Malmö stad Revisionskontoret

Transkript

1 Malmö stad Revisionskontoret

2 Den kommunala revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument för att granska den verksamhet som bedrivs i nämnder och bolagsstyrelser. Stadsrevisionen i Malmö granskar nämnders och styrelsers ansvarstagande för att genomföra verksamheten enligt fullmäktiges uppdrag. Stadsrevisionen omfattar både de förtroendevalda revisorerna i revisorskollegiet och de sakkunniga revisorerna på revisionskontoret. I Kommunallag (1991:900) 6 kap 7 anges att nämndernas ansvar för verksamheten är att nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I Kommunallag (1991:900) 9 kap 9 anges att revisorernas uppgifter är att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. I revisionskontorets årsrapport sammanfattar den sakkunniga revisorn det gångna årets granskning av respektive nämnd vilket ger de förtroendevalda revisorerna underlag för sin prövning utifrån kommunallagen. Fördjupade granskningar som görs under året rapporteras i sin helhet i enskilda rapporter. Alla publikationerna finns på Stadsrevisionens hemsida 2 (20)

3 SAMMANFATTNING... 4 BAKGRUND... 5 SYFTE, REVISIONSFRÅGOR OCH AVGRÄNSNING... 5 Syfte 5 Revisionsfrågor... 6 Avgränsning... 6 REVISIONSKRITERIER... 6 GRANSKNINGSANSVARIGA... 6 METOD... 7 RÄTTSLIG REGLERING... 7 Fristående förskola... 7 Pedagogisk omsorg... 8 Tillsyn 9 RESULTAT AV GRANSKNINGEN... 9 Organisation... 9 Styrdokument Finns det dokumenterade rutiner för tillsynen? Bedrivs det en systematisk och likvärdig tillsyn? Tillämpas beslutade rutiner vid genomförandet av tillsynen? Finns det en dokumenterad uppföljning av tillsynen som rapporteras till nämnden?. 15 SLUTSATS...16 BILAGA 1 - REGLEMENTE OCH DELEGATIONSORDNING...18 BILAGA 2 - ÖVERSIKT TILLSYNSPROCESS...19 BILAGA 3 - ÖVERSIKT HANDLÄGGNING AV TILLSYNSÄRENDE (20)

4 Syftet med granskningen har varit att bedöma om förskolenämnden säkerställer att det finns en tillräcklig intern kontroll avseende nämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Utifrån genomförd granskning bedöms förskolenämnden ha säkerställt att det finns en tillräcklig intern kontroll avseende nämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Några utvecklingsområden har dock identifierats (se kursiveringarna nedan). Förskolenämnden har inrättat en separat tillsynssektion och beslutat om Rutiner för förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Nämndens rutin bedöms tillämpas av förskoleförvaltningen. Även förskoleförvaltningens kompletterande rutiner och mallar för tillsyn bedöms tillämpas. Vid granskningen har det framkommit att det inte finns några fastställda mål för handläggningstiderna vid tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Detta kan få till följd att handläggningstiderna för tillsyn av olika huvudmän kan variera. För att ytterligare öka likvärdigheten i nämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg bör nämnden överväga att besluta om mål för handläggningstiden för tillsynen. Enligt intervjusvar kommer förskoleförvaltningen på eget initiativ att ta fram bedömningskriterier för tillsyn av förskolans pedagogiska uppdrag under hösten 2017, vilket är positivt och kan bidra till att likvärdigheten i tillsynen kan öka ytterligare. Förskoleförvaltningen utför vid tillsynen kontroll av att huvudmannen har rutiner för att registerutdrag inlämnas före anställningens påbörjande av all personal som ska arbeta i verksamheten. Normalt gör dock förvaltningen ingen kontroll av att huvudmännens rutiner verkligen följs genom att begära att få se inlämnade registerutdrag, enligt intervjusvar. Den som inte har lämnat registerutdrag får enligt skollagen inte anställas. Förskolenämnden bör utveckla sin tillsyn beträffande registerkontroll, t.ex. av att huvudmän för fristående förskola och enskild pedagogisk omsorg säkerställer att registerutdrag ur belastningsregistret alltid begärs och inlämnas innan anställningskontrakt skrivs på och arbete i barngrupp påbörjas. Förskoleförvaltningen genomförde under våren 2017 Utvärdering av beslut om godkännande och rätt till bidrag samt tillsyn av fristående verksamheter Utvärderingsrapporten behandlades av förskolenämnden i mars Det är positivt att ovan nämnda utvärdering har genomförts. För att förskolenämnden i sin helhet ska få en samlad uppföljning av tillsynen av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg bör nämnden överväga om uppföljning och redovisning till nämnden ska ske årligen. 4 (20)

5 Denna granskning omfattar fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Förskolan är en skolform. Pedagogisk omsorg är en verksamhet som vårdnadshavare kan välja istället för förskola eller fritidshem. Förskolan bedriver undervisning och styrs av läroplanen. Förskolans läroplan ska vara vägledande för pedagogisk omsorg. I förskola ska det finnas högskoleutbildad personal. I pedagogisk omsorg ska finnas personal med annan typ av utbildning eller erfarenhet av arbete med barn. I Malmö var ca barn inskrivna i fristående förskola eller enskild pedagogisk omsorg per den 31 december Vid samma tidpunkt var knappt barn inskrivna i kommunal förskola eller pedagogisk omsorg. En kommun har enligt 26 kap. 4 skollagen tillsyn över fristående förskolor som kommunen har godkänt samt pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag. Enligt 26 kap. 2 skollagen syftar tillsynen till att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäcks. Beslut om godkännande av fristående förskola respektive beslut om rätt till bidrag för enskild pedagogisk omsorg ingår inte i begreppet tillsyn. Stadsrevisionen genomförde 2012 en granskning av stadens tillsyn av fristående förskolor. Granskningen visade på varierande kvalitet och genomförande mellan de dåvarande stadsdelarna. Skolinspektionen har i sin granskning (presenterad 2016) konstaterat brister i processen för tillsyn av fristående förskolor hos en stor del av de granskade kommunerna (Malmö stad ej granskad). Skolinspektionen konstaterade att många kommuner behöver utveckla tillsynen så att den säkerställer att de granskade verksamheterna lever upp till kraven i de lagar m.m. som gäller. Utifrån genomförd riskanalys beslutade de förtroendevalda revisorerna i Malmö stad att granska förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor under Syftet med granskningen har varit att bedöma om förskolenämnden säkerställer att det finns en tillräcklig intern kontroll avseende nämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. 5 (20)

6 Syftet har brutits ned i följande revisionsfrågor: Finns det dokumenterade rutiner för tillsynen? Bedrivs det en systematisk 1 och likvärdig tillsyn? Tillämpas beslutade rutiner vid genomförandet av tillsynen? Finns det en dokumenterad uppföljning av tillsynen som rapporteras till nämnden? Granskningen avgränsas till förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg för vilka Malmö stad genom nämnden har tillsynsplikt för. Beslut om godkännande av fristående förskola respektive beslut om rätt till bidrag för enskild pedagogisk omsorg ingår inte i granskningen. Skollagen Läroplan för förskolan Lpfö 98 Reglemente och delegationsordning för förskolenämnden Förskolenämndens styrdokument för tillsyn Revisorskollegiets styrgrupp skola: Per Lilja, Claes Carlsson, Kurt Halvardsson, Göran Hellberg, Berit Sjövall och Robabeh Taeri. Sakkunniga revisorer från revisionskontoret: Nina Hellström, kommunal yrkesrevisor, Richard Magnusson, certifierad kommunal yrkesrevisor. Kvalitetsgranskare från revisionskontoret: George Smidlund, revisionsdirektör, certifierad kommunal yrkesrevisor. Sakkunniga revisorer har prövat sitt oberoende med mera i enlighet med SKYREV:s R2 2 och inte funnit något hinder mot att utföra granskningen. 1 Med systematisk tillsyn avser vi bl.a. att det finns en plan för tillsynen, en strukturerad och konsekvent informationsinhämtning, dokumenterade rutiner, bedömningskriterier och en konsekvent uppföljning av beslut. 2 Hot mot oberoende till följd av egenintresse, självgranskning, partsställning, vänskap, skrämsel, övrigt. 6 (20)

7 För att svara på granskningens revisionsfrågor och bedöma den interna kontrollen har dokumentstudier och intervjuer genomförts. Intervjuer har genomförts med berörda tjänstepersoner inom förskoleförvaltningen. Stickprovsgranskning har genomförts på utförd tillsyn för att kontrollera om av nämnden beslutad rutin för tillsyn följs. Det handlar totalt om fyra stickprov, som rör anmälan av fristående förskola, etableringskontroll av enskild pedagogisk omsorg, förstagångstillsyn av fristående förskola respektive regelbunden tillsyn av fristående förskola. Dessa har påbörjats under 2016 och pågår under Under 2017 t.o.m. 7 juni hade tillsynssektionen totalt ca 100 ärenden under handläggning enligt uppgift från förvaltningen. Samtliga intervjuade och förskoledirektören har beretts tillfälle att faktakontrollera rapporten. Förskola med enskild huvudman kallas för fristående förskola. Enskilda får efter ansökan till hemkommunen godkännas som huvudmän för förskola. Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. 3 De allmänna bestämmelserna om förskola i skollagen samt mål och riktlinjer i förskolans läroplan gäller även för fristående förskolor. Huvudregeln är att en kommun bara ska godkänna och ge bidrag till huvudmannen för den fristående förskolan om den är öppen för alla barn som ska erbjudas förskola. 4 Förskolan ska stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda barnen en trygg omsorg. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Huvudmannen ska se till att barngrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen även i övrigt erbjuds en god miljö. Förskolan ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och förbereda barnen för fortsatt utbildning kap. 5 Skollagen 4 8 kap. 18 Skollagen 5 8 kap 2, 8 Skollagen 7 (20)

8 Av läroplanen för förskolan framgår uppdraget. Förskolan ska lägga grunden för ett livslångt lärande. Verksamheten ska vara rolig, trygg och lärorik för alla barn som deltar. Förskolan ska stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda en trygg omsorg. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. I samarbete med hemmen ska barnens utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar främjas. Förskolan ska erbjuda barnen en trygg miljö som samtidigt utmanar och lockar till lek och aktivitet. Den ska inspirera barnen att utforska omvärlden. I förskolan ska barnen möta vuxna som ser varje barns möjligheter och som engagerar sig i samspelet med både det enskilda barnet och barngruppen ersattes begreppet familjedaghem med pedagogisk omsorg i skollagen. Pedagogisk omsorg är ett samlingsbegrepp där familjedaghem är en av flera former. Andra former kan vara olika flerfamiljslösningar. 7 Pedagogisk omsorg erbjuds istället för förskola eller fritidshem och vänder sig till barn i samma åldrar som de barn som går i förskola och på fritidshem (1-12 år). Av skollagen framgår att kommunen ska sträva efter att i stället för förskola eller fritidshem erbjuda ett barn pedagogisk omsorg om barnets vårdnadshavare önskar det. Kommunen ska ta skälig hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål om verksamhetsform. Pedagogisk omsorg styrs av skollagen. Förskolans läroplan ska vara vägledande. Den pedagogiska omsorgen ska genom pedagogisk verksamhet stimulera barns utveckling och lärande och utformas så att den förbereder barnen för fortsatt lärande. 8 Den pedagogiska omsorgen ska bedrivas i ändamålsenliga lokaler i grupper med en lämplig sammansättning och storlek. För bedrivande av verksamheten ska det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. 9 Pedagogisk omsorg kan bedrivas i kommunal eller enskild regi. Hemkommunen där en enskild bedriver pedagogisk omsorg ska efter ansökan besluta att huvudmannen 6 Läroplan för förskolan Lpfö 98 7 Skolverkets Allmänna råd Pedagogisk omsorg 8 25 kap. 2 Skollagen 9 25 kap. 7 Skollagen 8 (20)

9 har rätt till bidrag om huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet. Huvudregeln är att en kommun bara ska besluta om rätt till bidrag om verksamheten är öppen för alla barn som en kommun ska sträva efter att erbjuda motsvarande verksamhet. 10 En kommun ska systematiskt följa upp och utvärdera pedagogisk omsorg. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i den pedagogiska omsorgen ska kommunen se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Kommunen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot verksamheten. 11 Motsvarande gäller för enskild huvudman som en kommun har förklarat har rätt till bidrag för pedagogisk omsorg. En kommun har tillsyn över förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt och pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag. Tillsynen syftar till att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäcks vid granskningen. Kommunens tillsyn omfattar dock inte tillsyn över att bestämmelserna om åtgärder mot kränkande behandling följs. 12 Det är Skolinspektionen som har tillsyn över dessa bestämmelser. Utvärderings- och myndighetsenheten är en av tre enheter på förskoleförvaltningens avdelning för kvalitet och myndighet. Inom utvärderings- och myndighetsenheten finns en tillsynssektion som ansvarar för handläggning av anmälningar, tilläggsbelopp samt beredning av ansökningar om godkännande av fristående förskolor. Sektionen bereder också ärenden om rätt till bidrag för enskild pedagogisk omsorg och öppen förskola. Sektionen har ansvar för tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg samt insyn i öppen förskola. Inom ramen för tillsynen lämnar sektionen råd och vägledning. Tillsynssektionen har sex medarbetare kap. 10 Skollagen kap. 8 Skollagen kap. 2, 4 Skollagen 9 (20)

10 Figur 1 Förskoleförvaltningens organisation, del av Källa: egen. Vid granskningstidpunkten 13 fanns det enligt förskoleförvaltningen 75 fristående förskolor 14 med pågående verksamhet i Malmö. Dessa hade sammanlagt barn. Vidare fanns det vid granskningstidpunkten 11 huvudmän för enskild pedagogisk omsorg som beslutats ha rätt till bidrag. Dessa hade sammanlagt 458 platser med 190 barn inskrivna. Förskolenämnden beslutade i oktober 2014 om Rutiner för förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Av rutinerna framgår att det finns sex typer av tillsyn som förskoleförvaltningen genomför: etableringskontroll, förstagångstillsyn, regelbunden tillsyn, riktad tillsyn, tillsyn på förekommen anledning (akuttillsyn) och anmälningsärenden. Av rutinen framgår bl.a. nedanstående avseende de sex typerna av tillsyn: Etableringskontroll Etableringskontrollen sker innan verksamheten får starta. Den innebär att förskoleförvaltningen inom ramen för tillsynsprocessen granskar att huvudmannen kan bedriva verksamheten i enlighet med de föreskrifter som gäller De fristående förskolorna bedrivs enligt förskoleförvaltningen som aktiebolag, ekonomisk förening, föräldrakooperativ m.m. 10 (20)

11 Förstagångstillsyn Förstagångstillsyn genomförs normalt 6-8 månader efter verksamhetsstarten. Regelbunden tillsyn Regelbunden tillsyn ska göras minst vart femte år 15. Vid bedömningen av hur ofta den regelbundna tillsynen ska genomföras, görs en risk- och väsentlighetsanalys av den aktuella verksamheten. Den regelbundna tillsynen kan utifrån en sådan analys komma att ske oftare än vart femte år. Riktad tillsyn En riktad tillsyn kan inriktas mot en specifik sakfråga, t.ex. hur sker urval av barn vid en verksamhet då efterfrågan av plats är större än utbudet. Alla eller ett urval av förskolor och enskild pedagogisk omsorg kan ingå i en riktad tillsyn. Riktad tillsyn kan ha formen av en skrivbordstillsyn, dvs. verksamheten besöks inte utan bedömningarna grundas på vad som framkommit i ett skriftligt underlag som förskoleförvaltningen begärt in från de i granskningen ingående huvudmännen. Tillsyn på förekommen anledning (akuttillsyn) Tillsyn på förskommen anledning genomförs i en verksamhet när det kommit uppgifter om allvarliga brister som behöver granskas omedelbart. Tillsynen fokuserar på de signalerade bristerna och berör alltså inte alla de områden som granskas vid en regelbunden tillsyn. Anmälningsärenden Inkomna klagomål från föräldrar och andra utomstående riktade mot en fristående huvudman utgör en anmälan hos förskoleförvaltningen. Om huvudmannen inte har fått ta del av klagomålet och bedöms ha förutsättningar att rätta till de brister som anmälts, kan anmälan överlämnas till huvudmannen för utredning och åtgärder. Anmälningar som innehåller uppgifter av allvarlig karaktär utreds alltid av förskoleförvaltningen. Anmälningsärendena handläggs ofta i ett skriftligt förfarande, men besök och intervjuer kan också förekomma om det behövs för utredningens skull. Av rutinen framgår vidare att om förskoleförvaltningen bedömer att en huvudmans verksamhet i något avseende inte lever upp till kraven i författningarna kan förskole- 15 Förskolenämnden har enligt förskoleförvaltningen under 2017 uttryckt en önskan att intervallet ska vara vart fjärde år. 11 (20)

12 nämnden rikta sanktioner mot huvudmannen. Följande sanktioner/ingripanden kan då komma i fråga: föreläggande, föreläggande förenat med vite, anmärkning, avstående från ingripande, återkallelse och tillfälligt verksamhetsförbud. 16 Se grafisk illustration av processen i Bilaga 2 - Översikt tillsynsprocess på sidan 19 respektive handläggning i enskilda tillsynsärenden i Bilaga 3 - Översikt handläggning av tillsynsärende på sidan 20. Förskolenämnden beslutade i oktober 2014 om Rutiner för förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Se beskrivning ovan under Styrdokument. Förskoleförvaltningen har även tagit fram Rutin för tillsynsbesök (förstagångstillsyn och regelbunden tillsyn), Rutin för etableringskontroll fsk och Rutin för handläggning av etableringskontroll i enskild pedagogisk omsorg. Rutinerna används enligt intervjusvar som checklistor och är inte beslutade av nämnden. Enligt uppgift vid intervju lades det vid bildandet av förvaltningen den 1 juni 2013 upp en plan för regelbunden tillsyn av alla fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg minst var femte år. Tidsintervallet baserades enligt förvaltningen på hur andra kommuner arbetade med tillsyn samt på Skolinspektionens dåvarande tidsintervall för tillsyn av alla huvudmän 17. Av intervjusvaren framkom vidare att under våren 2017 har förvaltningen ökat takten för sin tillsyn på uppdrag av förskolenämnden. Tillsyn av alla fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg kommer nu att ske inom drygt 4 år sedan förskolenämndens start i juni Förskoleförvaltningen har tagit fram dokumentet Planerade tillsyner 2017 som omfattar tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Av Planerade tillsyner 2017 framgår att det vid granskningstillfället fanns 8 fristående försko- 16 Av intervjusvar har framkommit att förelägganden är den sanktion som är vanligast förekommande, samt att för en övervägande del av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg där tillsyn genomförts fattas beslut om föreläggande. 17 Idag genomför dock Skolinspektionen tillsyn över alla kommunala huvudmän vart tredje år. 18 Av intervjusvaren har framkommit att inom tillsynssektionen har man diskuterat och gjort risk- och väsentlighetsanalyser inför tillsynen med utgångspunkt i tidigare tillsyn och framförallt för anmälningsärenden. 12 (20)

13 lor som inte haft tillsynsbesök sedan Samtliga 8 finns med i tillsynsplaneringen för våren Av dokumentet framgår vidare att då inga signaler som indikerar brister på förskolorna har inkommit har förvaltningen bedömt att tillsyn inte har varit aktuell tidigare. Avseende en av förskolorna fanns under 2014 ett anmälningsärende som följdes av ett beslut med föreläggande om att inrätta forum för samråd med vårdnadshavarna på förskolan. Förskoleförvaltningen har även presenterat ett utkast till planering för tillsyn Intervjuade tjänstepersoner inom förvaltningen lyfte fram att den av förskolenämnden beslutade Rutiner för förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg tillämpas vid tillsynen vilket de menar medför att en systematisk och likvärdig tillsyn av fristående förskola och enskild pedagogisk omsorg genomförs. Vidare lyftes de av förskoleförvaltningen framtagna Rutin för tillsynsbesök (förstagångstillsyn och regelbunden tillsyn), Rutin för etableringskontroll fsk och Rutin för handläggning av etableringskontroll i enskild pedagogisk omsorg fram. För att likvärdig information ska begäras in på ett strukturerat sätt inför etableringskontroll av enskild pedagogisk verksamhet och regelbunden tillsyn av fristående förskola och enskild pedagogisk omsorg har förskoleförvaltningen tagit fram formulär som huvudmannen ska fylla i och skicka in till förvaltningen innan tillsynen påbörjas. Inför etableringskontroll av fristående förskola finns inget framtaget formulär som ska skickas in till förvaltningen då behov av ett sådant inte har identifierats av förskoleförvaltningen. Istället skickar förvaltningen ut ett informationsbrev inför att etableringskontrollen ska genomföras. Förskoleförvaltningen har även tagit fram intervjuguider för genomförandet av intervjuer med huvudman och förskolechef, förskolepersonal och vårdnadshavare vid etableringskontroll och regelbunden tillsyn. Enligt intervjusvaren används intervjuguiderna som en utgångspunkt vid tillsynen, men justeras efter behov. Enligt intervjusvaren genomförs all tillsyn i par av två medarbetare som varieras mellan varje tillsyn, vilket bidrar till ökad likvärdighet i utförandet av tillsynen och bedömningen. Av intervjusvaren framkom vidare att för att säkerställa likvärdigheten vid bedömning av tillsynen använder medarbetarna sig av en rättsdatabas som skapats av förvaltningen. Rättsdatabasen innehåller ca 40 dokument avseende brister på olika områden. Av dokumenten framgår föreläggande, rättslig reglering samt exempel på formulering av bedömning i tidigare ärenden. Databasen kompletteras löpande enligt 13 (20)

14 uppgift i intervjusvar. Vid nya eller svårbedömda identifierade brister förs diskussioner på enhetens praxismöten som hålls varannan vecka. Vidare kvalitetssäkras samtliga tillsynsrapporter, beslut och uppföljningsbeslut av chefen för tillsynssektionen. Det finns även framtagna mallar för tillsynsrapporter och tjänsteskrivelser. Förskoleförvaltningen har under våren 2017 genomfört Utvärdering av beslut om godkännande och rätt till bidrag samt tillsyn av fristående verksamheter Utvärderingsrapporten behandlades av förskolenämnden i mars Av rapporten framgår att förskoleförvaltningen har utgått från Skolinspektionens granskning Tillsyn av fristående förskolor som genomfördes under 2016 vid genomförandet av utvärderingen. Av rapporten framgår vidare att förskoleförvaltningens övergripande bild är att handläggningen av tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg bedöms fungera väl. Det framgår även att förvaltningen anser att ett bedömningsstöd för tillsynen kan 19 tas fram för att se till att förskolans pedagogiska uppdrag granskas på ett likvärdigt och systematiskt sätt. Enligt uppgift kommer arbete med att ta fram bedömningskriterier att på förskoleförvaltningens initiativ genomföras under hösten Av intervjusvaren framkom att det finns mål för handläggningstiderna vid beslut om godkännande av fristående förskola och beslut om rätt till bidrag för enskild pedagogisk omsorg. Det finns dock inga fastställda mål för handläggningstiderna vid tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk. Enligt 2 kap. 31 skollagen ska den som erbjuds en anställning inom förskolan samt inom annan pedagogisk verksamhet lämna ett utdrag ur det register som förs enligt lagen om belastningsregister till den som erbjuder anställningen. Utdraget ska vara högst ett år gammalt. Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anställas. Det är dock huvudmannen som är ytterst ansvarig för att säkerställa att registerutdrag alltid lämnas innan någon anställs och påbörjar sin anställning. Av förskoleförvaltningens rutiner framgår att huvudmannen skriftligt ska beskriva sina rutiner för registerkontroll, men det framgår inget ytterligare om hur och när kontrollen ska göras. Av intervjusvaren framkom att vid tillsyn av fristående förskola och enskild pedagogisk omsorg utförs kontroll av att huvudmannen har rutiner för att, innan de anställer, begära registerutdrag av all personal som ska arbeta i verksamheten. Förskoleförvaltningen gör dock normalt ingen kontroll av att huvudmännens rutiner verkligen följs genom att begära att få se inlämnade registerutdrag. Av intervjusvar har framkommit att brister som har noterats vid tillsyn är att huvudmän begärt in registerutdrag från belastningsregistret först efter att anställningskontrakt skrivits på och arbete i barngrupp har påbörjats. 19 I utvärderingsrapporten står kan, inte bör. 14 (20)

15 Enligt intervjusvaren följer förvaltningen den av nämnden beslutade Rutiner för förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg samt av förskoleförvaltningen framtagna rutiner vid genomförandet av tillsynen. Av Utvärdering av beslut om godkännande och rätt till bidrag samt tillsyn av fristående verksamheter framgår att den övergripande bilden är att handläggningen av tillsynen av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg fungerar väl. Stickprovsgranskning av tillsynsprocessen har genomförts på en etableringskontroll, en förstagångstillsyn, en tillsyn efter anmälan och en regelbunden tillsyn. Granskningen visar att handläggningen i stickproven följer förskolenämndens respektive förskoleförvaltningens rutiner och mallar för tillsyn. Förskoleförvaltningen har, som nämnts ovan, under våren 2017 genomfört Utvärdering av beslut om godkännande och rätt till bidrag samt tillsyn av fristående verksamheter Rapporten behandlades av förskolenämnden i mars Av rapporten framgår bl.a. att då uppföljningsbeslut efter tillsyn med föreläggande saknas i några enstaka fall bör förskoleförvaltningen se över rutinerna för uppföljning. Av intervjusvaren framkom att de aktuella fallen avser etableringskontroll med mindre allvarliga brister som rättats till omgående. Uppföljningsärende har i de aktuella fallen inte beslutats. Det är förskolenämndens arbetsutskott som, på delegation av nämnden, beslutar om förelägganden 20 efter tillsyn, avslut av tillsyn, samt uppföljningsärenden. Enligt intervjusvaren går samtliga ärenden som en informationspunkt till nämnden. Varje nämndssammanträde har en ärendepunkt benämnd Redovisning av delegerade beslut. Förskolenämnden beslutade i mars 2017 att sektionschef på tillsynssektionen, på delegation av nämnden, har rätt att fatta beslut om att avsluta tillsyn. Denna del i den reviderade delegationsordningen hade dock inte tillämpats i praktiken vid granskningstillfället enligt intervjusvar, då förvaltningen först vill fastställa en rutin för sektionschefens beslut. 15 (20)

16 Utifrån genomförd granskning bedöms förskolenämnden ha säkerställt att det finns en tillräcklig intern kontroll avseende nämndens tillsyn av fristående förskolor och pedagogisk omsorg. Några utvecklingsområden har dock identifierats. Svaren på revisionsfrågorna sammanfattas nedan. Finns det dokumenterade rutiner för tillsynen? Förskolenämnden har beslutat om Rutiner för förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Förskoleförvaltningen har även tagit fram rutiner för tillsynen. Bedrivs det en systematisk och likvärdig tillsyn? Förskolenämnden bedöms bedriva en systematisk och likvärdig 21 tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Några utvecklingsområden har dock identifierats. Förskoleförvaltningen har under våren 2017 genomfört Utvärdering av beslut om godkännande och rätt till bidrag samt tillsyn av fristående verksamheter Av rapporten framgår att den övergripande bilden är att handläggningen av tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg bedöms fungera väl. Av rapporten framgår vidare att förvaltningen anser att ett bedömningsstöd för tillsynen kan 22 tas fram för att se till att förskolans pedagogiska uppdrag granskas på ett likvärdigt och systematiskt sätt. Enligt intervjusvar kommer förskoleförvaltningen på eget initiativ att ta fram bedömningskriterier under hösten 2017, vilket är positivt och kan bidra till att likvärdigheten och kvaliteten i tillsynen kan öka ytterligare. Vid granskningen har det framkommit att det inte finns några fastställda mål för handläggningstiderna vid tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Detta kan få till följd att handläggningstiderna för tillsyn av olika huvudmän kan variera. För att ytterligare öka likvärdigheten och kvaliteten i nämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg bör nämnden överväga att besluta om mål för handläggningstiden för tillsynen. Vid tillsyn av fristående förskola och enskild pedagogisk omsorg utför förskoleförvaltningen kontroll av att huvudmannen har rutiner för att registerutdrag inlämnas av 21 Avser tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg. Skolinspektionen ansvarar för tillsyn av kommunala förskolor och pedagogisk omsorg. Detta minskar förskolenämndens möjlighet till påverkan av likvärdighet i tillsyn mellan kommunal och fristående verksamhet. 22 I utvärderingsrapporten står kan, inte bör. 16 (20)

17 all personal som ska arbeta i verksamheten före anställningens påbörjande. Förskoleförvaltningen gör dock, enligt intervjusvaren, i de flesta fall ingen kontroll av att huvudmännens rutiner verkligen följs genom att begära att få se inlämnade registerutdrag. Förskolenämnden bör utveckla sin tillsyn beträffande registerkontroll, t.ex. av att huvudmän för fristående förskola och enskild pedagogisk omsorg säkerställer att registerutdrag ur belastningsregistret alltid begärs och inlämnas innan anställningskontrakt skrivs på och arbete i barngrupp påbörjas. Tillämpas beslutade rutiner vid genomförandet av tillsynen? Utifrån genomförd granskning bedöms den av nämnden beslutade Rutiner för förskolenämndens tillsyn av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg tilllämpas vid genomförandet av tillsyn. Även förskoleförvaltningens kompletterande rutiner och mallar för tillsyn bedöms tillämpas vid genomförandet av tillsynen. Finns det en dokumenterad uppföljning av tillsynen som rapporteras till nämnden? Det är förskolenämndens arbetsutskott som, på delegation av nämnden, beslutar om förelägganden efter tillsyn, om avslut av tillsyn, samt om uppföljningsärenden. Enligt intervjusvaren redovisas samtliga ärenden som en informationspunkt till nämnden. Varje nämndssammanträde har en ärendepunkt benämnd Redovisning av delegerade beslut. Förskolenämnden beslutade i mars 2017 att sektionschef på tillsynssektionen, på delegation av nämnden, har rätt att fatta beslut om att avsluta tillsyn (se utdrag ur delegationsordning i bilaga 1 på sid. 18). Denna del i den reviderade delegationsordningen hade dock inte tillämpats i praktiken vid granskningstillfället enligt intervjusvar. Förskoleförvaltningen har, som nämnts ovan, under våren 2017 genomfört Utvärdering av beslut om godkännande och rätt till bidrag samt tillsyn av fristående verksamheter Utvärderingsrapporten behandlades av förskolenämnden i mars Det är positivt att ovan nämnda utvärdering har genomförts. För att nämnden i sin helhet ska få en samlad uppföljning av tillsynen av fristående förskolor och enskild pedagogisk omsorg bör nämnden överväga om uppföljning och redovisning ska ske årligen. 17 (20)

18 Reglemente för förskolenämnden Av förskolenämndens reglemente framgår bl.a. att nämnden beslutar om godkännande av fristående förskoleenheter. Vidare framgår att nämnden ansvarar för att utöva tillsyn över fristående förskoleenheter och den enskilda, pedagogiska omsorg som avser barn fram till dess att de börjar förskoleklass/barnets skolplikt infaller. Av reglementet framgår även att förskolenämnden handlägger ärenden om rätt till bidrag till fristående förskoleenheter och den enskilda, pedagogiska omsorg som avser barn fram till dess att de börjar förskoleklass/barnets skolplikt infaller. Utdrag ur Delegationsordning för förskolenämnden Av delegationsordningen för förskolenämnden, reviderad den 22 mars 2017, framgår följande avseende delegationsbeslut: Ärende: Godkännanden, tillsyn och bidrag Föreläggande inom ramen för tillsynen Tilldelning av anmärkning inom tillsynen Beslut att avstå från att ingripa Beslut att avsluta tillsyn Lagrum Lägsta beslutsnivå Kommentar 26 kap 10 SL Arbetsutskott Laglighetsprövning 10 kap. KL 26 kap. 11 SL Avdelningschef Kvalitet Laglighetsprövning 10 och myndighet, kap. KL Enhetschef utvärdering och myndighetsenhet 26 kap. 12 SL Avdelningschef Kvalitet och myndighet, Enhetschef utvärdering och myndighetsenhet Sektionschef tillsynssektionen Laglighetsprövning 10 kap. KL När vidtagna åtgärder bedöms öppnas ett nytt ärende - uppföljning av tillsyn. 18 (20)

19 Gråmarkerade delar ingår inte i denna granskning. Källa: egen.

20 Figuren nedan utgår från standardprocess för ärenden som genomförs med grund i förskoleförvaltningens tillsynsplan. Beslut om reviderad delegationsordning togs på förskolenämndens sammanträde Sektionschef på tillsynssektionen gavs då på delegation av nämnden rätt att besluta att avsluta tillsyn (de två rutorna nedan med röd ram). Dessa beslut fattades tidigare enligt delegationsordningen av arbetsutskottet, som dock under övergångsperiod fortsatt att besluta i dessa ärenden. Källa: egen. 20 (20)