Skyddande ozonskikt. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet

Transkript

1 Skyddande ozonskikt Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet RAPPORT 5767 DECEMBER 2007

2 Skyddande ozonskikt Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel , fax E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN ISSN Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2007 Tryck: CM Gruppen AB Omslag: illustration, Tobias Flygar

4 1 Förord I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvalitetsmål och en ny struktur i arbetet med miljömålen. Dessa skall utgöra basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. För att nå miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen i november år 2001 om delmål, åtgärder och strategier vilka sedan reviderades i november Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Denna rapport utgör ett underlag till den andra fördjupad utvärderingen av miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt för Miljömålsrådets och regeringens vidare arbete med målövergripande bedömning och syntes. I rapporten ges en överblick över hittills gjorda insatser och uppnådda resultat med att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Här ges även förslag till ytterligare åtgärder och prioriteringar som bör göras i det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålet. Rapporten är baserad på material från befintliga rapporter som återfinns i litteraturhänvisningarna. Stora delar av underlaget till rapporten utgörs av de senaste utvärderingsrapporterna från FN:s miljöbyrås ozonsekretariat. Projektledare och ansvarig för denna rapport är Maria Ullerstam, Naturvårdsverkets miljöanalysavdelning. Värdefulla bidrag till rapporten har kommit från Maria Ujfalusi vid Naturvårdsverkets miljörättsavdelning. Myndigheter och organisationer som berörs av miljömålen har haft möjlighet att lämna synpunkter till och med den 24 augusti Naturvårdsverket, december

5 4

6 Innehåll 1 FÖRORD 3 2 SAMMANFATTNING God prognos för miljökvalitetsmålet Delmålet om utsläpp uppnått till Inga nya delmål Åtgärdsförslag Prioriteringar för framtida arbete Uppföljning av miljökvalitetsmålet SUMMARY Good outlook for the environmental objective The emissions interim target will be reached by No new interim targets Proposed measures Priorities for the future Monitoring of the environmental quality objective 13 4 INLEDNING OCH BAKGRUND Av riksdagen fastställda miljökvalitetsmål och delmål Uppdraget Syfte Förankring 15 5 HUR SER UTVECKLINGEN I MILJÖN UT I FÖRHÅLLANDE TILL MILJÖKVALITETSMÅLET I DAG OCH VID MÅLÅRET? Bedömning av miljökvalitetsmålet Nuvarande tolkning av miljökvalitetsmålet Problembild för tolkningen av målet: Bedömning av delmålet Nuvarande tolkning av delmålet Problembild för tolkning av delmålet Ozonskiktet i dag och vid målåret Halter av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären CFC HCFC Haloner Koltetraklorid ,1,1-trikloretan Metylklorid Metylbromid Totalhalten av klor UV-strålning 26 5

7 5.7.1 Hälsoeffekter av en ökad UV-strålning Ökad UV-strålning och effekter på ekosystem Ozonskiktet och klimatförändringar Förändringar i UV-strålning Förändringar i troposfären Vattenånga Vulkanutbrott Återstående användning, utsläpp och kvarvarande mängder i Sverige Användning av CFC Användning av HCFC Användning inom försvarssektorn Användning inom läkemedelsindustrin Kvarvarande mängder (bank) och utsläpp av ozonnedbrytande ämnen i Sverige Global produktion, användning och utsläpp av ozonnedbrytande ämnen Global produktion och användning av ozonnedbrytande ämnen Globala utsläpp Montrealprotokollet Explosionsartad ökning av användningen av HCFC Illegal handel och export/import EU:s Förordning Uppföljning av miljökvalitetsmålet - Indikatorer Utsläppsindikatorn Indikator för hudcancer (2 st) UV-indikator Annan uppföljning av tillståndet 46 6 VARFÖR SER DET UT SOM DET GÖR? Åtgärder Styrmedel Marknadens roll De ekonomiska och sociala konsekvenser styrmedlen haft Svenska insatser inom det internationella arbetet Multilaterala fonden Bilaterala programmet Stöd till miljöhandläggare i Sydostasien (ODSONET/SEAP) Illegal handel med ozonnedbrytande ämnen - internationellt Stockholmsgruppen Viktiga aktörer i samhället De regionala miljömålen Informationsinsatser 53 7 FÖRSLAG TILL NYA OCH JUSTERADE MÅL Ny tolkning av miljökvalitetsmålet Reviderad tolkning av delmålet 56 6

8 7.3 Inget nytt delmålsförslag 57 8 FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL Internationellt Naturvårdsverkets förslag till prioriteringar i förhandlingsarbetet Åtgärdsförslag till regering och riksdag Användning av HCFC Farligt avfall 60 9 BILAGOR 62 Bilaga 1 Förbättringsförslag för uppföljningen med indikatorer 62 Bilaga 2 Konsekvensanalys av användningsförbud för HCFC 64 Bilaga 3 Sammanfattning av regionala åtgärdsförslag 66 Bilaga 4 Ordlista och förkortningar 69 Bilaga 5 Definition för gubbar och pilar REFERENSER 72 7

9 2 Sammanfattning Miljökvalitetsmålet skyddande ozonskikt är ett av de miljömål där Sverige har kommit långt i åtgärdsarbetet. I denna andra fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålet står vi inför ett vägval när det gäller hur och var resurserna skall sättas in för det fortsatta miljöarbetet. Historiskt sett har den svenska avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen dominerats av lagstiftning, förordningar och föreskrifter. Finns det mer som kan göras på detta område? Hur mycket resurser skall läggas på att ta hand om de produkter och avfall innehållande ozonnedbrytande ämnen som finns i landet? Hur mycket resurser skall läggas på det internationella arbetet? Kort sagt, vad är viktigast att fokusera på, vad är mest effektivt att satsa på för att ozonskiktet skall återhämta sig? I denna rapport är slutsatsen att det viktigaste för att nå miljökvalitetsmålet är att Sverige är drivande i det internationella arbetet. Detta betyder dock inte att allt arbete kan läggas ned på nationell nivå. För att kunna vara framgångsrik i det internationella arbetet är det viktigt att kunna visa upp goda exempel på att det är möjligt att genomföra en avveckling av ozonnedbrytande ämnen. 2.1 God prognos för miljökvalitetsmålet Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UVstrålning. Naturvårdsverkets bedömning är att miljökvalitetsmålet kommer att klaras till Man ser i dag att Montrealprotokollet har haft en effekt på koncentrationerna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären. Den totala mängden ozon ligger fortfarande 3,5 % under ozonhalterna före introduktionen av ozonnedbrytande ämnen. Ozonuttunningen har varit konstant under vilket antyder att ozonhalterna har slutat att sjunka. Något som talar för att det verkligen är en positiv utveckling är att denna förändring kan kopplas till en samtidig minskning av halterna av ozonnedbrytande ämnen i den övre atmosfären. Enligt prognoserna kommer man att kunna observera en vändpunkt av ozonuttunningen omkring Detta innebär att man har passerat miniminivån för ozonskiktets tjocklek och att man därefter kan förvänta sig att se en återhämtning av ozonskiktet. En full återhämtning av ozonskiktet kan uppnås först bortom 2050 enligt prognosen. Prognosens resultat förutsätter dock att arbetet under Montrealprotokollet fortsätter att vara framgångsrikt. Den svenska avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen är i stort sett genomförd, med vissa undantag. Undantagen gäller bl. a. vissa användningsområden där det ur säkerhets- och hälsosynpunkt inte finns acceptabla alternativ på marknaden. Naturvårdsverket anser att försvarssektorn bör göra en kartläggning av hur mycket 8

10 HCFC som finns kvar och i vilka typer av anläggningar. De största mängderna av ozonnedbrytande ämnen som finns kvar i samhället i dag är framför allt upplagrade i produkter och varor som tillverkats med ozonnedbrytande ämnen och i utrustning som i dag fortfarande innehåller dessa ämnen. 2.2 Delmålet om utsläpp uppnått till 2010 År 2010 skall utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största delen ha upphört. Naturvårdsverkets bedömning är att delmålet kommer att klaras till De svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen mellan 1990 och 2006 har enligt uppskattning minskat drastiskt vilket gör målet bedöms klaras till Bedömningen förutsätter dock att åtgärdsförslaget för farligt avfall (rivningsplaner och rivningslov) går igenom. De största mängderna av ozonnedbrytande ämnen som finns kvar inom landets gränser existerar bl.a. som isoleringsmaterial vilka i vissa fall har en livstid som ligger utanför horisonten för miljökvalitetsmålet. Ifall de resterande mängderna tas om hand på ett miljöriktigt sätt när de tas ur bruk och blir avfall finns det goda förutsättningar för att de inte resulterar i några framtida utsläpp. 2.3 Inga nya delmål Det svenska avvecklingsarbetet bedöms ha kommit så långt att det inte är motiverat att ta fram nya delmål. Naturvårdsverket bedömer att arbetet med miljökvalitetsmålet kan bedrivas effektivt utan ett delmål i framtiden. 2.4 Åtgärdsförslag Äldre åtgärdsförslag om användningsförbud för HCFC efter 2010 har lyfts fram igen. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att regeringen senast under 2007 fattar ett beslut. Åtgärden är en förutsättning för att Sverige ska nå målet att inom loppet av en generation skall användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige vara avvecklad. Naturvårdsverket hänvisar även till ett åtgärdsförslag under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö om skärpta krav på rivningslov och rivningsplaner. De isoleringsmaterial i byggnader som innehåller ozonnedbrytande ämnen blir vid rivning och renovering klassat som farligt avfall vilket gör att dessa inkluderas av åtgärdsförslaget under Giftfri miljö. De upplagrade mängder av ozonnedbrytande ämnen som beräknas finnas kvar i Sverige 2010 består till största delen av isoleringsmaterial i byggnader vilket gör att åtgärdsförslaget är av stor vikt för miljömålet Skyddande ozonskikt. 9

11 2.5 Prioriteringar för framtida arbete Det internationella arbetet inom ramen för Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen är avgörande för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. De frågor som lyfts fram som viktiga i det framtida arbetet inom Montrealprotokollet är bl. a. att genomföra en avveckling av CFC utan övergång till HCFC, undvika att utvecklingsländerna fastnar i ett HCFC-beroende, bättre samverkan mellan Kyotoprotokollet och Montrealprotokollet och verka för att stoppa den illegala handeln med ozonnedbrytande ämnen. Sverige genomför vid sidan om förhandlingsarbetet flera insatser för att få parterna, framför allt utvecklingsländerna att klara sina åtaganden. Uppbyggnaden av nätverk för samarbete mellan ansvariga myndigheter i utvecklingsländerna har visat sig vara en mycket kostnadseffektiv åtgärd för att påskynda avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen i de deltagande länderna. Några av de insatser som Sverige är aktiv inom är framför allt Multilaterala fonden, Bilaterala program, stöd till miljöhandläggare i Sydostasien (ODSONET/SEAP), regionalt projekt (Sydost- och Sydasien) mot illegal handel och Stockholmsgruppen. Sammanfattningsvis kan man säga att Montrealprotokollet står och faller med om utvecklingsländerna klarar sina åtaganden vilket i sin tur påverkar möjligheten att klara miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. 2.6 Uppföljning av miljökvalitetsmålet. Uppföljningssystemet för miljökvalitetsmålet har setts över. Det finns förbättringspotentialer i uppföljningen exempelvis för indikatorerna för utsläpp av ozonnedbrytande ämnen och UV-indikatorn. Naturvårdsverket har också föreslagit en ny indikator för halten av klor i de övre luftlagren. 10

12 3 Summary Because of far-reaching actions taken in Sweden the environmental quality objective of A Protective Ozone Layer is one of the environmental objectives where we have made great improvements. In this second in-depth evaluation of the objective, we stand at a crossroads when it comes to how and where we should spend our resources as we carry on with the environmental work. Swedish efforts to phase out ozone-depleting substances has mainly focused on legal tools such as laws, ordinances and regulations. Is there more to be done in this field? How much of our resources should we spend taking care of products and waste containing ozone-depleting substances within our borders? How much efforts should we spend on international work? In brief: what should be the focus of our work what would be the most effective course of action for the recovery of the ozone layer? The main conclusion in this report is that the environmental quality objective will be best served by Sweden taking a driving role in international efforts. However, this doesn t mean that we should stop all activities at a national level. In order the achieve international success, it is important that we can continue to refer to good examples of phasing out ozone-depleting substances. 3.1 Good outlook for the environmental objective The ozone layer must be replenished so as to provide long-term protection against harmful UV radiation. According to the evaluation of the Swedish environmental protection agency the environmental quality objective will be reached by It is now determined that the Montreal protocol has had an impact on the concentrations of ozone-depleting substances in the atmosphere. The ozone abundance is still 3.5 % below the ozone levels found before the introduction of ozonedepleting substances. Ozone decline between has been constant, indicating that the decrease in ozone concentrations has not continued. Another supporting fact is that this correlate to a decrease in total concentration of ozonedepleting substances in the upper atmosphere. According to the prognoses, detection of a turning point for the depletion of the ozone layer will be observed around This means that increases in ozone above previous minimum values will be observed and that a continuing recovery may be observed. A full recovery of the ozone layer will not be expected until after This is under the assumption that the Montreal Protocol will continue to be a success. 11

13 The phase-out of ozone-depleting substances in Sweden is almost completed, with some minor exceptions. These include certain areas where there are no alternatives which are acceptable considering health and safety. The Swedish Environmental Protection Agency considers that the sector of national defence should make an inventory of what kind of installations containing HCFC and the amounts of HCFCs which are still in use. The largest amounts of ozone-depleting substances still remaining in Sweden today are mainly stored in products and goods which were manufactured using these substances and in equipment which still contain ozone-depleting substances. 3.2 The emissions interim target will be reached by 2010 By 2010 the great majority of emissions of ozone-depleting substances will have ceased. According to estimates the Swedish emissions of ozone-depleting substances has gone through a drastic decrease between 1990 and As a consequence, it is estimated that this interim target will be achieved by However, this estimate assumes the adoption of the proposed measures for hazardous waste (demolition plans and permits). The majority of the remaining Swedish amounts of ozonedepleting substances are found in insulating materials whose economic life-span in some cases stretches beyond the horizon of the environmental quality objective. If these materials are managed in an environmentally correct manner when they are taken out of use and become waste, there is a good likelihood that they will not result in any future emissions. 3.3 No new interim targets The Swedish efforts of phasing-out ozone-depleting substances is almost completed and it is not motivated to establish any new interim targets. The Swedish EPA considers that future work on this environmental quality objective can be carried out effectively and efficiently without an interim target. 3.4 Proposed measures Older proposed measures to ban the use of HCFCs after 2010 have been brought forward again. According to the Swedish EPA it is imperative that the Government make a decision in this matter no later than This measure is a prerequisite for Sweden to be able to achieve the objective that the use of ozone-depleting substances in Sweden should be phased out within a generation. The Swedish EPA also refers to a measure proposed under the environmental quality objective of A Non-Toxic Environment to tighten up requirements on 12

14 demolition permits and demolition plans. Insulating materials containing ozonedepleting substances are classified as hazardous waste when the buildings in which they are found are demolished or renovated, and as a consequence these materials are covered by the proposed measure under A Non-Toxic Environment. The remaining amounts of ozone-depleting substances stored in Sweden are estimated to consist mainly of insulating materials in buildings, which means that this proposed measure is crucial to attaining the environmental quality objective of A Protective Ozone Layer. 3.5 Priorities for the future International work under the Montreal Protocol on ozone-depleting substances will determine whether the Swedish environmental quality objective of A Protective Ozone Layer can be achieved. Some of the issues which are being emphasised as important elements of future work under the Montreal Protocol are phasing out CFCs without a shift to HCFCs, ensuring that developing countries do not become dependent on HCFCs, improving interaction between the Kyoto and Montreal Protocols, and taking measures to stop illegal trade in ozone-depleting substances. Besides its negotiating efforts, Sweden is carrying out several actions to help other Parties, especially developing countries, to meet their commitments. The building of co-operation networks among responsible authorities in developing countries has proved to be a very cost-effective measure to accelerate the phase-out of ozone-depleting substances in participating countries. The programmes in which Sweden is active include the Multilateral Fund, bilateral programmes, support to environmental officials in South-East Asia (ODSONET/SEAP), a regional project (in South and South-East Asia) against illegal trade, and the Stockholm Group. To sum up, the Montreal Protocol will stand or fall with developing countries success in meeting their commitments. This is also a prerequisite for achieving Sweden s environmental quality objective of A Protective Ozone Layer. 3.6 Monitoring of the environmental quality objective The system used to monitor this environmental quality objective has been reviewed. There is room for improvement in several areas, such as the indicators for emissions of ozone-depleting substances and the UV indicator. The Swedish EPA has also proposed a new indicator for chlorine concentrations in the upper layers of the atmosphere. 13

15 4 Inledning och bakgrund 4.1 Av riksdagen fastställda miljökvalitetsmål och delmål För att nå miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen i november år 2001 om delmål, åtgärder och strategier vilka sedan reviderades i november 2005 (Regeringens proposition 2004/05:150). Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Det av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålet för Skyddande ozonskikt är formulerat enligt följande: Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UVstrålning. Miljökvalitetsmålet innebär enligt regeringens bedömningar bl.a. följande: - Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen (ODS) i atmosfären inte överstiger naturliga nivåer - Inom loppet av en generation skall användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige vara avvecklad. I syfte att konkretisera miljöarbetet på vägen mot miljökvalitetsmålet finns även ett delmål. Delmålet anger inriktning och tidsperspektiv: År 2010 skall utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största delen ha upphört 4.2 Uppdraget Detta är den andra Fördjupade utvärderingen av Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Den första presenterades 2003 (Naturvårdsverket, 2003). Riktlinjerna för uppdraget kring de fördjupade utvärderingarna av miljökvalitetsmålen fastställdes av Miljömålsrådet i januari 2006 (Miljömålsrådet, ). Uppdraget har på olika sätt specificerats av Miljömålsrådets kansli (Miljömålsrådet, ). 4.3 Syfte Utvärderingens huvudsakliga syfte är att beskriva hur arbetet med Miljökvalitetsmålet går samt belysa behovet av ytterligare delmål, insatser och åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet i fråga. Rapporten ska också utgöra underlag till Miljömålsrådets samlade utvärdering och bedömning av miljömålsarbetet i dess helhet. Den kommer dessutom att användas som ett av flera underlag till regeringens fördjupade utvärdering av miljömålssystemet Rapporten kommer även att kunna användas av länsstyrelser, kommuner och skolor som kunskapsunderlag. 14

16 4.4 Förankring Delmålsformuleringar diskuterades vid en workshop anordnad av Miljömålsrådet februari Ett antal möten och diskussioner har förts internt på Naturvårdsverket samt med forskare under arbetets gång. Rapporten lades ut på remiss under juni-augusti

17 5 Hur ser utvecklingen i miljön ut i förhållande till miljökvalitetsmålet i dag och vid målåret? Detta kapitel innehåller en kort redovisning av bedömningen miljökvalitetsmålet, hur mål och delmål har tolkats i tidigare utvärderingar och en genomgång av hur utvecklingen ser ut i dag fram tills målåret. Vi går även igenom vilka drivkrafter som finns i samhället och hur uppföljningen av miljömålet fungerar. 5.1 Bedömning av miljökvalitetsmålet Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UVstrålning. - Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen (ODS) i atmosfären inte överstiger naturliga nivåer - Inom loppet av en generation skall användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige vara avvecklad. Naturvårdsverkets bedömning är att miljökvalitetsmålet kommer att klaras till Enligt prognoserna (WMO/UNEP 2006) kommer man att signifikant kunna detektera en vändpunkt av ozonuttunningen omkring Denna vändpunkt innebär att man har passerat miniminivån för ozonskiktets tjocklek och att man därefter skall kunna se hur det börjar återhämta sig. Prognosen förutsätter dock att arbetet under Montrealprotokollet fortsätter att vara framgångsrikt. Det är i dag konstaterat att Montrealprotokollet har haft effekt på koncentrationerna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären (WMO/UNEP 2006). Den sammanlagda mängden av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären sjunker sedan halterna nådde sina högsta värden under senare delen av 90-talet. Även i den nationella uppföljningen syns det en nedåtgående trend i totalhalten av klor i atmosfären vilket stödjer det faktum att de ozonnedbrytande ämnen håller på att minska. Avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är i stort sett genomförd. Under knappt 20 år har Sverige lyckats avveckla CFC i aerosoler, sterilisering, förpackningar, flexibla och styva skumplaster, kemtvättar m.m. Även användningen av andra ozonnedbrytande ämnen, t.ex. haloner som brandsläckningsmedel, koltetraklorid och 1,1,1-trikloretavtal som avfettnings- och lösningsmedel inom industrin, metylbromid som bekämpningsmedel har också avvecklats. Avvecklingen fortgår planenligt och är reglerad i förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Användningen av HCFC är också starkt begränsad i Sverige. Sedan 1998 får HCFC inte användas som arbetsmedium vid nyproduktion och nyinstallation av kyl-, värme- och klimatanläggningar. Ett påfyllnadsförbud trädde i kraft Under förutsättning att gällande regelverk efterlevs och det införs ett 16

18 användningsförbud för HCFC (se förslag avsnitt 8.2.1) är bedömningen att avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige kommer att vara genomförd till Det är viktigt att notera att detta först och främst är en nationell bedömning av miljökvalitetsmålet. Trots att prognosen för utvecklingen av ozonskiktet är god är det angeläget att påpeka att arbetet med att bevara ozonskiktet inte är helt slutfört. Det är fortfarande viktigt att fullfölja det arbete som har påbörjats och inte ge upp på sluttampen. Internationellt arbete bör ha en fortsatt hög prioritering för att medverka i att Montrealprotokollet fortsätter att vara framgångsrikt. Naturvårdsverket anser även att det är betydelsefullt att fortsätta att följa upp och bevaka den fortsatta utvecklingen vid kommande utvärderingar så att eventuella förändringar som är av vikt för bedömningen inte förbises. Det är också viktigt att följa upp lagefterlevnaden. Bedömningen baseras på förslaget till ny tolkning av miljökvalitetsmålet, se avsnitt Nuvarande tolkning av miljökvalitetsmålet Målet är formulerat så att man skall säkerställa ett kontinuerligt skydd mot farlig UV-strålning med juridiska/ekonomiska styrmedel som skall gälla minst en generation. I praktiken innebär miljökvalitetsmålet att den mänskliga inverkan på ozonskiktet skall vara liten i förhållande till de naturliga processerna, vilket i sin tur innebär att halterna av ozonnedbrytande ämnen i stratosfären på sikt inte får överstiga de naturliga nivåerna. Enligt den första preciseringen skall Sverige verka för att halterna av ozonnedbrytande ämnen (ODS), med andra ord atmosfärens ozonnedbrytande kapacitet, skall återgå till naturliga förhållanden. Den ozonnedbrytande kapaciteten beskrivs ofta med hjälp av mängden klorekvivalenter i atmosfären. För definitionen av naturliga förhållanden används 1980 års förhållanden som referens, vilket också används vid internationella sammanhang (Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen). Produktion och användning av ozonnedbrytande ämnen kan resultera i utsläpp till atmosfären. I Sverige finns ingen produktion av ozonnedbrytande ämnen men däremot har dessa ämnen använts i flera olika områden. Därför har avvecklingen inriktats mot användningen av dessa ämnen vid tillverkning (ex skumplast), nyinstallation av anläggningar, påfyllning av befintlig utrustning samt vid användning som arbetsmedium i befintlig utrustning. Användningen skall vara avvecklad i Sverige inom en generation vilket finns preciserat i den andra punktsatsen. Detta har tolkats som att användningen skall avvecklas på sikt även i befintliga anläggningar och inom sektorer som i dag är undantagna t.ex. försvarssektorn och civilt flyg. I de fall där det, ur säkerhetssynpunkt, inte finns några acceptabla alternativ tillgängliga kan undantag tillåtas Problembild för tolkningen av målet: Vad innebär det att ozonskiktet skall utvecklas så att det ger ett långsiktigt skydd? 17

19 Gäller tolkningen av uppfyllandet av miljökvalitetsmålet tillståndet av ozonskiktet eller skall fokus ligga på preciseringarna som nämner användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige och halter av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären? Förändringar i ozonskiktets tjocklek (tillstånd): Förutom att ozonskiktets tjocklek har en väldigt stor naturlig variation är det samtidigt många andra faktorer, utöver ökade halter av ODS, som påverkar ozonskiktets utveckling. Detta gör att det är väldigt svårt att entydigt sätta kriterier för tolkningen av uppfyllandet av målet. För att kunna göra en bedömning om målet är uppfyllt behöver man avgöra ifall det räcker med att ozonuttunningen börjar avta, om det skall finnas ett tydligt trendbrott där ozonskiktet börjar att återhämta sig eller om ozonskiktet skall vara helt återställt. Man behöver också avgöra ifall den förändring av ozonskiktet som uppmätts måste härstamma från förändringar i ODS eller från andra konkurrerande processer. Se tolkningsförslag i avsnitt 7.1. Naturliga nivåer av klor och brom i atmosfären (halter): Halterna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären kommer att överstiga naturliga nivåer efter 2020 dels på grund av att det fortfarande finns fortsatt användning av och utsläpp från ozonnedbrytande ämnen globalt men också på grund av att många ozonnedbrytande ämnen har en lång livstid och bryts ned väldigt långsamt i atmosfären. I preciseringen står det att Sverige skall verka för att naturliga halter uppnås vilket gör att de inte behöver nås inom en generation. Problemet är hur man skall bedöma att tillräckliga insatser har gjorts för att nå naturliga nivåer. För att återgå till naturliga nivåer av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären räcker det inte med att Sverige upphör med sina utsläpp utan det krävs även att utsläppen upphör på en global nivå. För att uppnå detta måste Sverige verka inom EU och internationellt för att tillräckliga åtgärder vidtas och att implementeringen av internationella överenskommelser påskyndas. Frågan är hur man skall mäta att tillräckliga åtgärder finns på plats vid 2020 för att säkerställa en återhämtning av ozonskiktet. Se tolkningsförslag avsnitt Bedömning av delmålet År 2010 skall utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största delen ha upphört Naturvårdsverkets bedömning är att delmålet kommer att klaras till De nationella utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har minskat markant sedan De största utsläppskällorna är fortfarande läckage från varor och produkter där de används som köldmedier eller i isoleringsmaterial. Användningen av gamla kylmöbler och kylanläggningar har troligen till största delen upphört till år 2010, då de bedöms ha uppnått sin tekniska livslängd och kommer att bytas ut. Utbytet av produkter med isoleringsmaterial som innehåller ozonnedbrytande ämnen mot mer miljövänliga alternativ är beroende av den takt med vilken man bygger om/river gamla fastigheter och andra anläggningar. Tidigare bedömning från Naturvårds- 18

20 verket 2003 om att det inte är samhällsekonomiskt försvarbart att föreslå en tidigarelagd insamling, återvinning och destruktion av isoleringsmaterial innehållande CFC/HCFC är fortfarande aktuell. Under förutsättning att åtgärdsförslaget under farligt avfall (se avsnitt 8.2.2) går igenom finns det goda förutsättningar att utsläppen från produkter med isoleringsmaterial minimeras. Bedömningen baseras på förslaget till ny tolkning av delmålet, se avsnitt Nuvarande tolkning av delmålet Delmålet är framtaget för att det är viktigt att miljöpåverkan från den historiska användningen av ozonnedbrytande ämnen minskas. Delmålet innebär att uttjänta varor och produkter skall tas om hand för att sedan destrueras på ett miljöriktigt sätt (Naturvårdsverket 1999, Regeringens proposition 2004/05:150) Problembild för tolkning av delmålet Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen kan uppstå vid tillverkning (ex skumplast), användning och från avfall som innehåller ozonnedbrytande ämnen. De mängder ozonnedbrytande ämnen som finns kvar i samhället i dag är framför allt upplagrade i produkter och varor som tillverkats med ozonnedbrytande ämnen och i utrustning som i dag fortfarande innehåller ozonnedbrytande ämnen. Det är från dessa områden som potentiella utsläpp kan ske. Enligt delmålsformuleringen skall utsläppen upphöra till största delen 2010 men användningen av ozonnedbrytande ämnen skall, enligt preciseringen, vara avvecklad först Detta kan bli en konflikt i bedömningen av delmålet. En logisk kedja borde vara att man först upphör med produktion, användning och sist tar hand om de utsläpp som uppstår från avfallet. Som en jämförelse kan Montrealprotokollet nämnas som i sitt upplägg först har fokuserat på att avveckla produktion och konsumtion av ozonnedbrytande ämnen. För att kunna göra en bedömning om utsläppen har upphört till största delen till 2010 behöver man veta vad till största delen innebär och vilket år som skall användas som bas. Om man letar i tidigare underlag för framtagandet och utvärderingar av delmålet finns det inte nämnt tydligt någonstans vilket år som är tänkt som basår. Mellan 1988 och 1995 minskade den svenska förbrukningen av ozonnedbrytande ämnen med 93 % vilket minskade de svenska utsläppen drastiskt (Naturvårdsverket 1995). Detta gör att valet av basår för minskade utsläpp kan göra stor skillnad vid bedömningen av måluppfyllelsen. 5.5 Ozonskiktet i dag och vid målåret Ozon är en gas som finns naturligt i atmosfären i relativt låga halter jämfört med syre och kväve som är de största beståndsdelarna i luften. Ordet ozon kommer från grekiskan och betyder att lukta vilket kommer från att ozon har en väldigt distinkt metallisk doft som kan uppfattas vid låga koncentrationer. Den största delen (90 %) av ozonet i atmosfären finns i stratosfären, ozonskiktet, och den resterande delen (10 %) finns i troposfären (Finlayson-Pitts and Pitts, 1986), bland annat som marknära ozon, se figur

21 Figur 5.1 Profil av ozon i atmosfären upp till 35 kilometer (Källa: Twenty Questions and Answers About the Ozone Layer: 2006 Update, UNEP) I mitten av 1970-talet upptäckte man att klorfluorkarboner som man tidigare hade ansett vara helt ofarliga kunde sprida sig till stratosfären och brytas ned där. Under nedbrytningen bildas fria kloratomer vilka i sin tur kan bryta ned ozonskiktet. Denna insikt ledde så småningom till Konventionen för skydd av ozonskiktet (Wienkonventionen) 1985 och senare till Protokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet (Montrealprotokollet) Ozonskiktets utveckling beror till stor del på hur halterna av klor- och bromföreningar i luften utvecklas men andra faktorer har betydelse, såsom ständiga förändringar av atmosfärens transport av ozon i luften, variationer på grund av solaktivitet och påverkan via vulkanutbrott. Ozonkemin påverkas även av förändringar i temperaturen. Detta tillsammans med det faktum att det handlar om processer som tar lång tid gör det svårare att avgöra vilka effekter som beror på naturliga variationer eller på mänsklig påverkan. I dag är det dock fastställt att den största drivkraften för återhämtningen av ozonskiktet är minskade halter av klor- och bromföreningar (WMO/UNEP 2006). Mängden ozon i de övre luftlagren (stratosfären) har minskat årligen sedan 1980-talet, se figur 5.2. Uttunningen av ozonskiktet har för perioden 1997 till 2005 motsvarat en minskning på 4 % jämfört med nivåerna före 1980 vilket har varit större än den naturliga variationen av ozonskiktets tjocklek. De lägsta halterna uppmättes efter det stora vulkanutbrottet på Pinatubo Vulkanutbrottet ökade tillfälligt halterna av sulfatpartiklar i stratosfären vilka ökar den nedbrytande kapaciteten för klor och brom. Storleken på ozonuttunningen varierar på olika platser på jordklotet. Den största nedbrytningen sker vid polerna medan nedbrytningen är minst omkring ekvatorn (WMO/UNEP 2006). 20

22 Figur 5.2 Förändringar i den globala ozonmängden mellan 1965 och 2005 i förhållande till medelvärdet för ett opåverkat ozonskikt. Medelvärdet representerar perioden (Källa: Twenty Questions and Answers About the Ozone Layer: 2006 Update, UNEP) Under perioden 2002 till 2005 har den totala mängden ozon i atmosfären legat 3,5 % under ozonhalterna före introduktionen av ozonnedbrytande ämnen (medelvärde för perioden ). Den globala totalhalten av ozon under har inte förändrats sedan den senaste utvärderingen, , vilket antyder att ozonhalterna har slutat att sjunka. Något som talar för att det är en positiv utveckling av ozonskiktet är att man kan koppla denna förändring till en samtidig minskning av halterna av ozonnedbrytande ämnen i den övre atmosfären (WMO/UNEP 2006). 21

23 Figur 5.3 Ozonskiktet före och efter påverkan av ozonnedbrytande ämnen. Mätningarna är utförda i Norrköping och Uppsala, SMHI. (Källa: Svensk miljöövervakning) Figur 5.3 visar den procentuella avvikelsen från långtidsmedelvärdet i Uppsala för Norrköping månad för månad. Den blåa linjen visar den linjära trenden för perioden i Norrköping. Då den linjära trenden (blå linjen) ligget under 0-linjen visar detta att ozonskiktet i genomsnitt har varit tunnare i Norrköping sedan 1988 jämfört med mätningar i Uppsala på ett opåverkat ozonskikt ( ). Trots att negativ påverkan från ozonnedbrytande ämnen i dag minskar syns ännu inte någon säker trend för återhämtning i de svenska mätningarna. Enligt prognoserna (WMO/UNEP 2006) kommer man att signifikant kunna detektera en vändpunkt av ozonuttunningen omkring Denna vändpunkt innebär att man har passerat miniminivån för ozonskiktets tjocklek och att man därefter skall kunna se hur det börjar återhämta sig. En full återhämtning av ozonskiktet kan uppnås bortom 2050 (polerna undantaget), se figur 5.4. Prognosen förutsätter att arbetet under Montrealprotokollet fortsätter att vara framgångsrikt. Det är dock osäkert om huruvida en återhämtning kommer att innebära en total återgång till hur ozonskiktet såg ut 1980 eller inte. När halterna av ozonnedbrytande ämnen sjunker i atmosfären kommer ozonskiktets tillstånd mer och mer bero på mängden växthusgaser och dess följdeffekter på temperatur, den globala cirkulationen etc. 22

24 Figur 5.4 Observationer samt prognos för återhämtning av ozonskiktet, globalt och vid sydpolen. (Källa: Twenty Questions and Answers About the Ozone Layer: 2006 Update, UNEP) Förändringarna av ozonskiktet över polerna skiljer sig från den globala totalhalten av ozon i atmosfären. Enligt den senaste utvärderingen kommer man att kunna se en återhämtning av ozonskiktet vid polerna först efter 2065, dvs. omkring 15 år senare än för andra breddgrader. Den nya prognosen för polerna beror på att man vid tidigare prognoser inte tagit hänsyn till det faktum att luftmassorna vid polerna är äldre vilket gör att effekten av minskade halter av ozonnedbrytande ämnen kommer att visa sig senare för polerna. De senaste mätningarna av ozon vid polerna visar inte på någon ökning av den kraftiga uttunningen av ozonskiktet, varken vid nordpolen eller sydpolen. Det finns antydningar om att uttunningen av ozonskiktet vid sydpolen börjat plana ut men den årliga naturliga variationen döljer ännu en eventuell minskning av ozonhålet. Ozonuttunningen vid nordpolen verkar också avta men här är den årliga variationen ännu större och det döljer en eventuell återhämtning. Effekten av de förhöjda halterna av klor och brom är olika vid de bägge polerna på grund av att de har olika meteorologiska förutsättningar. Risken för kraftig uttunning av ozonskiktet vid polerna kommer att existera så länge halterna av klor i atmosfären ligger över de naturliga nivåerna. 23

25 5.6 Halter av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären Man ser i dag att Montrealprotokollet har haft effekt på koncentrationerna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären (WMO/UNEP 2006). Tabell 5.1 nedan visar den nuvarande trenden för flera ämnen som regleras under Montrealprotokollet mellan 2003 och Tabell 5.1 Summering av föreningar som kontrolleras i Montrealprotokollet och dess halter (belastning) i atmosfären 2004 samt trend för Källa: WMO/UNEP, Scientific Assessment of Ozone Depletion, 2006 Ämne Kemisk formel Global belastning Trend, *) 2004 (ppt) CFC-11 CCl 2 F CFC-12 CCl 3 F 540 CFC-113 CCl 2 FCClF 2 79 CFC-114 CClF 2 CClF 2 16 Koltetraklorid CCl ,1,1-trikloretan CH 3 CCl 3 23 HCFC-22 CHClF HCFC-141b CH 3 CCl 2 F 18 HCFC-142b CH 3 CClF 2 15 Metylklorid CH 3 Cl 527 Halon 1211 CBrClF 2 4 Halon 1301 CBrF 3 3 Halon 2402 CBrF 2 CBrF 2 0,5 Metylbromid CH 3 Br 9 Tot organiskt klor CCl y 3440 *) Minskning: 0-1 % [ ], 1-5 % [ ], > 5 % [ ]. Ökning: 0-1 % [ ], 1-5 % [ ], > 5 % [ ]. Ingen förändring: [ ] CFC Den sammanlagda koncentrationen av CFC i atmosfären sjunker. Det är framför allt tre som står för det största bidraget, CFC-11, -12 och CFC-11 minskar men dess relativa korta livstid (45 år) indikerar att det fortfarande släpps ut signifikanta mängder. CFC-12 står för ca en tredjedel av den sammanlagda CFCmängden och mätningarna i atmosfären visar att halten globalt sett är konstant sedan Man kan se en viss nedåtgång av koncentrationen i den norra hemisfären. Det finns fortfarande en skillnad i halten mellan de två hemisfärerna, där de högre värdena finns på norra halvklotet. Detta antyder att emissionerna av CFC-12 till största delen sker i den norra hemisfären. CFC-113 minskar i atmosfären vilket antyder att utsläppen i dag är mycket små då dess livstid är relativt lång (85 år) HCFC Den globala belastningen från HCFC i atmosfären ökar då de fortfarande används som substitut för CFC och andra ozonnedbrytande ämnen. Ökningen av HCFC- 141b och -142b har dock avstannat avsevärt, särskilt under

26 5.6.3 Haloner Haloner har inga naturliga källor och halterna ökar fortfarande i atmosfären. I tidigare utvärdering (/WHO/UNEP 2002) drogs slutsatsen att halon-1211 skulle börja minska i atmosfären omkring 2006 som en effekt av reducerade emissioner från och med Halten ökar fortfarande men man ser en antydan till att ökningen inte är lika snabb längre. Detta gör att tidigare prognos för när halterna av brom från halonföreningar når sitt maximum kommer att bli förskjutet framåt ett par år in i framtiden Koltetraklorid Den största användningen av koltetraklorid (CCl 4 ) under 1980-talet var i tillverkningen av CFC. Efter att CFC-tillverkningen avtagit under 1990-talet har även utsläppen av koltetraklorid avtagit drastiskt. Halterna nådde ett maximum i slutet av 90-talet och har sedan dess minskat kontinuerligt ,1,1-trikloretan 1,1,1-trikloretan har minskat drastiskt sedan 90-talet. Den kraftiga minskningen beror till största delen på att man har bytt ut 1,1,1-trikloretan som ett industriellt lösningsmedel mot andra lösningsmedel men också på föreningens relativt korta livstid (5 år) vilket gör att den försvinner snabbt ur atmosfären Metylklorid Metylklorid är den mest förekommande klorinnehållande föreningen i den lägre atmosfären och den har både antropogena och naturliga källor. På grund av dess komplicerade naturliga cykel är det svårt att säga hur mycket av trenden som beror på mänsklig aktivitet och hur mycket som beror på naturlig variation Metylbromid Metylbromid skiljer sig en del från de andra föreningarna som är reglerade enligt Montrealprotokollet då den har stora naturliga källor. Detta göra att det är svårt att avgöra om minskade halter i atmosfären beror helt på minskad industriell användning eller om det också beror på naturliga variationer. Att reduktionen i halten av metylbromid sammanfaller med minskad produktion samtidigt som den största minskningen av halterna skett i norra hemisfären tyder på att det trots allt är den minskade produktionen som påverkat halterna. Jämfört med tidigare utvärdering bedöms nu bidraget från bekämpningsmedel ha större betydelse för halterna av metylbromid än vad man tidigare bedömt Totalhalten av klor Totalhalten av klor i atmosfären fortsätter att sjunka. I figur 5.5 visas trenden av väteklorid (HCl) mellan 1985 och 2005 vid Harestua solobservatorium och Jungfraujoch forskningsstation. Väteklorid motsvarar merparten av det klor som finns i atmosfären, den största källan till vätekloriden är olika klorfluorkarboner (bl.a CFC), och fungerar därför som en god indikator för hur avvecklingen av ozonned- 25

27 brytande ämnen går. I figur 5.5 kan man se att förekomsten av klor nådde sitt maximum i slutet av 1990-talet och nu börjar avta. Om den neråtgående trenden som syns i figuren håller i sig skulle det ta omkring 30 år innan man når samma atmosfäriska klorhalt som år Figur 5.5. Årsmedelvärden av väteklorid (HCl) vid Harestua solobservatorium och Jungfraujoch forskningsstation ( ) (Källa: Network for the Detection of Atmospheric Composition Change, Enligt den senaste samlade utvärderingen av Montrealprotokollet var minskningen lite långsammare under perioden än vad den var föregående år. Detta beror på att andelen långlivade ämnen som innehåller klor har ökat något det senaste årtiondet i jämförelse med kortlivade ämnen som försvinner snabbare ur atmosfären. Klorekvivalenter kan också användas som en grov måttstock på den totala ozonnedbrytande kapaciteten i atmosfären, räknat från belastningen från långlivade ämnen som innehåller klor eller brom. Minskningen av klorekvivalenter från 1994 fram tills 2004 motsvarar 20 % av den totala minskningen som krävs för att halterna skall nå 1980-års nivåer. 5.7 UV-strålning Ozonlagret behövs för att skydda oss mot skadlig UV-strålning. En ökad mängd UV-strålning är skadligt för människan, annat organiskt liv och tekniskt material. Detta faktum har även betydelse för målet om biologisk mångfald. Ozonmolekyler i stratosfären absorberar UV-strålning vilket minskar den mängd som når ned till markytan. Ett tunnare ozonskikt leder till en ökad UV-strålning, framför allt av UV-B. Den effektiva mängd UV-strålning som når jordytan beror även på en rad andra faktorer såsom solens höjd över horisonten, molnighet, andra klimatföränd- 26

28 ringar och mängden av luftföroreningar. När mängden ozonnedbrytande ämnen avtar i atmosfären kommer dessa andra faktorer att spela en större roll än ozonskiktet när det gäller förändringar i mängden skadlig strålning. Figur 5.6 Förändring av mängd UV-strålning som nådde jordytan mellan 1979 och 1998 för olika latituder. (Källa: Twenty Questions and Answers About the Ozone Layer: 2006 Update, UNEP) Långsiktiga förändringar av mängden UV-strålning som beror på utvecklingen av ozonskiktet är svåra att mäta men det finns starka bevis för att strålningen har ökat under samma period som ozonuttunningen har ägt rum (WMO/UNEP 2006a). Den ökade UV-strålningen under 1990-talet kan dock inte enbart förklaras med uttunningen av ozonskiktet. Andra faktorer som också har lett till ökad instrålning är minskade luftföroreningar (främst partiklar) och minskad molnighet. Molnigheten och mängden partiklar påverkas av klimatförändringarna och kan därför komma att påverka de långsiktiga förändringarna av UV-strålningen. Mellan 1979 och 1998 har skadlig UV-strålning ökat globalt med ett par procent på grund av ozonuttunning (figur 5.6), den största relativa ökningen har skett vid polerna (WMO/UNEP 2006b). Det finns indikationer på att UV-strålningen har minskat på den södra hemisfären sedan slutet av 90-talet vilket korrelerar till en minskad uttunning av ozonskiktet. För den norra hemisfären ökar fortfarande mängden strålning men detta beror på andra faktorer än ett tunnare ozonskikt. För svenska förhållanden är solens höjd över horisonten en viktig faktor. De tillfällen då man uppmäter ett uttunnat ozonskikt är ofta tidig vår då solen står relativt lågt över horisonten. Detta resulterar trots det tunna ozonskiktet i en relativt låg UV-strålning. Enligt de prognoser som finns kommer UV-strålningen nå ett maximum omkring 2000 och 2010 och förväntas återvända till 1980 års nivåer mellan 2040 och 2070 (WMO/UNEP 2006a) Hälsoeffekter av en ökad UV-strålning De organ som är utsatta för exponering av UV-strålning är ögonen och huden. När det gäller den mängd UV-strålning som huden utsätts för är levnadsvanor och attityder till solbränna en avgörande faktor. Det är i första hand individens eget beteende som bestämmer hur stor exponeringen blir. En förhöjd instrålning kan dock innebära att människor omedvetet utsätts för en högre dos UV-strålning och där- 27

29 med en ökad risk för hudcancer. Hudcancer är den cancerform som ökar mest i Sverige. Det finns huvudsakligen tre former av hudcancer: malignt melanom, skivepitelcancer och basalcellscancer. Skivepitelcancer är en mindre farlig hudcancerform jämfört med malignt melanom och den är sällan dödlig. Årligen konstateras cirka 2000 fall av malignt melanom i Sverige. I genomsnitt ökar antalet fall varje år med ett par procent. För tumör i huden, ej malignt melanom konstateras årligen cirka 3000 fall i Sverige. Dessa är framför allt skivepitelcancerfall och ökningen har varit markant, i synnerhet sedan början av 1980-talet. Ny statistik, tidigare saknad, visar att drygt fall av basalcellscancer (en lindrigare hudcancerform) diagnostiserades under (Miljömålsrådet 2007) När det gäller skador på ögonen spelar direkt solljus en mindre roll än för hudskador. Detta beror dels på att man har en naturlig motvilja mot att titta direkt in i solen men också på att ögonbrynen erbjuder ett visst skydd när solen står högt på himlen. Vid molniga förhållanden då ljusintensiteten är lägre slappnar de naturliga försvarsmekanismerna av vilket medger en större exponering av ögat. Samtidigt sprider och reflekterar molnen ljuset på så sätt att den diffusa strålningen som når ögat ökar. Några dokumenterade kroniska skador som kan uppstå på grund av exponering av solljus är bl. a. pterygium (bindvävsinväxt från bindehinnan in i hornhinnan) och olika former av starr (katarakt). Pterygium förekommer mer frekvent och ökar snabbare i områden nära ekvatorn eller vid höga altituder. Man har också observerat ett samband mellan tillståndet och yrkesgrupper som är verksamma utomhus. Starr är den åkomma som har bedömts ha den mest omfattande effekten på sjukvårdskostnaderna. Efter nya forskarrön har man nu fastställt kopplingen mellan UV-strålning och åldersrelaterad starr. Enligt en amerikansk uppskattning där man räknade med en ozonuttunning av 5 till 20 % kommer förekomsten av starr ha ökat med % omkring år Detta skulle medföra ökade sjukvårdskostnader motsvarande biljarder dollar. (WMO/UNEP 2006a) Ökad UV-strålning och effekter på ekosystem En ökad UV-strålning kan också ha effekter på ekosystem i vatten och på land. Flera fältstudier har visat att växter, bakterier, svampar och andra mikrober reagerar på en förändrad mängd UV-strålning. Några av effekterna visar sig t.ex. på tillväxten och formen vilket kan leda till en förändrad balans i konkurrensen mellan olika arter. Svampar och bakterier är i allmänhet känsligare mot UV-strålning än de högre växterna. Det finns rapporter om minskade attacker från insekter då plantor utsätts för ökade mängder strålning. I vissa fall beror detta på förändrat beteende hos insekterna men oftast på förändringar i de kemiska och fysikaliska egenskaperna hos plantorna.(wmo/unep 2006a) Andra förändringar i miljön utöver UV såsom temperaturen, koldioxidhalten, vattentillgången och tillgången på kväve påverkar även växternas respons. I vissa studier ökade tillväxten av ökade halter av koldioxid men flera av effekterna från ökad UV-strålning förbättrades inte av ökade koldioxidhalter. Ökad UV-strålning ökar ofta växterna motstånd mot frost och dess överlevnad i extrema temperaturer. Samtidigt påverkar extrema temperaturer växternas känslighet för ökad UVstrålning. Växter som har god tillgång till kväve är generellt mer känsliga för UV- 28

30 strålning. För akvatiska system har man sett minskad produktivitet och nedsatt fortplantning för bl.a. växt- och djurplankton, fiskägg och larver som utsatts för UV-strålning.(WMO/UNEP 2006a) 5.8 Ozonskiktet och klimatförändringar Klimatförändringarna påverkar utvecklingen av ozonskiktet genom att de påverkar den globala cirkulationen, kemiska sammansättningen och temperaturen i atmosfären. Omvänt så påverkar förändringarna av ozonskiktet också klimatet via förändringar i strålningsbudgeten vilket i sin tur påverkar temperaturgradienten i atmosfären som sedan inverkar på dynamiken i atmosfären (se figur 5.7). Förståelsen för hur alla processer påverkar och beror av varann är ytterligare komplicerat av att de flesta processerna inte är linjära. Effekterna av ett förändrat klimat på uttunningen av ozonskiktet har studerats intensivt men det fortfarande ingen klar konsensus över huruvida effekterna kommer att fördröja eller accelerera återhämtningen av ozonskiktet. Nedkylningen av de övre luftlagren har avtagit de senaste åren. De övre luftlagren (stratosfären) kan indelas i den lägre stratosfären och den övre stratosfären. För den lägre stratosfären har modellberäkningar visat att den observerade ozonuttunningen har varit den största bidragande faktorn för nedkylningen. För den övre stratosfären bidrar den ökande halten av koldioxid ungefär lika mycket som ozonuttunningen till nedkylningen. Detta innebär att en utplaning av nedkylningen är förväntad vid en återhämtning av ozonskiktet men att det är svårt att avgöra hur stor effekt återhämtningen får på temperaturen då växthusgaserna fortfarande fortsätter att öka. Temperaturminskningen i den övre delen av atmosfären saktar även ned den fotokemiska nedbrytningen av ozonet vilket gör att ozonhalten ökar när det blir kallare. Detta är en s.k. positiv återkoppling. Situationen är den helt omvända vid polerna. Ett kallare högre luftlager gynnar bildningen av höga polarmoln (PSCmoln) vilket ökar nedbrytningen av ozonskiktet vid polerna. 29

31 Figur 5.7 Schematisk bild över kopplingarna mellan klimatförändringar och ozonskiktet (Källa: Environmental Effects of Ozone Depletion and its Interactions with Climate Change: 2006 Assessment, UNEP) Förändringar i UV-strålning Minskad produktion av de akvatiska systemen på grund av ökad UV-strålning (se avsnitt 5.7.2) kan leda till en minskad kapacitet hos haven som reservoar för atmosfärisk koldioxid vilket kan få följdeffekter för klimatförändringarna Förändringar i troposfären Framtida temperaturförhöjningar och cirkulationsförändringar som beror på ökade halter av växthusgaser förväntas att accelerera ökningen av de globala halterna av ozon. Förändringar i temperaturen och cirkulationen i den övre atmosfären (stratosfären) påverkar väder- och klimatförhållanden i de lägre luftlagren (troposfären). Enligt modellberäkningar kommer utbytet mellan de nedre och de övre luftlagren att öka på grund av de förväntade klimatförändringarna. Detta påverkar den tid det tar för en förorening att från utsläppstillfället komma upp till den övre atmosfären. Ökade utsläpp av metan förväntas medföra en ökning av ozon i stratosfären. Ökade utsläpp av N 2 O på grund av temperaturförhöjningar förväntas bryta ned ozonet i stratosfären. Förändringar av utsläpp från kolväten och kväveoxider förväntas förändra halterna av hydroxylradikaler i troposfären vilket påverkar livstiden för flera stratosfäriska spårgaser som metan och halogener (föroreningar innehållande klor och brom). Emissionerna av metylbromid och metylklorid, som har stora naturliga källor, kan förändras när klimatet förändras. Emissionerna av metylbromid från risodlingar kommer t.ex. att öka märkbart med en ökad global uppvärmning. 30

32 5.8.3 Vattenånga Det är inte helt klart hur koncentrationen av vattenånga i den övre atmosfären kommer att påverkas av en accelererande växthuseffekt. Halterna kan vara relativt opåverkade eller möjligen öka. Modellberäkningar visar att ökade mängder vattenånga i stratosfären skulle kunna påverka nedbrytningen av ozonskiktet och eventuellt fördröja återhämtningen av ozonskiktet med upp till 15 år. Vid polerna skulle ökad mängd vatten också öka mängden polarmoln vilket gör att nedbrytningen av ozonskiktet på våren skulle bli kraftigare Vulkanutbrott Större vulkanutbrott såsom El Chichón och Mt. Pinatubo har en stor effekt på andelen partiklar i stratosfären men också på temperaturen, effekten kan spåras 2-3 år efter utbrotten. Partiklar som finns i stratosfären kan delta i nedbrytningsprocessen av ozonskiktet. För att partiklarna skall kunna bryta ned ozonet behövs det tillgång till klor och brom. Hur stor effekt ett vulkanutbrott har på ozonskiktet beror därför till stor del på hur stor mängd klor och brom som finns tillgängligt. Ifall ett stort vulkanutbrott skulle ske inom de närmaste åren kommer detta att leda till en tillfällig stor reducering av ozonskiktet. Om ett vulkanutbrott sker längre fram i tiden när klor och bromhalterna har fortsatt att minska skulle effekten bli det motsatta och leda till en tillfällig ökning av ozonskiktet. På lång sikt har inget av scenarierna något större betydelse för återhämtningen av ozonskiktet. 5.9 Återstående användning, utsläpp och kvarvarande mängder i Sverige Inom loppet av en generation skall användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige vara avvecklad. Detta innebär bl.a. att användningen av ozonnedbrytande ämnen begränsas till några få områden där ur, säkerhetssynpunkt och hälsosynpunkt acceptabla alternativ inte är tillgängliga. Nyanvändningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är, med vissa undantag, i dag helt avvecklad. Produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen används dock fortfarande och genom denna användning finns det fortfarande potentiella källor till utsläpp. För att klara det uppsatta miljömålet; ett samhälle fritt från ozonnedbrytande ämnen valde Sverige på 80-talet att införa förbud och krav på 100-procentig avveckling. CFC och HCFC har använts som köldmedium i kyl/frys- och värmepumpar och andra klimatanläggningar under en lång tid. De kom tidigt i fokus när avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen påbörjades under 80-talet. Redan 1988 togs beslutet i riksdagen att upphöra med CFC och haloner. Avvecklingen i Sverige har skett i fyra etapper och hälften av kemikalierna skulle, räknat utifrån 1986 års nivå, vara reducerade År 1992 kom avvecklingsbeslut för HCFC och 1,1,1- trikloretan (användes vid rengöring) och för insatskemikalien koltetraklorid. Beslutet att avveckla halon, som främst användes för att släcka bränder, kom 1991 och trädde ikraft Under 1994 beslutades det även att skadebekämpningsmedlet metylbromid skulle avvecklas till Som enda land införde Sverige ett stoppda- 31

33 tum för HCFC i kyl- frys- och klimatanläggningar, vilket innebär att de inte får fyllas på efter den 1 januari Efter den 1 januari 2010 kommer HCFC, om Naturvårdsverkets tidigare förslag går igenom, enbart finnas kvar i isoleringsmaterial i byggnader, mark och fjärrvärmerör. Man kan konstatera att avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige är i stort sett genomförd, med vissa undantag. Undantagen gäller bl.a. vissa användningsområden där det, som tidigare nämnts, ur säkerhets- och hälsosynpunkt inte finns acceptabla alternativ på marknaden. De mängder ozonnedbrytande ämnen som i dag finns kvar i samhället är framför allt upplagrade i produkter och varor som tillverkats med ozonnedbrytande ämnen och i utrustning som i dag fortfarande innehåller dessa ämnen Användning av CFC Nytillförseln av CFC-produkter till den svenska marknaden är sedan länge helt avvecklad. I dag finns CFC enbart kvar i produkter som fördes ut på marknaden innan CFC-förbuden trädde i kraft. Störst mängder ligger i isoleringsmaterial som blåsts upp med CFC, främst i s.k. PUR-skum (se avsnitt 5.9.5), som förekommer i en rad olika tillämpningar. CFC finns också kvar som köldmedium i kylskåp och liknande utrustning, där mängden CFC per enhet är liten men det totala antalet enheter stort. Utsläppen av CFC sker främst när produkter av dessa slag kasseras och hamnar i avfallsledet. När det gäller kyl- värme- och andra klimatanläggningar av typen enhetsaggregat som faller under förordningens reglering (yrkesmässig användning, köldmediemängd högst 900 gram CFC) handlar det i praktiken om en rad olika typer av utrustning, bl.a. följande: kyl- och frysskåp, dricksvattenkylare, ismaskiner, avfuktare, enhetsaggregat för kyl- och frysrum, luftkylare, kyl- och frysdiskar, arbetsbänkar med kyl- och frysutrymme. Vidare berörs speciell laboratorieutrustning som kylcentrifuger, lågtemperaturfrysar, kryostatmaskiner, frystorkar, kylfällor, kylinkubatorer, klimatskåp, kylbad, elektronikmikroskop, vattenbad etc. Förordningens reglering avser utrustning som är tillverkad i Sverige eller importerad före år Eventuell CFC-utrustning av detta slag som har tillkommit senare på den svenska marknaden har gjort detta i strid med gällande regler, såvida inte en dispens (synnerliga skäl) meddelats, vilket bara skett i några enstaka fall. Redan installerade produkter med CFC kan fortfarande användas så länge de är i gott skick och brukas på samma plats. Uppstår läckage får de inte fyllas på med ytterligare CFC och anläggningsägaren måste köpa en ny anläggning eftersom det inte är aktuellt att byta till annat köldmedium i små anläggningar. Olika försök har gjorts att närmare uppskatta aktuell förekomst av sådana här utrustningar. Den här typen av uppskattningar är dock mycket svåra att genomföra eftersom utrustningen är vitt spridd och förekommer i verksamheter av allehanda slag i hela samhället. Det finns ingen statistik på området och inte heller någon plikt att deklarera ett sådant innehav. Det saknas ofta en märkning på produkten som anger att den innehåller CFC vilket gör det svårt att faktiskt identifiera vilka enheter som är berörda. Naturvårdsverket försökte 1997 genom en konsult (Naturvårdsverket 1999a) uppskatta den allmänna förekomsten av aktuell utrustning med CFC. I utredningen kom man fram till att 32

34 det sammanlagt fanns ca 2 miljoner stationära enheter i drift med en köldmediemängd på högst 900 gram CFC. Man kan utgå från att de siffror utredningen kom fram till 1997 bör vara betydligt lägre i dag, eftersom ett antal enheter har passerat sin livslängd under de senaste 10 åren. Om man antar att kyl- och frysskåp med CFC har en genomsnittlig livslängd på ca 20 år och nyinstallationsförbudet trädde i kraft 1995 bör de flesta av dessa produkter automatiskt ha ersatts med andra enheter senast Sverige tillhör de länder som sedan länge har en väl organiserad verksamhet för att i avfallsledet ta hand om kasserade produkter med köldmedier som bl.a. CFC. Ett system med kommunen som en viktig aktör har byggts upp för att ta hand om de uttjänta kyl- och frysskåpen från bl.a. hushållssektorn. Ansvaret övergick till producenterna 2005 då Europaparlamentets och Rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter trädde i kraft (Direktivet, 2002/96, om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter; WEEE). Andra kyl- och frysmöbler etc. omhändertas och hanteras enligt gällande bestämmelser i Köldmediekungörelsen (SNFS 1992:16) av ackrediterade serviceföretag. En samverkan sker i praktiken mellan dessa båda system Användning av HCFC Naturvårdsverket har vid ett tidigare tillfälle inför påfyllnadsförbudet för HCFC låtit ta fram en utredning där samtliga anläggningar med HCFC redovisas (Naturvårdsverket 2002). I utredningen kom man fram till att det finns HCFC i ett tiotal anläggningstyper såsom stora klimatanläggningar, små klimatanläggningar, villavärmepumpar och i hyreshus, fjärrvärmepumpar, kylsystem inom industri och lager, kylsystem i butiker och varuhus, speciella kylsystem, konstfrusna isbanor, kylsystem på fartyg inom handelsflottan, kylsystem inom försvaret och övriga. Den installerade mängden uppgick då till ca ton HCFC. Någon uppföljning över hur många anläggningar som har konverterats bort från HCFC eller nya installationer som gjorts med andra köldmedier har inte gjorts sedan Naturvårdsverket föreslog regeringen år 2002 i regeringsuppdraget Miljökvalitetsmålet skyddande ozonskikt ett användningsförbud av HCFC som arbetsmedium i befintliga kyl-, värme- och andra klimatanläggningar till Naturvårdsverket anser att förslaget som lämnats in fortfarande är aktuellt. Se vidare i avsnitt 6.1. och Användning inom försvarssektorn ANVÄNDNING AV CFC INOM FÖRSVARSSEKTORN År 2001 lämnade Sverige in en begäran till kommissionen om ett tillfälligt undantag för att använda CFC inom vissa existerande militära användningsområden. Mot bakgrund av Sveriges begäran beviljade kommissionen år 2002 ett tidsbegränsat undantag för användning av CFC inom dessa existerande militära användningsområden till den 31 december Kommissionen beviljade Sverige undantag för följande existerande anläggningar: CFC-12 i försvarsutrustning till den 31 decem- 33

35 ber 2002, CFC-12 i flygplansmaterial (Viggen) till den 31 december 2003 och CFC-12 i luftkonditionerade bergrumsanläggningar till den 31 december Enligt gällande EG-bestämmelser finns det ingen möjlighet att förlänga dispensen efter 1 januari Senast den 31 juli 2007 ska Försvarsmakten lämna en lägesrapport till kommissionen om framtagandet och tillämpning av ersättningsämnen och alternativ teknik för bruket av CFC i de militära applikationerna. Tabell 5.2 Beräknade installerade mängder CFC i kg, enligt dispensansökan till Kommissionen. (Källa: Naturvårdsverket Dnr Rp) Installerade mängder (kg) Viggen Anl. Under jord Övrigt ANVÄNDNING AV HCFC INOM FÖRSVARSSEKTORN Enligt gällande bestämmelser får Försvarsmakten och försvarets materialverk använda HCFC för påfyllning av befintliga kyl-, värme- och andra klimatanläggningar också efter den 31 december 2001, då förbudet trädde ikraft. Förutsättningen för detta undantag är att HCFC inte kan ersättas med något annat ämne. Försvarssektorn har tidigare bedömt att såväl CFC som HCFC kommer vara borta ur alla anläggningar år 2010 och att endast små mängder kommer att finnas kvar i krigsmateriel (Naturvårdsverket 2003). Tabell 5.3 Generalläkarens sammanställning över anmälnings- och rapporteringspliktiga anläggningar vid Försvarsmakten, Försvarssektorns materialverk och Försvarssektorns radioanstalt samt Försvarsmaktens fartyg (mobil) redovisas nedan i kg (Källa: Naturvårdsverket) Mängder (kg) Stationära anläggningar Installerad mängd Påfylld mängd Omhändertagen mängd Mobila anläggningar Installerad mängd Påfylld mängd Omhändertagen mängd I dag finns många fullgoda alternativ till HCFC och försvarssektorn borde kartlägga exakt hur mycket HCFC det finns kvar och i vilka typer av anläggningar. 34

36 De bör redovisa för vilka anläggningar som inte kan ersättas av annat köldmedium än HCFC tillsammans med en förklaring till varför det saknas alternativ ANVÄNDNING AV HALONER INOM FÖRSVARSSEKTORN OCH CIVILT FLYG Fortfarande används halon i vissa applikationsområden inom försvarssektorn och inom civilt flyg. Användningen av halon som brandsläckningsmedel förbjöds redan 1998 i Sverige. Enligt gällande regler får dock halon användas i försvarets anläggningar såsom stridsfordon, stridsledningscentraler som är belägna i fartyg eller under jord, luftfartyg och ubåtar. Den installerade mängden vid försvarets anläggningar låg på ca 26 ton år 2005 och inom civilt flyg på ca 14 ton år Användning inom läkemedelsindustrin Fortfarande används en mindre mängd CFC i inhalationssprayer. Mellan år 1995 och år 2005 har förbrukningen av CFC i astmainhalatorerna minskat från ca kg till kg. I Sverige har man i stor utsträckning övergått från sprayer till pulverinhalatorer, utom för de patienter som inte kan inhalera själva, t.ex. små barn (under 4-5 år) och gamla. Avvecklingen går stadigt framåt. I dag återstår endast en produkt som innehåller CFC (Pulmicort) som är en sprayinhalator. Läkemedelsverket har nu (september 2007) meddelat att en ersättningsprodukt med HFA (Hydro Fluoro Alkan) som drivgas godkänts och därmed är avvecklingsarbetet inom detta komplicerade område helt genomfört Kvarvarande mängder (bank) och utsläpp av ozonnedbrytande ämnen i Sverige De mängder ozonnedbrytande ämnen som i dag finns kvar i samhället är framför allt upplagrade i produkter och varor som tillverkats med ozonnedbrytande ämnen och i utrustning som i dag fortfarande innehåller ozonnedbrytande ämnen. Det är från dessa områden som potentiella utsläpp kan ske. En risk kan vara att dessa inkapslade ämnen kan frigöras vid en eventuell brand. Dessa potentiella utsläppskällor utgörs av CFC och HCFC i befintliga kyl-, frys, och andra klimatanläggningar, isoleringsmaterial och brandsläckningssystem med halon i undantagna områden. Vissa användningsområden för CFC under 1980-talet gav upphov till omedelbara emissioner till luft, t.ex. från avfettning och rengöring, i aerosoler för sterilisering, vid isolerplaststillverkning och i kemtvättar. För andra användningsområden, t.ex. i köldmedier och i isolering i tillverkade eller importerade produkter, är CFC inkapslad. Denna CFC ackumuleras och blir kvar i samhället under lång tid, med undantag av den andel som successivt emitteras till luft via läckage. Från och med början av 1990-talet hanterades betydligt mindre mängder CFC i samhället, då de områden och aktiviteter som gav upphov till omedelbara emissioner förbjudits. Det emissioner som förekommit sedan början av 1990-talet kommer därför till största delen från den ackumulerade mängden CFC som finns installerad i olika typer av produkter. Då nytillskottet av CFC i samhället nu för tiden är förbjuden, sker det en 35

37 successiv minskning av de ackumulerade mängderna i takt med de emissioner som sker vid ett eventuellt läckage från produkter samt omhändertagandet av uttjänta produkter. Modellberäkningarna av återstående kvantiteter år 2010 redovisas i tabell 5.4. Tabell 5.4 Upplagrade mängder av ozonnedbrytande ämnen i Sverige 1990 och uppskattade kvarstående mängder 2010 i ton samt uppskattad återstående livslängd (1990). Användningsområde Livslängd Isolering Kylmöbler hushåll, PUR Kylmöbler handeln, PUR Frys & Kylrum, PUR Kylfordon, PUR Containers, PUR Byggnader, PUR Rörisolering, PUR Varmvattenberedare, PUR Fabriksportar, PUR Husvagnar, PUR Arbetsvagnar, PUR Byggnader, XPS Markisolering, XPS Köldmedium CFC>10 kg (rapp.) CFC 0,9-10 kg och >10 kg orapp. CFC <0,9 kg yrkes Mobila anläggningar EcoManagement SE, 2002, Naturvårdsverkets rapport Uppföljning av kvarvarande emissioner och mängder CFC, IVL 2003 De installerade mängderna HCFC i stationära kyl-, frys och värmepumpsanläggningar med en sammanlagd mängd av köldmedium över 10 kg var enligt inkomna årsrapporter 775 ton år 2001 och 282 ton år Mängderna HCFC har sjunkit de senaste åren, vilket främst beror på att anläggningar har ersatts med nya anläggningar med andra köldmedier. Att minska läckagen till atmosfären från läckande anläggningar har varit en prioriterad uppgift för att minska bidraget till nedbrytningen av ozonskiktet. I datainsamlingen frågas det därför efter påfyllda mängder som är en följd av läckage. Eftersom HCFC numera inte får fyllas på i läckande anläggningar kommer läckaget att minska snabbt allt eftersom man konverterar till andra köldmedier. Det genomsnittliga läckaget som uppskattats från de rapporterade mängderna låg omkring 7 8 % mellan 1998 och 2001 och på mindre än 1 % år 2004 (IVL, 2003). Förmodligen är läckaget av HCFC större eftersom ett läckage kan resultera i en konvertering till ett annat köldmedium och därför inte rapporteras in under HCFC. 36

38 ton CFC Produktion skumplast Kemtvättar, avfettning & sterilisering Isolerplast Sprayförpackningar & Förpackningsmaterial Köldmedia Figur 5.8 Uppskattade nationella utsläpp av CFC från olika produktgrupper ( ) Källa. IVL De nationella utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har minskat markant sedan 1990 (figur 5.8). De största utsläppskällorna är fortfarande läckage från varor och produkter där de används som köldmedier eller i isoleringsmaterial. Användningen av gamla kylmöbler och kylanläggningar har troligen till största delen upphört till år 2010, då de bedöms ha uppnått sin tekniska livslängd och kommer att bytas ut ton CFC Kylmöbler hushåll PUR Kylmöbler handeln PUR Frys & kylrum PUR Kylfordon PUR Containers PUR Byggnader PUR Rörisolering PUR Varmvattenberedare PUR Fabriksportar PUR Husvagnar PUR Arbetsvagnar PUR Byggnader XPS Markisolering XPS CFC >10 kg (rapporterat) CFC 0,9-10 kg och >10kg orapp CFC <0,9 kg yrkes CFC <0,9 kg hem Mobila anläggningar Figur 5.9. Uppskattade nationella upplagrade mängder av CFC i olika produkter ( ) Källa: EcoManagment SE

39 Utbytet av produkter med isoleringsmaterial som innehåller ozonnedbrytande ämnen mot mer miljövänliga alternativ är beroende av den takt med vilken man bygger om/river gamla fastigheter och andra anläggningar. Tidigare bedömning från Naturvårdsverket 2003 om att det inte är samhällsekonomiskt försvarbart att föreslå en tidigarelagd insamling, återvinning och destruktion av isoleringsmaterial innehållande CFC/HCFC är fortfarande aktuell Global produktion, användning och utsläpp av ozonnedbrytande ämnen Global produktion och användning av ozonnedbrytande ämnen Sedan 1976 har den kemiska industrin frivilligt rapporterat in sin produktion och försäljning av flourkarboner (CFC, HCFC och HFC) till AFEAS (Alternative Fluorocarbons Environmental Acceptability Study) via oberoende kontrollinstanser ( En liknande sammanställning görs även av UNEP:s ozonsekretariat under Montrealprotokollet, se figur De fluorkarboner (HCFC, HFC) som representerar ersättare till CFC ökade kraftigt då de introducerades som alternativ men börjar nu variera i sin tillväxt. Produktionen av HCFC som har rapporterats till AFEAS har minskat kraftigt sedan mitten av 90-talet och produktionen av HFC ökar inte lika kraftigt längre Metylbromid 1,1,1-trikloretan Koltetraklorid Haloner HCFC CFC ODP (ton) Figur 5.10 Årlig global produktion av ozonnedbrytande ämnen uttryckt som mängd ODP för (Källa: UNEP 2005) Enligt den sammanställning som gjorts av UNEP:s ozonsekretariat är produktionen 2004 av CFC drygt 6 % av produktionen under Om man tittar på den totala produktionen av ozonnedbrytande ämnen kan man se att minskningen mot- 38

40 svarar en minskad ozonnedbrytande potential (ODP = Ozone Destructive Potential) omkring 93 % jämfört med Metylbromid 1,1,1-trikloretan Koltetraklorid Haloner HCFC CFC ODP (ton) Figur 5.11 Årlig global konsumtion av ozonnedbrytande ämnen uttryckt som mängd ODP för (Källa: UNEP 2005) Globalt sett har konsumtionen av ozonnedbrytande ämnen minskat i takt med att förbuden för produktion och användning enligt Montrealprotokollet har införts (figur 5.11). Enligt UNEP:s sammanställning har användningen av CFC minskat med 94 % från år 1988 till år 2004 (UNEP 2005) Globala utsläpp För att kunna ställa en prognos för återhämtningen av ozonskiktet är det viktigt med korrekta uppskattningar av historiska och framtida utsläpp av ozonnedbrytande ämnen. För att beräkna utsläppen av ozonnedbrytande ämnen behöver man ta hänsyn till att utsläppen av ozonnedbrytande ämnen kan komma dels från produktionen, under tiden som olika produkter används och dels då produkten tas ur bruk (avfall). I figur 5.12 visas trenden för uppskattade globala utsläpp från ozonnedbrytande ämnen från 1984 till 2004, uppskattningen baseras främst på informationen om produktion och konsumtion. 39

41 tot CFC tot HCFC (ton) Figur 5.12 Globala utsläpp av ozonnedbrytande ämnen Summan CFC representerar CFC-11, -12, -113, -114 och Summan HCFC representerar HCFC-22, -124, -141b och - 142b. (Källa: AFEAS 2007, Utsläppen av CFC har minskat drastiskt sedan 1988 och börjar nu plana ut något. För HCFC är bilden det motsatta och utsläppen fortsätter att öka, det finns eventuellt en antydan till att utsläppen börjar plana ut även här. I den senaste utvärderingen av Montrealprotokollet (WMO/UNEP 2006) har man gjort nya och säkrare uppskattningar av de upplagrade mängderna av haloner och CFC vilket har resulterat i större siffror jämfört med tidigare utvärdering För HCFC och metylbromid har man också gjort en revision där man uppskattar en större produktion än tidigare. För HCFC beror detta på den ökade produktionen i utvecklingsländerna. I tabell 5.5 visas tre olika hypotetiska fall för att illustrera hur stor potential det finns för att minska de globala utsläppen. Tabell 5.5 Andel (%) reduktion av stratosfäriska klorekvivalenter som är hypotetiskt möjlig jämfört med basscenariot (1980). Källa: WMO/UNEP 2006 Förening eller Kolumn A Kolumn B Kolumn C grupp av föreningar produktion upphör upplagrade mäng- upphör efter 2006 Alla utsläpp från Alla utsläpp från Alla utsläpp (A+B) efter 2006 der upphör i slutet av 2006 CFC 0, HCFC Haloner 0, Koltetraklorid 3 (a) 3 1,1,1-trikloretan 0,2 (a) 0,2 Metylbromid 5 (a) 5 (a) för dessa föreningar är det osäkert hur stor den upplagrade mängden är. 40

42 Skulle all produktion av ozonnedbrytande ämnen upphöra efter 2006 (kolumn A, tabell 5.5) skulle rent hypotetiskt sett tidpunkten för återhämtningen av ozonskiktet kunna tidigareläggas med ca 6 år jämfört med nuvarande situation. Om man istället räknar på att produktionen skulle upphöra helt samtidigt som alla upplagrade mängder också tas om hand efter 2006 (kolumn C, tabell 5.5) skulle detta medföra att återhämtningen sker redan 15 år tidigare (UNEP, 2006) Montrealprotokollet Det internationella arbetet inom ramen för Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen är avgörande för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Montrealprotokollet är ett av de äldsta och betraktas som en lyckad miljökonvention. Den 16 september 2007 är det 20 år sedan protokollet trädde i kraft. Sedan Montrealprotokollet trädde i kraft har världskonsumtionen av CFC minskat från 1.1 miljoner ODP-ton till ton. Utan protokollet skulle konsumtionen ha nått uppskattningsvis 3 miljoner ton till år 2010 och 8 miljoner ton till 2060, vilket skulle ha inneburit en 50 % nedbrytning av ozonskiktet vid år I dag har produktionen av ozonnedbrytande ämnen i industriländerna, bortsett från produktionen av HCFC, i stort sett upphört och utvecklingsländerna har kommit en bra bit på väg. För 2007 har utvecklingsländerna åtagit sig att minska konsumtionen av halon och CFC med 85 % jämfört med år Konsumtion av HCFC ökar dock betydligt. Avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen har ansetts vara en framgång i industriländerna. De kommande åren kommer att utvisa om Montrealprotokollet även varit framgångsrikt ur ett globalt perspektiv. Utvecklingsländernas tidsplan för avveckling av ozonnedbrytande ämnen ligger ca år efter industriländernas. CFC ska vara avvecklat 2010 i utvecklingsländerna och HCFC ska vara avvecklat 30 år senare. Under ett partsmöte i september 2007 fattades det ett beslut om en snabbare utfasning av HCFC vilket är en positiv utveckling. Montrealprotokollet framtida framgång är beroende av att alla världens länder blir parter till protokollet och dess tillägg, att de länder som bundna av avtalet fullföljer sina åtaganden samt att parterna kan komma överens om ytterligare åtgärder. Ländernas vilja och förmåga att klara gällande åtaganden är avgörande för fortsatta framgångar Explosionsartad ökning av användningen av HCFC En av de viktigaste frågorna parterna till Montrealprotokollet har framför sig är att hantera den explosionsartade ökningen av produktion och konsumtion av HCFC i utvecklingsländerna HCFC-22 regleras under Montrealprotokollet men har en lång avvecklingstid. Industriländerna har åtagit sig att fasa ut HCFC först 2030, medan utvecklingsländerna har en utfasning först till år 2040, med en frysning av konsumtionen först år 2016 på 2015 års nivå. Enligt en bedömning förväntas den totala produktionen av HCFC i utvecklingsländerna öka från en nivå av ton per år (år 2000) till ungefär ton per år. Kina är i dag den största producenten av luftkonditioneringsanläggningar i världen och 90 % av dessa luftkonditioneringsanläggningar tillverkas med HCFC

43 Redan 2004 producerade Kina ca 10 miljoner luftkonditioneringsanläggningar per år. Detta leder till en mycket stor produktion av HCFC-22 i Kina. Enligt TEAP:s rapport från maj 2006 finns det för närvarande cirka 210 miljoner luftkonditioneringsanläggningar, vilka ofta installeras utanför ett fönster (UNEP 2006a). Parterna under Montrealprotokollet har initialt uppmuntrat användningen av HCFC som ett led i avvecklingen av CFC. HCFC-22 har tagits fram av den internationella kemiindustrin för att ersätta CFC. De främsta användningsområdena är inom kyl-, frys- och luftkonditioneringsanläggningar. Teknologin är tillgänglig och motiveringen är att HCFC har en mycket lägre ozonnedbrytande potential jämfört med CFC. I sammanhanget bör dock noteras att över samma livslängd som för HCFC är den ozonnedbrytande potentialen jämförbar för både CFC och HCFC. Den multilaterala fonden för implementering av Montreal-protokollet har finansierat åtskilliga projekt för att konvertera fabriker som använt CFC till HCFC. Detta har lett till den väsentliga ökning av HCFC som vi ser i dag. Vid tillverkning av HCFC-22 bildas HFC-23 som är en mycket kraftfull växthuspåverkande gas med en GWP som ligger på (IPCC 2001). Den förväntade påverkan av tillverkningen av HCFC-22 och dess bi-produkt, HFC-23, är alarmerande; cirka 1 miljard ton koldioxidekvivalenter till 2015, eller totalt lika mycket som den totala minskningen under Kyotoprotokollet. Konsekvenserna är minst sagt oroväckande KYOTOPROTOKOLLETS CLEAN DEVELOPMENT MECHANISM,CDM OCH AVVIKANDE INCITAMENT Ett förhållande som nu befaras uppmuntra ökningen av produktionen av HCFC är den s.k. mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) under Kyotoprotokollet. Många ozonnedbrytande ämnen och dess ersättare är även klimatpåverkande gaser och bidrar därför på ett betydande sätt till växthuseffekten (se nedan i tabell 5.6). Växthuseffekten har minskat vid avvecklingen av t.ex. CFC men ökat vid övergång till alternativa ämnen som är klimatpåverkande. Dessa inkluderar HCFC, HFC och FC. Regleringen av dessa ämnen är delad mellan två internationella fördrag. Montrealprotokollet kontrollerar produktion och konsumtion av CFC och HCFC medan Kyotoprotokollet reglerar utsläpp av HFC och FC. HCFC-22 (eller R-22) har en växthuspåverkan (Global Warming Potentials, GWP) som ligger på 1 700, vilket betyder att ett ton HCFC är gånger effektivare att värma upp atmosfären än ett ton koldioxid. Tabell 5.6 Potentiell växthuseffekt för några ersättningsföreningar till CFC och dess relation till Montrealprotokollet. Källa: IPCC 2001 Gas ODP GWP Relation till fördrag HCFC-22 0, Kontrollerat ämne under Montrealprotokollet HFC Bi-produkt till HCFC, kontrollerat under Kyotoprotokollet HFC-134a Ersättare för CFC, kontrollerat under Kyotoprotokollet 42

44 CDM-företag i länder som är parter till Kyotoprotokollet ger utsläppskrediter (s.k. Certificates of Emission Reduction, CER) för varje ton CO 2 -ekvivalenter växthusgas som eliminerats genom utsläppsminskningar i ett annat företag, i ett annat land som också är part till Kyotoprotokollet. Syftet med CDM är att uppmuntra investering i förnybar energi ( ren teknologi) och energieffektiviseringar. Priset för CER för de flesta projekt ligger på 5 15 dollar per ton CO 2 minskning. Kostnaden för att destruera HFC-23 är emellertid mycket låg, runt 0.20 dollar per ton, vilket kan leda till stora ekonomiska vinster. Med sådana vinster finns det farhågor att CDM-finansieringen av HFC-23 destruktionen riskerar att skapa en större produktion av HCFC-22. Det finns bara några dussintals tillverkningsföretag av HCFC i världen. Medan några av anläggningar, speciellt de som finns i de industrialiserade länderna destruerar HFC, finns det andra anläggningar i utvecklingsländerna, såsom Kina, som inte gör det Illegal handel och export/import I mitten på 90-talet uppdagades den illegala handeln av ozonnedbrytande ämnen. Uppkomsten av en svart marknad för ozonnedbrytande ämnen kom som en överraskning för flera länder, speciellt de europeiska länderna. När man tillslut beslutat om de tillägg i Montrealprotokollet som införde licenssystem för handel av ODS 1997 hade smugglingen redan fått fäste i flera länder. Vid mitten av 90-talet uppskattades den illegala handeln av ODS röra sig om ton per år vilket motsvarade omkring 12 % av den globala produktionen av ODS. Andra uppskattningar uppgav att omkring 20 % av all handel under mitten av 90-talet kom från illegala källor. På grund av insatta åtgärder i form av ökad övervakning och hårdare regler minskade den illegala handeln i Europa och USA vid slutet av 90-talet. Det visade sig dock snart att den illegala handeln började öka igen men denna gång i utvecklingsländerna när man närmade sig slutdatum för den första etappen av utfasningen för CFC. Följande år upptäcktes fler och fler incidenter av illegal handel i många utvecklingsländer, speciellt i Asien/Stillahavsområdet vilket står för mer än 80 % av den globala produktionen och konsumtionen av ozonnedbrytande ämnen. Denna region har haft en fortsatt dramatisk ökning av smuggling med CFC den sista tiden. Illegal handel av andra ozonnedbrytande ämnen än CFC förväntas också att öka i framtiden när fortsatt utfasning av dem verkställs.(eia, 2006) 5.12 EU:s Förordning Ett annat viktigt avtal för att minska användningen och utsläpp av ozonnedbrytande ämnen är EU:s förordning (2037/2000) om ämnen som bryter ned ozonskiktet vilken trädde i kraft oktober Jämfört med den tidigare har den nuvarande förordningen kraftigare åtgärder på samtliga områden. Den allra största förändringen ligger på användningen av HCFC, där förordningen medfört ett allmänt förbud av HCFC, med specifika undantag som upphör gradvis under de närmaste åren. Sedan år 2004 är nästan all användning av HCFC förbjuden, förutom för underhåll och service av befintliga kyl- och luftkonditioneringsanläggningar. Inom EU pågår 43

45 en gradvis nedtrappning dels av koltetraklorid- och CFC-produktionen och dels av HCFC-produktionen som sker för behovet inom de undantagna områdena samt för utvecklingsländernas basbehov. EU:s förordning är mer långtgående än Montrealprotokollet i det avseende att den har avvecklingsdatum för HCFC som ligger tidigare än Montrealprotokollet samt att den innehåller förbud mot påfyllnad av CFC (2001) och HCFC (nytillverkat 2010 och övriga 2015) av kyl-, frys och luftkonditioneringsanläggningar. Även redan avvecklade ämnen och användningsområden har fasats ut i snabbare takt. Att en viktig grupp länder redan vidtagit strängare åtgärder i och med den tidigarelagda avvecklingen har haft stor betydelse för revideringen av Montrealprotokollet. EUländerna räknas tillsammans som ett medlemsland i arbetet med Montrealprotokollet. EU:s förordning verkar för att medlemsländerna gemensamt uppfyller protokollet Uppföljning av miljökvalitetsmålet - Indikatorer Enligt propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier 2000/01:130 framgår det att ett nationellt och ett regionalt uppföljnings- och utvärderingssystem baserat på indikatorer bör knytas till Miljökvalitetsmålen. I dag finns det 4 st indikatorer som hänvisar till miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt (se tabell 5.7). Alla indikatorer går att finna på miljömålsportalen med tillhörande beskrivning ( Tabell 5.7 Indikatorer, relaterade till uppföljningen av miljökvalitetsmålet skyddande ozonskikt, enligt miljömålsportalen Indikator Typ Dataleverantör Ansvarig myndighet Utsläpp av långlivade klor- bromföreningar och ODP-värde Påverkan, Nationell (delmålet) Naturvårdsverket Naturvårdsverket Antal fall av hudcancer Konsekvens/Inverkan Nationell och Regional (huvudmålet) Socialstyrelsen Statens strålskyddsinstitut Antal fall av hudcancer (antalet nya fall årligen av hudcancer exklusive melanom och basaliom) Konsekvens/Inverkan, Nationell och regional (huvudmålet) Socialstyrelsen Statens strålskyddsinstitut Årlig dos av hudskaderelaterad UVstrålning på marknivå Tillstånd, Nationell (huvudmålet) SMHI Naturvårdsverket Effektiviteten och relevansen av de olika indikatorerna varierar när det gäller uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålet skyddande ozonskikt. 44

46 Utsläppsindikatorn Indikatorns fullständiga namn är utsläpp av långlivade klor- och bromföreningar och ODP-värde. ODP (Ozone Destructive Potential) står för den ozonnedbrytande potential en förening har jämfört med CFC-11 (CFC-11 har ett ODP-värde = 1). Syftet med indikatorn är att följa upp delmålet om minskade utsläpp av ozonnedbrytande ämnen. Naturvårdsverket har presenterat en modell för hur mängder och flöden av CFC kan beräknas. Trots den inventering av upplagrade mängder som skett är osäkerheterna stora, och målet med den föreslagna beräkningsmodellen är främst att kunna uppskatta utvecklingen av de upplagrade mängderna och utsläppen samt att ge indata till ett par miljöindikatorer. Utsläpp och kvarvarande mängder CFC har beräknats för åren med utgångspunkt i uppskattade ackumulerade kvantiteter år Beräkningarna baseras för isolermaterial på uppgifter om ackumulerade och använda mängder av CFC från år 1990 (EcoManagement 2002), medan beräkningar avseende köldmedier baseras på uppskattningar av 1995 års totala installerade mängd (Naturvårdsverket 1997). En modell har skapats som beräknar läckaget utifrån kända och uppskattade läckagefaktorer och uppskattad livslängd hos produkterna. Återstående kvantiteter räknas ned med läckage och omhändertagna/destruerade mängder. Export av CFC har inom projektet inte kunnat kvantifieras, då tillgängliga rapporterade siffror visar på stora skillnader i rapporteringen från olika myndigheter (SCB, Kemikalieinspektionen). Ett problem med indikatorn är att de data som finns tillgängliga inte representerar utsläpp av klor- och brom-utsläpp och ODP-värde utan enbart visar uppskattade nationella utsläpp av CFC Indikator för hudcancer (2 st) Det fullständiga namnen för indikatorerna är; Hudcancerfall - malignt melanom och Hudcancerfall - tumör i huden, ej malignt melanom. Huvudsyftet med indikatorerna är att följa upp delmålet om hudcancerfall orsakade av solen för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. Ett delsyfte är att följa upp miljömålet Skyddande ozonskikt som skall skydda mot skadlig UV-strålning. För ytterligare information se vidare i underlagsrapporten för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö UV-indikator Fullständigt namn för indikatorn är Årlig dos av hudskaderelaterad UV-strålning på marknivå. Huvudsyftet med indikatorn är att följa upp miljömålet Skyddande ozonskikt som skall skydda mot skadlig UV-strålning. Indikatorn räknas fram från mätningar som görs i Norrköping och i Stockholm inom ramen för SMHI:s miljöövervakningsprogram. Dagens indikator visar enbart UV-strålningen över Norrköping och Stockholm som ett nationellt medelvärde. Kopplingen mellan ett förtunnat ozonskikt och ökad UV-strålning är inte helt linjär då andra faktorer som luftföroreningar, molnighet och solaktivitet också påverkar. 45

47 Det finns behov för att se över indikatorn då det i dag finns ett ny förbättrad modell (STRÅNG) för UV-strålning som ger en bättre upplösning både i tid och rum. SMHI har på uppdrag av Statens strålskyddsinstitut (SSI) och Naturvårdsverket utvecklat modellen. I dagsläget upprätthålls systemet med finansiellt stöd av Statens strålskyddsinstitut. Modellen ger UV-värden för hela Skandinavien med en geografisk upplösning på km från 2006, för historiska data är strålningen beräknad med en upplösning på km från år I ett nyligen avslutat projekt för Miljömålsrådet (via SSI) har SMHI tagit fram motsvarande data för perioden Annan uppföljning av tillståndet Utöver de indikatorer som finns kopplade till miljökvalitetsmålet utförs även annan form av uppföljning som mätning av ozonskiktets tjocklek (totalozon) och halter av ozonnedbrytande ämnen MÄTNINGAR AV TOTALOZON I dagens miljöövervakningsprogram för luft ingår det mätningar av ozonskiktets tjocklek vilket syftar till att följa upp miljökvalitetsmålet. Mätningarna utförs av SMHI och har pågått sedan 1991 vid Vindeln och sedan 1988 i Norrköping. Data har god kvalitet och det är värdefullt med en lång tidsserie. Resultaten från mätningarna har använts frekvent vid uppföljningen av miljökvalitetsmålet skyddande ozonskikt MÄTNINGAR AV OZONNEDBRYTANDE ÄMNEN För uppföljningen av miljökvalitetsmålets punktsats om att Sverige skall verka för naturliga halter av klor- och brom-föreningar görs mätningar av ozonnedbrytande ämnen eller dess nedbrytningsprodukter. Mätningarna utförs av Chalmers tekniska högskola och har pågått sedan 1994 vid Harestua solobservatorium inom ramen för det globala nätverket NDACC (Network for the Detection of Atmospheric Composition Change). Naturvårdsverket har delfinansierat dessa mätningar sedan 2005 och data har använts regelbundet vid den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet. Mätningarna ingår dock inte inom den nationella miljöövervakningen. 46

48 6 Varför ser det ut som det gör? Sverige har en av de mest långtgående avvecklingsplanerna i världen och den svenska avvecklingen är till största delen genomförd. Under knappt 20 år har Sverige lyckats avveckla CFC i aerosoler, sterilisering, förpackningar, flexibla och styva skumplaster, kemtvättar m.m. Även användningen av andra ozonnedbrytande ämnen, t.ex. haloner som brandsläckningsmedel, koltetraklorid och 1,1,1- trikloretavtal som avfettnings- och lösningsmedel inom industrin, metylbromid som bekämpningsmedel har också avvecklats. Avvecklingen fortgår planenligt och är reglerad i förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Användningen av HCFC är också starkt begränsad i Sverige. Sedan 1998 får HCFC inte användas som arbetsmedium vid nyproduktion och nyinstallation av kyl-, värme- och klimatanläggningar och ett påfyllnadsförbud trädde ikraft Regeringen beslutade i november 2005 om en ändring i förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Ändringen innebär att små kyl-, värme och klimatanläggningar som har en köldmediemängd av 900 gram CFC eller mindre får användas på samma plats tills de tjänat ut, trots ett tidigare beslut om att dessa endast fick användas till och med utgången Ändringen motiverades av att många av produkterna har en längre livslängd än vad som tidigare förutsetts. En avveckling till slutet av 2004 skulle innebära praktiska svårigheter när det gäller att omhänderta den stora mängd avfall som skulle uppstå på ett bra sätt. Naturvårdsverket bedömde att ändringen inte påverkar möjligheten att nå delmålet eftersom en naturlig utskrotning av produkterna väntas ske inom de kommande åren. Kommunerna har tidigare ansvarat för insamling och återvinning av kasserade kylskåp och frysar. Ansvaret övergick till producenterna då Europarlamentets och Rådets direktiv 2002/96/EG om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniskt avfall (WEEE) trädde i kraft i augusti Åtgärder Naturvårdsverket fick i slutet av 2001 bl.a. i uppdrag att utreda och lämna förslag till datum för användningsförbud för HCFC som arbetsmedium i befintliga anläggningar av olika typer (Naturvårdsverket 2002). I redovisningen som överlämnades i slutet av 2002 föreslog Naturvårdsverket ändringar i förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Naturvårdsverket föreslog att användningen av HCFC som arbetsmedium i befintliga kyl-, värme- och andra klimatanläggningar skulle förbjudas efter Regeringen har i Miljömålspropositionen 2004/05:150 gjort bedömningen att den återstående användningen av HCFC till största delen bör avvecklas från och med Naturvårdsverket anser att det tidigare förslaget fortfarande är aktuellt dock bör regeringen överväga om inte ett undantag för små enhetsaggregat motsvarande som finns för CFC borde införas även för HCFC. Kylbranschen har i sitt yttrande till regeringen föreslagit att enhetsaggregat med en fyllnadsmängd under 3 kg bör få användas till dess de har tjänat ut. Naturvårdsverket har för närvarande inget att invända mot branschens förslag med reservation om att när vi har mer kunskap om hur området ser ut, då överväga om nivån bör sänkas 47

49 eller inte. Åtgärden är en förutsättning för att Sverige ska nå målet att inom loppet av en generation skall användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige vara avvecklad. 6.2 Styrmedel En bidragande faktor till att avvecklingsarbetet har kommit så långt beror på att styrmedlen har varit effektiva. Detta grundar sig delvis på att det fanns en stark miljöopinion vid tidpunkten då ozonhålet upptäcktes och att samhället i stort ställde sig bakom avvecklingen. Sverige har i avvecklingsarbetet använt sig av såväl juridiska och ekonomiska styrmedel som informationsinsatser. Citat Vedung och Klefbom 2002 Det fanns emellertid flera faktorer, som pekade hän mot att avvecklingspolitiken för ozonnedbrytande kemikalier skulle kunna lyckligt genomföras. Ersättningsämnen och återvinningstekniker togs så småningom fram. Inga enormt stora ekonomiska intressen berördes. Sakfrågan formulerades retoriskt på ett för den breda allmänheten påtagligt, läggbegripligt och skrämmande sätt ett hål i ozonlagret. Sakfrågan var lätt att sätta mål på, industrin var så liten att politikerna kunde platta till den, sakfrågan var så oroväckande att folkopinionen blev massiv, den underliggande kemiska teorin förblev i stort sett oomstridd och frågan aktualiserades i ett formativt ögonblick då miljöengagemanget var starkare och mer utspritt i folkets breda lager än var sig förr eller senare under 1900-talet Lagstiftning, förordningar och föreskrifter har i Sverige spelat en dominerande roll i avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen som används som kemikalier och köldmedier i Sverige. Lagstiftningen har varit mycket effektiv och användningen har minskat kraftigt. En viss återstående användning är tillåten enligt nu gällande regler. Det har krävts en omfattande reglering med ibland relativt svåröverskådliga föreskrifter som omfattar olika sektorer, användningsområden, olika förbudsdatum, etc. Lagstiftningen har också ställt höga krav på tillsynsmyndigheterna. Citat Vedung och Klefbom 2002 Att den svenska statens bestämda och tydliga men rymliga stoppdatum för nyanvändningen av CFC har haft inverkan på den svenska CFC-industrin tonas ofta ner i våra intervjuer med företagsfolk. Enligt vår mening har dock batteriet av statliga stoppdatum varit av grundläggande betydelse Lista över relevant lagstiftning för ozonnedbrytande ämnen: Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet (SÖ 1988:35) EU:s Förordning 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet SFS 2002:187, Förordning om ämnen som bryter ned ozonskiktet SNFS 1992:16, Föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, övriga CFC, haloner, HCFC och HFC ( Köldmediekungörelsen ) SNFS 1993:7, Föreskrifter om brandsläckningsanordningar med halon 48

50 Information till olika nyckelgrupper har varit en annan mycket viktig komponent i det framgångsrika åtgärdsarbetet. Här har internationell och nationell uppmärksamhet kring ozonhålet spelat en viktig roll, men också att det i grunden funnits en klar och tydlig nationell informationsstrategi i detta avseende. Ekonomiska styrmedel, skatter och avgifter, har spelat en viss roll i avvecklingsarbetet. Tillämpningen av dispensavgifter för att använda ozonnedbrytande ämnen har varit ett effektivt styrmedel för att begränsa användningen till ett fåtal användningsområden med särskilda behov. Förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet reglerar villkoren för undantag från förbuden. För CFC, HCFC, koltetraklorid och 1,1,1-trikloretan får Naturvårdsverket ge dispens bara om det finns synnerliga skäl. Begreppet markerar en mycket stor restriktivitet. Avgiften för dispens var 20 kr per kg substans år 1989, och har under årens lopp höjts ett antal gånger, från 1997 låg dispensavgiften på 600 kr per kg substans, vilket gjorde att andra alternativ blev ekonomiskt intressanta. Miljöbalken som trädde ikraft den 1 januari 1999 medger inte dispensavgifter, men ger möjlighet att ta ut sanktionsavgifter. I dag tas en dispensansökningsavgift ut på kr ut vid varje tillfälle dispens söks vilket delvis har lett till en minskad mängd ansökningar. Frivilliga åtaganden, miljöledningssystem, avtal mellan industri och myndigheter har inte använts inom miljöarbetet för att skydda ozonskiktet. Det är oklart hur detta styrmedel skulle ha kunnat bidra till det övergripande miljökvalitetsmålet Marknadens roll En viktig slutsats man kan dra av avvecklingen är att marknaden bara i några fall sprayer och förpackningar haft en pådrivande roll. Gemensamt för de fall där konsumenternas krav har haft en stor genomslagskraft är att massmedia gjort några få varor till symboler för ett miljöhot. Det rör sig i samtliga fall om produkter som säljs till enskilda konsumenter och som uppfattats som lätta att byta ut. Opinionen har blivit stark genom att den uppkommit samtidigt i flera länder och att det funnits en omfattande marknadsföring av alternativa produkter. För Sveriges del verkar den tyska markanden ha haft en nyckelroll som i fallet CFC-fria kylskåp, där efterfrågan steg i Sverige först när genombrottet skett i Tyskland De ekonomiska och sociala konsekvenser styrmedlen haft För det globala arbetet inom Montrealprotokollet har kvantifieringar gjorts av miljönyttan: Montrealprotokollet bedöms undvika 20 miljoner ytterligare fall av hudcancer och 130 miljoner fall av starr. Kostnader och nytta av protokollet och dess uppdateringar har också kvantifierats. Beräkningarna har gjorts för en 70-årsperiod och tyder på en bruttokostnad för avvecklingen på ca 200 miljarder euro och en nytta, exklusive hälsoeffekter, genom minskade skador på fiske, jordbruk och material på ca 400 miljarder Euro (Naturvårdsverket 1999). På en global skala är därför Montrealprotokollet mycket effektivt eftersom kostnaderna för åtgärderna ligger långt under värdet av nyttan. I Sverige har kostnaderna för avvecklingen också kvantifierats till ca 280 miljoner kr under åren (Naturvårdsverket 1995). Kostnaderna har till största delen tagits ut av konsumenterna i form av högre priser på varorna. Under denna period avvecklades ca 93 % av användningen av ozon- 49

51 nedbrytande ämnen, från ca ton år 1988 till ca 550 ton år Någon senare utvärdering av kostnaderna finns inte och inte heller har någon kvantifiering av nyttan gjorts för Sverige. 6.3 Svenska insatser inom det internationella arbetet En av målsättningarna med den snabba svenska avvecklingen var att visa att en avveckling var möjlig. Sverige klarade sin utfasning av skilda ämnen genom en kombination av lagstiftning, incitament, käpp och morot. Det bedömdes att de alternativ och tekniker Sverige använt skulle vara till nytta för andra. Sverige genomför vid sidan om förhandlingsarbetet flera insatser för att få parterna, framför allt utvecklingsländerna att klara sina åtaganden Multilaterala fonden Avvecklingen i utvecklingsländerna finansieras av en särskild multilateral fond (MLF) som finansieras av industriländerna. Fonden har en särskild styrelse (Exekutiv Kommittén, ExCom) som beslutar om stöd till utvecklingsländerna för att implementera beslut som fattats vid Montrealprotokollets partsmöten. I ExCom deltar lika många deltagare från utvecklingsländerna som från industriländerna. Styrelsens platser utgår från grupper av länder, valkretsar. När ExCom etablerades fick de dåvarande EFTA-länderna en plats. Sverige innehade under platsen inom EFTA-gruppen Bilaterala programmet Sverige har haft ett åtagande till Montrealprotokollets Multilaterala Fond (MLF) på ca 20 miljoner per år. I enlighet med fondens regler kan givarna välja att använda upp till 20 % av sitt åtagande för att driva och genomföra program. Sverige har under åren valt att utnyttja denna möjlighet. UD:s bidrag till MLF har varit på ca 16 miljoner kronor per år medan resterande ca 4 miljoner kronor motsvarande 20 % har nyttjats till bilaterala projekt främst i regionen Sydostasien. Fokus i det svenska programmet har legat på att assistera länder att utveckla omfattande strategier för avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen, framför allt för servicesektorn på köldmediesidan men även för att upprätta kontrollsystem och uppföljning av varje lands förbrukning av ozonnedbrytande ämnen. Stöd gavs också till samarbete länder emellan beträffande kontroll av import/export av köldmedier. Geografiskt låg fokus på Sydostasien men projekt genomfördes även i Balkan Stöd till miljöhandläggare i Sydostasien (ODSONET/SEAP) Sedan 1992 finansierar Sida ett nätverk, Ozone Depleting Substances Officers Network for Souteast Asia and the Pacific (ODSONET/SEAP) för statstjänstemän i elva utvecklingsländer i Sydostasien och Fiji samt med Sverige och Australien som medlemmar från industrilandssidan. Tjänstemännen arbetar på myndigheter som är ansvariga för sina länders avveckling av ozonnedbrytande ämnen enligt Montrealprotokollet. 50

52 I början av 1992 initierades en regional workshop för att undersöka intresset för ett informationsnätverk i Sydostasien. Det första operativa mötet för nätverket hölls i juni 1993, då en permanent institutionell struktur skapades för att stödja kontinuerligt utbyte av idéer inom nätverket. Mötet syftade också till att identifiera och diskutera de problemområden som medlemmarna ansåg viktiga samt att informera om pågående och kommande aktiviteter i respektive land. Uppbyggnaden av nätverk för samarbete mellan ansvariga myndigheter i utvecklingsländerna har visat sig vara en mycket kostnadseffektiv åtgärd för att påskynda avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen i de deltagande länderna. Som alltid i fråga om kapacitetsuppbyggande åtgärder är det en omöjlighet att leda i bevis exakt vilka resultat som uppnås. För Sydostasiennätverket är det dock möjligt att identifiera ett antal konkreta beslut som direkt kan härledas till nätverksprojektet. Samarbetet har bl.a. resulterat i nationella avvecklingsplaner i flera länder och förbättrade system för kontroll av import och export av ozonnedbrytande ämnen. Samtliga deltagande länder har ratificerat Montrealprotokollet. Liknande nätverk, finansierade av den Multilaterala fonden, har sedan skapats över hela världen, grundande på erfarenheterna från arbetet inom ODSONET/SEAP Illegal handel med ozonnedbrytande ämnen - internationellt Den illegala handeln med CFC är omfattande. Även om nyproduktion av CFC har förbjudits i industriländerna finns miljontals kyl och frysanläggningar, luftkonditioneringsanläggningar i bilar, värmepumpar etc. världen över som underhålls med CFC. Detta underhåll kräver kontinuerligt tillskott av CFC. Det finns också risk för att konverterade anläggningar återgår till CFC. Så länge produktionen pågår och så länge det inte ställs krav på att förbjuda användningen av CFC/HCFC i existerande anläggningar under Montrealprotokollet kommer incitamentet för den illegala handeln att finnas kvar. Efterfrågan på CFC måste därför minskas bl.a. genom förbättrad kunskap på servicesidan samt genom återanvändning av omhändertaget köldmedia. Sverige är initiativtagare till ett regionalt projekt som syftar till att motverka illegal handel i regionen Sydost- och Sydasien genom ökat samarbete mellan 24 länders tull- och miljömyndigheter. Andra regioner kan komma att behöva liknande stöd i samband med att den legala importen stryps Stockholmsgruppen Sverige har tillsammans med EU kommissionen vid sidan om Montrealprotokollets ordinarie agenda tagit initiativ till den s.k. Stockholmsgruppen. Syftet med gruppen är att olika berörda experter från industrin, myndigheter, organisationer och vetenskapsexperter ska informellt kunna diskutera bl.a. hur man ska fasa ut produktionen och konsumtionen av HCFC. Syftet är också att verka för åtgärder som reducerar utsläppen av HFC som samtidigt inte leder till en ökad produktion av HCFC. Detta innebär särskilt att se på alternativ till HCFC samt att utveckla en strategi för snabbare avveckling av HCFC i utvecklingsländerna. Det första mötet hölls i samband med det öppna arbetsgruppsmötet sommaren

53 6.4 Viktiga aktörer i samhället De regionala miljömålen I miljömålsarbetet har länsstyrelserna en samordnande roll och ska arbeta för att miljökvalitetsmålen får genomslag i länen. Varje länsstyrelse ska precisera, konkretisera och anpassa alla miljökvalitetsmål till de förhållanden som råder i länet, frånsett målet om Levande skogar där Skogsstyrelsen gör detta i samråd med länsstyrelserna. I praktiken betyder denna regionalisering att respektive län utarbetar sina mål med utgångspunkt i det egna länets miljöpåverkan. Länsstyrelserna kan även besluta om mål som saknar nationell motsvarighet, så kallade länsegna mål, som ska medverka till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. Mellan införde alla län regionala miljökvalitetsmål och delmål, som under 2006/2007 omarbetades i ett flertal län för att överensstämma med de nationella revideringarna. Det är tydligt att det arbetas i länen med Skyddande ozonskikt även om målet inte tillhör de mest prioriterade. Knappt hälften av länen planerar att införa eller har redan ett åtgärdsprogram för Skyddande ozonskikt. Det som går att anmärka på är en avsaknad av uppföljning av åtgärderna. Länsstyrelsen har i många fall uppsikt över de åtgärder som de själva är ansvariga för, medan det brister i uppföljningen av andra aktörers åtgärdsarbete i länen. En förklaring till detta kan vara tids- eller resursbrist, åtminstone för län som omfattar ett stort antal kommuner. Av landets totalt 21 län har 18 län ett delmål för ozonnedbrytande ämnen vars innebörd överensstämmer med det nationella delmålet. Västernorrlands län och Gävleborgs län, saknar ett delmål. Fyra län har formulerat länsegna mål, däribland Södermanlands län och Västernorrlands län. Södermanlands länsegna mål fokuserar på användningen av ozonnedbrytande ämnen och överensstämmer i betydelse med en av miljökvalitetsmålets preciseringar, medan Västernorrlands län har utformat ett länseget mål som motsvarar miljökvalitetsmålet. Formuleringen för Västernorrlands länsegna mål kommer troligtvis att ändras i samband med att de regionala målen revideras så att målet istället överensstämmer med det nationella delmålet REGIONALT ÅTGÄRDSARBETE I samband med att de regionala miljömålen anpassades och konkretiserades, arbetades även förslag på åtgärder fram. I en tredjedel av länen har dessa åtgärdsförslag fastställts i en åtgärdsplan eller i ett handlingsprogram, som styr det fortsatta miljömålsarbetet. Exempel på åtgärder är informationskampanjer om godtagbara alternativ till HCFC, insamling av kasserade kylmöbler samt tillsynsprojekt för små anläggningar med mindre än 10 kg köldmedium. Olika län har givetvis kommit olika långt i arbetet men överlag är drygt hälften av åtgärderna påbörjade, medan resterande insatser ännu inte har inletts. Det är svårt att dra några generella slutsatser om hur långt arbetet i länen har kommit, då ett antal län inte har gjort någon uppföljning av de åtgärder som genomförs på regional nivå. 52

54 BEDÖMNING AV REGIONALA MÅLUPPFYLLELSEN Miljökvalitetsmålet är enligt den senaste nationella bedömningen möjligt att nå inom gällande tidsram om fler åtgärder sätts in. Av de 19 län som har gjort en regional bedömning av måluppfyllelsen överensstämmer 18 läns bedömningar med den nationella bedömningen som gjordes 2006 (Miljömålsportalen, medan ett län tror sig klara målet om nuvarande förhållanden säkerställs och fattade beslut genomförs i väsentliga delar. Av de 18 län, som anser sig kunna klara målet om fler åtgärder påbörjas, har åtta län inte tagit fram något åtgärdsprogram för Skyddande ozonskikt. Två län kommer att arbeta fram ett program under året, och ytterligare ett län kommer att fokusera på förankring och genomförande av åtgärder i anslutning till att de regionala miljömålen revideras under hösten Delmålet för ozonnedbrytande ämnen kan enligt den senaste nationella bedömningen klaras om fler insatser inleds, vilket överensstämmer med tre fjärdedelar av länens bedömningar. Överlag anser länsstyrelserna att det finns goda möjligheter att uppnå delmålet förutsatt att gällande regelverk följs och att ytterligare åtgärder genomförs. Hallands län, Norrbottens län och Västerbottens län tror sig klara delmålet inom gällande tidsram. Även Västmanlands län bedömer att delmålet kommer att uppfyllas, trots att underlaget inte är tillräckligt för att i detalj följa upp målet. Kronobergs län och Stockholms län har inte gjort någon bedömning av delmålsuppfyllelsen. För de länsegna målen tror sig Södermanlands län och Västernorrlands län kunna klara sina länsegna mål om fler insatser sätts in. Södermanlands län har dock haft problem med att följa upp sitt mål beträffande användning av ozonnedbrytande ämnen då den mängd CFC som finns upplagrad i isoleringsmaterial har varit svår att uppskatta. Gotlands län anser det fullt möjligt att uppnå sitt länsegna mål, som behandlar användningen av CFC och HCFC i kyl- och värmepumpsanläggningar, till följd av de införda påfyllnads- och användningsförbuden. Kalmar län kommer däremot inte klara sitt länsegna mål om att senast 2007 ha en åtgärdsplan för ozonnedbrytande ämnen, då tid och resurser för att utarbeta en sådan plan saknas. 6.5 Informationsinsatser Redan inför avvecklingsbesluten 1988 lades en informationsstrategi upp. Som den främsta målgruppen sågs dels de som skulle utöva tillsyn främst kommunernas miljöhandläggare, dels användarna av ozonnedbrytande ämnen. I ett första skede skedde utbildning av kommunernas miljöhandläggare och ett nätverk av CFCansvariga byggdes upp. Senare riktades informationen in mot branscher och enskilda företag. Speciellt riktad information gjordes, till exempel broschyrer på lätt svenska för de många invandrarföretagarna i kemtvättsbranschen. Ett annat exempel är information om CFC-förbudet också för invandrarföretagarna inom kylsektorn, som togs fram på 6 olika språk. Särskilt artiklar i branschtidskrifter visade sig få stor genomslagskraft. Inför Montrealprotokollets 20-års jubileum (september 2007) har Naturvårdsverket lagt ut information om protokollet, internationella resultat och arbetet för ett 53

55 skyddande ozonskikt i Sverige på Naturvårdsverkets hemsida ( När regeringen fattat ett beslut om slutlig avveckling av HCFC i befintliga kyl-, frys- och klimatanläggningar bör en informationskampanj initieras för att informera om användningsförbudet i regi av tillsynsmyndigheter och företrädare för berörda branscher, som skall riktas till anläggningsägare. Som en del i kampanjen bör även ingå att informera om alternativa köldmedier för olika anläggningstyper vid installation av ersättningsaggregat för de skrotade aggregat som innehåller HCFC. 54

56 7 Förslag till nya och justerade mål 7.1 Ny tolkning av miljökvalitetsmålet Naturvårdsverket föreslår ingen förändring av preciseringen under miljökvalitetsmålet. Naturvårdsverket föreslår att tolkningen av uppfyllande av miljökvalitetsmålet följer samma definition som vid utvärderingen av Montrealprotokollet och att målet är uppnått när man har nått vändpunkten för tillväxten av ozonskiktet (Motsvarar steg 2). Enligt formuleringen av miljökvalitetsmålet och dess preciseringar skall ozonskiktet utvecklas positivt, halterna av ozonnedbrytande ämnen skall gå mot naturliga nivåer och den svenska avvecklingen av användningen av ODS skall vara genomförd för att målet skall kunna bedömas som uppnått. För avvecklingen i Sverige görs ingen ny tolkning än den som redan har diskuterats i avsnitt 5.2. För tolkningen av utvecklingen av ozonskiktet och halterna av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären föreslår Naturvårdsverket att man skall använda den definition som används under arbetet med utvärderingen av Montrealprotokollet. I den vetenskapliga utvärderingen av Montrealprotokollet definierar man tre återhämtningssteg för ozonskiktet, se figur 7.1: Steg 1 reduktion av nedbrytningshastigheten av ozonskiktet, identifieras när uttunningshastigheten avtar, skall vara statistiskt signifikant, och den minskade hasigheten beror på förändringar i halten av effektiva klorekvivalenter i stratosfären (Equivalent Effective Stratospheric Chlorine EESC). Steg 2 början på tillväxten av ozonskiktet (vändpunkten), identifieras när en statistiskt signifikant ökning av ozonmängden från ett tidigare minimum kan bestämmas. Ökningen skall enbart bero på minskningen av EESC. Steg 3 full återhämtning av ozonskiktet, identifieras då ozonskiktet inte längre är påverkat av ozonnedbrytande ämnen. Om känslighet hos ozonskiktet mot ozonnedbrytande ämnen inte ändras bör detta ske när EESC når samma nivåer som före talet. De två första stegen har eller förväntas att uppnås inom de två närmsta decennierna medan tredje och sista steget förväntas uppnås inom en mer långsiktig framtid (i mitten på seklet). 55

57 Figur 7.1 Schematisk bild över de olika stegen i återhämtningen av ozonskiktet. Osäkerheten för historiska data illustrerar den stora naturliga variationen. Osäkerheten för beräknade data kommer från osäkerheter i modellberäkningarna. (Källa: Twenty Questions and Answers About the Ozone Layer: 2006 Update, UNEP) I de vetenskapliga utvärderingarna utgår man oftast från att ozonskiktets återhämtning kommer att sammanfalla med att halterna av ODS återgår till naturliga halter. För att nå en full återhämtning av ozonskiktet är återvändandet till talets nivåer av EESC därför en viktig milstolpe då ozonskiktet anses vara relativt opåverkat av ozonnedbrytande ämnen vid denna tidpunkt. Det är dock inte säkert att en full återhämtning av ozonskiktet sammanfaller med tidpunkten för återvändandet till 1980-talets nivåer av EESC (Equivalent Effective Stratospheric Chlorine) eller att en full återhämtning kommer att ske över huvudtaget. Orsaken till detta är en förändring av den atmosfäriska sammansättningen sedan 1980-talet som är oberoende av införandet av ozonnedbrytande ämnen. Även om återvändandet till 1980-talets nivåer av EESC är en viktig milstolpe i sammanhanget kan det inte ensamt användas för att identifiera återhämtningen av ozonskiktet från ozonnedbrytande ämnen. Utvecklingen av ozonskiktets tillstånd bör därför bevakas parallellt med utvecklingen av halterna av ODS. För att miljökvalitetsmålet skall tolkas som uppfyllt skall man ha passerat steg 2 i återhämtningen. Det betyder att det skall vara statistiskt bekräftat att ozonskiktets tjocklek har passerat sitt minimum och har börjat öka, denna ökning skall dessutom kunna härledas till minskningen av ozonnedbrytande halter i atmosfären. 7.2 Reviderad tolkning av delmålet Naturvårdsverket föreslår att basåret sätts till 1990, gällande tolkning om att utsläppen härstammar från uttjänta varor och produkter kvarstår. 56