tillsynsverksamheten att särskilt följa upp att de åtgärder som kassorna har redovisat också genomförs. De fyra (4) kassor som vid projektets avslutande inte redovisat en godtagbar åtgärdsplan följs upp som enskilda ärenden inom den ordinarie tillsynsverksamheten. 2

4 1. Bakgrund och syfte 1:1 Myndighetsutövning Offentliga förvaltningsuppgifter kan överlämnas till privaträttsligt organ. Om uppgifterna även innefattar myndighetsutövning kan enligt 11 kap. 6 tredje stycket Regeringsformen delegation av sådana ske endast med stöd av lag. Begreppet myndighetsutövning kan närmast beskrivas vara förvaltningsverksamhet som innebär befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller därmed jämförbart förhållande. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Karakteristiskt är att den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande. För att myndighetsutövning skall anses föreligga krävs också att myndigheten (organisationen) grundar sin beslutanderätt på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Endast ärenden som utmynnar i ett bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Ärenden som endast avser råd eller upplysningar innefattar således inte myndighetsutövning. 1:2 Samarbete mellan arbetslöshetskassa och facklig organisation Kassorna är självständiga föreningar men för många kassor har organisationen av verksamheten av tradition varit anpassad till näraliggande fackliga organisationer. Kopplingen mellan en arbetslöshetskassa och en facklig organisation har i regel sin grund i att kassornas verksamhet utvecklats inom den fackliga rörelsen. Utvecklingen har genom årens lopp gått i den riktningen att kassornas verksamhet i allt högre grad blivit myndighetsliknande. Samarbetet mellan kassorna och den näraliggande fackliga organisationen har i många fall inneburit att vissa uppgifter kommit att utföras av personal som haft sin anställning hos den näraliggande organisationen. En sådan personalunion har sannolikt medfört såväl praktiska som ekonomiska fördelar för den bedrivna verksamheten. Emellertid har denna form av samarbete inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till den offentligrättsliga regleringen. Orsaken till att så inte har gjorts kan ha sin förklaring bl.a. i att verksamheten under årtionden bedrivits under nuvarande former utan att frågan om myndighetsutövning skett i strid med regeringsformens bestämmelser har uppmärksammats. Att så inte gjorts kan i sin tur ha sin förklaring i att begreppet myndighetsutövning inte är så entydigt att det stått klart att kassornas handläggning i den del som föregår ett beslut skall betraktas som myndighetsutövning 1:3 Arbetslöshetskassornas förvaltning Myndighetsutövning har enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) överlämnats till arbetslöshetskassor. 3

5 Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring, som är helt statsfinansierad och en frivillig inkomstrelaterad del, som till övervägande del finansieras med statsmedel. Arbetslöshetskassorna som administrerar båda delarna av försäkringen är fristående privaträttsliga subjekt och är till den juridiska formen självständiga föreningar. Deras uppbyggnad och administration är inte enhetlig. I stort kan man dela upp kassorna i två grupper, sådana som har centraliserad organisation och sådana som har lokal organisation. I kassor med en centraliserad organisation fattas normalt alla beslut av handläggare vid huvudkontoret, men delar av handläggningen har utförts av s.k. redogörare hos facklig organisation. Dessa har exempelvis tagit emot ansökningar och även sett till att nödvändiga kompletteringar har gjorts. I kassor med lokal organisation har det förekommit att såväl redogörare som handläggare har haft sin anställning hos den fackliga organisationen och handlagt och/eller fattat beslut i ersättningsärenden. 1:4 Justitieombudsmannens initiativärende Med anledning av en tidningsartikel som behandlade frågor gällande arbetslöshetskassornas myndighetsutövning och nära samarbete med fackliga organisationer fann Justitieombudsmannen skäl att närmare undersöka om förbudet i Regeringsformen att utan stöd av lag delegera myndighetsutövning överträddes. I ett beslut den 27 december 2000 (dnr ) förde JO principiella resonemang kring begreppet myndighetsutövning och anförde bl.a. att beslutsfattande i ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring självfallet utgjorde myndighetsutövning och så även den handläggning som föregår beslutsfattandet. Vidare ansåg JO att ärenden rörande medlemskap i en arbetslöshetskassa innefattar myndighetsutövning. JO förutsatte att AMS i sin tillsynsfunktion skulle bedriva fortsatt arbete med att se till att myndighetsutövning i strid med Regeringsformens bestämmelser inte överlämnades till annan och avslutade därmed ärendet. 1:5 Offentlighet och sekretess I svensk rätt gäller sedan länge offentlighetsprincipen, vilken ger medborgarna möjlighet till kontroll av den offentliga förvaltningen. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck bl.a. i bestämmelserna i 2 kap. Tryckfrihetsförordningen om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Lagregleringen gäller i princip endast handlingar hos myndigheter. Arbetslöshetskassornas verksamhet omfattas av sekretesslagstiftningen från och med den 1 juli 2002 i den del som rör ersättningsärenden enligt ALF. Sekretessen skall gälla i ärende om arbetslöshetsersättning för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Införandet av handlingsoffentlighet och sekretess i arbetslöshetsförsäkringen ställer inte nya eller högre krav än de som redan finns på grund av kassornas myndighetsutövande uppgifter. Däremot kommer hanteringen av sekretesskyddade uppgifter att medföra sådana krav på en 4

6 kassa att det blir allt mer angeläget att en utomstående organisation inte deltar i den bedrivna verksamheten. Statsmakterna förutsätter här att AMS i sin tillsynsverksamhet bevakar att arbetslöshetskassornas verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att sekretesslagens krav beaktas. AMS bedömde därför att det var viktigt att sekretesslagstiftningen beaktades även i samband med att kassorna vidtog åtgärder som skulle säkerställa att det inte sker delegation av deras myndighetsutövning. 1:6 Anställning eller uppdragsavtal Frågan om myndighetsutövning får läggas ut på uppdragsavtal har varit föremål för särskild diskussion och har också haft stor betydelse för den process som ägt rum efter JO:s beslut. Ett mycket stort antal frågor har väckts kring möjligheten att lämna ut myndighetsutövning via olika typer av uppdragsavtal. Förslag på uppdragsavtal har lämnats in till AMS. Enligt AMS mening skall kassornas uppdrag med myndighetsutövning bedrivas i sådan form att det är enkelt, för såväl den enskilde medborgaren som för statsmakten, att veta om det är företrädare för kassan som handhar myndighetsutövningen. I de fall myndighetsutövningen handhas av anställd personal kan man helt säkert säga att regeringsformens förbud att utan stöd av lag delegera myndighetsutövning inte överträds. Så är ingalunda fallet när det är fråga om uppdragsavtal. Till en början är det oklart om det är tillåtet att över huvud taget lägga ut myndighetsutövningen enligt ALF och LAK på uppdragsavtal. Oaktat detta förhållande skulle det krävas en rättslig analys av alla avtal som upprättas för att kunna avgöra om även annan tillämplig lagstiftnings krav är tillgodosedda, som exempelvis skadeståndslagens och sekretesslagens. Därtill kommer det ett stort antal andra frågor som måste beaktas. Det kan exempelvis gälla fråga om ett uppdragsavtal måste upprättas i varje enskilt ersättningsärende och om arbetsledningen ligger kvar hos kassan. Det framstår därför inte som rimligt att uppdragsavtal i förevarande fall skall kunna användas när myndighetsutövning bedrivs. Ur en kontrollaspekt skulle det krävas betydande resurser för att kunna säkerställa att Regeringsformens förbud mot delegation av myndighetsutövning inte överträds. AMS har som tillsynsmyndighet redan i sitt remissvar till JO klargjort sin inställning att verksamhet med myndighetsutövning skall bedrivas med anställd personal. Under projektets genomförande har AMS vidhållit sitt krav på att myndighetsutövningen endast skall utföras av personal som har kassan som arbetsgivare. 2. Projektets organisation och genomförande Som en följd av JO:s uttalande beslöt AMS försäkringsenhet i början av april 2001 att starta ett projekt (Myndighetsutövningsprojektet) i syfte att säkerställa att arbetslöshetskassorna inte delegerar myndighetsutövning till annan. En projektgrupp bestående av tre personer samt en referensgrupp tillsattes. 5

7 Samtliga arbetslöshetskassor har omfattats av projektet. Granskningen har omfattat delegering av handläggning och beslut i ersättnings- och medlemsärenden. Projektet inleddes med en kartläggningsfas för att få kunskap om vilka arbetslöshetskassor som delegerade myndighetsutövning och i vilken omfattning så skedde. Underlag för kartläggningsarbetet var följande uppgifter som arbetslöshetskassorna, på AMS begäran, skriftligen skulle redovisa avseende organisation av handläggningen: En kortfattad beskrivning av den normala handläggningsrutinen i ersättningsoch medlemsärenden, samt uppgift om vilken roll den befattningshavare har som utför olika moment i den mån det inte framgår av den översända beslutsordningen. Beslutsordning inklusive datum för kassastyrelsens beslut att fastställa densamma. Förteckning över handläggnings- och beslutsställen. Aktuell namnförteckning över handläggare, beslutsfattare och arbetsledare. Förteckningen skulle innefatta även uppgift om anställningsgrad. Av totalt trettioåtta (38) arbetslöshetskassor, redovisade tjugosju (27) kassor att uppgifter innefattande myndighetsutövning överlåtits till annan. Dessa kassor uppmanades i brev den 20 april 2001 att planera och vidta åtgärder som säkerställer att myndighetsutövning utövas enligt gällande regelverk, och att senast den 28 februari 2002 inkomma till AMS med en redogörelse över vilka åtgärder som planerades för att komma till rättelse. Redogörelsen skulle därvid även omfatta en tidsplan för genomförandet av planerade åtgärder. Med ledning av kassornas inkomna redovisningar upprättade AMS för varje kassa en särskild sammanställning i vilken AMS lämnade kommentarer om hur den redovisade myndighetsutövningen förhöll sig till att den inte får delegeras till annan. Projektets delrapport som sändes till samtliga kassor den 30 november 2001 innehöll även en bilaga med denna sammanställning för respektive kassa. AMS försäkringsenhet bjöd därefter in arbetslöshetskassorna till en konferens den 7 december Syftet med konferensen var att ge tillfälle till frågor och ett utbyte av tankar på temat myndighetsutövning. Delrapporten var tänkt att utgöra underlag för dessa diskussioner. Representanter från trettiotre (33) kassor och Arbetslöshetskassornas Samorganisation, SO, deltog. Ett stort antal frågor från deltagarna rörde gränsdragningen mellan arbetsuppgifter som kan läggas ut på uppdrag utan att delegering av myndighetsutövning sker. AMS framhöll i enlighet med tidigare delgiven uppfattning, att myndighetsutövning endast kan ske genom av kassorna anställd personal och uppmanade därför kassorna att inrikta det fortsatta arbetet mot att låta arbetsuppgifterna utföras av kassornas personal. För att underlätta kassornas förändringsarbete samt informera de kassor som inte hade möjlighet att delta vid ovan nämnda konferens sände AMS ett brev till 6

8 samtliga kassor den 30 januari 2002, med en sammanställning av frågor och svar angående myndighetsutövning och sekretess. Samtidigt påmindes om tidigare anmodan att redovisning av planerade åtgärder skulle vara inkomna till AMS senast den 28 februari De flesta kassorna initierade på ett tidigt stadium kontakter med AMS för rådgivning och diskussion rörande arbetet med åtgärds- och tidsplanerna. Denna dialog fortgick sedan löpande under projekttiden. Efter hand som kassornas redogörelser av åtgärds- och tidsplaner kom in till AMS granskades materialet i syfte att utröna om planerade åtgärder rättar till de förhållanden som enligt tidigare redovisning inte var i överensstämmelse med gällande lagstiftning, samt även beaktade den kommande sekretesslagstiftningen. En uppföljningsrapport upprättades och tillställdes därefter varje kassa med AMS kommentar huruvida kassans åtgärdsplan kunnat godkännas eller ej. En (1) kassa kom in med begärd redovisning före årsskiftet 2001/2002. Nio (9) respektive femton (15) redovisningar kom in till AMS under januari respektive februari Två (2) redovisningar kom in under mars månad. Ett tiotal av kassornas redovisningar var ofullständiga och fick av den anledningen kompletteras. Detta sammantaget ledde till att slutrapporten inte kunde publiceras före utgången av april 2002 i enlighet med uppgjord projektplan. Elva (11) kassor redovisade ursprungligen att delegering av myndighetsutövning inte förekom hos dem. Vid projekttidens utgång den 30 april 2002 hade tjugotre (23) av de övriga kassorna lämnat redovisningar som, enligt AMS bedömning, innebar att myndighetsutövningen redan utfördes eller skulle komma att utföras i enlighet med gällande lagstiftning. Fyra (4) kassor var då ännu inte så långt komna i sitt planerings- och utvecklingsarbete. Av dessa har dock tre (3) senare kommit in med tids- och åtgärdsplaner, vars verkställande medför att myndighetsutövningen kommer att utföras inom kassornas ramar. En (1) kassa har fört fortsatta diskussioner med AMS rörande vissa delfrågor. 3. Iakttagelser avseende kassornas myndighetsutövning De arbetsuppgifter eller moment som de aktuella tjugosju (27) kassorna vid redovisningstillfället uppgav utfördes av annan än företrädare för respektive kassa och som enligt AMS är att hänföra till myndighetsutövning var/är sammanfattningsvis och till antal följande 3:1 Medlemsärenden Ej anställd handlägger och beslutar i inträdesärenden där ansökan avser både arbetslöshetskassa och förbund (22 kassor) inträdesansökan som enbart avser arbetslöshetskassan (1 kassa) ärenden om utträde vid egen begäran samt på grund av bristande betalning (2 kassor) 7

9 och utfärdar övergångsbevis för person som är medlem i både arbetslöshetskassa och förbund (1 kassa) och lämnar yttrande i inträdesärenden som rör enskilt medlemskap (3 kassor) 3:2 Ersättningsärenden Ej anställd lämnar information och råd i enskilda ersättningsärenden (1 kassa) begär in handlingar, kompletterar och kommunicerar i ersättningsärenden som rör person som är medlem i både arbetslöshetskassan och den fackliga organisationen (2 kassor) handlägger och beslutar i ersättningsärenden (9 kassor) handlägger ärenden som rör meddelanden om ifrågasatt ersättningsrätt (2 kassor) 3:3 Övrigt Därutöver framkom av kassornas redovisning att exempelvis vissa arbetslöshetskassor och förbund har en gemensam ansökningsblankett om medlemsinträde och att en del handläggande personal arbetar under ledning av person som inte är anställd av kassan. 4. Kassornas aktiviteter för att möta förändringar I de åtgärdsplaner som lämnats in av tjugotre (23) kassor uppgavs såvitt gäller arbetsuppgifter innefattande myndighetsutövning följande: Skall utföras av redan anställd personal på kassan (14 kassor) Personer som utfört dessa arbetsuppgifter och som inte haft kassan som arbetsgivare har anställts/kommer att anställas (4 kassor) Skall utföras dels av redan anställd personal och dels av de personer som utfört arbetsuppgifterna utan att kassan varit arbetsgivare och som nu är/blir anställda hos kassan (3 kassor) Skall utföras av nyrekryterad personal (2 kassor) Tre (3) kassor som i sina åtgärdsplaner uppgav att de hade för avsikt att låta myndighetsutövning utföras av uppdragstagare fick inte sina planer godkända av AMS. De har sedermera kommit in med nya åtgärdsplaner med inriktning mot att myndighetsutövning skall utföras av anställd personal. För en (1) kassa återstår viss kompletterande redovisning. De redovisade åtgärderna har inte i någon nämnvärd omfattning påverkat kassornas organisation. 90 procent av berörda kassor har redovisat att vidtagna åtgärder genomförts/genomförs med oförändrad organisation. De arbetsuppgifter som innefattat myndighetsutövning och som inte har utförts av 8

10 personal med kassan som arbetsgivare har i hög utsträckning kunnat överföras till kassans egen personal. De redovisade åtgärderna har för drygt hälften av kassorna således inte inneburit något behov att ändra på personalstyrkan. En övervägande del av den andra hälften av kassorna (33 procent) har redovisat behov av att öka personalstyrkan genom nyrekrytering, dels genom att anställa dem som tidigare utfört arbetsuppgifterna och som haft sin anställning hos den fackliga organisationen och dels genom nyanställning av personer som i vissa fall saknar erfarenhet från handläggning av arbetslöshetsförsäkringen. Som tidigare nämnts är en större del av den personal som anställs att hänföra till den grupp som tidigare utfört delegerade arbetsuppgifter innefattande myndighetsutövning. Ett sådant förhållande medför sannolikt att dessa kassor kan fortsätta sin verksamhet utan att drabbas av alltför tidskrävande inskolningsinsatser. 5. Uppföljning De förändringar och anpassningar som respektive arbetslöshetskassa redovisat att man ämnar vidta i sin myndighetsutövning för att åstadkomma rättelse kommer att följas upp inom ramen för AMS ordinarie tillsynsverksamhet. 6. Slutord Justitieombudsmannens beslut har visat på nödvändigheten av att skiljelinjen mellan kassornas och de fackliga organisationernas samarbete upprätthålls såvitt gäller den offentligrättsliga regleringen. En arbetslöshetskassa kan av många personer uppfattas som en del av en facklig organisation. Det stora flertalet av kassornas medlemmar är kollektivt anslutna och det fackliga medlemskapet föreskriver ofta även medlemskap i en bestämd kassa. Det mångåriga samarbete och informationsutbyte som ägt rum mellan den fackliga organisationen och arbetslöshetskassan kan i huvudsak beskrivas som värdefullt för såväl den enskilde som för samhället. När frågan om förbud mot delegation av myndighetsutövning föranledde en fokusering på samarbetsformerna mellan arbetslöshetskassa och facklig organisation uppfattades det av en del som ett hot mot ett fungerande samarbete och även mot den bedrivna verksamheten. Alltefter projektets framskridande och med en hos berörda kassor ökande kunskap om den rättsliga regleringens krav har AMS kunnat konstatera att den sortens farhågor tonats ner. Den process som ägt rum inom myndighetsutövningsprojektets ram kan sägas i huvudsak karaktäriseras av att berörda kassor strävat efter att genomföra de åtgärder som varit nödvändiga för att säkerställa att någon delegation inte sker i strid med bestämmelserna i Regeringsformen. Samarbetet mellan AMS och arbetslöshetskassornas företrädare har fungerat väl. Det är med tillfredsställelse AMS kan konstatera att resultatet av de åtgärder som berörda kassor vidtagit eller ämnar vidta innebär att någon delegation av myndighetsutövning i strid med regeringsformens bestämmelser inte längre kommer att förekomma. 9

11 Fuu 2002:2 Rapporten har rekv.nr Rapporten finns på vår hemsida Rapporten kan också beställas från AMS Närservice, Box 6, Gnesta, fax Pris 20 kr per rapport. Frakt och moms tillkommer. AMS Försäkringsenhet. Rekv.nr Fuu 2002:2