Uppföljning av deponeringsförbuden

Transkript

1 Uppföljning av deponeringsförbuden RAPPORT 5493 JUNI 2005

2 Uppföljning av deponeringsförbuden NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel , fax E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2005 Omslagsfoton: Övre t.v. Avfallskraftvärmeverket i Malmö. Foto: Sysav Nedre t.v. Kompostanläggningen i Sala. Foto: Vafab Miljö Stora bilden: Rötningsanläggningen i Västerås. Foto: Vafab Miljö

4 Förord Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för budgetår 2002 fått i uppdrag att följa utvecklingen och efterlevnaden av deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall. Uppdraget ska redovisas till regeringen årligen fram till Rapporten för år 2005 har tagits fram av Linda Eriksson och Catarina Östlund, Naturvårdsverket. Värdefulla bidrag har lämnats av samtliga länsstyrelser. Naturvårdsverkets diarienummer för redovisningen är , Rp. Stockholm i juni 2005 Naturvårdsverket 3

5 4

6 Innehåll Förord 3 Innehåll 5 Sammanfattning och slutsatser 6 Summary and conclusions 8 1 Uppdraget 10 2 Deponering och dispenser Totala dispensmängder Dispenser uppdelade på brännbart och organiskt avfall Ingen minskning av dispenser för brännbart avfall Organiskt avfall 14 3 Återvinning av avfall Förbränning Biologisk behandling 15 4 Behov av deponering och återvinning Kommer deponeringen av organiskt avfall upphöra 2008? Behov utreda biologisk behandlingskapacitet 18 5 Efterlevnad av regler Undantagen Specifika avfallsslag Undantag efter samråd Synpunkter Renhållningsverksföreningen Dispens eller undantag Dispensreglerna Åtalsanmälningar vid deponering utan dispens Överklagande av ej medgiven dispens Latrin Behov av förändringar Vägledningsbehov Straffmöjligheter vid deponering utan dispens 22 Bilaga 1 23 Mängd brännbart avfall i länsstyrelsernas dispensbeslut år 2002 till år Bilaga 2 24 Medgivna respektive utnyttjade dispensmängder för brännbart avfall år Bilaga 3 25 Sökta respektive medgivna dispensmängder organiskt avfall år Bilaga 4 26 Redovisade förbränningsanläggningar från enkät till länsstyrelser år Bilaga 5 27 Redovisade anläggningar för biologisk behandling från enkät till länsstyrelser år Bilaga 6 30 Undantag enligt 13 NFS 2004:4 enligt enkätsvaren 30 5

7 1 Sammanfattning och slutsatser Naturvårdsverkat har sedan år 2002 på uppdrag av regeringen följt utvecklingen och efterlevnaden av bestämmelserna om deponeringsförbuden. Sedan år 2002 har det varit förbjudet att deponera utsorterat brännbart avfall och sedan årsskiftet utökades förbudet till att omfatta allt organiskt avfall, med vissa undantag. Vid brist på kapacitet att behandla avfallet har länsstyrelserna möjlighet att meddela dispens från förbuden. Medgivna dispenser för år 2005 för organiskt avfall (inklusive brännbart) uppgår till knappt ton avfall. Det visar Naturvårdsverkets enkät om deponeringsförbuden som samtliga länsstyrelser har besvarat. Dispenserna har ökat jämfört med år 2004 då de uppgick till ton. Ökningen beror på att förbudet har utökats från att enbart omfatta utsorterat brännbart avfall till att gälla organiskt avfall. Det innebär bland annat att dispens har medgivits för olika typer av slammer. Ökningen beror även på dispenser för brännbart avfall som inte är utsorterat. Kapaciteten för avfallsförbränning fortsätter att öka. Nuvarande förbränningskapacitet uppgår till ungefär ton avfall per år. En ökning med ton till en förbränningskapacitet på ton beräknas vara genomförd till år I angivna mängder inkluderas både kommunalt ägda förbränningspannor och pannor som finns i industrin där eget avfall bränns. Även den biologiska behandlingen ökar och beräknas omfatta ton avfall år En stor del av denna mängd utgörs dock av behandling av avfall som inte är relevant för deponeringsförbuden såsom förorenade jordar och gödsel. Länsstyrelsernas uppgifter om utbyggnadsplaner och dispenser pekar på att deponeringen av organiskt avfall till stor del kommer att upphöra under 2008, eftersom den planerade utbyggnaden är betydligt större än medgivna dispenser. Den planerade utbyggnaden är så pass stor att det kan uppstå överkapacitet av förbränning. En rapport från Renhållningsverksföreningen 1 visar däremot att det år 2008 istället kan bli brist på förbränningskapacitet. Skillnaderna i bedömningarna kan delvis förklaras med att dispensmängderna troligen inte visar allt organiskt avfall som deponeras. Ytterligare en möjlig förklaring till skillnaderna kan vara att behovet av ökad återvinningskapacitet är större än vad dispenserna visar. Naturvårdsverket har för avsikt att fortsätta bevaka utvecklingen av deponering och återvinning. För att motverka överkapacitet anser vi att en skatt på förbränning av avfall skulle vara ett viktigt styrmedel. I enkäten har länsstyrelserna även gjort en bedömning av efterlevnaden av reglerna om dispenser och undantag från deponeringsförbuden. Svaren visar att det finns en del problem med reglerna, såsom att avfall deponeras utan dispens. Vidare varierar kunskapen om hur undantagen efterlevs mellan länen beroende på tillsynens omfattning. Enkätsvaren visar att det finns behov av tillsynsvägledning för vissa undantag. 1 Avfallsförbränning. Utbyggnadsplaner, behov och brist. Rapport RVF utveckling 2004:02 6

8 För att öka efterlevnaden av reglerna föreslog vi i ett tidigare regeringsuppdrag om miljösanktionsavgifter 2, det vill säga att deponering utan dispens bör omfattas av avgift. Vi avser också att närmare granska straffbestämmelserna i miljöbalken vad det gäller deponering utan dispens. Vidare kommer vi att på webben förbättra informationen om hur vissa undantag bör tillämpas. Vi föreslår även att regeringen i regleringsbreven för länsstyrelserna inför återrapporteringskrav för hur tillsynen över deponeringsförbuden bedrivits. För genomförandet av deponeringsförbuden är vi positiva till en differentiering av skatten vid deponering av avfall som omfattas av deponeringsförbud. Det är vidare önskvärt att det även fortsättningsvis ska finnas möjligheter att söka investeringsstöd för biologisk behandling. 2 Miljösanktionsavgifter redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R. Redovisades i februari Förslaget remissbehandlas nu av regeringen. 7

9 Summary and conclusions The Swedish Environmental Protection Agency has been monitoring the development of and compliance with the provisions on the landfill bans on behalf of the Government since Sending separated combustible waste to landfill has been banned since 2002, and at the start of the year the ban was extended to apply to all organic waste, with certain exceptions. Where there is a shortage of capacity to treat the waste, the county administrative boards can grant exemptions from the bans. Exemptions granted for 2005 for organic waste (including combustible organic waste) amount to just under 700,000 tonnes of waste. This is shown by the Swedish EPA s survey on the landfill bans, to which all the county administrative boards responded. The exemptions have increased in comparison with 2004, when they amounted to 490,000 tonnes. The increase is due to the ban having been extended from only covering separated combustible waste to applying to organic waste. One of the effects of this is that exemptions have been granted for various types of sludge. The increase is also due to exemptions for combustible waste which are not separated. Capacity for waste incineration is continuing to increase. Current incineration capacity amounts to around 4,160,000 tonnes of waste per annum. It is estimated that an increase of 1,300,000 tonnes to incineration capacity of 5,460,000 will be implemented by The figures quoted include both municipally owned incineration boilers and boilers in industry in which companies burn their own waste. Biological treatment is also increasing and is expected to amount to 1,800,000 tonnes of waste in However, a large proportion of the quantity comprises treatment of waste which is not of relevance to the landfill bans, such as contaminated soils and fertiliser. Information from the county administrative boards on expansion plans and exemptions indicates that landfilling of organic waste will largely cease in 2008, as the planned expansion is significantly greater than granted exemptions. The planned expansion is so great that overcapacity in incineration may arise. A report from the Swedish Association of Waste Management 3, on the other hand, shows that there may be a shortage of incineration capacity in The differences in estimates can be partly explained by the exemption quantities probably now relating to all organic waste that is landfilled. Another possible explanation for the differences may be that the need for increased recycling capacity is greater than is shown by the exemptions. The Swedish EPA intends to continue to monitor trends in landfilling and recycling. We regard a tax on the incineration of waste as an important policy instrument to counteract surplus capacity. In the survey, the county administrative boards also assessed compliance with the rules relating to exemptions from and exceptions to the landfill bans. The responses show that there are some problems associated with the rules, such as waste being landfilled without an exemption. In addition, knowledge on compliance with the exceptions varies according to the extent of inspection and enforcement. The 3 Avfallsförbränning. Utbyggnadsplaner, behov och brist. Report RVF utveckling 2004:02 8

10 responses to the survey shows there is a need for guidance on inspection and enforcement for certain exceptions. To increase compliance with the rules, we presented a proposal in a previous government assignment for environmental penalty charges 4, that is to say the levying of charges for landfilling without an exemption. We also intend to examine more closely the penal provisions in the Environmental Code with regard to landfilling without an exemption. In addition, we shall be improving the information on the website on how certain exceptions should be applied. We also propose that the Government should introduce a requirement in the appropriation directions for the county administrative boards for feedback on how inspection and enforcement in relation to the landfill bans has been undertaken. In the implementation of the landfill bans we are in favour of differentiation of the tax payable in the case of landfilling of waste covered by landfill bans. It is also desirable that there should continue to be opportunities to seek investment support for biological treatment. 4 Miljösanktionsavgifter redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R. Presented in February The proposal is now the subject of a government consultation exercise. 9

11 2 Uppdraget Naturvårdsverket har sedan år 2002 haft i uppdrag av regeringen att följa upp deponeringsförbuden. Uppdraget ska redovisas årligen den 30 juni och är formulerat enligt följande: Naturvårdsverket skall följa utvecklingen och efterlevnaden av bestämmelserna om förbud att deponera utsorterat brännbart avfall från år 2002 samt organiskt avfall generellt från år I uppdraget ingår också att redovisa hur dispensförfarandet fungerar. Av verkets redovisning skall framgå hur verket följer och driver på aktörerna i utvecklingen mot ett ekologiskt omhändertagande av avfall. Verket skall vid behov lämna förslag på kompletterande åtgärder och förslag till nödvändiga förändringar av regelverket för att uppnå ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Uppdraget syftar till att få en kontinuerlig redovisning av utvecklingen på området och verket skall därför redovisa uppdraget i sin helhet årligen senast den 30 juni 2002, 2003, 2004 respektive år För att fullfölja uppdraget har en enkät skickats ut till samtliga länsstyrelser med frågor om deponerad och dispenssökt mängd brännbart och organisk avfall från år 2004 samt mängden sökt och given dispens för brännbart och organiskt avfall för år Enkäten omfattade även frågor om undantagen från deponeringsförbuden. 10

12 3 Deponering och dispenser 3.1 Totala dispensmängder Mängden avfall som omfattas av deponeringsförbud har ökat sedan deponeringsförbudet för organiskt avfall trädde i kraft vid årsskiftet 2004/2005. De dispenser som länsstyrelserna fram till i maj år 2005 har medgivit för organiskt avfall (inklusive brännbart) uppgår till knappt ton avfall enligt enkätsvaren. Denna mängd kommer troligen öka genom ytterligare dispensansökningar senare under året. Utvecklingen av dispensgivna mängder sedan år 2002 och framåt framgår av figur 1. Figuren visar att dispenserna minskade kraftigt mellan åren 2003 och Ökningen under år 2005 beror på att förbudet har utökats från att enbart omfatta utsorterat brännbart avfall till att gälla allt organiskt avfall. Till exempel inkluderas nu även blött avfall som inte är brännbart och brännbart avfall som inte är utsorterat. Mängd (ton) År Figur 1 Medgivna dispenser från år 2002 till år I tabell 1 redovisas de totala mängderna i medgivna dispenser från år 2002 då deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall trädde i kraft till år 2005 då förbudet utökades till att omfatta organiskt avfall. Tabell 1 Totala mängden medgivna dispenser (ton) enligt uppgift från länsstyrelserna År Hushållsavfall Annat avfall än hushållsavfall Totalt

13 3.2 Dispenser uppdelade på brännbart och organiskt avfall Av de dispensbeslut som skickas för kännedom till Naturvårdsverket framgår om besluten avser utsorterat brännbart avfall eller organiskt avfall. Det är en av anledningarna till att vi valde att i enkäten be länsstyrelserna redovisa dispenserna uppdelat på brännbart respektive organiskt avfall. En annan anledning var möjligheten att följa utvecklingen av dispenserna för det förbud som infördes 2002 utan inblandning av de dispenser som söks på grund av det utökade förbudet Ingen minskning av dispenser för brännbart avfall Mellan år 2003 och år 2004 minskade dispensgivna mängder brännbart avfall med 70 %. För år 2005 visar enkätsvaren däremot att dispensmängderna kommer ligga kvar på ungefär samma nivå som år Hittills medgivna dispenser för år 2005 uppgår till ton brännbart avfall, se tabell 2. Enligt uppgifter i samma tabell ökade dispensmängderna för år 2004 från det att uppgifterna samlades in i maj fram till årsskiftet. Det är därför troligt att ytterligare dispensansökningar kommer in även under år Tabell 2 Medgivna dispenser (ton) brännbart avfall enligt uppgift från länsstyrelserna i maj 2005 År Hushållsavfall Annat avfall än hushållsavfall Totalt ( *) ( *) ( *) * Mängd avfall i medgivna dispenser enligt uppgifter från länsstyrelsen maj I tabell 2 framgår även att dispenserna för hushållsavfall minskat kraftigt mellan år 2004 och år Däremot ökar dispenserna för annat avfall. Denna mängd utgörs främst av dispenser i Stockholms län vilket framgår av figur 2 där en redovisning av mängden ansökt och medgiven dispens utsorterat brännbart avfall 2005 visas. Även i bilaga 1 återfinns en länsvis redovisning av sökt och given mängd brännbart avfall för åren 2002 till I Stockholm ökade alltså dispenserna för annat avfall än hushållsavfall från ton år 2004 till ton år Detta beror på att avtalen med förbränningsanläggningarna ej är färdiga. Därför har dispenser sökts för säkerhets skull. Länsstyrelsen i Stockholm bedömer dock att endast en mindre del av dispenserna kommer utnyttjas. I figur 2 kan tydligt ses hur både ansökningar och medgivande om dispens skiljer sig åt mellan de olika länen. I Jönköpings, Gotlands, Södermanlands, Kronobergs, Västra Götalands, Örebro, Dalarnas, Värmlands och Gävleborgs län mottogs inga ansökningar om dispens för brännbart avfall. För Västernorrlands län har kombinerad dispens getts för brännbart och organiskt avfall varför särredovisning ej är möjlig. 12

14 Mängd (ton) Medgiven dispens Sökt dispens Jönköping Gotland Södermanland Uppsala Kronoberg Västerbotten Blekinge Västra Götaland Örebro Stockholm Dalarna Halland Västmanland Jämtland Kalmar Värmland Gävleborg Östergötland Skåne Västernorrland Norrbotten 0 Figur 2 Länsvis redovisning av mängden ansökt och medgiven dispens utsorterat brännbart avfall Län I enkäten har länsstyrelserna även lämnat uppgifter om vilka mängder som deponerats. Under 2004 deponerades ton brännbart avfall med dispens. I figur 3 visas i hur stor utsträckning dispenserna utnyttjas i varje län. Figuren visar tydligt att det för flertalet län förhåller sig så att dispenserna ej utnyttjas fullt ut. För redovisning av exakta siffror se bilaga 2. Mängd (ton) Deponerad mängd Medgiven dispens Jönköping Gotland Södermanland Uppsala Kronoberg Västerbotten Blekinge Västra Götaland Örebro Stockholm Dalarna Figur 3 Länsvis redovisning av given dispensmängd och utnyttjad dispens av utsorterat brännbart avfall Län Halland Västmanland Jämtland Kalmar Värmland Gävleborg Östergötland Skåne Västernorrland Norrbotten 13

15 3.2.2 Organiskt avfall För år 2005 har dispenser för att deponera organiskt avfall givits för ungefär ton, se tabell 3. I figur 4 visas en länsvis sammanställning av totala mängderna i sökta och givna dispenser, se även bilaga 3. Tabell 3 Medgivna dispenser (ton) organiskt avfall enligt uppgift från länsstyrelserna i maj År Hushållsavfall Annat avfall än hushållsavfall Totalt Dispenserna för organiskt avfall utgörs av ett antal olika avfallsslag såsom latrin, slaktavfall från älg, rejekt från komposteringsanläggningar, gallerrens från avloppsreningsverk, sand från rännstensbrunnar, slam från fettavskiljare, kasserad mat, sedimentmassor, slamgropar och rejekt från massaindustrin mm. Mängd (ton) Medgiven dispens Sökt dispens Jönköping Gotland Södermanland Uppsala Kronoberg Västerbotten Blekinge Västra Götaland Örebro Stockholm Dalarna Halland Västmanland Jämtland Kalmar Värmland Gävleborg Östergötland Skåne Västernorrland Norrbotten Län Figur 4 Länsvis sammanställning av mängderna sökta och givna dispenser för organiskt avfall

16 4 Återvinning av avfall 4.1 Förbränning Enligt enkätsvaren från länsstyrelserna uppgår nuvarande förbränningskapacitet till ungefär ton avfall per år. En ökning med ton beräknas vara genomförd till år De angivna utbyggnadsplanerna är relativt säkra och förväntas genomföras. I bilaga 4 redovisas de förbränningsanläggningar som angivits i enkäten. Dessa uppgifter stämmer i huvudsak med förra årets rapport. I angivna mängder inkluderas både kommunalt ägda förbränningspannor och pannor som finns i industrin där eget avfall bränns. Enligt Renhållningsverksföreningen (RVF) 5 uppgår nuvarande kapacitet till ton. Kapaciteten kommer öka till ungefär ton år 2008 enligt en rapport från RVF 6 utgiven Dessa uppgifter skiljer sig från enkätsvaren. Anledningen till denna skillnad är bland annat att de industriägda förbränningspannorna ej är inkluderade i RVF:s uppgifter. Enligt Naturvårdsverket importerades ungefär ton avfall för förbränning under år En stor del av denna mängd utgjordes av olika avfallsbränslen (flis) som användes som bränsle i industrin och värmeverk. 4.2 Biologisk behandling Enligt enkätsvaren behandlas för närvarande ton avfall biologiskt. Av detta rötas ton och komposteras ton avfall. Det komposterade avfallet består av minst ton förorenade jordar och ton slam. Övriga ton består av såväl hushållsavfall som förorenade jordar och slam. De behandlingsanläggningar som redovisats i enkäten återfinns i bilaga 5. Dessa uppgifter kan jämföras med uppgifter från RVF om behandling av hushållsavfall. Mängden hushållsavfall till biologisk behandling år 2004 uppgick enligt deras statistik till ton. Avfallet bestod av ton källsorterat matavfall, ton grönavfall (park- och trädgårdsavfall), ton utsorterat hushållsavfall och uppskattningsvis ton matavfall som hemkomposterats. Den totala planerade utbyggnaden av anläggningar där avfall behandlas biologiskt uppgår till ton avfall enligt enkätsvaren. Av dessa utgörs ton utbyggnad i form av rötningsanläggningar, ton utbyggnad av behandling av förorenade jordar, ton utbyggnad av anläggningar för behandling av slam och resterande ton utgörs av utbyggnad av behandling av såväl hushållsavfall som förorenade jordar och slam. Observera att de ovan redovisade uppgifterna avser den totala behandlingskapaciteten för biologisk behandling. I tidigare uppföljningarna har bara kapaciteten i de anläggningar som behandlar avfall som är relevanta för deponeringsförbuden redovisats. Det gäller exempelvis anläggningar för rötning av gödsel. Alternativet 5 Anders Hedenstedt, RVF 6 Avfallsförbränning. Utbyggnadsplaner, behov och brist. Rapport RVF utveckling 2004:02 15

17 för att inte röta gödsel är att sprida det direkt på åkrarna. Det har aldrig varit aktuellt att deponera gödsel. För att kunna bedöma utbyggnaden av den kapacitet som är relevant för deponeringsförbuden krävs en grundligare genomgång av utbyggnadsplanerna än vad som har varit möjligt att genomföra i detta uppdrag. 16

18 5 Behov av deponering och återvinning 5.1 Kommer deponeringen av organiskt avfall upphöra 2008? Länsstyrelsernas uppgifter om utbyggnadsplaner och dispenser pekar på att deponeringen av organiskt avfall till stor del kommer att upphöra under år Detta då planerade utbyggnaden av förbränning och biologisk behandling är betydligt större än de hittills medgivna dispenserna för år 2005 på knappt ton avfall. Planerad utbyggnad av förbränningskapacitet fram till år 2007 uppgår till 1,3 miljoner ton. Till detta tillkommer en utbyggnad av biologisk behandling på ton till år En stor del av denna mängd utgörs dock av behandling av avfall som inte är relevant för deponeringsförbuden såsom förorenade jordar och gödsel. Det kan dock fortfarande finnas brist på behandling av vissa typer av organiskt avfall, såsom behandling av förpackad mat och latrin (se kapitel 5). Däremot tyder uppgifterna på att det kan bli överkapacitet av förbränning. En rapport från RVF 7 visar däremot att det år 2008 kommer att bli en brist på förbränningskapacitet på 0,2-1,4 miljoner ton beroende på vilka planer på utbyggnad som kommer att genomföras. Skillnaden mellan RVF-rapporten och länsstyrelsernas uppgifter kan troligen förklaras av att i RVF-rapporten bedöms bristen på behandlingskapacitet vara större än de ton organiskt avfall som dispenserna omfattar. Med andra ord så skulle deponeringen av organiskt avfall vara större än vad dispenserna visar. Det kan till viss del stämma. En del länsstyrelser har rapporterat att brännbart avfall deponeras utan dispens. Det kan röra sig om betydande mängder. Exempelvis minskade inte dispenserna för brännbart avfall mellan år 2004 och år 2005 trots att förbränningen ökade kraftigt under motsvarande period. Det tyder på att det finns avfall som aldrig omfattas av dispensstatistiken men som fyller kapaciteten i förbränningsanläggningarna. Skillnaden mellan slutsatserna i RVF-rapporten och slutsatserna i enkätsvaren kan också vara att de angivna mängderna organiskt avfall i RVF-rapporten är överskattade. Nedan anges ytterligare ett antal faktorer som visar att det inte är helt enkelt att bedöma utvecklingen: Import av brännbart avfall. Import av brännbart avfall kan innebära att förbränning av svenskt avfall trängs undan. Eftersom importen främst utgörs av olika avfallsbränslen (flis) som används i industrin och värmeverk innebär det inte att kapaciteten för behandling av hushållsavfall minskar. 7 Avfallsförbränning. Utbyggnadsplaner, behov och brist. Rapport RVF utveckling 2004:02 17

19 Skatt på förbränning av avfall. BRAS-utredningen 8 har föreslagit en skatt som ska baseras på innehållet av fossilt avfall i avfallet. En sådan skatt kan minska lönsamheten för avfallsförbränning. Förändring av deponiskatten. I BRAS-utredningen ingår även att se över deponeringsskatten. Utredningen kommer troligen att föreslå att skatten för avfall som omfattas av deponeringsförbud ska vara högre än för annat avfall. En sådan differentiering av skatten bör öka lönsamheten för återvinning och påskynda uppfyllandet av deponeringsförbuden. Utsorteringsgrad för av avfall som omfattas av producentansvar. En nyligen genomförd utredning från RVF 9 uppskattar att ton förpackningar och returpapper faller under producentansvaret inte sorteras ut. En ökad utsortering av förpackningar och brännbart avfall skulle alltså kunna minska behovet av förbränning. 5.2 Behov utreda biologisk behandlingskapacitet Uppgifter om utbyggnaden av biologisk behandling är bristfällig. Kunskap behövs både om vilka anläggningar som planeras och vilket avfall som kommer behandlas. Det är viktigt dels för att följa deponeringsförbuden, men även för att kunna bedöma om delmålen för matavfall till år 2010 kommer uppnås eller inte. I enkäten ingick att bedöma i vilken grad målen var uppfyllda i länen. Det visade sig att det inte är många länsstyrelser som har en klar bild över detta. För att bedöma behovet av utbyggnad är kunskap om genererade avfallsmängder en nyckelparameter. RVF planerar ett projekt som syftar till att öka kunskapen om mängden matavfall från verksamheter. 8 en BRASkatt? beskattning av avfall som förbränns (SOU:23) 9 Trender och variationer i hushållsavfallets sammansättning - Plockanalys av hushållens säck- och kärlavfall i sju svenska kommuner RVF rapport 2005:05 18

20 6 Efterlevnad av regler Föreskrifterna och allmänna råden om hantering av brännbart och organiskt avfall (NFS 2004:4) trädde i kraft fullt ut vid årsskiftet i samband med deponeringsförbudet för organiskt avfall. Föreskrifterna innehåller regler om dispenser och undantag. I enkäten till länsstyrelserna ingick att göra en bedömning av efterlevnaden av NFS 2004:4. De sammanfattande slutsatserna anges nedan. Där redovisas även vår erfarenhet av reglerna utifrån löpande kontakter med kommuner, länsstyrelser och branschorganisationer. 6.1 Undantagen Specifika avfallsslag Föreskrifterna medger i 12 undantag för ett antal olika specifika avfallsslag. Av enkätsvaren framgår att många länsstyrelser saknar kunskap om efterlevnaden av dessa undantag. Det beror till stor del på att ingen tillsyn över reglerna har bedrivits. Vidare finns det vissa län som saknar kunskap om hur tillsynen fungerar i de kommuner som övertagit tillsynen. I de län med aktiv tillsyn bedömer länsstyrelserna att undantagen till stor del uppfylls. Nedan redovisas länsstyrelsernas bedömning av efterlevnaden. Undantag (12 NFS 2004:4) Aska < 18 vikt-% TOC 10 Komposterat avloppsslam Animaliskt avfall som får grävas ned enligt andra föreskrifter Homogent avfall < 10 vikt-% TOC Heterogent avfall < 10 vol-% brännbart avfall Bedömning av efterlevnad enligt enkäten Fem länsstyrelser redovisar att TOC i aska har analyserats. Resultaten visar på god efterlevnad. Övriga länsstyrelser kan inte bedöma efterlevnaden, främst på grund av bristande resurser för tillsyn. Möjligheten att deponera komposterat slam förekommer enligt enkätsvaren bara i fyra län. Dessa län bedömer att slammet har komposterats i enlighet allmänna råden. I Västra Götaland deponeras betydande mängder icke komposterat avloppsslam med dispens. I övriga län tar slammet andra vägar. Det används exempelvis för täckning av deponier, tillverkning av jord och för salixodling Flera länsstyrelser uppger att det är svårt att avgöra vilket avfall som får grävas ned enligt Jordbruksverkets föreskrifter, exempelvis fiskrens och älgkadaver. Av enkätsvaren framgår att det är ovanligt att analysera TOC i homogent avfall såvida det inte är aska. Fem län bedömer att undantaget uppfylls helt eller delvis. De metoder som använts för kontroll är sortering på platta och okulär besiktning vid deponin men kontroll förekommer även av transportörer och avfallsproducenter. Länsstyrelsen i Stockholm bedömer att vissa avfallsbolag nog har ganska bra känsla för om andelen överstiger 10 volymprocent. Flera avfallsbolag i Stockholm söker dispens just för att de är medvetna om att de inte klarar att uppnå 10 volymprocent. 10 TOC = totalt organiskt kol 19

21 6.1.2 Undantag efter samråd Enligt 13 får avfall som har sådana kemiska och fysikaliska egenskaper att det inte kan omhändertas på annat sätt än genom deponering deponeras. Samråd ska först ske med tillsynsmyndigheten. I bilaga 6 anges olika typer av avfall som har kommit i fråga för detta undantag. Av bilagan framgår att undantag har medgetts för avfall som enligt de allmänna råden inte bör omfattas, exempelvis latrin. Det vanligaste förfarandet för latrin har annars varit kapacitetsdispens Synpunkter Renhållningsverksföreningen Thomas Rihm på RVF har kommenterat efterlevnaden av reglerna. Hans bedömning är att mätning av TOC inte har kommit igång fullt ut. Det är bland annat oklart hur själva provtagningen skall gå till och hur många prover som bör tas för att provtagningen skall bli representativ. RVF håller på att ta fram en manual för provtagning av avfall för bestämning av TOC. Eventuellt kommer också en manual att tas fram för hur volymandelen brännbart kan bestämmas. I övrigt konstaterade Thomas Rihm att det finns brister i sortering av brännbart avfall vid källan när det gäller avfall från industrier och andra verksamheter. Här behövs såväl tydlig information till avfallsproducenterna om deras skyldigheter som en väl fungerande tillsynsverksamhet Dispens eller undantag Både enkätsvaren och de kontakter Naturvårdsverket har haft med tillsynsmyndigheterna visar att det inte är helt tydligt i vilka fall undantag respektive dispens bör tillämpas. Ett exempel är gallerrens från reningsverken. Renset är möjligt att förbränna men det är inte alla förbränningsanläggningar som tar emot detta slam. En del tillsynsmyndigheter har medgivit undantag för deponering av detta slam. I andra fall har dispens medgivits för deponering av gallerrens på grund av kapacitetsbrist. Ett annat exempel är förpackad mat. Nu finns metoder för att återvinna detta avfall men kapacitet finns inte tillgänglig i hela landet. Ibland används undantag detta avfall och ibland medges dispens. 20

22 6.2 Dispensreglerna Åtalsanmälningar vid deponering utan dispens En del länsstyrelser har vid kontakt med Naturvårdsverket uppgett att brännbart avfall deponeras utan dispens. Länsstyrelserna i Skåne och Västra Götaland har åtalsanmält sådana deponier. Motiveringen var att deponeringsförbudet enligt 9 förordningen (2001:512) om deponering av avfall inte är straffsanktionerat. I inget av fallen väcktes åtal Överklagande av ej medgiven dispens Flera länsstyrelser arbetar aktivt med att begränsa de dispensgivna mängderna. Det framgår av Naturvårdsverkets löpande kontakter med länsstyrelserna. Exempel på detta är att se till att sökanden verkligen har utrett möjligheterna att inom regionen behandla avfallet på annat sätt än genom deponering. Begreppet region är viktig i detta sammanhang. Enligt allmänna råden är rekommendationen att regionen bör omfatta det aktuella länet samt angränsande län. I ett överklagande till miljödomstolen var begreppet region avgörande vid bedömning av om dispens skulle medges eller inte. Länsstyrelsen menade att bolaget inte tillräckligt hade utrett möjligheterna att behandla avfallet. De hänvisade att det fanns ledig behandlingskapacitet inom ett avstånd på 40 mil. Ett avstånd som länsstyrelsen utifrån en muntlig rekommendation från Naturvårdsverket bedömde som ett rimligt avstånd att transportera avfallet. Men eftersom förbränningsanläggningarna i det aktuella fallet inte låg i angränsande län gjorde miljödomstolen istället bedömningen att dispens borde medges Latrin Deponeringsförbudet för organiskt avfall har inneburit att hanteringen av latrin har uppmärksammats. I flera län har dispens medgivits för latrindeponering eftersom alternativa behandlingsmetoder har saknats i regionen. Men metoder finns. Latrinet kan exempelvis tillföras rötningssteget vid det kommunala reningsverket. För att ge några exempel finns det anläggningar för mottagning av latrin vid reningsverken i Norrtälje och Västervik. Flera kommuner försöker dock komma ifrån latrinhanteringen, både pga av deponeringsförbudet men kanske i ännu högre grad på grund av arbetsmiljön. Enligt Arbetsmiljöverkets rekommendationer är dagens tunnor för tunga för att hämtas manuellt. Alternativ till latrintunnor är lokal kompostering (mulltoa) eller urinseparerande system. 21

23 6.3 Behov av förändringar Vägledningsbehov Av enkätsvaren framgår att det finns behov av tydligare vägledning om undantag enligt 13. Det gäller dels vilka avfallsslag som kan komma ifråga för undantag och dels när dispens bör sökas istället. Vid en konferens med länsstyrelsernas avfallshandläggare våren 2005 framkom att listan enligt bilaga 6 över medgivna undantag är värdefull. Naturvårdsverket avser att på webben informera om vilka avfallsslag som kan omfattas av undantag enligt 13 och för vilka avfallsslag som dispens istället bör sökas. Utgångspunkten vid bedömningen om undantag eller dispens bör tillämpas är vilka möjligheter det finns att återvinna avfallet. Om metoder för återvinning saknas bör undantag användas. Om metoder finns men det i regionen saknas kapacitet bör dispens sökas. Enkätsvaren visade även att det fanns en del osäkerhet om animaliskt avfall enligt 12 punkt 4. Naturvårdsverket avser även här att på webben ge exempel på avfall som bör omfattas av detta undantag Straffmöjligheter vid deponering utan dispens Åklagarmyndigheterna i både Göteborg och Malmö har bedömt att det enligt straffbestämmelserna i miljöbalken (29 kap) inte är straffsanktionerat att deponera utan dispens. Eventuellt skulle miljöbalken behöva kompletteras så att även deponeringsförbuden skulle omfattas av straffbestämmelserna. En annan möjlig åtgärd för att hindra deponiägare och kommuner att deponera avfall utan dispens är att förena denna överträdelse med en miljösanktionsavgift. Naturvårdsverket föreslog i ett regeringsuppdrag 11 i år att deponering av avfall utan dispens ska omfattas av miljösanktionsavgift. 11 Miljösanktionsavgifter redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R. Redovisades i februari Förslaget remissbehandlas nu av regeringen. 22

24 Bilaga 1 Mängd brännbart avfall i länsstyrelsernas dispensbeslut år 2002 till år 2005 Län Hushållsavfall (ton) Annat avfall (ton) Blekinge Dalarna Gotland Gävleborg Halland Jämtland Jönköping Kalmar Kronoberg Norrbotten Skåne Stockholm Södermanland Uppsala Värmland Västerbotten Västernorrland Västmanland Västra Götaland Örebro Östergötland SUMMA

25 Bilaga 2 Medgivna respektive utnyttjade dispensmängder för brännbart avfall år 2004 Hushållsavfall (ton) Annat avfall (ton) Län Beslutad dispens Deponerad mängd Beslutad dispens Deponerad mängd Jönköping Gotland Södermanland Uppsala Kronoberg Västerbotten Blekinge Västra Götaland Örebro Stockholm Dalarna Halland Västmanland Jämtland , Kalmar , Värmland Gävleborg Östergötland 110 Uppgift saknas Uppgift saknas Skåne Västernorrland Norrbotten Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas SUMMA

26 Bilaga 3 Sökta respektive medgivna dispensmängder organiskt avfall år 2005 Hushållsavfall (ton) Annat avfall (ton) Län Sökt dispens Beslutad dispens Sökt dispens Beslutad dispens Jönköping Gotland Södermanland Uppsala Kronoberg Västerbotten Blekinge Västra Götaland Örebro Stockholm Dalarna Halland Västmanland Jämtland Kalmar Värmland Gävleborg Östergötland Skåne Västernorrland Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas Norrbotten Uppgift saknas Uppgift saknas SUMMA

27 Bilaga 4 Redovisade förbränningsanläggningar från enkät till länsstyrelser år 2005 KOMMUN ANLÄGGNING BEFINTLIG KAPACITET NY KAPACITET Arvika Lyckeverket Avesta Fortum Boden Borlänge Bäckelundsverket Borås Eksjö Återvinningsterminalen Finspång Finspångs Tekniska verk Gotland Cementa Göteborg Halmstad Krisitnehed Hässleholm Beleverket Jönköping Torsviks kvv Karlskoga Karlskoga kvv Karlskrona Bubbetorp Karlstad Kil Kils avfallsförbränning Kiruna Kumla SAKAB Köping Norsa avf Lidköping Lindesberg Assidomän Linköping Gärstadverket Ljungby Ljungby Energi Lomma Återbruket i Lomma Malmö Spillepeng Mora Sydkrafts avf Norrköping Econova Norrköping Händelöverket Skövde Stockholm Högdalen Sundsvall Korstaverket Södertälje Timrå Östrand Uddevalla Umeå Dåva KVV Uppsala Vattenfall sopförbränning Västervik Västerviks vv Åmotfors Åmotfors bruk Ängelholm Ängelholms energi Örebro Fortum SUMMA

28 Bilaga 5 Redovisade anläggningar för biologisk behandling från enkät till länsstyrelser år 2005 RÖTNING KOMMUN ANLÄGGNING BEF KAPACITET NY KAPACITET Linköping Svensk Biogas Vänersborg Heljestorp Borlänge Fagersta Borlänge Fågelmyra avf Vetlanda Fishult Jönköping Simsholmens arv Västerås Svensk Växtkraft AB Kalmar Biogasanläggning Laholm Laholms biogas Falkenberg Falkenbergs biogas Uppsala Kungsängens biogas anl Trollhättan Trollhättans ARV Falköping Falköpings reningsverk Skellefteå Skellefteå Älmhult Älmhult Summa KOMPOSTERING KOMMUN ANLÄGGNING BEF KAPACITET NY KAPACITET Örnsköldsvik Må Helsingborg Filborna Eslöv Rönneholms avf Linköping Kallerstad Mjölby Tekniska kontoret Alingsås Bälinge Bengtsfors Nolängen Borås Sobacken Dals-Ed Onsön Falköping Falköpnigs reningsverk Falköping Tomten Göteborg Marieholm Lysekil Sivik Mark Skene skog Tanum Tyft Tjörn Heås Töreboda Töreboda Åmål Östby Borlänge Fågelmyra avf Orsa Siljan Schakt Umeå Vägverket prod. Nord Umeå Ragn-Sells Norr AB

29 Tranås Norraby Örebro Atleverket Karlskoga Mosserud Karlskoga Mosserud - 0 Karlskoga Fagersta Skänkmossens avf Sala Isätra Surahammar Surahammars reningsverk Torsås Deponi Härjedalen Byns slambeh Karlskrona Bubbetorp Uppsala Hovgårdens avf Kristinehamn MEVAB Maskinstation Karlstad MEVAB Maskinstation Grums EcoNova Gävle Forsbacka Gävle Dewatech Gävle Forsbacka Långtå Hudiksvall Bollnäs BORAB Umeå NCC AB Uddevalla Havskuren Kumla Östersättersdeponin Hallsberg Kommunen Umeå Umeå Bilfrakt AB Luleå Norrlandsjord Piteå Gruns och Makadam Industrisådd AB Borlänge Tuna Hästbergs komp Tanum Tyft Ale Sörmossen Kramfors Högberget Kramfors Ådalslast Åtvidaberg Korshults avf Munkedal Hästskedmossen Sävsjö Djupdals arv Jönköping Klämmestorp Vaggeryd Gärahov återvinningscentral Fagersta Skänkmossens avf Västerås HL Maskinfirma Västerås Gryta avf Mörbylånga Deponi Halmstad Kuskatorpet Kungsbacka Barnamossen Östhammar Väddika avf Älvkarleby Econova Gotland Visby avloppsreningsverk Krokom Hissmofors komp Luleå Norrlandsjord Gällivare Gällivare kommun

30 Kalix Kalix kommun Skövde Risängen Stenungsund Kläpp Örnsköldsvik Ekotec Norrköping RGS Umeå Vägverket prod. Nord Skellefteå Ecotec, Profilen SUMMA

31 Bilaga 6 Undantag enligt 13 NFS 2004:4 enligt enkätsvaren Tryckimpregnerat virke Mögelangripet byggavfall Brandskadat virke Fönsterrutor med glas Takpressenning, plastväv på rulle Sorteringsrest PVC-rör Hundlatrin Gallerrens Slakteriavfall Slam från tillverkning av mikrosfärer Damm från bromsbandstillverkning Rötter och stubbar som är kraftigt förorenade av jord Skrymmande, svårbehandlade mtrl, ex glasfibertankar Anod-, katod och blästerrester från KUBAL Elfilterstoft från karbidtillverkning Kloratkontaminerat avfall Ovulkaniserat gummiavfall Gummiavfall som innehåller metallspiraler Hyttslam från SSAB Slam Falu koppargruva Askor högt organiskt innehåll Kommentar: För en del av ovanstående avfallsslag finns återvinningsmetoder. För dessa avfall borde istället dispens ha sökts. 30

32 Uppföljning av deponeringsförbuden RAPPORT 5493 NATURVÅRDSVERKET ISBN ISSN Mängden avfall som förbränns eller behandlas biologiskt (kompostering eller rötning) fortsätter att öka. Det beror till stor del på förbuden mot att deponera utsorterat brännbart avfall från år 2002 och organiskt avfall från år I denna rapport redovisas efterlevnaden av dessa förbud utifrån uppgifter från länsstyrelserna. Vid brist på kapacitet att återvinna avfallet har länsstyrelsen möjlighet att meddela dispens från förbuden. Medgivna dispenser för år 2005 uppgår till knappt ton avfall varav drygt ton utgörs av brännbart avfall. Resterande mängder består bl.a. av latrin, olika typer av slammer och rejekt. Av länsstyrelsernas uppgifter framgår att det finns omfattande planer på att bygga ut kapaciteten för förbränning och biologisk behandling ytterligare under de närmaste åren. Uppgifterna tyder på att deponeringen av brännbart och organiskt avfall till stor del kommer att upphöra under år Naturvårdsverket SE Stockholm. Besöksadress: Blekholmsterrassen 36. Tel: , fax: , e-post: natur@naturvardsverket.se Internet: Beställningar Ordertel: , orderfax: , e-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma. Internet: