Rapport 2018:11. Steglös avräkning. En analys av arbetsutbudet för personer med sjukersättning som har använt steglös avräkning

Transkript

1 ISF Granskar och analyserar Rapport 2018:11 Steglös avräkning En analys av arbetsutbudet för personer med sjukersättning som har använt steglös avräkning

2 ISF GRANSKAR OCH ANALYSERAR RAPPORT 2018:11 Steglös avräkning En analys av arbetsutbudet för personer med sjukersättning som har använt steglös avräkning En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2018

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig myndighet som arbetar för en rättssäker och effektiv socialförsäkring som är hållbar för samhället och ger trygghet för individen. ISF:s rapporter har olika fokus: ISF Granskar och analyserar innehåller en omfattande granskning och analys ur flera olika perspektiv. Avsikten är att presentera så långtgående slutsatser som möjligt och lämna rekommendationer på önskvärda förändringar. ISF Redovisar presenterar fakta utan att analysera denna på djupet. Det kan till exempel handla om att redovisa statistik, en rättslig observation eller en sammanställning av existerande kunskap. ISF Kommenterar fokuserar på att synliggöra något som ISF tycker behöva uppmärksammas. Det kan till exempel handla om att kommentera en pågående debatt, effekterna av rättstillämpningen eller att synliggöra olösta problem. ISF Föreslår lämnar mer fullständiga och konkreta förslag till ändrade regler eller andra förändringar som skulle kunna få socialförsäkringen att fungera Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2018 ISBN:

4 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 7 Sammanfattning... 9 Personer med partiell sjukersättning använder steglös avräkning i större utsträckning än de med hel sjukersättning Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet Regelverket är administrativt mödosamt för personer som använder steglös avräkning Regelverket är administrativt mödosamt för Försäkringskassan Det behövs förutsättningar för att ge personer möjlighet att arbeta utan att förlora rätten till sjukersättning Rekommendationer Inledning Förvärvsarbeta utan att rätten till sjukersättning påverkas Ekonomiska incitament för att arbeta Syfte, frågeställningar och avgränsningar Genomförande Rapportens innehåll... 25

5 Innehåll 2 Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet Det är små skillnader i vilken omfattning kvinnor och män har använt sig av steglös avräkning De som använder sig av steglös avräkning har egenskaper som i större utsträckning värderas högt på arbetsmarknaden Det är små skillnader i diagnoser mellan de som har respektive de som inte har använt steglös avräkning De som använder sig av steglös avräkning ökar sina inkomster över tid De som har använt sig av steglös avräkning samtliga år har dubblerat sina arbetsinkomster Fribeloppet styr hur mycket personerna arbetar Steglös avräkning och sjukersättningen minskad till noll kronor De flesta har använt steglös avräkning under flera år Många personer arbetar kvar i samma bransch och hos samma arbetsgivare Kvinnorna arbetar inom vård- och omsorg samt utbildning och männen är fordonsförare Det är fler som har lämnat sjukersättningen av personerna som använt steglös avräkning Regelverket är administrativt mödosamt för personer som använder steglös avräkning En skriftlig ansökan om steglös avräkning är nödvändig Det är svårt att beräkna kommande inkomster Personerna måste anmäla ändrade inkomstförhållanden Fortsatta kontakter med Försäkringskassan om inkomsten Var tionde person får återbetalningskrav på kronor eller mer Ingen sjukpenning eller sjuklön... 71

6 Innehåll 5 Regelverket är administrativt mödosamt för Försäkringskassan Det saknas uppgifter i ansökan Tillämpningen för de som börjar arbeta en bit in på året har ändrats Förutsättningar för att ge personer möjlighet att arbeta utan att förlora rätten till sjukersättning Så gott som alla har någon arbetsförmåga Det behövs tillgång till möjliga arbeten Det behövs återkommande information Rätt information till rätt grupp Trots bristen på information tillkommer nya personer som ansöker om steglös avräkning Risken för återkrav kan minska genom att Försäkringskassan får tillgång till månadsuppgifter Andra länder har liknande lösningar Diskussion, slutsatser och rekommendationer Det behövs en möjlighet att arbeta utan att Försäkringskassan omprövar rätten till sjukersättningen Enkelhet är viktigt men det är även kontrollfunktionen Mindre administration och mer information fler användare utan att försämra kontrollfunktionen Månadsuppgifter och ett beräkningsstöd kan minska osäkerheten Rekommendationer Referenser Bilagor

7

8 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Att kunna försörja sig själv genom eget arbete är viktigt för att människor ska kunna känna sig delaktiga i samhället. Det har också stor betydelse för samhällsekonomin att så många som möjligt arbetar och bidrar till välfärden. Förvärvsarbete och delaktighet på en arbetsplats kan dessutom främja den enskilda personens hälsa och välbefinnande. Sjukersättning är en ersättning för personer som har nedsatt arbetsförmåga under lång tid framöver. Reglerna om sjukersättning ändrades den 1 juli Steglös avräkning infördes för att underlätta för de som hade beviljats sjukersättning tills vidare enligt bestämmelserna som gällde före den 1 juli 2008 att pröva på att arbeta utan att riskera sin rätt till sjukersättning. Innan steglös avräkning infördes var det färre än en procent av dem som en gång beviljats sjukersättning tills vidare som återgick i arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Utgångspunkten var att reglerna skulle bidra till att öka arbetsutbudet för denna grupp. Rapporten visar att möjligheten till steglös avräkning har bidragit till att ungefär personer per år har utnyttjat möjligheten att arbeta, men antalet personer är fortfarande inte i närheten av de nivåer som regeringen hade hoppats på när reglerna infördes. Att möjligheten till att använda sig av steglös avräkning inte utnyttjats i större utsträckning kan naturligtvis bero på att de som omfattas av reglerna om steglös avräkning är för sjuka för att kunna arbeta. En annan möjlig förklaring är att det kan hänga samman med hur regelverket är utformat. Avsikten var att reglerna om steglös avräkning skulle vara transparenta och enkla att administrera, utan att systemet skulle upplevas som alltför generöst eller som orättvist av allmänheten. Rapporten visar dock att reglerna inte är fullt så transparenta och enkla att administrera som avsett. 7

9 Generaldirektörens förord Ett sätt att skapa ett system som är både enkelt och transparent är att skapa ett system utan någon kontrollfunktion, där personer har stor frihet att arbeta utan att det påverkar deras rätt till sjukersättning. Ett sådant system skulle troligtvis användas av fler personer med sjukersättning och deras inkomster skulle med största sannolikhet vara högre. Samtidigt skulle en sådan lösning kunna uppfattas som alltför generös och därmed på sikt kunna urholka förtroendet för försäkringen. Med det sagt är det naturligtvis möjligt att skapa ett system med bättre eller sämre förutsättningar att lyckas uppfylla syftet med reformen. Rapporten diskuterar olika sätt att förbättra steglös avräkning genom att göra regelverket enklare att förstå och tillämpa, utan att systemet upplevs som alltför generöst eller som orättvist. I rapporten redovisas ett antal rekommendationer om hur steglös avräkning skulle kunna förbättras och därigenom generera ett ökat arbetsutbud. Rekommendationerna handlar om ökad information och förenklingar, både för de som använder sig av steglös avräkning och för Försäkringskassan. Rapporten innehåller också ett antal medskick om regeringen skulle vilja utvidga steglös avräkning till att omfatta även de personer som har beviljats sjukersättning enligt det nya striktare regelverket som gäller från och med den 1 juli Rapporten har skrivits av Fredrik Johansson Tormod (projektledare) Sabine Brattgård, Ann-Christin Jans, Malin Josephson och Markus Larsson. Stockholm i maj 2018 Catarina Eklundh Ahlgren 8

10 Sammanfattning Sammanfattning Regeringen har gett ISF i uppdrag att utvärdera steglös avräkning. Granskningen undersöker de personer som Försäkringskassan har beviljat sjukersättning tills vidare enligt de regler som gällde före den 1 juli De omfattas av de särskilda reglerna om sjukersättning och steglös avräkning. Granskningen berör alltså inte de personer som har beviljats sjukersättning efter den 1 juli Steglös avräkning infördes den 1 januari 2009 och möjliggör för en person att förvärvsarbeta utan att det påverkar personens rätt till sjukersättning. Steglös avräkning innebär att arbetsinkomster upp till ett fribelopp inte påverkar den utbetalda sjukersättningen. Fribeloppet är ett prisbasbelopp för personer med hel sjukersättning, vilket år 2018 motsvarar kronor. Vid arbetsinkomster utöver fribeloppet minskas sjukersättningen successivt och betalas ut med ett preliminärt belopp. Det finns dock ett tak för hur hög inkomsten tillsammans med sjukersättningen får vara. Arbetsinkomsten och sjukersättningen får tillsammans inte överstiga åtta prisbasbelopp, vilket år 2018 motsvarar kronor. Om arbetsinkomst och sjukersättning överstiger detta belopp görs en ytterligare minskning av sjukersättningen med hela det belopp som överstiger åtta prisbasbelopp. Det medför att sjukersättningen är bortreducerad vid arbetsinkomster på motsvarande åtta prisbasbelopp eller mer. Personer med partiell sjukersättning har högre fribelopp. Personer som använder sig av steglös avräkning har inte rätt till sjuklön eller sjukpenning. De personer som har partiell sjukersättning har rätt till sjukpenning och sjuklön endast på den del av sin arbetstid de inte har rätt till sjukersättning. 9

11 Sammanfattning När steglös avräkning infördes år 2009 hade drygt personer rätt att använda sig av steglös avräkning. Det fanns förhoppningar om att personer per år skulle använda sig av möjligheten att pröva på att arbeta. Men det är ungefär personer per år som har använt sig av möjligheten. Uppdragets syfte är att undersöka hur arbetsutbudet för personer som har använt steglös avräkning har utvecklats från början av 2000-talet till år Granskningen ska även undersöka om lagen eller tillämpningen av lagen har inslag som ger incitament till att avstå från förvärvsarbete. Denna rapport svarar på tre specifika frågor: 1. Hur har arbetsutbudet för gruppen som omfattas av steglös avräkning utvecklats? 2. Vad kräver reglerna av den som använder steglös avräkning och vad innebär reglerna för hur Försäkringskassan handlägger dessa ärenden? 3. Vilken information ger Försäkringskassan till de kvinnor och män som har eller har rätt att ansöka om steglös avräkning av sjukersättningen? Denna granskning är beskrivande till sin karaktär. Det beror på att steglös avräkning genomfördes på sådant sätt att det är svårt att utvärdera effekterna. ISF har hämtat registeruppgifter från Försäkringskassan för åren för att undersöka arbetsutbudet före och efter att steglös avräkning infördes. För att besvara de andra frågorna har vi genomfört registeranalyser samt granskat ärendeakter för personer som använt sig av steglös avräkning och intervjuat tjänstemän på Försäkringskassan. Personer med partiell sjukersättning använder steglös avräkning i större utsträckning än de med hel sjukersättning Det finns skillnader mellan de personer som använder sig av steglös avräkning och de som inte gör det. De som använder sig av steglös avräkning har egenskaper som vanligtvis värderas högt på arbets- 10

12 Sammanfattning marknaden jämfört med de som inte använder steglös avräkning. De har till exempel högre utbildning, är yngre och har inkomstbaserad sjukersättning i högre utsträckning. Det innebär att deras sjukersättning i högre grad är baserad på tidigare arbetsinkomster. Vi kan därmed inte tolka eventuella skillnader i arbetsutbud mellan grupperna som en effekt av steglös avräkning, eftersom de två grupperna som omfattas av steglös avräkning har olika stor förankring på arbetsmarknaden. De med partiell sjukersättning använder steglös avräkning mer än de som har hel sjukersättning. De kan lättare utöka sitt arbetsutbud eftersom de redan har etablerade kontakter med arbetslivet. Det är vanligare att kvinnor har partiell sjukersättning än att män har det. Men bland de med hel respektive partiell sjukersättning, är det små skillnader i vilken omfattning kvinnor och män använder sig av steglös avräkning. Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet Arbetsinkomsten för åren var i princip den samma för gruppen som senare kommer att använda möjligheten att arbeta med steglös avräkning som den var för gruppen som inte kommer att använda den möjligheten. Resultat gäller oavsett sjukersättningens omfattning. Åren precis innan steglös avräkning infördes började arbetsinkomsten för gruppen som senare kom att använda steglös avräkning att öka snabbare. För åren finner vi att arbetsinkomsterna för personerna som använder steglös avräkning ökade. Men arbetsinkomsten för gruppen som inte använde steglös avräkning var i princip oförändrad under samma period. Fribeloppet styr i hög grad hur stort arbetsutbudet blir för de som använder möjligheten att arbeta med steglös avräkning. Det beror på att arbetsinkomster upp till fribeloppet inte påverkar hur mycket sjukersättning som betalas ut. För samtliga år, utom år 2009, är det vanligaste arbetsinkomstintervallet för de personer som har hel sjukersättning det intervall som ligger strax under fribeloppet. Många personer som använder steglös avräkning ökar sitt arbetsutbud över tid, men endast så mycket så att de fortfarande ligger under fribeloppet. Det innebär att sjukersättningen inte påverkas och att 11

13 Sammanfattning personerna inte riskerar att behöva återbetala sjukersättningen. Samtidigt går denna grupp miste om den inkomstförstärkning som ett ytterligare ökat arbetsutbud ger. Regelverket är administrativt mödosamt för personer som använder steglös avräkning Det framgår av granskningen att administrationen är betydande för en person som använder steglös avräkning. Personer som vill börja använda steglös avräkning måste lämna in en skriftlig ansökan till Försäkringskassan. De måste lämna in ansökan innan de börjar arbeta för att skydda rätten till sjukersättning mot omprövning. I ansökan ska personen uppskatta hur många timmar per vecka hen kommer att arbeta och hur stora inkomsterna kommer att vara. En ny ansökan måste göras för varje kalenderår. Granskningen visar att administrationen för en person som använder sig av steglös avräkning beror på hur väl hen lyckas beräkna sin förvärvsinkomst. En person som har svårt att uppskatta sin inkomst behöver ha omfattande kontakter med Försäkringskassan redan efter några års arbete med steglös avräkning. Ett resultat av att det är svårt att uppskatta inkomsterna är att många personer drar på sig stora återbetalningskrav. År 2016 fick var tionde person som arbetade med steglös avräkning ett återbetalningskrav på kronor eller mer. Personer som har rätt till hel sjukersättning och arbetar har inte rätt till sjuklön eller sjukpenning. Därför behöver personer som använder steglös avräkning ha en ekonomisk beredskap om de skulle bli sjuka. De personer som har partiell sjukersättning har rätt till sjukpenning och sjuklön men endast för den del av sin arbetstid de inte har rätt till sjukersättning. Enligt förarbetena till reglerna om steglös avräkning ansåg regeringen att det inte är acceptabelt att en person får räkna inkomsten från ett arbete som utförs på samma tid som sjukersättning har beviljats för som grund för en sjukpenninggrundande inkomst (SGI). 12

14 Sammanfattning Regelverket är administrativt mödosamt för Försäkringskassan Det är svårt för Försäkringskassan att hinna med alla de beslut och eventuella omräkningar som är nödvändiga innan en person får börja arbeta med steglös avräkning. Myndighetens handläggare behöver ofta ta kontakt med de personer som vill använda steglös avräkning, till exempel när det saknas uppgifter i ansökan. De behöver också ta kontakt när personen har använt fel ansökningsblankett eller när ansökan kommit in till myndigheten först efter att personen har börjat arbeta. Försäkringskassan behöver också använda resurser för att stämma av den slutgiltiga sjukersättningen för personer som har använt steglös avräkning två år tidigare. Om avstämningen resulterar i ett återbetalningskrav tar detta mer resurser i anspråk av Försäkringskassan. År 2015 ändrade Försäkringskassan tillämpningen i de fall där en person arbetar del av året, efter en dom i Högsta förvaltningsdomstolen. Före domen kunde en person som påbörjat ett arbete med steglös avräkning under den senare delen av året bli återbetalningsskyldig för den sjukersättning som betalats ut innan hen började arbeta. Men efter domen är detta inte längre möjligt. Konsekvensen av domen är att fribeloppet anpassas till det antal månader som är kvar på året från det att arbetet med steglös avräkning påbörjats. Anpassningen av fribeloppet har krävt ytterligare resurser från Försäkringskassan för att handlägga dessa ärenden. Det behövs förutsättningar för att ge personer möjlighet att arbeta utan att förlora rätten till sjukersättning Det behövs ett regelverk som gör det möjligt för personer med sjukersättning att pröva på att arbeta utan att de förlorar rätten till sjukersättning. I bedömningen av rätten till sjukersättning finns det alltid en viss osäkerhet om nedsättningen av arbetsförmågan är permanent. Det finns goda skäl för att personer som beviljats sjukersättning ska kunna pröva sin arbetsförmåga. De personer som har sjukersättning har olika förutsättningar att arbeta. Därför är det viktigt att systemet är uppbyggt på ett sätt som både är hanterligt för de allra flesta och inte försätter människor i en ekonomisk besvärlig situation. 13

15 Sammanfattning Antalet personer som har möjlighet att använda steglös avräkning är begränsat och kommer att minska. Efter år 2010 har Försäkringskassan inte gjort några generella informationsinsatser till de som omfattas av steglös avräkning. År 2016 beviljades nästan 900 personer steglös avräkning som under tidigare år inte använt sig av denna möjlighet. Det motsvarar drygt 10 procent av samtliga som använde sig av steglös avräkning det året. Det visar på att det finns ett visst nyinflöde till steglös avräkning. Både registeruppgifter och ärendeakter visar att återbetalningskrav är ett problem för många personer som använt sig av steglös avräkning. I gruppen som använder steglös avräkning är många personer ekonomiskt och socialt utsatta med kroniska sjukdomar och funktionsnedsättningar. Även förhållandevis blygsamma skulder kan få påtagliga konsekvenser för personer i denna grupp. Detta gäller särskilt eftersom skulden regleras först två år efter att personen arbetade med steglös avräkning. Effektiviteten och kvaliteten i ärenden som gäller steglös avräkning skulle kunna öka genom att ge Försäkringskassan direktåtkomst till inkomstuppgifter. Försäkringskassan skulle därmed få möjlighet att korrigera utbetalningar av sjukersättning löpande under året för de fall där det visar sig att den enskilda personens inkomstprognos av någon anledning inte stämmer överens med den faktiska inkomsten. Ett sätt att minska osäkerheten kring de eventuella negativa konsekvenserna av att arbeta med steglös avräkning är att Försäkringskassan inför ett beräkningsstöd. Detta beräkningsstöd skulle kunna likna den norska lösningen. I Norge finns ett beräkningsstöd på NAV:s webbplats som hjälper den enskilda personen att räkna ut hur mycket sjukersättningen påverkas av arbetsinkomsten. NAV är den norska myndighet som bildades när landets försäkringskassa, arbetsförmedling och kommunernas socialtjänst samlokaliserades. 14

16 Sammanfattning Rekommendationer ISF lämnar ett antal rekommendationer som syftar till att öka arbetsutbudet hos de personer som omfattas av steglös avräkning. ISF ger följande rekommendationer: ISF rekommenderar Försäkringskassan att överväga att arbeta mer aktivt med att informera gruppen som omfattas av steglös avräkning om möjligheten att arbeta utan att det påverkar deras rätt till sjukersättning. ISF rekommenderar Försäkringskassan att utreda möjligheten att använda sig av månadsuppgifter i handläggning av ärenden om steglös avräkning liknande det Försäkringskassan föreslagit för bostadsbidrag. ISF rekommenderar Försäkringskassan att undersöka möjligheten att utveckla ett beräkningsstöd för personer som vill använda steglös avräkning. Detta för att visa vad konsekvenserna på sjukersättningen blir av ökande arbetsinkomster. ISF lämnar utöver ovanstående rekommendationer ett antal medskick som behöver utredas vidare om regeringen överväger att låta systemet med steglös avräkning gälla för alla som beviljas sjukersättning. Medskicken är: Fribeloppets nivå förefaller i hög grad styra hur mycket personerna som använder steglös avräkning arbetar. Om regeringen vill att de personer som använder steglös avräkning ska arbeta mer tyder resultaten från denna granskning på att detta kan åstadkommas genom en höjning av fribeloppet. Dock finns en risk att ett ökat fribelopp kan uppfattas som alltför generös av allmänheten. Regelverket behöver hantera att fribeloppen för många arbetstagare med partiell sjukersättning är lågt satta och därför riskerar att göra steglös avräkning mindre attraktivt för personer med partiell sjukersättning. Regelverket behöver även hantera att personer som har inkomster över fribeloppet, och som använder steglös avräkning, upplever en stor osäkerhet över att få en betydligt sämre inkomst vid kortare sjukdom. 15

17 Sammanfattning Som regelverket är utformat i dag kan det vara svårt för personer med partiell sjukersättning att avgöra på vilken del de utökar sitt arbetsutbud är det på den delen som de har sjukersättning på (vilket föranleder en ansökan om steglös avräkning) eller är det på den delen de inte har sjukersättning på (vilket inte föranleder en ansökan om steglös avräkning)? Regelverket behöver hantera denna oklarhet. Regelverket skulle även kunna innehålla en uppföljning av den enskildes arbete med steglös avräkning så att det sker en diskussion kring individens framtid, kring till exempel fortsatt arbete utan sjukersättning eller om någon form av rehabiliterande åtgärd skulle kunna vara aktuell för att ytterligare stärka den enskildes arbetsutbud. ISF har svårt att följa hur Försäkringskassan har resonerat när myndigheten har valt lösningen att anpassa fribeloppet för personer som börjar arbeta med steglös avräkning en bit in på året. Det bör utredas om lösningen med ett anpassat fribelopp är den bästa lösningen för att uppnå de önskade effekterna. 16

18 Inledning 1 Inledning Hel sjukersättning tills vidare kan ges till personer mellan 19 och 64 år om arbetsförmågan är stadigvarande helt nedsatt.1 Försäkringskassan kan bevilja tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels sjukersättning till personer mellan 30 och 64 år om arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt i motsvarande omfattning.2 De personer som i dag har rätt till sjukersättning tills vidare kan delas in i två grupper. Den första gruppen är de som har beviljats sjukersättning tills vidare enligt de regler som gällde före den 1 juli Då var de tvungna att vara mellan 30 och 64 år oavsett omfattning för att kunna beviljas sjukersättning tills vidare. Det är denna grupp som omfattas av de särskilda reglerna om sjukersättning och steglös avräkning.3 Gruppen uppgick till drygt personer när reglerna infördes och har därefter successivt minskat allteftersom personerna har gått i pension. År 2016 omfattade gruppen knappt personer. Av dessa personer är det ungefär personer per år som har använt sig av steglös avräkning, vilket motsvarar knappt fem procent av gruppen kap. 16 första stycket socialförsäkringsbalken. 33 kap. 16 andra stycket socialförsäkringsbalken och 33 kap. 16 socialförsäkringsbalken. 3 Infördes i 16 a kap. i den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring och fördes år 2011 över till 37 kap. socialförsäkringsbalken. Prop. 2007/08:124, Från sjukersättning till arbete; prop. 2008/09:22, Vissa socialförsäkringsfrågor; bet. 2008/09:SfU4, Från sjukersättning till arbete; Rskr. 2008/09:

19 Inledning Den andra gruppen som har sjukersättning tills vidare är de som har beviljats sjukersättning enligt det nya striktare regelverket som gäller från och med den 1 juli Reglerna om steglös avräkning omfattar inte denna grupp, utan dessa personer kan i stället ansöka om att Försäkringskassan förklarar sjukersättningen vilande under tiden personen arbetar eller studerar Förvärvsarbeta utan att rätten till sjukersättning påverkas Mellan åren 2004 och 2008 var det nästan personer som hade sjukersättning och antalet ökade kraftigt under 2000-talets början. Därför sökte regeringen lösningar för att minska antalet personer med sjukersättning. Steglös avräkning var en sådan lösning. Steglös avräkning infördes den 1 januari 2009 och gör det möjligt för de personer som omfattas av regelverket att förvärvsarbeta utan att det påverkar deras rätt till sjukersättning. Steglös avräkning innebär att inkomster upp till ett fribelopp inte påverkar den utbetalda sjukersättningen. Ersättningen minskar först när inkomsten överstiger fribeloppet. Fribeloppet är ett prisbasbelopp för personer med hel sjukersättning, vilket år 2018 motsvarar kronor. Fribeloppet är högre för personer med partiell sjukersättning. 5 Arbetsinkomster över fribeloppet och upp till åtta prisbasbelopp minskar sjukersättningen med femtio procent av den överstigande inkomsten. Den preliminära sjukersättningen får tillsammans med arbetsinkomsten inte överstiga åtta prisbasbelopp, vilket år 2018 motsvarar kronor. Därefter görs en extra minskning av sjukersättningens storlek med hela det beloppet som överstiger åtta prisbasbelopp. Det medför att sjukersättningen är helt bortreducerad för arbetsinkomster motsvarande åtta prisbasbelopp eller mer. Även före år 2009 kunde personer med sjukersättning prova på att förvärvsarbeta utan att Försäkringskassan prövade deras rätt till ersättning. Reglerna tillät personer med sjukersättning att ansöka om så kallad vilande sjukersättning. Vilande sjukersättning innebär 4 36 kap. 10 socialförsäkringsbalken. 5 Se bilaga 1 för fribeloppen för personer med partiell omfattning samt hur fribeloppen utvecklats över tid oavsett omfattning, 33 kap. 9 socialförsäkringsbalken. 18

20 Inledning en möjlighet att förvärvsarbeta eller studera under högst 24 månader. 6 En person som arbetar med vilande sjukersättning kan av Försäkringskassan få motsvarande 25 procent av den sjukersättning som myndigheten har förklarat vilande i ersättning. 7 Många av de personer som använt möjligheten att yrkesarbeta med vilande sjukersättning har avbrutit detta efter prövotiden. 8 De som har fått sjukersättning tills vidare enligt bestämmelserna som gällde före den 1 juli 2008 kan inte ansöka om att få arbeta eller studera med vilande sjukersättning. Men det kan däremot gruppen som har fått sjukersättning enligt regelverket som gäller från och med den 1 juli Personer med rätt till hel sjukersättning tills vidare har ytterligare en möjlighet arbeta och det är med den så kallade åttondelen. De får då använda en liten kvarstående restarbetsförmåga för exempelvis politiskt eller ideellt arbete. De som arbetar med åttondelen får ha en arbetsinkomst som motsvarar en åttondel av den normala inkomsten för det arbete som de utför. 9 Möjligheten att arbeta med åttondelen gäller även för personer som har fått sjukersättning tills vidare enligt bestämmelserna som gällde före den 1 juli Detta gäller bara om de redan innan steglös avräkning infördes arbetade med åttondelen. Syftet med steglös avräkning är att ge personer med sjukersättning den stimulans och den försörjningstrygghet som kan behövas för att både våga och bli motiverade att återgå i arbete. Samtidigt ska inte allmänheten uppleva att systemet är alltför generöst eller orättvist kap. 14 socialförsäkringsbalken kap. 18 socialförsäkringsbalken. 8 Ds 2016:5, Mer tydlighet och aktivitet i sjuk- och aktivitetsersättningen, s kap. 9 socialförsäkringsbalken, prop. 2007/08:124, Från sjukersättning till arbete, s Prop. 2007/8:124, Från sjukersättning till arbete, s

21 Inledning Faktaruta om steglös avräkning regler som gör det möjligt att arbeta och ändå ha kvar rätten till sjukersättning Sjukersättning är en ersättning för personer som har en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan. Det finns fyra förmånsnivåer: hel, tre fjärdedels, halv och en fjärdedels sjukersättning. Den person som har fått beslut om sjukersättning enligt de förutsättningar som gällde före den 1 juli 2008 kan arbeta, studera eller arbeta ideellt och ändå ha kvar sin rätt till ersättning. Men personen måste ansöka hos Försäkringskassan innan arbetet påbörjas, för varje år. Försäkringskassan får besluta att personen kan få sjukersättning utbetalt i en viss omfattning. Modellen som Försäkringskassan använder för att beräkna sjukersättningens storlek kallas steglös avräkning. Enligt modellen ska sjukersättningens storlek minska med hälften av den inkomst som överstiger ett fribelopp. Det innebär att personen får ha en viss inkomst innan sjukersättningen minskas. För personer med hel sjukersättning är fribeloppet ett prisbasbelopp. År 2018 är prisbasbeloppet kronor. För personer med partiell sjukersättning är fribeloppet högre. Men den preliminära sjukersättningen får tillsammans med arbetsinkomsten inte överstiga åtta prisbasbelopp. Om det är fallet görs en extra minskning med hela det belopp som överstiger åtta prisbasbelopp. I fall arbetsinkomsten överstiger åtta prisbasbelopp reduceras sjukersättningen helt. Dessutom anpassas fribeloppet efter det antal månader som återstår av året efter att arbetet påbörjas. Personer som har rätt till hel sjukersättning och arbetar har inte rätt till sjuklön eller sjukpenning. De personer som har partiell sjukersättning har rätt till sjukpenning och sjuklön endast på den del av sin arbetstid de inte har rätt till sjukersättning. 1.2 Ekonomiska incitament för att arbeta Det är välkänt att personer och grupper agerar efter ekonomiska incitament. Olika personer och grupper agerar på olika sätt och det är oklart hur det ekonomiska incitamentet i form av steglös avräkning påverkar personer med sjukersättning. Enligt de som förespråkar regeländringar som liknar steglös avräkning kan personer lämna sjukersättningen helt till följd av en sådan möjlighet. Det minskar 20

22 Inledning då statens utgifter. Å andra sidan kan det även vara så att möjligheten att arbeta och behålla hela eller delar av sin ersättning gör att försäkringen uppfattas som mer generös. Det kan leda till att färre väljer att lämna försäkringen. 11 I propositionen om steglös avräkning diskuteras regelverkets marginaleffekter och att regeringen vill minimera dessa. En marginaleffekt uttrycker hur mycket en person får behålla av en inkomstökning efter att skatt och eventuella ersättningar och bidrag är avdragna. En marginaleffekt på 100 procent innebär att personen inte får behålla någon del av inkomstökningen, eftersom bidrag och ersättningar minskar lika mycket. Är marginaleffekten noll får personen behålla hela inkomstökningen. 12 För steglös avräkning är marginaleffekten runt 30 procent för arbetsinkomster upp till fribeloppet, beroende på skattesatsen i personens hemkommun. Marginaleffekten är något högre för personer med bostadstillägg. 13 Marginaleffekten ökar också för arbetsinkomster över fribeloppet eftersom sjukersättningen reduceras med 50 procent. Marginaleffekten är ännu större för arbetsinkomster över taket eftersom sjukersättningen reduceras till noll kronor. I en rapport från Finanspolitiska rådet diskuteras steglös avräkning och dess marginaleffekter. 14 Rådet är positiva och skriver att steglös avräkning ökar incitamenten till förvärvsarbete. De argumenterar för att steglös avräkning ökar incitamenten att förvärvsarbeta i högre grad än vad vilande sjukersättning gör. Det finns två skillnader mellan steglös avräkning och vilande sjukersättning som talar för att steglös avräkning ger en starkare ekonomisk drivkraft. Skillnaderna är att marginaleffekten är 50 procent för inkomster mellan ett och åtta prisbasbelopp samt att det inte finns någon tidsbegränsning för hur länge en person kan använda sig av steglös avräkning. Detta talar för att steglös avräkning skulle kunna ge större effekter på arbetsutbudet än vilande sjukersättning. 11 Køstol A R, Mogstad M (2014): How financial incentives induce disability insurance recipients to return to work, s Prop. 2007/8:124, Från sjukersättning till arbete, s Se bilaga 4 för information om hur till exempel avtalsförsäkringar, arbetsskadelivränta, handikappersättning eller bostadstillägg påverkas av steglös avräkning. 14 Hägglund P, Skogman Thoursie P (2010): De senaste reformerna inom sjukförsäkringen: En diskussion om deras förväntade effekter, s

23 Inledning I en nyligen publicerad rapport från IFAU framgår att det är svårt att hitta effekter av steglös avräkning på arbetsutbudet. 15 I rapporten utnyttjar man att det finns en tydlig tidsgräns för vilka som kan och vilka som inte kan använda steglös avräkning. Enligt regelverket kan endast de som beviljats sjukersättning före den 1 juli 2008 använda steglös avräkning, de som beviljats sjukersättning enligt reglerna som trädde i kraft från och med den 1 juli 2008 saknar denna möjlighet. Effekter på arbetsutbudet mäts i rapporten genom att jämföra ett antal utfall kopplade till arbetsutbudet mellan de personer som har möjlighet och de personer som inte har möjlighet att använda sig av steglös avräkning. Exempelvis tolkas en högre inkomst för gruppen som omfattas av steglös avräkning som en positiv effekt på arbetsutbudet. Att skatta effekterna på arbetsutbudet genom att jämföra utbudet hos de två grupperna är dock problematiskt. Ett stort problem är att de regelförändringar som samtidigt infördes i socialförsäkringen medförde att det blev betydligt svårare att beviljas sjukersättning efter den 1 juli 2008 än före och att de som beviljats sjukersättning enligt reglerna som började gälla efter detta datum har betydligt sämre hälsa och arbetsmarknadsutsikter. I rapporten försöker man hantera detta genom ett matchningsförfarande som syftar till att finna personer som har samma (identiska) egenskaper för ett antal centrala variabler. Genom matchningsförfarandet undersöks därmed endast en del av den grupp som omfattas av steglös avräkning och det är den del som har sämre arbetsmarknadsutsikter än vad gruppen som helhet har. Försäkringskassan genomförde under 2009 och 2010 en enkätstudie och intervjuer med personer som tillhör gruppen som omfattas av steglös avräkning, som en del av ett regeringsuppdrag. 16 Dessa undersökningar visar att de starkaste drivkrafterna till att förvärvsarbeta var lusten och viljan att börja arbeta och möjligheten till steglös avräkning. En drivande faktor var för många att få ett arbete som är anpassat efter deras behov och förutsättningar, liksom den sociala funktion som arbetet har. Ett arbete gör det möjligt att träffa människor och ha kontakt med arbetskamrater. 15 Andersson J, (2018): Ekonomiska incitament till arbete inom sjukförsäkringssystemet - effekter av steglös avräkning, s Försäkringskassan, Uppföljning av hur det går för dem som ansökt om att arbeta med steglös avräkning och kännedom om de nya reglerna, Svar på regleringsbrev. Dnr och Försäkringskassan, Steglös avräkning - förvärvsarbete, studier och ideellt arbete, Svar på regleringsbrev. Dnr

24 Inledning Den ekonomiska drivkraften var starkare hos de som fått en lägre sjukersättning på grund av att deras inkomst översteg fribeloppet än för de som fick behålla sin sjukersättning på samma nivå och inte hade högre inkomst än fribeloppet. Enligt undersökningen var förbättringar i hälsan inte någon stark drivkraft till att pröva att arbeta. 1.3 Syfte, frågeställningar och avgränsningar Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har av regeringen fått i uppdrag att utvärdera steglös avräkning. Granskningens syfte är att undersöka hur arbetsutbudet för gruppen som har använt steglös avräkning har utvecklats under perioden från början av 2000-talet till år Granskningen syftar även till att undersöka om lagen eller tillämpningen av lagen har inslag som ger incitament till att avstå från förvärvsarbete. Utgångspunkten när reglerna om steglös avräkning infördes var att steglös avräkning skulle bidra till att öka arbetsutbudet, att reglerna skulle vara så transparenta och enkla som möjligt och att administrationen av regelverket skulle vara enkel, men utan att systemet av allmänheten upplevs som alltför generöst eller orättvist.17 De specifika frågeställningarna som denna rapport besvarar är: 1. Hur har arbetsutbudet för gruppen som omfattas av steglös avräkning utvecklats? 2. Vad kräver reglerna av den som använder steglös avräkning och vad innebär reglerna för hur Försäkringskassan handlägger dessa ärenden? 3. Vilken information ger Försäkringskassan till de kvinnor och män som har eller har rätt att ansöka om steglös avräkning av sjukersättningen? Vi baserar vår analys på gruppen som beviljades sjukersättning tills vidare enligt de regler som gällde före den 1 juli 2008, och som därmed omfattas av de särskilda reglerna om steglös avräkning. Analysen är beskrivande till sin karaktär. 17 Prop. 2007/8:124, Från sjukersättning till arbete, s

25 Inledning Det beror på att steglös avräkning genomfördes på sådant sätt att det är svårt att utvärdera effekterna av steglös avräkning för gruppen som helhet. I kapitel 2 och 3 framgår att det skiljer endast lite i vilken omfattning kvinnor och män har använt sig av steglös avräkning. Det finns skillnader mellan olika grupper och hur dessa använder sig av steglös avräkning, men det gäller skillnader mellan personer som har hel respektive partiell sjukersättning. Därför särredovisar vi all analys beträffande förmånsnivå på sjukersättningen. Vi bedömer att skillnaderna bedöms vara så små mellan kvinnor och män att det inte motiverar en generell särredovisning av statistiken. Skillnader mellan könen har analyserats, men resultaten rapporteras endast när det bedöms vara motiverat. Studien bidrar med ny kunskap främst genom att granskningen har följt de personer som omfattas av steglös avräkning under en lång tid, vilket tidigare utvärderingar inte har gjort. 1.4 Genomförande ISF har hämtat uppgifter från Försäkringskassans datalager STORE och analysdatabas MiDAS för att undersöka hur arbetsutbudet påverkats före och efter att steglös avräkning infördes. Mer specifikt har uppgifter hämtas om utbetalningar från sjukförsäkringen individkaraktäristik om exempelvis kön, födelseland, ålder, utbildning, med mera sysselsättningsstatus och arbetsinkomst. ISF har tillgång till uppgifter för samtliga personer som beviljades sjukersättning tills vidare enligt de regler som gällde före den 1 juli Det gäller oavsett om de har använt sig av steglös avräkning eller inte. 24

26 Inledning Vi har förutom registeranalyser även granskat ett urval av ärendeakter för de personer som använt sig av steglös avräkning och intervjuat tjänstemän på Försäkringskassan Rapportens innehåll Kapitel 2 redovisar bland annat arbetsutbudet för gruppen som har använt sig av steglös avräkning. Kapitel 3 presenterar resultat om var de personer som använder sig av steglös avräkning arbetar. Kapitel 4 och 5 beskriver den administration som krävs kring steglös avräkning, både för enskilda personer och av Försäkringskassan. I kapitel 6 diskuteras behovet av att det finns ett regelverk som gör det möjligt för personer med sjukersättning att pröva att arbeta utan att de förlorar sin rätt till ersättning direkt. Slutsatser och diskussion av resultaten finns i kapitel Se bilaga 5 för ytterligare information om registeruppgifter, bilaga 6 för information om granskningen av ärendeakter och bilaga 7 för information om intervjuerna. 25

27

28 Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet 2 Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet Detta kapitel redovisar resultaten av hur arbetsutbudet har utvecklats mellan åren , både för gruppen som har använt sig av steglös avräkning och för gruppen som inte har använt steglös avräkning. Av analysen framgår att de två grupperna hade arbetsinkomster som under många år var identiska. Efter att steglös avräkning infördes har arbetsinkomsterna självfallet utvecklats i en betydligt mer positiv riktning för gruppen som använder steglös avräkning. Ett centralt resultat är att fribeloppet i hög utsträckning påverkar hur mycket personerna arbetar. De allra flesta som använder steglös avräkning ökar sitt arbetsutbud över tid, men endast så mycket att de fortfarande ligger under fribeloppet. Det innebär att deras sjukersättning inte minskar och att de inte riskerar att behöva återbetala sjukersättningen. 2.1 Det är små skillnader i vilken omfattning kvinnor och män har använt sig av steglös avräkning Vi har undersökt antalet personer med sjukersättning tillsvidare från år 2001 och framåt samt andelen av dessa som använder sig av steglös användning (figur 1). Figuren visar antalet personer som har sjukersättning med hel respektive partiell omfattning. I gruppen med partiell sjukersättning redovisas samtliga personer med partiell omfattning. Denna grupp blir därför heterogen eftersom omfattningen kan vara på tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels sjukersättning. Denna typ av uppdelning sker genomgående i rapporten om vi inte säger annorlunda i texten. 27

29 Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet Från år 2009 redovisas även andelen personer som har använt sig av steglös avräkning. Totalt omfattades cirka personer av regelverket om steglös avräkning vid starten år Av dessa hade cirka hel sjukersättning och partiell sjukersättning. Det var tre gånger fler som hade hel sjukersättning än partiell sjukersättning, det är ett resultat som gäller för hela undersökningsperioden. Sedan steglös avräkning infördes har antalet personer som omfattas av regelverket minskat successivt från till personer år Det beror huvudsakligen på att många i gruppen har pensionerats eller avlidit. Andelen personer som använder sig av steglös avräkning har utvecklas i motsatt riktning. Andelen för personer med hel sjukersättning har ökat från en till tre procent och för personer med partiell sjukersättning från tre till sex procent. Denna andel definieras som antalet med steglös avräkning vid en viss tidpunkt delat med antalet som omfattas av regelverket vid samma tidpunkt. Figur 1. Antalet och andelen (%) personer med steglös avräkning uppdelat på hel och partiell sjukersättning, vänster axel anges i tusental Antal 400 % Antal: hel omfattning (vänster axel) Antal: partiell omfattning (vänster axel) Andel: hel omfattning (höger axel) Andel: partiell omfattning (höger axel) Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar. 28

30 Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet Denna ökning beror på att de personer som omfattas av regelverket har blivit färre medan antalet som använt steglös avräkning legat kvar på en förhållandevis konstant nivå under hela perioden. Antalet personer som har använt sig av steglös avräkning har varierat mellan och personer och antalet personer som har partiell sjukersättning är en tredjedel av antalet personer med hel sjukersättning. 19 Redan utifrån figur 1 kan vi konstatera att de två grupperna med sjukersättning med hel respektive partiell omfattning agerar olika när det gäller steglös avräkning. Andelen personer som har använt steglös avräkning är ungefär dubbelt så stor för de med partiell sjukersättning än för de med hel sjukersättning. Därför särredovisar vi all analys och alla resultat i rapporten mellan personer som har sjukersättning med hel respektive partiell omfattning. Det är väntat att en större andel av personer med partiell sjukersättning har använt steglös avräkning än personer med hel sjukersättning. Redan i propositionen om steglös avräkning konstateras att personer med partiell sjukersättning har generellt sett större möjlighet att öka sitt arbetsutbud än personer med hel sjukersättning. Det beror dels på att gruppen med partiell sjukersättning har en större arbetsförmåga och dels på att många i gruppen redan har en etablerad kontakt med arbetslivet. 20 Det är ungefär fler kvinnor än män som har sjukersättning, oberoende av omfattning (figur 2 kvinnor, figur 3 män). Av samtliga personer som omfattas av steglös avräkning är ungefär 60 procent kvinnor. Det är ingen skillnad mellan kvinnor och män som har hel sjukersättning när det gäller andelen som har använt sig av steglös avräkning. Däremot så är det något fler kvinnor än män med partiell sjukersättning som har använt sig av steglös avräkning. 19 I prop. 2007/08:124, Från sjukersättning till arbete, s. 85 utgick regeringen ifrån Försäkringskassans uppskattning att cirka personer kommer att ansöka om steglös avräkning. 20 Prop. 2007/08:124, Från sjukersättning till arbete, s

31 Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet Figur 2. Antalet och andel (%) kvinnor med steglös avräkning uppdelat på hel och partiell sjukersättning, vänster axel anges i tusental Antal 250 % Antal: hel omfattning (vänster axel) Antal: partiell omfattning (vänster axel) Andel: hel omfattning (höger axel) Andel: partiell omfattning (höger axel) Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar. Figur 3. Antalet och andel (%) män med steglös avräkning uppdelat på hel och partiell sjukersättning, vänster axel anges i tusental Antal 250 % Antal: hel omfatting (vänster axel) Antal partiell omfattning (vänster axel) Andel: hel omfattning (höger axel) Andel: partiell omfattning (höger axel) Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar. 30

32 Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet 2.2 De som använder sig av steglös avräkning har egenskaper som i större utsträckning värderas högt på arbetsmarknaden Detta avsnitt beskriver vad som kännetecknar de grupper som har använt respektive inte använt steglös avräkning. Vi undersöker närmare vilka grupper som är mer benägna att använda sig av steglös avräkning när det gäller till exempel kön, utbildningsbakgrund, typ av diagnos, antalet ersatta dagar på Försäkringskassan och inskrivningstid på Arbetsförmedlingen. Tabell 1 och 2 innehåller beskrivande statistik för kvinnor och för män som beviljats sjukersättning före den 1 juli 2008 uppdelat på de som har respektive inte har använt steglös avräkning. I tabell 1 redovisas uppgifter för gruppen med hel sjukersättning och i tabell 2 uppgifter för gruppen med partiell sjukersättning. Tabellerna visar till exempel att bland kvinnor och män som har hel sjukersättning och har använt steglös avräkning har 20 procentenheter fler gymnasial eller eftergymnasial utbildning jämfört med gruppen som inte har använt steglös avräkning. Gruppen som har använt sig av steglös avräkning är också i genomsnitt mellan fem och sex år yngre, oavsett sjukersättningens omfattning. Dessa egenskaper är samtliga sådana som vanligtvis värderas högt på arbetsmarknaden och tyder på att gruppen som använder sig av steglös avräkning är en relativt stark grupp jämfört med gruppen som inte använder steglös avräkning. För gruppen med hel sjukersättning är det dessutom stora skillnader i dödlighet. För män är andelen avlidna 14 procentenheter större för gruppen som inte har använt steglös avräkning jämfört med gruppen som har använt steglös avräkning. Det kan ses som en indikation på att gruppen som inte har använt steglös avräkning har sämre hälsa jämfört med gruppen som har använt steglös avräkning. För kvinnor är skillnaden 9 procentenheter. 31

33 Inkomsterna för gruppen som använder sig av steglös avräkning närmar sig fribeloppet Tabell 1. Beskrivande statistik, personer med hel sjukersättning, medelvärde eller andel (%) Variabel Kvinnor Män Ej Steglös Steglös Ej Steglös Steglös Antal dagar Antalet ersatta dagar, totalt Antalet ersatta dagar, sjukersättning Antalet ersatta dagar, sjukpenning Antalet ersatta dagar, arbetslöshetskassa Andel (%) Garantiersättning 0,61 0,54 0,58 0,46 Förgymnasial utb. < 9 år 0,18 0,05 0,19 0,09 Förgymnasial utb år 0,20 0,16 0,21 0,19 Gymnasial utb. 0,46 0,54 0,44 0,53 Eftergymnasial utb. < 2 år 0,02 0,04 0,03 0,05 Eftergymnasial utb. > 2 år 0,11 0,21 0,07 0,13 Antal barn 1,75 2,06 1,36 1,80 Antal hemmavarande barn 0,15 0,32 0,12 0,33 Utrikesfödd 0,23 0,19 0,22 0,23 Gift 0,39 0,40 0,31 0,41 Ogift 0,24 0,20 0,43 0,31 Skild 0,28 0,36 0,23 0,26 Änka/änkeman 0,09 0,04 0,03 0,02 Avliden 0,11 0,02 0,19 0,05 Ålder, år Ålder (sjukersättningens början) 44,8 42,5 44,2 43,8 Ålder ,7 51,8 55,8 52,0 Antal observationer Anm.: Ersättningsdagar har beräknats under perioden mellan första januari 1971 och sista maj Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar. 32