Tillståndsprövning och teknisk utveckling

Transkript

1 Tillståndsprövning och teknisk utveckling Utvärdering med exempel från industrin i Sverige 5197 RAPPORT

2 Tillståndsprövning och teknisk utveckling Utvärdering med exempel från industrin i Sverige

3 Beställningsadress Naturvårdsverket Kundtjänst SE Stockholm, Sweden Tfn: Fax: Internet-hemsida: Miljöbokhandeln: ISBN ISSN Naturvårdsverket Tryck: Naturvårdsverkets reprocentral 2002/04 Upplaga: 300 ex

4 Tillståndsprövning och teknisk utveckling Utvärdering med exempel från industrin i Sverige

5

6 Förord Regeringen har uttalat att befintliga styrmedel löpande bör ses över för att åstadkomma effektiv styrning mot miljömålen (Prop. 1991/92:150, Bilaga I:12 s. 7). Miljöpolitiska styrmedel är den samling verktyg genom vilka myndigheter försöker tillförsäkra stöd för miljöarbetet och åstadkomma en förändring i samhället i riktning mot ökad hållbarhet. Syftet med Naturvårdsverkets utvärderingar av miljöpolitiska styrmedel är att öka kunskapen om hur de verkar och hur de kan göras mer styrningseffektiva. Varför gick det som det gick? Vad kan förbättras? Hur kan styrmedlen anpassas för att överbrygga hinder och problem på vägen till ökad hållbarhet? Den här utvärderingen av tillståndsprövning och teknisk utveckling är en del av Naturvårdsverkets arbete med att följa upp och utvärdera de miljöpolitiska styrmedlena. Analysen har begränsats till industrin med utblickar mot utvecklingen i Finland. Arbetet har utförts på verkets utvärderingsenhet av avdelningsdirektörerna Bengt Gustafsson och Jörgen Hellberg. Översättningen av sammanfattningen har gjorts av Maria Morris Translations. Stockholm i mars 2002

7 Innehållsförteckning Sammanfattning...5 Summary...10 Inledning...15 Syfte och utvärderingsfrågor...16 Avgränsning till producenter av...19 Reglering och innovationer...21 Miljöprövningens utveckling...23 Styrningsstrategi...24 Papperstillverkning och teknikutveckling...25 Historik...25 Tillverkning av kemisk...25 Sulfat...26 Blekning av kemisk...26 Sulfatfabrikens kemikalieåtervinning...27 Hur utvärderas effekterna av styrmedel...29 Hur mäts företagens införande av innovationer...30 Hur mäter vi utsläppsminskningar...33 Uppgifter om utsläpp...33 Avgränsning till vissa utsläpp...33 Uppgifter om villkor för utsläpp...34 sminskning till följd av tillståndsprövning...36 Ansats 1; Observerade utsläppsminskningar i samband med skärpta villkor...36 Ansats 2; Uppskattning av utsläppsminskning genom regressionsanalys...40 Betydelse av storlek och lokalisering...44 Minskar utsläppen genom prövningen?...47 Förslag till fortsatt arbete...49 Bilaga 1: En jämförelse med Finland...50 Bilaga 2: Använda data...56 Referenser...77

8 Sammanfattning Har tillståndsprövningen haft effekter på utsläppen från industrin? Vår utvärdering av effekterna av tillståndsprövningen på utsläppen från industrin under åren 1981 till 2000 visar att så är fallet. Myndigheternas arbete med tillståndsprövning har haft stor påverkan på utsläppen. Men också företagens eget effektiviseringsarbete har påverkat dem, ibland till och med mer än vad prövningen har gjort. Även för utsläpp som har påverkats starkt av marknadskrafterna (här AOX) har prövningen haft stor betydelse. Den individuella miljöprövningen har flera fördelar. En är att prövningen är flexibel och kan ta vara på utvecklingen av ny teknik. En annan fördel är att man genom den individuella prövningen kan anpassa miljökraven till den lokala miljösituationen. En nackdel är däremot att det kan ta flera år från det att ny teknik finns tillgänglig till dess att myndigheterna genom prövning kan ställa krav som motsvarar de möjligheter till miljöförbättringar som den nya tekniken ger. Man har knutit både förhoppningar och farhågor till den individuella prövningen. Det har hävdats dels att den påskyndar, dels att den bromsar ny teknik. Vi har inte funnit belägg för vare sig det ena eller det andra. Däremot verkar det som om tillståndsprövningen har lyckats väl med att utnyttja de effektiviseringsprocesser som pågår i företagen för att ställa krav på minskningar av miljöpåverkan. Det är rimligt att anta att dessa effekter finns även för andra branscher, även om de kan variera med konkurrenssituation och teknikutveckling. Individuell prövning har sedan miljöskyddslagen infördes år 1969 varit en bärande princip för att komma till rätta med industrins miljöpåverkan. Trots att det har gått drygt 30 år har förvånansvärt få utvärderingar gjorts för att belysa effekterna av den individuella miljöprövningen. I den här utvärderingen försöker vi besvara frågan om hur mycket den individuella miljöprövningen har bidragit till att minska utsläppen från den svenska industrin under de senaste 20 åren. I utvärderingen ingår de 22 företag som huvudsakligen producerade år Även på utsläppssidan har vi avgränsat utvärderingen. Vi har valt att granska tre olika typer av utsläpp: COD, AOX och processvavel 1. Vi försöker också ge en bild av relationen mellan införandet av ny teknik och den individuella miljöprövningen. 1 COD, kemiskt syreförbrukande ämnen i avloppsvattnet (Chemical Oxygen Demand); AOX, klorerade organiska föreningar (adsorberbar organisk halogen) och utsläppen till luft av processvavel. 5

9 Centrala frågor i utvärderingen: Hur mycket har den individuella miljöprövningen bidragit till att utsläppen från industrin minskat? Frågan omfattar tre delfrågor: 1. Hur mycket högre hade utsläppen varit år 2000 om företagen inte vidtagit åtgärder som minskat utsläppen? 2. Hur mycket av utsläppsminskningen beror på att företagen effektiviserat sin verksamhet för att bland annat spara energi och kemikalier? 3. Hur mycket av utsläppsminskningen beror på den individuella miljöprövningen? Har den individuella miljöprövningen lett till att de prövade företagen har minskat sina utsläpp i en sådan utsträckning som var möjlig med hjälp av bästa möjliga teknik (BAT) vid prövningstillfället? Här har vi, i brist på andra mått, använt uppgifter om BAT-nivån I och med miljöskyddslagens tillkomst 1969 blev ett stort antal verksamhetsutövare skyldiga att söka tillstånd för att starta eller ändra miljöfarlig verksamhet. Massatillverkning har varit tillståndspliktig sedan miljöskyddslagens tillkomst. Miljöskyddslagen och ett antal andra miljölagar har sedan 1999 ersatts av miljöbalken. Prövningsförfarandet enligt miljöbalken för miljöstörande verksamheter är i huvudsak oförändrat jämfört med miljöskyddslagen, men prövningen hos Koncessionsnämnden för miljöskydd har ersatts av prövning vid miljödomstol. Alla de tillståndsbeslut och villkor för industrier som redovisas i denna rapport är fattade med stöd av miljöskyddslagen. En förändring av företagens sätt att producera kan (indirekt) komma att minska utsläppen. Här kan det handla om att företagen av lönsamhetsskäl väljer att införa en teknik som till exempel sparar kemikalier. Kemikalier som tidigare blivit en del av företagets utsläpp återanvänds i stället vilket gör att utsläppen minskar. Att ett utsläpp minskar per producerad behöver dock inte innebära att de totala utsläppen av den substansen minskar eller att annan miljöpåverkan inte ökar. Industrins miljöpåverkan kan minska genom reningsåtgärder eller genom produktionsförändringar. I båda fallen behöver teknik utvecklas och spridas. Miljöpolitiska regleringar kan påverka denna utveckling och spridning av teknik. Regleringar kan leda till ökade innovationskostnader, till exempel för att en reglering kräver en viss utformning. Regleringar kan stimulera sökandet efter nya tekniska lösningar och skapa nya marknadsmöjligheter för miljöteknikföretag. De kan också minska företagens kostnader genom att sätta fokus på ett visst område där sedan företaget kan upptäcka besparingsmöjligheter. 2 Best Available Technology (BAT) eller bästa tillgängliga teknik. Naturvårdsverket [1992]. I rapporten Ett miljöanpassat samhälle Miljö93, Naturvårdsverket rapport 4234, sägs följande: Bästa teknikprincipen kan användas för att förebygga utsläpp av föroreningar, även när kunskaperna om dessa föroreningars effekter i miljön är osäkra. Tillämpningen av BAT innebär dock ingen garanti för en acceptabel miljökvalitet. Det är inte säkert att den bästa tekniken är tillräckligt bra. Omvänt kan BAT innebära onödigt omfattande åtgärder. 6

10 I den här studien har vi valt att studera orsakerna till minskade relativa utsläpp av COD, processvavel och AOX. Sett över hela tidsperioden 1981 till 2000 har villkoren i relation till produktionen blivit striktare. När företaget väl har valt att ändra sin verksamhet är det huvudsakligen tre faktorer som kan förklara varför utsläppen per producerad enhet minskar. För det första kan det vara så att myndigheten bekräftar den nya teknik som företagen föreslagit och som innebär en lägre utsläppsnivå. För det andra kan det vara så att myndigheten får i genom en skärpning av villkoren utöver det företagen vill. Det tredje är en kombination där myndigheten både bekräftar och skärper. Det finns indirekta samband mellan företagen, myndigheterna och valet av teknik. Exempel på sådana samband är gemensam forskning och när myndigheterna i förhand informerar om sina intentioner. Effekterna av att miljökraven indirekt går in som en förutsättning i företagens innovationsprocess och användningen av ny teknik är mycket intressant. Tyvärr har vi i den här utvärderingen inte haft tillgång till data som gör det möjligt att uppskatta betydelsen av detta. Den effekten gör att våra beräkningar underskattar effekterna av myndighetens arbete. Vi har valt att beräkna effekten av ändrade villkor på i huvudsak två olika sätt. Dels genom att beslut för beslut se om och i så fall hur mycket utsläppen har minskat. Dels genom att använda så kallad regressionsanalys för att mäta sambandet mellan beslut och utsläpp. Metoderna har olika databehov och olika förutsättningar att hantera de tre orsakerna (bekräfta, skärpa, bekräfta och skärpa) till att utsläppen minskar. Metoderna ger i princip samma resultat för COD-utsläppen. För processvavel handlar det om en faktor tre i skillnad mellan metoderna medan det för AOX finns så få uppgifter att vi valt att inte använda regressionsresultaten. Beräkningar visar att myndigheten har haft stor påverkan på utsläppen. I storleksordningen hälften av COD-minskningen kan hänföras till myndighetens arbete. För processvavel kan en till tre sjundedelar av utsläppsminskningen hänföras till myndighetens arbete. För AOX har det varit svårt att få fram ett heltäckande dataunderlag. Det verkar vara en vedertagen uppfattning att marknadskraven har spelat en stor roll i både Sverige och Finland, för att minska AOX-utsläppen. Vår utvärdering motsäger egentligen inte detta, men bidrar till att nyansera bilden något. För sex anläggningar som har fortsatt att bleka med klorhaltiga kemikalier verkar prövningen nämligen ha varit helt avgörande för minskningen av AOX-utsläppen. Slutsatsen blir därför att den individuella prövningen även har bidragit substantiellt till att minska utsläppen av AOX. Den individuella miljöprövningens stora fördelar gentemot ett generellt styrmedel som till exempel en skatt är att den kan ta hänsyn till företagens lokala påverkan. Vi har därför också, översiktligt, tittat på eventuella samband mellan villkor, lokalisering (i inland eller vid kust) med hänsyn till anläggningens storlek (producerar mer än eller mindre än år 2000). Då inlandsanläggningar överlag har hårdare villkor i relation till produktionen än kustanläggningar verkar det som om prövningen har lyckats att internalisera lokal miljöhänsyn, precis som det är tänkt. en har minskat kraftigt mellan åren 1981 och Myndighetens prövning har svarat för en betydande del av denna minskning. Så till vida kan man hävda att den individuella miljöprövningen varit ett framgångsrikt styrmedel. Att minska utsläppen med 7

11 hjälp av miljöprövning är dock en långsam process. Jämförs BAT-nivåer från år 1992 för COD och processvavel med utsläppen år 2000, framgår att det år 2000 var flera företag som fortfarande inte nått ned till 1992 års BAT-nivå. Tack vare stor öppenhet från Finlands Miljöcentrals sida har vi haft möjlighet att jämföra våra resultat med resultat från en liknande men mer omfattande finsk studie. Den finska studien tar sin början tidigare än vår. Man jämför till exempel Sverige och Finland och konstaterar att Sverige tidigare (1965) än Finland (1970) frångick en fast relation mellan utsläpp av BOD och producerad mängd. Utvecklingen under senare år (1990-talet) är dock mer likartad. Utvecklingen av AOX-utsläppen sammanfaller till exempel. Den här tidsskillnaden gör att det, trots att länderna är så lika ändå finns problem om man vill göra jämförelser mellan länderna för att avgöra om en strategi för styrning varit effektivare än en annan. Sverige var visserligen före med att minska BOD-utsläppen, men i perioden för Finlands andra vattenprogram, , minskade man i Finland utsläppen med 65 procent. Detta kan jämföras med att utsläppen från de anläggningar i Sverige som vi studerade, minskade med 17 procent (24 procent om man tar hänsyn till att produktionen ökade under tidsperioden). En förklaring till detta kan vara att BOD 7 är den fraktion av organisk substans som bryts ned lätt. Det tas om hand vanligen genom extern rening. Det satsade Finland tidigt på, medan man i Sverige i större utsträckning använt interna åtgärder för att minska organisk substans generellt. Vi har också kommit fram till att tillståndsprövningen har varit mycket flexibel när det gäller anpassning till allt lägre utsläppsnivåer. Men samtidigt tycks det som att regleringsinstrumentet endast långsamt har anpassat sig till nya miljöförutsättningar, trots att lagstiftningen varit generellt skriven. Det finns också områden där det kan bli problem att tillämpa den individuella miljöprövningen. Ett sådant är till exempel regleringen av utsläppen av växthusgaser. Här finns det ingen reningsteknik som man kan utgå från vid sättandet av utsläppsvillkor. Man tvingas i stället ge sig in på företagens användning av råvaror och produktionsprocesser. En sådan reglering riskerar att medföra stora sidoeffekter. En slutsats blir att miljöprövningen har varit framgångsrik som ett styrmedel för att minska utsläppen från industrin. Analysen indikerar också att det tagits lokala miljöhänsyn. Det är rimligt att anta att styrmedlet är framgångsrikt även för andra branscher även om graden av framgång kan variera. Men en möjlig nackdel är att miljöprövningen är en långt utdragen process. Till en del kan det bero på att den här branschen är investeringstung varför produktions- och processförändringar och därmed omprövning av villkor sker när det är företagsekonomiskt möjligt att göra nyinvesteringar. Är hastigheten i genomförandet viktig kan ett mer generellt förfarande vara att föredra. En stor fördel med den individuella prövningen är dock möjligheten att anpassa kraven till den lokala miljön. Detta kan inte åstadkommas med ett generellt styrmedel. Ett alternativ kan därför vara att kombinera styrmedel för att få de bästa funktionerna hos bägge styrmedlen. Här kan det till exempel handla om att generella föreskrifter till exempel för utsläpp i relation till producerad mängd kombineras med individuell prövning vid nyetablering eller större produktionsökningar för att hantera riskerna med en ökad lokal miljöpåverkan. 8

12 Förslag till fortsatt arbete: Samhällsekonomisk bedömning för att avgöra om prövningen är effektiv. Utredning för att belysa om fortsatta utsläppsminskningar kan nås snabbare med hjälp av andra styrmedel än tillståndsprövning eller styrmedelskombinationer när hänsyn tas till andra variabler än miljön så som lönsamhet, konjunktur, konkurrensfaktor etc. Granskning av den individuella miljöprövningens betydelse i andra branscher, för att säkert kunna generalisera slutsatserna från den här studien. 9

13 Summary Environment permit system and technological development evaluation and examples from the Swedish sulphate pulp industry This evaluation of the environment permit system and technological development is part of the Swedish EPA s work to follow up and evaluate environmental policy instruments. The analysis has been limited to the sulphate pulp industry, with a glance towards developments in Finland. Has the environment permit system had any effect on emissions from the industry? Our evaluation of the effects of environment permits on emissions from the sulphate pulp industry during 1981 to 2000 shows that this is the case. The permit procedure carried out by authorities has had a significant effect on emissions. However, efficiency measures taken by the industries themselves have also had an effect, sometimes even greater than the permit procedure. Even for emissions that are strongly influenced by market forces (here AOX) the environment permit system has been important. Case-by-case environmental assessment has several advantages. One is that the permit procedure is flexible and can take into account technological developments. Another advantage is that individual assessment allows the adaptation of environmental requirements to the local situation. A disadvantage, however, is that it may take several years from the time that new technology is available until authorities are able to use the permit procedure to make requirements that meet the opportunities for environmental improvements offered by the new technology. Both hopes and fears have been expressed regarding case-by-case permitting. Claims have been made both that it speeds up and that it hampers new technology. We have not found grounds for either. On the other hand, it seems that the permit system has succeeded in utilising efficiency measure taken by industries when making requirements for reduced environmental impact. It is reasonable to assume that these effects apply to other sectors to a varying degree, depending on competition and technological development. Case-by-case consideration has been the fundamental principle for handling environmental impact by industries since the Environment Protection Act came into force in Even though 30 years have passed, surprisingly few evaluations have been made to highlight the effects of the individual environment permit procedure. 10

14 This evaluation addresses the question of how much case-by-case consideration has contributed to the reduction of emissions from the Swedish sulphate pulp industry over the past 20 years. The evaluation includes the 22 main producers of sulphate pulp in We have also limited the emissions criteria. We have chosen to investigate three different types of emissions: COD, AOX and process sulphur 3. We have also attempted to illustrate the relationship between the introduction of new technology and case-bycase permitting. Central questions in the evaluation: How much has case-by-case consideration contributed to the reduction of emissions from the sulphate pulp industry? This includes three subordinate questions: 1. How much higher would emission levels have been in 2000 if the companies concerned had not taken measures to reduce emissions? 2. How much of the emission reduction is due to efficiency measure taken by industries, e.g. to save energy and reduce the use of chemicals? 3. How much of the emission reduction is due to case-by-case consideration? Has individual permitting led to the companies concerned reducing their emissions to the full extent made possible by the BAT-principle (best available technology) at the time of the permit consideration? We have been restricted to the use of BATlevels from As the Environment Protection Act came into force in 1969, a great number of enterprises were required to apply for permits when starting up or changing environmentally hazardous activities. The sulphate pulp industry has been under permit obligation since the Environment Protection Act came into force. In 1999, the Environmental Code replaced the Environment Protection Act and other environmental legislation. The permit procedure for environmentally hazardous activities according to the Environmental Code remains fundamentally unchanged compared to the Environment Protection Act, although assessment by the National Licensing Board for Environment Protection has been replaced by assessment by environmental courts. All permits and conditions for the sulphate pulp industry referred to in this report were made under the Environment Protection Act. A change in production methods could (indirectly) lead to reduced emissions. This could be, for example, an industry opting for new technology that uses fewer chemicals, to save costs. Chemicals that were previously emitted are reused, thus leading to 3 COD, Chemical Oxygen Demand in wastewater; AOX, Adsorbable Organic Halogens, e.g. organochlorides, and emissions into the air of process sulphur. 4 Best Available Technology (BAT). Swedish EPA [1992]. The report An Environmentally Adapted Society Miljö93, Swedish EPA Report 4234, states that: The BAT-principle can be used to prevent the emission of pollutants even when there is insufficient knowledge of the effects of the pollutants on the environment. The application of BAT is not, however, a guarantee for acceptable environmental quality. It is not certain that the best available technology is good enough. On the other hand, BAT could lead to unnecessarily extensive measures. 11

15 reduced emissions. Reduced emission per ne of produced pulp does not necessarily mean a cut in total emissions of a particular substance, or that other environmental impact is prevented. Environmental impact by industry can be reduced either through purification measures or changed production methods. Both require the development and spread of new technology. Environmental policy regulations can influence such development and spread. Regulations may result in increased innovation costs, e.g. when a certain design is required. They could stimulate the search for new technological solutions and create new market opportunities in the field of environmental technology. Regulations could also lead to reduced costs by focusing on certain areas where companies may discover cost saving opportunities. In this study we have chosen to look at the reasons behind the reduction of relative emissions of COD, process sulphur and AOX. During the period there has been a strengthening of requirements in relation to production. Once a company has decided to change its activity there are mainly three factors that could explain why emissions per unit produced are cut. Firstly, it could be that the authority confirms new technology proposed by the company, leading to reduced emission levels. Secondly, it could be that the authority demands a tightening of requirements, over and above what is planned by the company. The third factor is a combination, whereby the authority both confirms and tightens. There are also indirect links between companies, authorities and the choice of technology. Examples of such links are joint research, and the advance announcement of intentions by authorities. The effects of indirectly incorporating environmental requirements as a prerequisite for a company s innovation process and use of new technology is highly interesting. Unfortunately, this evaluation has not had access to data that enables full appreciation of this. Thus, our calculations underestimate the effects of the authorities work. We have used two main principles for calculating the effects of changed requirements. One is to examine, decision for decision, whether and to what extent emissions have decreased. The other is to use so called regression analysis to measure the link between decision and emission (cause and result). The methods require different data and different ways of handling the three causes (confirmation, tightening, confirmation and tightening) of reduced emissions. In principle, both methods show the same results for COD-emissions. For process sulphur, the two methods vary by a factor three, whereas regression results for AOX could not be used due to insufficient data. Calculations show that the authority has had a great impact on emissions. About half the reduction of COD-emissions can be attributed to work by the authority. For process sulphur, between one and three sevenths of the emission reductions can be attributed to work by the authority. It has been difficult to obtain sufficient data for AOX. However, there seems to be a recognised view that market requirements have played a large part both in Sweden and Finland for the reduction of AOX emissions. We have not found reasons to contradict this, but have been able to make certain distinctions. For six sulphate pulp mills that have continued to bleach with chlorous chemicals, permitting looks to have been 12

16 conclusive for the reduction of AOX-emissions. The conclusion is therefore that caseby-case permitting also has contributed significantly to the reduction of AOX emissions. The great advantage of an individual permit system over a general policy instrument such as taxation is that it may take into consideration the local impact by a company. We have therefore included a broad look at possible links between requirements, location (inland or coast) and size of plant (production over or below nes of pulp year 2000). Since inland plants, overall, have stricter requirements in relation to production than coastal plants, it seems that the permit system has succeeded in incorporating local environmental requirements, as planned. Emissions declined strongly between1981 and Assessment by the authority is responsible for a significant part of the reduction. Thus, it can be claimed that the caseby-case permit procedure has been a successful policy instrument. Reducing emissions through the environmental permit system is, however, a lengthy process. By comparing BAT-levels from 1992 for COD and process sulphur with emissions in 2000, it can be shown that several companies had still not reached the 1992 BAT-level by Thanks to the openness of the Finnish Environment Institute, we have been able to compare our results with the results from a similar, but more extensive, study in Finland. The Finnish study has an earlier starting point. For example, in a comparison between the two countries it is noted that Sweden (1965) abandoned a fixed relation between BOD discharges and production levels before Finland (1970). Developments during recent years (1990 s) are more similar. For example, developments of AOX emissions coincide. The time difference mentioned above means that despite the countries being so similar, problems exist if you want to compare whether a strategy for control has been more effective than another. It is true that Sweden reduced BOD emissions at an earlier stage, but during Finland s second water programme, , discharge was cut by 65 per cent. This can be compared to a reduction from the Swedish plants studied by 17 per cent (24 per cent, when considering increased production during this period). One reason for this could be that BOD 7 is the fraction of organic substance that is easily degradable. It is normally dealt with through external purification. Finland took early measures in this respect, whereas Swedish industry generally relied to a greater extent on internal measures for the reduction of organic substances. We have also found that the permit system has been highly flexible when it comes to adaptation to increasingly lower emission levels. But at the same time, it seems that the policy instrument has been slow in adapting to new environmental conditions, despite the legislations being generally worded. There are a few areas where applying individual permitting could be problematic. One such area is the regulation of greenhouse gas emissions. There is no purification technology available as a basis for deciding emission requirements. Instead, the industry s use of raw materials and production process must be used. Such regulations could result in significant side effects. 13

17 One conclusion is that the environment permit system has been successful as an instrument to reduce emissions from the pulp industry. The analysis also indicates that local environmental considerations have been made. It is reasonable to assume that the policy instrument is also successful in other sectors, even if the degree of success may vary. One possible disadvantage, however, is that environmental permit procedure is a lengthy process. This could partly be due to the heavy costs of investments in this sector, whereby production and process changes and the reconsideration of permits only occur when new investments are financially viable. If speed is required for implementation, a more general procedure could be preferred. A great advantage with case-by-case consideration is, however, the opportunity to adapt requirements to the local environment. This would not be possible with a general policy instrument. An alternative could therefore be a combination of policy instruments to obtain the best functions from both. This could be, for example, a combination of general regulations for e.g. emissions relative to production, and individual consideration for new establishments or major production increases in order to handle risks of increased local environmental impact. Proposal for further work: Costs-to-society assessment to determine whether the permit system is effective. Investigation to show whether continued emission cuts could be achieved through policy instruments other than the permit system, or a combination of instruments, when considering variables other than the environment, e.g. profitability, state of the market, competition etc. Analysis of the impact of case-by-case permitting in other sectors, to enable generalisation of conclusions made in this study. 14

18 Inledning Individuell prövning har sedan miljöskyddslagen infördes år 1969 varit en bärande princip för att komma till rätta med industrins miljöpåverkan. Trots att det har gått drygt 30 år har förvånansvärt få utvärderingar gjorts för att belysa effekterna av den individuella miljöprövningen. sstatistiken för flera parametrar talar sitt tydliga språk, företagen har minskat sina utsläpp. Men hur mycket av minskningen beror på den individuella prövningen och hur mycket beror på företagens egen effektivisering genom införandet av ny och resurssnål teknik? Den här utvärderingen försöker bringa klarhet i detta genom att använda industrin som ett exempel. I regeringsförklaringen i september 1999 säger regeringen bland annat att Sverige ska genomgå en ekologisk modernisering och med ny resurseffektiv teknik och andra tekniska landvinningar bygga upp välfärd och välstånd utan att tära på miljön 5. För att uppnå regeringens ambitioner på teknikutvecklingsområdet är det viktigt att bland annat de styrmedel som finns på miljöområdet ger incitament till en teknisk utveckling. Att så skulle vara fallet är dock inte säkert. Det kan till och med vara så att miljöpolitiska regleringar motverkar uppkomsten och införandet av innovationer och därför på sikt också motverkar sitt eget syfte. Den här utvärderingen belyser därför frågan om reglering i form av individuell prövning och teknisk utveckling. I den här utvärderingen följs utvecklingen i den svenska industrin under de senaste 20 åren. Vi försöker besvara frågan om effekten på utsläppen av den individuella prövningen. Vi försöker också ge en bild av relationen mellan införandet av ny teknik och den individuella miljöprövningen. 5 Skr. 1999/2000:13, s

19 Syfte och utvärderingsfrågor Syftet med rapporten är att utvärdera i vilken omfattning regleringar i form av individuell miljöprövning har bidragit till minskade utsläpp. Tanken har också varit att belysa hur företagen själva har minskat utsläppen. För att göra detta ville vi granska en traditionell industribransch med större företag. En grupp företag som väl överensstämmer med tankarna bakom den individuella prövningen. Analysen i rapporten är till övervägande del baserad på insamlade data om utsläpp, villkor, produktion etc. Vid valet av bransch var därför tillgången på data en annan viktig förutsättning. För att underlätta analysen ville vi också ha en grupp företag med en mellan företagen jämförbar produkt, gärna en bransch som möter internationell konkurrens och är utsatt för ett effektiviseringstryck. Valet föll slutligen på den svenska industrin. Valet av bransch/utvärderingsområde har även påverkats av möjligheten att jämföra med ett mer omfattande men till viss del liknande arbete vid Finlands miljöcentral, se Bilaga 1. En nackdel med vår avgränsning är att företagens eventuella val av annan produktionsteknik inte blir belyst. I Sverige skedde (huvudsakligen under 1970-talet) en övergång från sulfit till. Även i Finland har en övergång skett från sulfit till sulfat. I den finska studien (som berörs närmare i Bilaga 1) sägs att denna övergång inte har varit driven av tillståndsprövningen. Tidigare arbete rörande skogsindustrin som Naturvårdsverket har genomfört har använts som bakgrundsmaterial men inte direkt för utvärderingens resultat. 6 6 Naturvårdsverket har i en rapport från 1997, Hur olika styrmedel påverkat skogsindustrin En översiktlig studie, Naturvårdsverket rapport 4724, översiktligt beskrivit vilka olika styrmedel som påverkar skogsindustrin. De styrmedel som beskrivs är tre ekonomiska styrmedel (koldioxid- och svavelskatten samt NO X -avgiften), några olika miljömärkningssystem, marknadskrav (krav på klorfritt papper) samt tillämpning av tre olika lagar (miljöskyddslagen, lagen om hushållning med naturresurser, lagen om kemiska produkter). Rapporten har inte kunnat påvisa att de studerade styrmedlena haft en negativ påverkan på skogsindustriernas lönsamhet. Det styrmedel som påverkat skogsindustriernas utgifter för miljöinvesteringar och utsläppsminskningar mest är villkorsbestämmelser enligt miljöskyddslagen. Enligt denna rapport skedde de största utsläppsminskningarna av lösta organiska ämnen, COD, klorerad organisk substans, AOX, samt utsläpp av svavel till luft från 1970-talet och fram till ca Dessa minskningar har i första hand skett genom processförändringar och i andra hand genom extern rening. Ett försök att visa möjligheterna att utveckla en miljöanpassad skogsindustri i Sverige redovisas i en rapport från Naturvårdsverket, Skogsindustri År 2021 på väg mot hållbarhet, Naturvårdsverket, rapport I rapporten påpekas att en miljöanpassad tillverkning av och papper kännetecknas av att utsläppen från processerna är så låga att de inte märkbart påverkar miljön, att vedens mineraler och näringsämnen återförs till skogen, att energiinnehållet i bion utnyttjas både till att driva de egna processerna och att ge bidrag till samhällets energiförsörjning, att de kemikalier och insatsvaror som används är ogiftiga och förnybara och att restprodukterna kan återanvändas, materialåtervinnas eller användas för energiproduktion. Vidare att det avfall som ändå uppstår kan omhändertas på ett miljömässigt bra sätt samt att processkemikalier tillverkas i anslutning till bruket. 16

20 Centrala frågor i utvärderingen: Hur mycket har den individuella miljöprövningen bidragit till att minska utsläppen från industrin minskat? Frågan omfattar tre delfrågor: 1) Hur mycket högre hade utsläppen varit år 2000 om företagen inte vidtagit åtgärder som minskat utsläppen? 2) Hur mycket av utsläppsminskningen beror på att företagen effektiviserat sin verksamhet för att bland annat spara energi och kemikalier? 3) Hur mycket av utsläppsminskningen har skett till följd av den individuella miljöprövningen? Har den individuella miljöprövningen lett till att de prövade företagen har minskat sina utsläpp i en sådan utsträckning som var möjlig med hjälp av bästa möjliga teknik (BAT) vid prövningstillfället? Här har vi, i brist på andra mått, använt uppgifter om BAT-nivån I Figur 1 återges den modell som har använts i utvärderingen. Modellen ska inte ses som en beskrivning av verkligheten utan som ett verktyg för att identifiera viktiga utvärderingssteg och hur dessa förhåller sig till varandra när vi tittar på varför utsläppen per producerad mängd minskar. 7 Best Available Technology (BAT) eller bästa tillgängliga teknik. Naturvårdsverket [1992]. I rapporten Ett miljöanpassat samhälle Miljö93, Naturvårdsverket rapport 4234 sägs följande: Bästa teknikprincipen kan användas för att förebygga utsläpp av föroreningar, även när kunskaperna om dessa föroreningars effekter i miljön är osäkra. Tillämpningen av BAT innebär dock ingen garanti för en acceptabel miljökvalitet. Det är inte säkert att den bästa tekniken är tillräckligt bra. Omvänt kan BAT innebära onödigt omfattande åtgärder. 17

21 Figur 1 Sambandet mellan tillståndsprövning och teknisk utveckling och minskade utsläpp Företagen vill ändra produktionen En förändring av produktionsprocessen kan innebära en indirekt minskning av miljöpåverkan eftersom man t.ex. sparar på kemikalier eller tar tillvara vedsubstans för energiutvinning. Denna förändring är i grunden önskvärd (och lönsam) för företagen. Oförändrade utsläppsvillkor svilkoren ändras Den individuella prövningen innebär att de nya möjligheterna bekräftas genom att det ställs krav i den individuella prövningen som motsvarar den nya teknikens möjligheter. Den individuella prövningen innebär att myndigheten skärper kraven. Minskade utsläpp Prövningsmyndigheten tidigare Koncessionsnämnden för miljöskydd 8 numera Miljödomstolen har att väga olika intressen mot varandra, ett sådant är miljön. En grov förenkling är att företagen vill effektivisera och myndigheten vill minska företagens utsläpp. I den här rapporten talar vi om relativa utsläpp till exempel kg COD 9 per producerad mängd. Företagen väljer att ändra sin produktion för att effektivisera, ändra kvaliteteten på produkten eller för att utöka sin verksamhet. Den här förändringen av produktionen kan indirekt komma att påverka utsläppen. Här kan det handla om att företagen av lönsamhetsskäl väljer att införa en teknik som till exempel sparar kemikalier. Kemikalier som tidigare blivit en del av företagets utsläpp återanvänds gång på gång vilket även kan bidra till att utsläpp minskar. Att ett utsläpp minskar per producerad mängd behöver inte innebära att de totala utsläppen av den substansen minskar eller att annan miljöpåverkan inte ökar. Sådana förändringar som kan leda till förändrad miljöpåverkan behöver prövas. Två tänkbara alternativ finns således, antingen leder företagets förändring till en villkorsändring eller till oförändrade villkor. När det gäller en minskning av utsläppen som inte leder till en skärpning av villkoren i samband med att tekniken införs är det ändå 8 Även Naturvårdsverket har i vissa fall haft att besluta om enskilda villkor. 9 Se faktaruta sid

22 troligt att myndigheten återkommer vid ett senare tillfälle och bekräftar den uppnådda minskningen. Ett exempel där företagen inte har fått skärpta villkor vid en utsläppsminskning är företag som minskat utsläppen av AOX 10 till sådana nivåer att myndigheten inte funnit anledning att skärpa villkoren. En anledning till ett sådant handlande från företagens sida kan vara att de kan vinna marknadsandelar genom låga AOX-utsläpp. När utsläppsrestriktionerna, räknat som utsläpp per producerad mängd, blir hårdare finns det tre alternativ. Eftersom vi räknar i relativa termer kan även en reduktion av utsläppen innebära att de totala utsläppen ökar på grund av ökad produktion. Myndigheten bekräftar den nya lägre nivån, myndigheten får igenom en skärpning av villkoren utöver det företagen vill och myndigheten både bekräftar och skärper. Det finns också exempel på att utsläppen, även i relativa termer, tillåtits öka. Vi har i vår analys även räknat med de provisoriska föreskrifter som företagen kan ha fått i avvaktan på de slutliga villkoren. De provisoriska föreskrifterna kan ha varit hårdare än vad som under prövotiden visat sig vara möjligt. Det är dock så att sett över hela tidsperioden villkoren i relativa termer har blivit striktare. Även om de slutliga villkoren ibland har medfört mindre stränga villkor än de provisoriska föreskrifterna, så har man vid senare beslutstillfällen skärpt villkoren. I den här studien fokuserar vi därför på orsakerna till att de relativa utsläppen minskar. Det finns en direkt interaktion mellan företagen, myndigheten och valet av teknik. Här kan det röra sig om företagens ursprungliga val av teknik för att effektivisera, öka produktionen eller vinna marknadsandelar men också om företagens sekundära val av teknik för att dessutom möta myndighetens krav. Det finns utöver detta även indirekta samband. Ett sådant är att företagen tillsammans med det offentliga efterfrågar och finansierar forskning kring ny miljövänlig teknik. Ett annat exempel på ett indirekt samband är att den process som startas genom att myndigheten i förväg annonserar sina framtida intentioner. En sådan process hos företagen kan medföra att de upptäcker möjligheter som både sparar pengar för företaget och minskar utsläppen. Effekterna av att miljökraven indirekt går in som en förutsättning i företagens innovationsprocess är mycket intressant. Tyvärr har vi i den här utvärderingen inte haft tillgång till data som gör det möjligt att uppskatta betydelsen av detta. Den effekten gör att våra beräkningar som underskattar effekterna av myndighetens arbete. Avgränsning till producenter av I den här utvärderingen har vi valt att avgränsa oss till att granska de 22 företag som (huvudsakligen) producerade år Att en avgränsning görs är i första hand motiverat av praktiska skäl, utvärderingen ska slutföras inom givna resurser. Flera alternativa sätt att avgränsa materialet är möjliga till exempel ett slumpmässigt urval 10 Se faktaruta sid Se dock tidigare avsnitt (sid. 16) om nackdel med denna avgränsning. 19

23 från samtliga producenter, en annan sorts, anläggningar av viss storlek, anläggningar med viss ägare etc. Att valet föll på producenter som huvudsakligen tillverkar en sorts beror på att detta underlättar jämförelser mellan anläggningar. De anläggningar som producerar står för den större delen av den svenska produktionen. Naturvårdsverket har sedan 1981 redovisat skogsindustrins produktion och utsläpp. Dessa redovisningar har varit ett viktigt underlag för vår utvärdering. År 2000 producerades enligt denna redovisning drygt 13 miljoner (varav 1,5 miljoner returfiber). Av detta var 7,3 miljoner varav ca 5,1 miljoner var blekt. Sulfat producerades år 2000 vid 22 anläggningar. Dessa anläggningar producerade även en del annan. Totalt svarar dessa anläggningar för 7,7 miljoner och 4,9 miljoner pappersprodukter. Detta motsvarar knappt 60 % av den svenska produktionen och ca 45 % av produktionen av pappersprodukter. Begränsningen till minskar utvärderingens arena och de data- och andra problem som finns att beakta. Valet att endast titta på de anläggningar som huvudsakligen producerar är dock inte problemfritt. En del av dessa anläggningar producerar även annan sorts än, en del producerar papper andra inte, en del producerar oblekt andra bara blekt. År 1981 var det totalt 26 företag som producerade. För att få jämförbarhet för hela perioden ingår inte de fyra anläggningar som har upphört att producera före år 2000 i utvärderingen. 20

24 Reglering och innovationer Industrins miljöpåverkan kan minska genom reningsåtgärder eller genom olika produktionsförändringar. I båda fallen behöver teknik utvecklas och spridas. Miljöpolitiska regleringar kan påverka denna teknikutveckling och teknikspridning. Det kan vara så att miljöpolitiska regleringar motverkar uppkomsten och införandet av skilda tekniska lösningar och därför på sikt motverkar sitt eget syfte. Frågan om reglering och teknisk utveckling är därför av intresse att granska närmare. Det är även intressant att studera samspelet mellan miljöpolitiska regleringar och företagens egeninitierade miljöförbättringar. Ger regleringen incitament till att ta fram och införa innovationer eller inte? I litteraturen nämns flera tänkbara effekter av regleringar. En del av effekterna är generella och beror på hur regleringen är utformad. Andra effekter är direkt beroende av vilket område/bransch som regleras. En reglering kan leda till ökade innovationskostnader. Feller & Sink [1984] noterar att det finns minst tre orsaker till att kostnaderna stiger. För det första kan regleringen kräva att produkten utformas på ett visst sätt. För det andra kan kontakterna med den reglerande myndigheten kosta (administrationskostnader) och för det tredje kan regleringen kosta genom att introduktionen av ny teknik fördröjs. Regleringar kan stimulera sökandet efter nya tekniska lösningar och skapa nya marknadsmöjligheter. Som exempel kan nämnas expansionen av USA:s air pollution controll industry, Feller & Sink [1984]. Här kan man även tänka sig att en reglering blir ett slags standard som genom sin blotta förekomst underlättar för miljöteknikföretag både att utveckla och sälja sina produkter. Detta gynnar även konkurrensen mellan miljöteknikföretagen och bidrar till att hålla kostnaderna nere. Regleringar kan även minska företagens kostnader. En anledning är att det i sökandet efter ny teknik för att minska regleringskostnaderna kan ske ett teknologiskt genombrott som ger lägre kostnader än innan regleringen. En annan snarlik process är att regleringen sätter fokus på ett visst område och att man då upptäcker besparingar som i och för sig var möjliga tidigare men som inte hade observerats. Exempel när regleringar på miljöområdet leder till teknikutveckling med påföljande besparingar ges bland annat i Porter M, E, och van der Linde, C, [1995]. Sambandet och ordningsföljden mellan reglering och innovation är inte heller självklar. Företag kan tänkas agera i förväg för att förekomma en reglering. Men det är också möjligt att regleringen påverkas av de tekniska möjligheterna. Det är svårt att avgöra om innovationerna kommit i snabbare takt utan regleringar. Hur mäter man betydelsen av oupptäckta innovationer? Feller & Sink [1984]. Det är ofta svårt att bestämma hur stora kostnadsökningar som uppstår på grund av regleringar. Anpassningen till rådande regleringar är så inbakade i utformningen av den nya teknologin, anläggningen etc. att kostnaderna inte går att särredovisa. Det kan verka som om nya anläggningar lätt klarar myndigheternas krav och att kostnaderna därför är 21

25 låga, men detta avspeglar bara att företagen har anpassat sig till reglerna, Feller & Sink [1984]. När det gäller skillnader i anpassningskostnader mellan olika normer skiljer Bohm [1982] på resultatnormer (performance standards) som visar att ett visst givet mål ska uppnås och metodnormer (design standards) där valet av metod är fastslaget. Avgörande för hur väl en norm fungerar är hur flexibel den är. Det här påverkar både möjligheten att välja idag tillgängliga lösningar på ett problem och om nya lösningar kan komma till användning. Resultatnormer kan i normalfallet förväntas leda till lägre anpassningskostnader och större tekniska förändringar. Bohm [1982] konstaterar vidare att även angelägna regleringar kan drabbas av omfattande indirekta effekter eller till och med råka ut för att regleringens självklara fördelar saknas. Ett exempel på en reglering som motverkade sitt eget syfte var reglerna kring skötseln av det som numera är Ängsö nationalpark. Ön skyddades för att bevara växtligheten. Skyddet innebar att den hävd av öns marker som pågick inte fick fortsätta. Vad man inte visste då var att det var just den hävd som förhindrades som var grunden för de naturvärden man ville skydda. 22

26 Miljöprövningens utveckling I och med miljöskyddslagens tillkomst 1969 blev ett stort antal verksamhetsutövare skyldiga att söka tillstånd för att starta ny miljöfarlig verksamhet eller förändra befintlig miljöfarlig verksamhet. Ett ännu större antal verksamhetsutövare blev anmälningspliktiga. Vilka verksamheter som var tillstånds- respektive anmälningspliktiga framgick av en förordning till lagen. Verksamheten fick inte påbörjas eller förändras innan tillstånd givits. Prövningsmyndigheten fick förena tillståndet med villkor och andra bestämmelser som skulle gälla. Vid tillståndsprövningen bedömdes verksamhetens miljöstörningar på både vatten, luft och mark, det vill säga en integrerad miljöprövning 12. Miljöskyddslagen var en ramlag vars mål var att kontrollera och minimera utsläppen från industrier och andra fasta utsläppskällor. För de mest miljöstörande verksamheterna skulle prövningen göras av Koncessionsnämnden för miljöskydd medan övriga tillståndspliktiga verksamheter skulle prövas av respektive länsstyrelse. Miljöskyddslagen och ett antal andra miljölagar har sedan 1999 ersatts av miljöbalken. Även miljöbalken är en ramlag vars mål är att främja en hållbar utveckling. Prövningsförfarandet för miljöstörande verksamheter är i huvudsak oförändrat jämfört med miljöskyddslagen. Även för miljöbalken regleras vilka miljöstörande verksamheter som ska miljöprövas i en till balken hörande förordning. En förändring i miljöbalken jämfört med miljöskyddslagen är att vissa frågor som är förknippade med visionen om en hållbar utveckling nu kan beaktas vid miljöprövningen, främst gäller det rena hushållningsaspekter som effektiv användning av energi och andra naturresurser. En annan viktig skillnad är att förfarandet vid miljökonsekvensbeskrivning (MKB) har byggts ut och formaliserats. Ytterligare en förändring är att de mest miljöstörande verksamheterna prövas av miljödomstolar (fem stycken) 13 medan övriga tillståndspliktiga verksamheter hanteras av miljöprövningsdelegationen vid respektive länsstyrelse. Även efter miljöbalkens inträdande hanteras vissa ärenden fortfarande enligt miljöskyddslagen. Detta gäller de ärenden som hade påbörjats före balkens ikraftträdande. Efter det att dessa ärenden har avslutats gäller miljöbalken fullt ut. 12 I senare avsnitt görs en jämförelse med prövningen av industrin i Finland. Där har först på senare tid (från och med ) prövningen avseende utsläpp till luft och vatten integrerats i samma lagstiftning. 13 Regionala miljödomstolar finns i Umeå, Östersund, Stockholm, Vänersborg och Växjö. Miljödomstolen i Umeå har verksamhet också i Luleå. Miljödomstolen är en del av tingsrätten. Miljödomstolarnas avgöranden kan överklagas till Miljööverdomstolen, som finns i Svea hovrätt. Miljööverdomstolen är i vissa fall slutinstans. Högsta domstolen är slutinstans för mål som i första instans prövats i regional miljödomstol. [Domstolsväsendets Webbplats ] 23