Ekosystemtjänster och analys av styrmedel

Transkript

1 Ekosystemtjänster och analys av styrmedel Per Strömberg Enheten för samhällsekonomiska analyser Naturvårdsverket Forum för tillämpad samhällsekonomisk analys 2014

2 Översikt av presentationen 1. Definition 2. Utveckling av ES begreppet 3. ES i svensk miljöpolitik 4. ES bidrag till styrmedelsanalys 5. ES i styrmedelsutformning 6. Exempel på ES i styrmedsutformning 7. Fallgropar 8. Några avslutande ord 9. Två frågor för vidare diskussion 2

3 1. Definition av ES Ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande (Naturvårdsverket, 2012). Ekosystemtjänster är de funktioner hos ekosystem (alla levande varelser och miljön inom ett område) som på något sätt gynnar människan. Att synliggöra kopplingen mellan naturen och människors välbefinnande är grunden för utvecklingen av ekosystemtjänster. 3

4 Försörjande (mat, fibrer) Reglerande (klimat, vattenflöden) Kulturella (symboliska: landskapskaraktär naturarv/kulturarv; intellektuella: friluftsliv, estetiska, hälsa) (Upprätthållande, biodiversitet) 4

5 MEA (2005) 5

6 2. Utveckling av ES begreppet Hur kommer det sig att ES begreppet används i allt större utsträckning idag? Ökad konkurrens om jordens resurser (befolkningsökning, klimatförändring). => Plats för miljön (genom lyfta nyttan). Ökad kunskap om länken ekosystem-välfärd: MA 2005 (kartläggning jordens ES, scenarier), FN TEEB Ökad metodisk kunskap om värdering: ex UK NEA som presenterades NV förra året. 6

7 3. ES i svensk miljöpolitik Två etappmål inom miljömålssystemet Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens, som innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vidmakthållande är identifierade och systematiserade senast 2013 (NV 2013, SOU 2013). Etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster, viket innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. 7

8 4. Bidrag ES bidrag till styrmedelsanalys: Dagligen fattas beslut om användning av ES utan att beakta dess fulla värde. Marknadspriser för ES produktion såsom mat och fibrer, men förbiser andra såsom reglerade vattenflöden och ren luft => ofullständig grund för konsumtionsbeslut. =>Överkonsumtion och miljöförstörelse Kostnaden/substitut hög (t.ex. handpollinering). =>behov integrera fulla värdet/kostnaden av våra konsumtionsbeslut. 8

9 Vanliga användningsområden av ES i miljöekonomi Värdering av skador på miljön med okända/komplexa effekter på välfärd BP Deep Horizon olyckan. Biologiska kompensationsområden: vid infrastrukturutbyggnad. Värdering för gröna nationella räkenskaper. För att beslutsfattande om alternativa resursanvändningar ska beakta t.ex. kostnaden av miljöförstöring. SR/LR. Utvecklingsplaner för framtida markanvändning: UK NEA: olika framtidsscenarier (energiskog/biologisk mångfald i jordbruk och skogsområden). Sammanfattningsvis: ES mest uppenbart i värdering och SKA, som i och för sig också har bäring på styrmedelsanalys. Viktigt i CBA, fördelningsanalys (sidobetalningar). 9

10 5. ES i styrmedelsutformning ES bidrag till styrmedelsanalys: styrmedelsutformning Ramverk för systemiskt tänk om länkarna mellan natur och samhälle. Fostrar produktionsfunktionstänk som tillåts löpa över olika traditionella domäner: olika discipliner och sakområden. Förbättrar därmed förutsättningarna att internalisera externaliteter. 10

11 ES bidrag: externaliteter (i) Information för att internalisera externaliteter Ofta letar under lyktan syndrom. ES perspektiv bidrar till systemiskt tänk avseende: Produktionsfunktioner: t.ex. pollinering, översvämningsreglering. Externaliteter: d.v.s. när en aktivitet skapar bieffekter, som påverkar andra utan att denna effekt kompenseras för.. Delvis pratar vi om samma sak eftersom externaliteter är en del av produktionsfunktioner. Men externaliteter och produktionsfunktioner är relevanta att separera när vi pratar om hur ekosystemtjänstkonceptet bidrar till styrmedelsanalys. 11

12 Inte trivialt: trängda beslutsfattare vs. pålästa särintressen. Istället: (+) ES minskar risken att nyckelaspekter faller bort i analysen. Numera väl inkörda MA matrisen: Ramverk hela ekosystem i beslutsfattande, lyfta upp hur de bidrar till mänsklig nytta, i ett integrerat socio-eko-miljö system. Bidrar till att tydliggöra intressenterna ( follow the money ). 12

13 Exempel från NV RU Lättnader i strandskydd för små sjöar och vattendrag. Stark osäkerhet om framtida effekter på välfärd (>10% Sveriges yta). 13

14 ES bidrag: avvägningar Avvägningar mellan olika handlingsalternativ Exempel Naturvårdsverket: ES tänk i arbetet med etappmål för Fjällvärlden. 14

15 T ex just nu NV RU lättnader i strandskyddet. Uppdraget är att, GIVET en allmän lättnad, beräkna effekterna på samhället och föreslå styrmedel (juridiska) av en sådan lättnad (strandskyddets syften allemansrättslig tillgång plus bevarande av djur & natur, står mot husbyggande. Starkt informationsunderskott om konsekvenserna på t ex djur och naturliv. Några styrmedelsimplikationer som har explicit länk till ekosystemtjänsttänket, i RU Strandskydd: Osäkerhet om hur effekterna skulle bli i nuläget. Än mer osäkerhet i framtiden (klimatförändring, befolkningsdynamik mm). Tröskeleffekter? Vi lade in ekosystemtjänsttänket som en punkt i avropsförfrågan, och tack vare att ES ramverket så pass känt, styrdes konsulten från början in i samma tankebana som NV. 15

16 ES bidrag: kommunikation Samtidigt som ES tänk förutsätter interdisciplinärt samarbete, så underlättar ES konceptet genom sitt gemensamma språk till att förbättra styrmedelsutformning som bygger på: (i) olika sakexpertis och interdisciplinära ansatser. (ii)förankring och förhandling. Viktigt för att adressera det alltför vanliga tillämpningsunderskottet av styrmedel. Varför: Enhetligt språk, sedan MA 2005 brett förstått accepterat av beslutsfattare på olika nivåer av beslutsfattande, i olika länder, av olika intressenter. Inte minst, olika discipliner t ex NV. 16

17 Exempel på hur ekosystemtjänstperspektivet kan påverka själva utformningen av styrmedel 17

18 Styrmedelsutformning Primärt miljöobjekt (nytta eller skada) Gröna mål Explicita ES styrmedel 1.PES: Skogsområ de (skyddsvär d biologisk mångfald) ES tänk bidrar till att uppdaga externalitet i produktionsfu nktionen Positiva externaliteter Rent vatten för bryggeri Möjliga implikationer för utformning av styrmedels (Beslut att modifiera styrmedlets målfunktion (eller troligare, komplettera med annat styrmedel)) Externalitetens beskaffenhet (t.ex. tröskeleffekter) och magnitud påverkar optimal styrmedelsutformning. Finansiellt bidrag från bryggeriet för att bevara skogsområdet Konk ret exem pel Asahi brygg eriet i Japan 18

19 Styrmedelsutformning Primärt miljöobjekt (nytta eller skada) 2.Biologiska kompensati onsområde n: Motorvägsb ygge (skyddsvärd biologisk mångfald) ES tänk bidrar till att uppdaga externalitet i produktionsfu nktionen Möjliga implikationer för utformning av styrmedels (Beslut att modifiera styrmedlets målfunktion (eller troligare, komplettera med annat styrmedel)) Utsiktsvärden Komplettera kompensationsåtgärden med en monetär ersättning Konkre t exemp el (NOAA) 19

20 Styrmedelsutformning Primärt miljöobjekt (nytta eller skada) Andra styrmedels situationer 3.Våtmark (skyddsvär d biologisk mångfald) ES tänk bidrar till att uppdaga externalitet i produktionsfu nktionen Reglering av vattenkvalitet Möjliga implikationer för utformning av styrmedels (Beslut att modifiera styrmedlets målfunktion (eller troligare, komplettera med annat styrmedel)) -Ändra typ av styrmedel? (subvention/administrativt/marknad sbaserat). Konkret exempel Catskills NY 4.Jordbruk (skyddsvär d biologisk mångfald) Härbärgerar bin som pollinerar kringliggande jordbruk ibid 20

21 Styrmedelsutformning Primärt miljöobjekt (nytta eller skada) Industri 5.Gruvdrift (lokala föroreninga r) ES tänk bidrar till att uppdaga externalitet i produktionsf unktionen Negativa externaliteter Påverkar dricksvattentä ckt Möjliga implikationer för utformning av styrmedels (Beslut att modifiera styrmedlets målfunktion (eller troligare, komplettera med annat styrmedel)) -Ändra typ av styrmedel? T.ex. allvarliga tröskeleffekter /irreversibilitet kan motivera ett kvantitetsbaserat styrmedel (t.ex. utsläppstak) istället för ett prisbaserat (t.ex. en skatt) för att minska sannolikheten för en kostlig skada (vid en överskridelse av utsläppstaket). Konkret exempel 21

22 Styrmedelsutformning Primärt miljöobjekt (nytta eller skada) 6.Marina transporter av olja (oljeutsläp p effekt på fiske) ES tänk bidrar till att uppdaga externalitet i produktionsf unktionen Oljeutsläpp effekt på naturskyddo mråde Möjliga implikationer för utformning av styrmedels (Beslut att modifiera styrmedlets målfunktion (eller troligare, komplettera med annat styrmedel)) -Ändra nivå på styrmedlet? (höj straffsatsen). Konkret exempel 22

23 Exempel på styrmedelutformning: Biologiska kompensationsområden NOAA använder tre olika kategorier: (i) Likvärdig ekosystem (ii) Likvärdiga ekosystemfunktioner (iii) Likvärdiga ekosystemtjänster Sverige: ovanligt med (iii)? 23

24 6. Fallgropar Fel metodval kan ge missvisande bild av det verkliga värdet av ES för mänsklig välfärd. Kval./kvant. T.ex. komplexa orsakssamband (tröskeleffekter, stark osäkerhet), dubbelräkning vid uppskalning, geografiska avgränsningar. ES=monetär värdering? Det okvantifierade saknar värde? Inte nödvändigvis. Viktigt att från fall till fall avgöra huruvida monetär värdering rätt väg. Komplext att värdera kulturella, understödjande ES, och biodiversitet. Enklare med försörjande och reglerande ES. 24

25 Krav på miljöekonomi ES perspektivet skapar också nya krav på miljöekonomi: Systemtänk Metod: nationalekonomi (t.ex. ekonometri) + GIS, hydrologisk modellering etc. Interdisciplinärt samarbete 25

26 7. Några avslutande ord Slutsatsen är att ekosystemtjänstbegreppet och ekosystemtjänstvärderings insatser har förändrat diskussionen om naturskydd, naturresurser, och andra områden av den offentliga politiken. Det är nu allmänt erkänt att naturvård och bevarande förvaltningsstrategier inte nödvändigtvis utgör en kompromiss mellan "miljö" och "utveckling". Investeringar i bevarande, restaurering och hållbart nyttjande ses alltmer som en "win-win-situation", som ger stora ekologiska, sociala och ekonomiska fördelar (fritt översatt de Groot et al. 2010). 26

27 Leta bortom lyktstolpen: ES tänk bidrar till Analys: identifiera positiva och negativa externaliteter (identifiera hela produktionsfunktioner), anpassa styrmedelsval och utformning därefter. Arbetsprocesser: kommunicerbarhet (inkl. förankring - tillämpningsunderskottet), interdisciplinärt samarbete. Kommunicerbarhet till allmänheten/väljarna. 27

28 Två frågor för diskussion 1. Vilka är de viktigaste utmaningarna för styrmedelsanalys av ekosystemtjänster? T.ex. metod (bristfällig data, sannolikhetsanalys av ekologiska tröskeleffekter, kompatibilitet mellan olika discipliners ansatser och metoder), interdisciplinärt samarbete, etc. 1. Vilka är de mest lovande vägarna för att förbättra styrmedelsanalys av ekosystemtjänster? 28

29 Tack! Jag mottar gärna frågor och kommentarer 29