Länsstyrelsen Jämtlands län Samhällsenheten

Transkript

1 Samhällsenheten AVVIKANDE MENING Bilaga 1 Datum Avvikande mening angående prövning av kommunens beslut om rivningslov, kv. Barberaren 7, Östersunds kommun (dnr ). Den underskriven Massimo Cati, arkitekt och föredragande för ärendet vill lämna avvikande mening enligt 19 förvaltningslagen i beslutet om prövning för kv Barberaren 7, Centralpalatset, Östersunds kommun. Jag anser att länsstyrelsen bör besluta att upphäva kommunens beslut om rivningslov. Min bedömning grundar sig på utredningen Restaurering av Centralpalatset, kv Barberaren 7, Östersund som var klar och som omfattar flera rapporter i olika frågor. Vidare utgår jag från lagrum och praxis som är relevanta för ärendet. Hur jag kommer fram till mitt ställningstagande i frågan framgår av följande. Nedanstående avvikande mening har skrivits efter samråd med bitr. länsantikvarie Ola Hanneryd, som instämmer med min bedömning. Den 14 december 2010 beslutade länsstyrelsen att införa ett s.k. samrådsområde för del av riksintresse för kulturmiljövård, Z27 Östersunds stad (dnr ). Detta innebär att alla lovärenden inom området remitteras vidare till länsstyrelsen för prövning. Länsstyrelsen har sedan överprövat kommunens beslut att bevilja rivningslov eftersom risken finns att riksintresset inte tillgodoses ( , dnr ). Enligt 11 kap 11 PBL ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut (i det aktuella ärendet det beviljade rivningslovet för Centralpalatset) om beslutet har en sådan innebörd som anges i 10 andra stycket, d.v.s. om ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap miljöbalken inte tillgodoses (de andra överprövningsgrunderna är inte relevanta i det aktuella ärendet). Vidare måste man ta hänsyn till både allmänna och enskilda intressen vid prövningen av frågor enligt PBL. Av vad som anges ovan framgår att länsstyrelsens prövning berör framför allt två centrala frågor: A- Har Centralpalatset i nuvarande skick de värden som riksintresset för kulturmiljövård Z27 Östersunds stad vill skydda? Frågan är viktig eftersom den klargör om en eventuell rivning av Centralpalatset innebär att riksintresset inte tillgodoses. Detta förutsätter naturligtvis även att är det tekniskt möjligt att restaurera byggnaden. B- Om kommunens beslut inte upphävs, tillgodoser länsstyrelsen sökandes intentioner i prövningen. Om länsstyrelsens prövning 1

2 istället medför att kommunens beslut upphävs, måste man bedöma om länsstyrelsens beslut tar hänsyn till både allmänna och enskilda intressen (enligt den s.k. proportionalitetsprincipen i 2 kap 1 PBL). I det här fallet att det allmänna intresset att bevara Centralpalatset (som uttryck för riksintresset för kulturmiljövård) ska vägas mot det enskilda intresset att riva byggnaden (dvs. sökandes ekonomiska intresse att riva och bygga nytt). A- Centralpalatsets värde och betydelse för riksintresset i nuvarande skick Historik Centralpalatset (kv Barberaren 7) i Östersund är en putsad stenbyggnad med nybarock- och jugenddrag, vilken uppfördes Det plåttäckta yttertaket var fram till branden dekorativt utformat med svängda takfall och tornhuvar med lanterniner. Byggnaden är av en typ, som brukar benämnas just centralpalats. Denna halvoffentliga byggnadstyp, i representativ stil och ofta omfattande storlek, blev vanlig kring sekelskiftet 1900, och skulle täcka de framväxande städernas behov inom en mängd områden handel, kontor, boende, telegraf, bank, post m.m. och i Östersunds fall även bad. Centralplatset tillkom under en mycket expansiv period i Östersunds stadsutveckling, som bl. a. drevs av samhällets industrialisering och den framväxande järnvägen. Under decennierna kom befolkningen att femdubblas och nybyggnationen i staden liksom anspråken ifråga om bebyggelsens storlek och utformning tog fart. Flera av de nya byggnaderna uppfördes i sten, såsom telegrafhuset, rådhuset, brandstationen, biblioteket och tullhuset. Till de stenbyggnader som reste sig över den lägre, omgivande trähusbebyggelsen och visade utvecklingen framåt mot en stad i större skala hörde Centralpalatset. Det illustreras t.ex. mycket tydligt i förhållandet till dess närmaste granne på Biblioteksgatan, ett litet timrat hus från Av olika skäl kom utvecklingen sedan att stagnera, och Centralpalatset framstår idag som ett viktigt dokument från en betydelsefull epok i länets historia. Riksintresset och det kulturhistoriska värdet Centrala Östersund utgör riksintresse för kulturmiljövården enligt 3 kap. 6 miljöbalken (Z27 Östersunds stad). Områden som är av riksintresse för kulturmiljövården skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada kulturmiljön. Byggnaden omfattas av skydd mot rivning i detaljplan. Av motivtexten för riksintresset Östersunds stad framgår bl.a. följande: Residensstad som speglar svenskt stadsbyggande sedan 1700-talets slut och en strävan att utveckla handel och förvaltning samt järnvägens betydelse för stadsutvecklingen vid 1800-talets slut. Uttryck för riksintresset är: 2

3 Stadsplanen och dess olika utvecklingsskeden med den äldsta planen från 1788, nya kvartersrader i norr, öster och söder under 1800-talet samt den s.k. Nystan efter en plan från gatunät, platsbildningar och tomtindelning. Den förindustriella stadens bebyggelsekaraktär med låg trähusbebyggelse, hus i gatuliv, borgargårdar i centrala lägen och glesare bebyggelse mot stadens utkanter. Uttryck för byggandet under det sena 1800-talet och tidiga 1900-talet, med stenhus i mer storstadsmässig skala och rikt utsmyckade villor. Offentliga och i stadsbilden framträdande byggnader och bebyggelse som hör samman med funktionen som residens- och regementsstad. Centralpalatset (kv Barberaren 7) är ett uttryck för de storstadsmässiga strävandena vid sekelskiftet 1900 och bedöms därför också vara av väsentlig betydelse för förståelsen och upplevelsen av Östersunds stad. Att mer än hundraåriga byggnader genomgår olika typer av förändringar hör så att säga till sakens natur. Detta gäller även Centralpalatset. Med anledning av nybyggnationen av Telegrafhuset samt handelns förändrade inriktning kom Centralpalatset av nödvändighet att byggas om för att möta tidens nya behov genomfördes en ombyggnad av nedervåningen för Centralbiografen. Under 1930-talet ändrades paradlägenheterna på plan 2 och 3 om till läkarmottagning. I modernistisk anda försågs fasadens nedervåning mot affärsstråket Prästgatan på 1940-talet med uppglasade skyltfönster samtidigt som butiksinteriören byggdes om enligt nya krav. De genomförda förändringarna pekar på stadens och samhällets förändrade behov, och utgör därmed också en del av byggnadens kulturhistoriska värde. Ur arkitektonisk och teknisk synpunkt kan dock vissa av åtgärderna samtidigt ha genomförts på ett sätt som vi idag upplever som kortsiktigt och med liten hänsyn till byggnadens särskilda förutsättningar vid förändringstillfället betingade av t ex rena nyttosynpunkter. Det kan handla om såväl hela ombyggnationer som sammansättningen på den färg som använts i samband med restaurering. Men att en byggnad genomgått förändringar utgör inget generellt hinder för bevarande. Även i nuvarande skick, efter branden, besitter byggnaden stora kulturhistoriska värden fasader, stomme, trapphus, planstruktur, äldre tekniska konstruktioner etc. Även om det under Centralpalatsets historia har genomförts omfattande (fr a invändiga) förändringar framstår samtidigt byggnadens yttre som ett välbevarat exempel på det förra sekelskiftets byggande, dessutom av en storlek och utformning som är ovanlig i regionen. I interiören är de trapphusen av betydelse de är ännu relativt oförändrade sedan byggnadstiden och är viktiga strukturellt sett, eftersom det är kring dessa som byggnadens planlösning har formats. Stommen, vissa snickerier och begränsade delar av planlösningen är ännu i relativt ursprungligt skick. En 3

4 väsentlig del av byggnadens kulturhistoriska värde är vidare dess halvoffentliga roll i staden och dess redan från början diversifierade innehåll bostäder, handel och annan kommersiell verksamhet, service, kontor m.m. Ur kulturhistorisk synpunkt är det viktigt att se Centralpalatset i dess historiska kontext och i förhållande till den omgivande staden. Att enskilda byggnadskomponenter inte är ursprungliga, och att stora delar av interiören har byggts om sedan 1904, bedöms vara av mindre betydelse i detta fall. Centralpalatset framstår i det närmaste som en symbolbyggnad för de stora ambitioner som fanns i Östersunds stad vid det förra sekelskiftet, och bör ses i förhållande till den småskaliga äldre trähusbebyggelsen och de storskaliga stenbyggnaderna från dess egen tid. Centralpalatset utgör en mycket stor, väl gestaltad byggnadsvolym med central placering i stadskärnan, och är därför ett viktigt arkitektoniskt inslag i stadsbilden och det offentliga rummet. Av ovanstående skäl bör byggnadens fasader restaureras, men med särskild hänsyn till den gamla konstruktionens speciella förutsättningar dels med tanke på byggnadens kulturhistoriska värde och betydelse för den omgivande miljön, dels med tanke på ett långsiktigt bevarande. Detta förhållande bör även gälla de välbevarade gårdsfasaderna, som ju är av betydelse för den inre kvartersmiljön. Av samma orsaker bör det plåtavtäckta yttertaket rekonstrueras. Det utgör också en mycket väsentlig del av byggnadens arkitektoniska gestaltning och bidrar till en variationsrik gatumiljö. 1 Att riva byggnaden skulle därför innebära en påtaglig skada på riksintresset för kulturmiljövård Z27, Östersunds stad. Restaureringsarbetets genomförbarhet Av det som beskrivs ovan framgår byggnadens betydelse för riksintresset för kulturmiljövård, Z27 Östersunds stad. Utom att ta ställning till om rivning innebär påtaglig skada för riksintresset, behöver man även bedöma om det är möjligt att restaurera Centralpalatset eller om det är, rent tekniskt, bortom all räddning. Norrviddens utredning beskriver de tekniska förutsättningarna och uppskattade kostnader för att bevara byggnaden. Utredningen 1 Även vissa delar av byggnadens inre är kulturhistoriskt intressanta men de är inte relevanta delar i förhållande till riksintresset för kulturmiljövård Z27,Östersunds stad. Det gäller fr.a. det litet mer representativa huvudtrapphuset med dess originalhiss, en typ av interiör som är mycket ovanlig i vår region. En av lägenheterna skulle kunna gå att rekonstruera med utgångspunkt i motsvarande projekt inom t. ex. riksintresset Y8 Sundsvall, kv Jupiter. Övriga delar av interiören öppnar för ett mer flexibelt nyttjande på ett sätt som väl skulle kunna stå i överensstämmelse med byggnadens värde som ett tidigare halvoffentligt rum i staden. 4

5 undersöker två alternativ: - alt. 1 som innebär en restaurering av fasader och andra delar som kan räddas invändigt (t.ex. trapphus, källare osv.) samt återställande av yttertaket. - alt.2, dvs. invändig rivning och endast bevarande av fasader. Även i detta fall ingår återställande av yttertaket. De mest intressanta rapporterna för att bedöma om en restaurering är genomförbar är: - bilaga 3, Riskbedömning, ombyggnadsteknoska åtgärder för återställande av kv. Barberaren 7, Skanska. Rapporten identifierar ett antal risker i samband med saneringsarbetet för olika delar. Sammanfattningsvis bedöms riskerna som hanterbara men behöver hanteras vidare i processen enligt rekommendationer om riskexponering ska bli acceptabel. - bilaga 5, Riskbedömning av mögelskador, IVL Svenska miljöinstitut. Rapporten utreder omfattningen av mögelskador och risker som konsekvens av dessa skador. Byggnaden är drabbad av allvarliga och kraftiga mögelangrepp och de vanligt förekommande saneringsmetoderna bedöms som ineffektiva. I rapporten rekommenderas byte av mögelskadat material. 2 - bilaga 8, Kompletterande undersökning ang. fukt och mögelstatus, AK konsult Indoor Air AB. Rapporten beskriver byggnadens status med hänsyn till mikrobiell och fuktstatus. Utredningen beskriver hur det ser ut i olika delar av Centralpalatset (tegelstomme, mellanbjälklag, trapphusschakt) vad gäller röklukt, fuktnivå och mikrobiella skador. Vidare redogör utredningen för hur kan man åtgärda skadorna och beskriver processen för att eventuellt sanera bjälkar, regelstomme, lätta innerväggar och trapphus. - bilaga 10, Konstruktiva aspekter för återuppförande av brunnet affärshus Barberaren 7, Sweco Structures AB. Rapporten utreder förutsättningarna för båda ombyggnadsalternativ i förhållande till PBL:s tekniska egenskapskrav (t.ex. bärförmåga, brandsäkerhet, hälsa m.m.). Vad gäller alternativ 1 betonar man särskilt arbetsmiljöriskerna för ras när man försöker ersätta skadade byggnadsdelar. Vidare betonar man osäkerheten vad gäller grundläggning och att kravet på energihushållning i princip inte blir tillgodosett. 3 2 Rapporten har använts som huvudargument i den första ansökan om rivningslov till Östersunds kommun ( ). Det är viktigt att betona att rapportens slutsatser inte motiverar en total rivning av byggnaden. Att saneringsmetoder bedöms som ineffektiva mynnar ut i ett förslag att byta allt mögelskadad material. Total rivning bedöms i rapporten som det alternativet som är mindre riskabelt, men inte det enda alternativet. 3 Vid ombyggnader är detta egenskapskrav inte ett absolut krav utan en strävan. Vid tillämpligen av de tekniska egenskapskraven är utgångspunkten att det är samma krav som gäller för nya byggnader som vid ändring. Kraven får enligt 8 kap 7 PBL anpassas och avsteg från dem får göras med hänsyn till ändringens 5

6 Alternativ 2 ger huset en utökad livslängd jämfört med alt.1. Det krävs även flera stabiliserande åtgärder för fasaderna när man river invändigt. Kravet på energihushållning tillgodoses sannolikt inte heller för alt bilaga 11, Arbetsmetodik för restaurering av Centralpalatset, Skanska. Rapporten beskriver arbetsmetodik, riskreducerande arbetsmiljöåtgärder samt behov av stabiliserande temporära konstruktioner för de två ombyggnadsalternativen. För båda alternativen konstateras betydande arbetsmiljörisker under rivnings- och saneringsskedena. Komplettering av stabilisering av ytterväggen behövs i båda alternativen. Vad gäller hanteringen av problematiken med skiffersvällning 4 kan mer omfattande åtgärder genomföras i alt. 2. Enligt rapporten råder en viss osäkerhet vad gäller framtida risker p.g.a. luktproblematiken och mikrobiell förekomst i eventuella ej åtkomliga byggnadsdelar. Sammanfattningsvis kan man konstatera att utredningen i de olika rapporterna beskriver vilka problem och frågor som måste lösas för att kunna restaurera byggnadens olika delar (grunder, fukt, puts, fönster, struktur m.m.). Av ovannämnda dokumentation framgår att byggnaden har fått omfattande skador och en restaurering, även partiell, innebär risker och komplicerade arbetsmoment. Dessa är dock hanterbara, även om en restaurering innebär merkostnader och komplexa arbetsinsatser. Vad gäller de två utredda alternativen (alt.1, behåller hela husets struktur, alt. 2, invändigt rivs och fasaderna sparas), pekar utredningen på att alternativ 2 är att föredra. Detta kan garantera en utökad livslängd vad gäller konstruktiva aspekter, minde risker vad gäller arbetsmiljöriskerna för ras, enklare hantering av mögelproblematik invändigt (interiören bevaras inte och rivs), bättre hantering av skifferproblematiken i grunden. Ur generell kulturmiljösynpunkt innebär detta dock ett större ingrepp i byggnaden än alternativ 1. Restaurering av Centralpalatset bedöms därför som genomförbar och tekniskt möjlig, framför allt enligt alternativ 2 (bevarande av fasader, rivning och nybyggnation invändigt). B- Eventuellt beslut om upphävande och s.k. proportionalitetsprincipen enligt 2 kap 1 plan-och bygglagen. Enligt 2 kap 1 PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen vid prövningen av frågor enligt plan-och bygglagen. omfattning, byggnadens förutsättningar, varsamhetskravet och förvanskningsförbudet. 4 Byggnaden är grundlagt på berg av skiffer. Östersund vilar på en speciell skiffer som är yngre än normal och inte lika stabil. Skiffern vittrar, och sväller därmed, med tillgången på syre. 6

7 Paragrafen preciserar inte hur avvägningen mellan dessa intressen ska göras utan föreskriver enbart ett krav på hänsyn till de olika intressena. Den s.k. proportionalitetsprincipen innebär att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för eventuellt motstående enskilda intressen. I det här fallet är det allmänna intresset riksintresset för kulturmiljö enligt 3 kap 6 miljöbalken (Z27 Östersunds stad). Det enskilda intresset som kan påverkas av beslutet representeras av sökandes ekonomiska skäl, dvs. merkostnader som ett bevarande medför i förhållande till nyproduktion (total rivning och ny byggnad). Östersunds kommun har i sitt beslut att bevilja rivningslov hänvisat till sökandes ekonomiska skäl utan att närmare utveckla sitt eget ställningstagande vad gäller frågan om när det allmänna intresset börjar väga mindre än det enskilda och varför. 5 Vidare skriver kommunen att Om det är nu ställt utom allt tvivel att byggnaden inte kan bevaras bedöms det dock inte skäligt att än en gång avslå ansökan då detta endast skulle medföra ett fördröjande av åtgärden. Enligt resonemang som utvecklades under punkt A delar vi inte uppfattningen att byggnaden inte kan bevaras. Vidare finns inte i PBL krav på att ett beslut ska fattas i en viss riktning för att inte fördröja eventuella åtgärder. För att kunna bedöma hur proportionalitetsprincipen uppfylls är det lämpligt att kontrollera om det finns vägledning i rättpraxis, eftersom lagstiftningen inte anger specifika kvantitativa/ekonomiska gränser för att avklara avvägningsfrågan i det aktuella ärendet. Det är dock svårt att ge en samlad bild av rättpraxis i denna specifika fråga, eftersom utgången av prövningen varierar med hänsyn till de olika omständigheterna i ärendena. Generellt kan dock konstateras att regeringen i de flesta fall inte har funnit de åberopade enskilda intressen vara tillräckligt starka för att överväga de motstående allmänna intressena. Ett fall är särskild intressant, eftersom har många likheter med Centralpalatset. I regeringens dom 97/2388/PL ( ) för en rivningslov i Glambeck, Lunds kommun, har det allmänna intresset att bevara en byggnad inom riksintresset för kulturmiljö övervägt det enskilda intresset att riva och bygga nytt. Fastighetsägare hävdade att ett bevarande skulle medföra en ombyggnad som var mer komplicerat och dyrbarare än rivning och nybyggnad. Vidare argumenterade fastighetsägaren att byggnadens dåliga skick orsakades av tidigare ägares eftersatta underhåll. 5 Kommunens beslut att bevilja rivningslov strider med 9 kap 34 PBL där står det att ansökningar om rivningslov skall bifallas om inte byggnaden omfattas av rivningsförbud i detaljplan. Sökande bedömer att gällande detaljplan inte skyddar byggnaden i nuvarande skick, eftersom värdena som skyddbestämmelsen skulle bevara inte finns mer. Undertecknade, som påpekat under tidigare punkt A, delar inte sökandes uppfattning. En ändring av gällande detaljplan hade varit en lämpligare förutsättning för att kunna bevilja rivningslov. Även om kommunens beslut är formellt tveksamt, är detta inte relevant i länsstyrelsens prövning enligt 11 kap PBL. 7

8 Kommunen avslog rivningslov och länsstyrelsen bekräftade kommunens beslut. I sista instans har regeringen avslagit rivningslov och bekräftat de tidigare domarna. I regeringens bedömning finns inte något djupare resonemang kring de ekonomiska konsekvenserna för sökanden, men endast en kvalitativt (ej kvantitativt/ekonomiskt) avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset (regeringens dom bifogas). Naturligtvis förekommer även exempel där den motsatta bedömningen gjordes (dvs. att enskilda intressen övervägt), men det finns inte något rättsfall som kan jämföras med de omständigheter som är aktuella för Centralpalatset. Däremot finns många praktiska exempel på restaurering av kulturhistoriskt intressant bebyggelse i liknande fall inom t ex riksintresseområden. Slutsatser och förslag till beslut Av ovannämnda skäl och övervägande kan framföras följande punkter, som återspeglar min uppfattning i frågan: - att byggnaden är mycket viktig för förståelsen av Östersunds starka expansion decennierna omkring 1900 och som uttryck för riksintresset för kulturmiljövård Östersunds stad. - att byggnaden bör ses som en del i stadens sociala och kulturhistoriska kontext (dvs inte enbart som ett isolerat byggnadsverk). - att riva byggnaden innebär att riksintresset för kulturmiljövård Östersunds stad inte tillgodoses. - att byggnaden kan och bör restaureras (alt.2, bevarande av fasader och nybyggnad invändigt är mer genomförbart än alternativ 1). - att i rättpraxis finns inga exempel där de ekonomiska konsekvenserna för det enskilda intresset särskilt analyseras. - den ekonomiska konsekvenserna i sig inte är relevanta vad gäller länsstyrelsens prövning där den största frågan att pröva är om riksintresset tillgodoses eller ej. - att i avvägningsfrågan mellan allmänna och enskilda intressen finns ett prejudikat med liknande omständigheter, där det allmänna intresset överväger det enskilda. Utifrån vad som anges ovan anser jag att länsstyrelsen bör upphäva kommunens beslut att bevilja rivningslov för Centralpalatset. Massimo Cati Arkitekt Bilaga: Regeringens dom 97/2388/PL ( ) 8