Remissvar Det blågula glashuset

Transkript

1 Dnr Justitiedepartementet STOCKHOLM Remissvar Det blågula glashuset strukturell diskriminering i Sverige. Betänkande från utredningen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet (SOU 2005:56) (Ju2005/5486/IM) Sverige idag är ett land med en heterogen befolkning, där socialt arv skapar systematiska skillnader i individernas livschanser, men där också skillnader efter kön, etnisk bakgrund, synbara tecken på annat ursprung än svenskt, ålder och funktionskapacitet kan påverka människors liv och karriärer samt leda till diskriminering och strukturell underordning. I FAS remissvar på Ds 2000:69: Alla lika olika -mångfald i arbetslivet, konstaterade vi att det saknas en klar och entydigt bild av i vilken grad och under vilka förhållanden diskriminering på grund av kön, sexuell läggning, etnisk tillhörighet eller funktionshinder pågår i arbetslivet. Vanligen handlar diskrimineringen om sämre chanser att få ett arbete, tendenser till att inneha mindre attraktiva positioner om man får ett arbete samt att man missgynnas vid befordran, kompetensutveckling och lönesättning. Andra områden av betydelse är boendet, kommunikationer, utbildning och kulturell delaktighet, alla viktiga områden som fallit utanför Mångfaldsprojektets mandat, men som för FAS framstår som angelägna att belysa. Denna efterlysta bredd tillgodoses i hög utsträckning i betänkandet Det blågula glashuset strukturell diskriminering i Sverige. Utredaren har haft som uppdrag att redovisa den kunskap som finns om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet, i första hand på sju samhällsområden: arbetsmarknaden, bostadsmarknaden, massmedier, det politiska systemet, rättsväsendet, utbildningsväsendet och välfärdstjänster som t.ex. socialtjänst och hälso- och sjukvård. Utredningen har bedrivits i nära kontakt med Diskrimineringskommittén, Integrationspolitiska maktutredningen (lades som bekant ned), Integrationsverket och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Senare också med Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering. Antalet aktörer och kommittéer som arbetar med diskrimineringsrelaterade frågor tycks växa. Att i ett dokument samla den existerande kunskapen är mot denna bakgrund angeläget. Utredaren har trots att det konstateras att forskningen är knapphändig på området levererat ett nästan 700 sidor långt dokument, som tar läsaren igenom de sju utpekade samhällsområdena och kartlägger den forskning som utredaren funnit relevant. Utblickar görs främst till länder som uppfattas ha kommit längre i insikt om att strukturell diskriminering existerar, än vad Sverige har gjort, och som också har utvecklat instrument att tydliggöra och bekämpa förekomsten av diskriminering. Det handlar främst om USA, Kanada, Storbritannien och Nederländerna.

2 Även om man kunnat kräva en viss fördjupad problematisering av begreppet strukturell diskriminering (faller till exempel den praxis som råder på arbetsmarknaden om sist in-först ut inom definitionen om det innebär att invandrare systematiskt är överrepresenterade bland personer som mister arbetet vid personalneddragningar?) är det FAS uppfattning att utredningen levererar både en god begreppsöversikt och en för framtiden användbar litteraturöversikt. Utan tvekan drivs texten av en stark underliggande hypotes om att den strukturella diskrimineringen är omfattande i Sverige, att den hittills i stort sett har förnekats av viktiga samhällsaktörer och att forskningsmedel saknats för att fördjupa kunskaperna och avslöja missförhållanden. Denna tesdrivande karaktär är ovanlig för statliga utredningar men den motiveras i allt väsentligt redan av utredningsdirektiven. Det finns också en poäng med att fokusera på sådana forskningsbidrag som haft diskrimineringsperspektivet i fokus, eftersom det i många fall försummats tidigare. Denna slutsats har också stöd i den internationella granskning som FAS initierade om svensk IMER-forskning (FAS, 2003, An Evaluation of Swedish International Migration and Ethnic Relations (IMER) Research Stockholm: Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap.) Eftersom FAS ansvarsområde är forskning om arbetsliv och sociala frågor och eftersom vi har givits ett särskilt ansvar för forskning om äldre, funktionshinder, internationell migration och etniska relationer (liksom för socialvetenskaplig alkohol - och drogforskning) ligger givetvis flera av utredningens huvudfrågor och de utpekade forskningsområdena inom FAS intressesfär. Vi stödjer forskning av relevans för etniska integrations-/exkluderingsanalyser och ser liksom utredningen behov av både fördjupande och områdesbreddande studier av strukturell diskriminering. Vi öronmärker dock inte resurser för detta utan ansökningar behandlas som alltid i konkurrens. Förhållandevis få forskningsansökningar anlägger ett diskrimineringsperspektiv. FAS märker dock av det ökade intresset för de ansatser utredaren vill se mer av, t.ex. studier som tar begreppet intersektionalitet på allvar. Begreppet förekommer idag frekvent i ansökningar till rådet men saknades som populär term men inte som ansats så gott som helt bara för några år sedan. Både den kvantitativt och kvalitativt orienterade socialforskningen har länge arbetat med utgångspunkt i att individers sociala positioner och relationer struktureras i olika men samspelande (makt-) hierarkier (t.ex. ordnade efter social klass, kön, generation och etnicitet). FAS ser inget skäl att lägga synpunkter på alla de förslag utredningen för fram. De handlar många gånger om förtydligande av direktiv, introducerande av förebyggande antidiskrimineringsarbete, proaktiva åtgärder och annat som förefaller välgrundat. I fem avseenden, närmare bestämt i frågan om diskrimineringsperspektivet som utgångspunkt för integrationspolitiken, frågan om tillskapandet av en gemensam lag och en samlad diskrimineringsbevakande myndighet, förslaget om tillskapande av ett nytt forskningscentrum, behovet av etniska data samt förslagen rörande FAS självt, vill vi lämna några mer utförliga synpunkter. Diskrimineringsperspektivet som utgångspunkt för integrationspolitiken (13.2.1) FAS delar utredningens syn att hela frågan handlar om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet men ser inte att detta som formulering skiljer sig från existerande målsättningar för den integrationspolitik som lades fast på talet och som i praktiken introducerades i mitten av 1970-talet. Utredaren har en poäng i att den tidigare invandrarpolitiken men också den nuvarande integrationspolitiken i praktiken fokuserar alltför mycket på invandrares brister och hur dessa ska undanröjas. De följdförslag som presenteras är därför viktigare än själva grundformuleringen ( handlingsplaner mot 2

3 diskriminering hos alla myndigheter, diskriminering som utgångspunkt vid utvärdering av integrationspolitiska åtgärder, utred samhällskostnaderna för diskriminering och diskrimineringskontroller för kvalitetsutveckling). Dessa förslag är alla rimliga och kan säkert påverka praktiken i form av att problemen diskuteras och åtgärder initieras hos myndigheter och andra organisationer. En samlad lag och tillsyn (13.4) Vi noterade redan i vårt svar på mångfaldsutredningen följande: Rapportens breda mångfaldsbegrepp aktualiserar i sig frågan om hur lagstiftningen och bevakning av lagarnas efterlevnad bör se ut. Utredningen föreslår ett fortsatt utredande i dessa frågor. Även om det kan tyckas rimligt och rationellt att sammanföra de nu gällande fyra lagarna mot diskriminering till en sammanhållen diskrimineringslag och att bilda en ny diskrimineringsmyndighet (bestående av JämO, DO, HomO, Handikappsombudsmannen samt en ny ombudsman med inriktning mot åldersdiskriminering), kan detta inte rimligen ske utan en noggrann genomlysning av konsekvenserna av en sådan nyordning. FAS menar att nu gällande EU-direktiv ändå föranleder en sådan fördjupad analys och har således inget att invända. Förslagen upprepas nu men FAS kan inte se att denna utredning studerat de möjligheter och eventuella problem som kan finnas med en samlad lag och en gemensam tillsynsmyndighet. Argumenten att ett annat land (Kanada) valt denna modell är knappast tillräckligt. Det finns självfallet goda argument för att sammanföra kompetensen och det finns säkert fall där flera diskrimineringsgrunder kan prövas på samma ärenden. Samtidigt har det i debatten framförts farhågor att t.ex. arbetet mot könsdiskriminering riskerar att tonas ned om inte denna diskrimineringsgrund har sin specifika tillsynsmyndighet. Argumentet kan förstås tillämpas också på övriga diskrimineringsgrunder men de särskilt berörda myndigheterna bör rimligen ha den bästa positionen att bedöma förslag om samgående och dess konsekvenser. Förslaget om tillskapande av ett nytt forskningsinstitut med fokus på strukturell diskriminering (13.5.2) Förslaget avser till en början att frågan ska utredas, men med målet att institutet ska bildas. FAS har självfallet inget emot mer samhällsforskning och ser ett behov av att stärka diskrimineringsforskningen. Samtidigt noterar vi att nya centrumbildningar och nya institut nu efterfrågas i tidigare knappast skådad omfattning och att initiativen inte sällan tas från olika departement eller myndigheter. Institutsbildningar kan många gånger vara en lämplig organisationsform men innehåller också risker för att forskningen koncentreras till en eller relativt få miljöer och tunnas ut i andra. Det kan också medföra att forskare väljer att arbeta med likasinnade med likartade utgångspunkter och perspektiv (kan ske även om det är tvärvetenskapligt ) vilket dels kan dränera vanliga institutioner på den för den vetenskapliga diskussionen nödvändiga mångfalden av perspektiv och angreppssätt och skapa likformighet inom instituten. Hur institutet organiseras och finansieras samt hur integrationen med annan forskning och universiteten säkerställs är som FAS ser det kritiska frågor i sammanhanget. Att diskrimineringsforskare och representanter för de berördas organisationer deltar i arbetet att ta fram ett konkret förslag om institutet är rimligt (även om oklarhet rimligen råder om vilka de berördas organisationer är) men personer med erfarenheter från andra institutsbildningar måste tillföras en sådan utredning. 3

4 Etnisk statistik (13.6.4) Detta är en klassisk och svår fråga där vissa länder, med förödande erfarenheter av etnisk registrering (t.ex. Frankrike), avstått från att registrera etniskt ursprung medan andra insamlar självrapporterade data (t.ex. Storbritannien) och åter andra (som Sverige) nöjer sig med att registrera personers födelseland och medborgarskapsland. I vågskålen ligger å ena sidan insikten att förhållanden som inte kan mätas inte heller kan synliggöras (talar för data om religionstillhörighet och hudfärg eftersom dessa attribut kan utgöra grund för särbehandling) och å andra sidan problemet att officiella kategoriseringar av människor upprätthåller distinktioner vi helst ser ska sakna betydelse. Om staten sanktionerar kategoriseringar av människors synliga attribut eller deras religionstillhörighet ger det inte bara forskare möjlighet att studera diskriminering utan kan samtidigt legitimera synsättet att kategoritillhörigheten är relevant också på annat sätt. Som utredaren påpekar bör problemet kunna hanteras och rent allmänt delar vi uppfattningen att om meningsfulla kartläggningar inte kan göras av arbetsplatser, bostadsområden eller andra samhällsfält blir det svårt att följa utvecklingen. Redan idag har forskare tillgång till (normalt sett avidentifierad) individstatistik med uppgift om födelseland och medborgarskap. Om ytterligare etniska variabler ska utvecklas bör det definitivt utredas vidare, och både ur sekretessmässiga, etiska och ekonomiska perspektiv. Sedan folk- och bostadsräkningen upphörde (1990) inhämtas som bekant inte självrapporterade data i full skala. Tydliga antidiskrimineringsriktlinjer för FAS och VR Varför inte Formas och Vinnova täcks av förslagen under denna punkt är oklart. Det kan knappast bero på att forskning om den byggda miljön, om areella näringar och om t.ex. innovationsprocesser skulle sakna koppling till antidiskrimineringsarbetet. På liknande sätt kan det förvåna att utredaren föreslår att direktiven rörande FAS jämställdhetsbefrämjande roll ska utvecklas till att avse den etniska dimensionen men inte övriga diskrimineringsgrunder (handikapp, sexuell läggning, ålder), särskilt som utredaren samtidigt föreslår att diskrimineringslagstiftning och tillsyn ska sammanföras. Man kan vidare göra reflektionen att forskningsråden är statliga myndigheter och därför täcks redan av de förslag som läggs angående de statliga myndigheternas antidiskrimineringsarbete. Vi vill påpeka att det är oklart vilka effekter skrivningar av det slag som föreslås (s. 613) i praktiken har på FAS verksamhet. För frågor där vi har ett samordningsansvar tillser vi att forskningsområdet utvärderas med jämna mellanrum. Där kan forskningsluckor identifieras vilket kan påverka utlysningen av särskilda satsningar, t.ex. programstöd. I granskningen av projektansökningar prövas kvalitén noggrant i särskilda prioriteringskommittéer med forskarmajoritet och (i fallet med fullständiga ansökningar, steg 2 i processen) av externa sakkunniga. Projekt som inte har godtagbar (konkurrenskraftig) vetenskaplig standard godkänns inte enkom för att de skulle vara mer samhällsrelevanta än andra. En stark ansökan är ofta både forskningsmässigt och samhällsmässigt relevant men den samhälleliga relevansen gäller naturligt nog för huvuddelen av FAS verksamhet. (Projekt som saknar könsdimensionen faller t.ex. ofta i konkurrensen för att dimensionen är forskningsmässigt motiverad och inte för att den nämns i FAS riktlinjer.) Regeringen har också valt modellen att vissa styrelseposter innehas av samhällsrepresentanter. Dessa deltar också aktivt i beredningen av ansökningar. Om regeringen så önskar kan forskningsmedel också specialdestineras till särskilda områden i de årliga regleringsbreven. FAS är självfallet berett att i konkurrens utlysa särskilda forskarmedel med inriktning mot diskrimineringsfältet om vi i regleringsbrev anmodas att så 4

5 göra. Vi delar i allt väsentligt utredarens analys att forskningsområdet, inklusive metoder, behöver utvecklas. Samma slutsats drogs som nämnts de internationella sakkunniga som granskade svensk IMER-forskning. Detta yttrande har utarbetats av ersättaren i rådets styrelse, professor Roger Andersson. För Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap Rune Åberg Huvudsekreterare 5