Tydligare ansvar och roller -avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd beredskap

Transkript

1 Tydligare ansvar och roller -avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd beredskap Combitech AB Kajsa Helmbring Mia Dahlström Thomas Eneström Representanter från kommuner och landsting

2 Sammanfattning Hot och risker som gäller transporter och dess infrastruktur kan enligt regeringens nationella säkerhetsstrategi få allvarliga konsekvenser för hela samhällets funktionalitet. Robusthet och utbytbarhet avseende kritisk infrastruktur och samhällsviktiga transporter måste enligt strategin säkerställas och förmågan att hantera situationer där hot och risker realiserats bör förbättras. Genomförande av strategin, liksom det bredare arbetet att förbereda Sverige för kris och krig, förutsätter enligt regeringen bland annat aktivt deltagande från centrala, regionala och lokala myndigheter, samt från näringslivet. Energimyndigheten, Trafikverket, Transportstyrelsen, Luftfartsverket och Sjöfartsverket, har inom ramarna för samverkansområdet Transporter (SOTP), låtit genomföra en utredning avseende ansvar och roller för krisberedskap och planering för höjd beredskap i transportsektorn. Utredningen beskriver och analyserar oklarheter i ansvarsfördelningen och förankrade förslag presenteras kring hur tydligare ansvar och roller avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd beredskap kan åstadkommas. Utredningens syfte, att bidra till en bättre förmåga att hantera samhällsstörningar och i transportsektorn både i fred och vid höjd beredskap, bedöms ansluta väl till ambitionerna i regeringens säkerhetsstrategi. Utredningen visar att ett antal samhällsviktiga verksamheter inom transportsektorn inte har någon statlig myndighet som ansvarar för att genom sin verksamhet minska sårbarheten och bidra till förmåga så att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap i enlighet med intentionerna i förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). I nuläget tar ingen statlig myndighet ansvar för krisberedskapen och planeringen för höjd beredskap avseende hamnar, flygplatser, den offentligt upphandlade kollektivtrafiken samt privata aktörer som verkar i transportsektorn trots att flera verksamheter på dessa områden torde vara samhällsviktiga. Utredningen bedömer att krisberedskapsförordningens intentioner och kraven utifrån den återupptagna försvarsplaneringen i nuläget inte kan mötas givet det rådande ansvarsutövandet. Detta bedöms som problematiskt. Mot bakgrund av de brister avseende ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap utredningen identifierar bedöms ett behov föreligga av att säkerställa att all samhällsviktig verksamhet i transportsektorn faller inom någon myndighets ansvarsområde. För att säkerställa detta, och för att i högre grad än idag kunna tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt och ett systemperspektiv på transportsektorns krisberedskap och planering för höjd beredskap, är utredningens förslag att det övergripande ansvaret samlas hos Trafikverket. I detta ligger att Trafikverket föreslås få ett antal nya trafikslagsövergripande uppgifter samt vissa nya uppgifter inom sjöfartsområdet, luftfartsområdet och avseende kollektivtrafiken. Utredningens förslag medför behov av vissa författningsändringar. En relativt omfattande verksamhet, som ingen aktör idag bedriver, bedöms givet förslaget behöva initieras vid Trafikverket. Detta förutsätter att erforderliga resurser tillförs myndigheten och förslaget är att Trafikverket tillförs sådana resurser i sitt anslag. Mot bakgrund av Sjöfartsverkets roll som affärsdrivande verk med uppgifter inom en begränsad del av sjöfartssektorn bedöms Sjöfartsverkets befintliga ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap inom sitt ansvarsområde, nämligen sjötrafikinformation och säkra sjövägar, adekvat. Inga förändringar föreslås därför avseende Sjöfartsverkets roll eller ansvar. Sjöfarverkets uppgift kring beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter behöver tydliggöras och behovsprövas för att sedan passas in i den i utredningen föreslagna 2

3 strukturen. Trafikverket föreslås ges övergripande ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap avseende hamnarna och sjöfartsnäringens aktörer. Mot bakgrund av Luftfartsverkets roll som affärsdrivande verk med uppgifter inom en begränsad del av luftfartssektorn bedöms Luftfartsverkets befintliga ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap inom sitt ansvarsområde, nämligen den flygtrafiktjänst Luftfartsverket bedriver, adekvat. Inga förändringar föreslås därför avseende Luftfartsverkets roll eller ansvar. Utredningen bedömer att Transportstyrelsen fortsatt ska ansvara för att handläggning av reglering, tillstånd och tillsyn fungerar i alla beredskapslägen men inte ges ett trafikslagsövergripande ansvar för krisberedskap och planeringen för höjd beredskap. Inga förändringar föreslås därför avseende Transportstyrelsens roll eller ansvar. Utredningen bedömer att det är problematiskt att det saknas en central statlig myndighet som följer upp och analyserar den offentligt upphandlade regionala kollektivtrafikens krisberedskap och planering för höjd beredskap. Utredningen bedömer att Trafikverkets ansvar avseende den offentligt upphandlade kollektivtrafiken bör vidgas till att omfatta ett sådant ansvar. Då landstingen/regionerna i de flesta fall är huvudmän för den regionala kollektivtrafiken bedöms att Trafikverket därmed bör få tillgång till landstingens risk- och sårbarhetsanalyser samt Gotlands kommuns risk- och sårbarhetsanalys. Trafikverket bör även värdera behovet att eftersöka bemyndigande i lag att genom föreskrift ställa krisberedskapsrelaterade krav på huvudmännen i den offentligt upphandlade kollektivtrafiken. Utredningen bedömer att då ett trafikslagsövergripande ansvar för att hålla samman sektorns krisberedskap och planering för höjd beredskap samlas hos Trafikverket medför det att Trafikverket bör ansvara för att värdera behovet av reglering och tillsyn avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap i samhällsviktiga verksamheter i transportsektorn, även sådan verksamhet som bedrivs av marknadens aktörer. Utredningen bedömer vidare att Trafikverket även övergripande bör ansvara för att utarbeta planer för, teckna avtal med alternativt reglera privata företag via föreskrifter där det krävs för att samhället ska kunna fungera på en nödvändig nivå även om det råder krigsfara eller krig. 3

4 Innehållsförteckning Sammanfattning...2 Innehållsförteckning Inledning Mål och syfte Frågeställningar Metod Avgränsningar och utgångspunkter Kort om de aktörer som omfattas av studien Läsanvisning Krav på och möjligheter för myndigheterna avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap Nationell säkerhetsstrategi Krav på myndigheterna i krisberedskapsförordningen Geografiskt områdesansvarigas roll Regional nivå Lokal nivå Samhällsviktig verksamhet Det återupptagna arbetet med civilt försvar Planering för civilt försvar Stöd till Försvarsmakten Förmåga att prioritera och fördela resurser Krav på myndigheterna i grundsynen Författningar som syftar till att förbereda förfogande m.m Rådande ansvarsutövande Luftfartsverket Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Slutsats kring Luftfartsverkets ansvarsutövande Trafikverket Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Slutsats kring Trafikverkets ansvarsutövande Transportstyrelsen Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Slutsats kring Transportstyrelsens ansvarsutövande Sjöfartsverket Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Slutsats kring Sjöfartsverkets ansvarsutövande Den offentligt upphandlade kollektivtrafiken Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande

5 3.5.2 Slutsats kring nuvarande ansvarsutövande inom den upphandlade kollektivtrafiken Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Slutsats kring MSB:s ansvarsutövande Konsekvenser i samhällsviktig verksamhet av det rådande ansvarsutövandet Skäl till det rådande ansvarsutövandet Myndighetens ansvarsområde i krisberedskapsförordningen och sektorsansvar Ansvarsprincipen i förhållande till myndighetens ansvarsområde Tolkning av krisberedskapsförordningen Slutsatser kring skäl till rådande ansvarsutövande Alternativa sätt att förtydliga ansvarsförhållandena Funktionsansvar Funktionsansvaret i det tidigare civila försvaret Jämförelse med Energimyndighetens roll Innebörden av ett funktionsansvar idag Sektorsansvar för krisberedskap Innebörden av ett återinfört sektorsansvar avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap Trafikverket får funktionsansvar Transportstyrelsen får funktionsansvar Återinfört sektorsansvar hos Trafikverket, Transportstyrelsen och Sjöfartsverket Slutsatser och förslag kring alternativa sätt att förtydliga ansvarsförhållandena Behov av krisberedskap och försvarsplanering hos näringens aktörer Jämförelse med elsektorn och sektorn elektronisk kommunikation Jämförelse med Finland och Tyskland Företagsplanläggning Krav på aktörerna Länsstyrelsens roll Exempel: Busstrafik Slutsatser kring företagsplanläggning TP SAMS Transportsektorns samverkan inför samhällsstörningar Slutsatser och förslag kring behov av krisberedskap och försvarsplanering hos näringens aktörer Behov av krisberedskap och försvarsplanering i kollektivtrafiken Kollektivtrafiken som samhällsviktig verksamhet Ansvar för och uppföljning av krav enligt LEH Särskilt om planering inför höjd beredskap Utvecklingen av kollektivtrafikmarknaden Slutsatser och förslag kring upphandlad kollektivtrafik

6 8.5.1 Samtliga kollektivtrafikmyndigheter bör analysera och planera Möjlighet att ställa ytterligare funktionalitetskrav Ansvarsförhållanden inför höjd beredskap Förmåga att prioritera transporter Vid samhällsstörningar i fredstid Inför och vid höjd beredskap Slutsatser kring förmåga att prioritera transporter Frivilliga försvarsorganisationer roll Utredningens förslag Det övergripande ansvaret för transportsektorns krisberedskap och planering för höjd beredskap samlas hos Trafikverket Överväganden Sjöfartsverkets roll förändras inte Överväganden Luftfartsverkets roll förändras inte Överväganden Transportstyrelsens roll förändras inte Överväganden Krisberedskap och planering för höjd beredskap i den offentligt upphandlade kollektivtrafiken Överväganden Krav på marknadens aktörer Överväganden Konsekvenser av utredningens förslag Om krav på konsekvensutredning Konsekvensutredning Beskrivning av problemet och vad som avses uppnås Alternativa lösningar och effekterna om reglering inte kommer till stånd Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt Effekter för kommuner eller landsting Övrigt Källor

7 Författningar Publikationer och andra handlingar Övriga källor Bilagor...97 Bilaga 1: Referensgrupp kollektivtrafik Bilaga 2: Referensgrupp TP SAMS Bilaga 3: Styrgrupp SOTP Bilaga 4: Underlagsrapport avseende krav på marknadsaktörerna inom energisektorn och i sektorn elektronisk kommunikation Bilaga 5: Underlagsrapport avseende krav på marknadsaktörerna i Finland och Tyskland Bilaga 6: Remisshantering

8 1 Inledning Under 2015 lät Energimyndigheten, Trafikverket, Transportstyrelsen, Luftfartsverket och Sjöfartsverket, inom ramarna för samverkansområdet Transporter (SOTP), genomföra en förstudie avseende ansvar och roller för frågor med koppling till krisberedskap och inför och vid höjd beredskap. Den genomförda förstudien visade på flera oklarheter i ansvarsoch rollfördelningen dels mellan myndigheterna, dels mellan offentlig sektor och transportsektorns övriga aktörer. 1 Utifrån denna förstudies resultat lät myndigheterna under perioden mars 2016-mars 2017 genomföra en utredning för att analysera och dra slutsatser kring rådande ansvars- och rollfördelning. I föreliggande rapport redovisas utredningens bedömningar och förslag vilka syftar till att tydliggöra ansvar och roller avseende transportsektorns krisberedskap samt inför och vid höjd beredskap. När myndigheterna i ett samverkansområde vill ansöka om finansiering från anslag 2:4 Krisberedskap som hanteras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) för gemensamma projekt kan endast en av myndigheterna formellt stå för ansökan. När arbetet med förstudien initierades 2014 var Energimyndigheten ordförande i SOTP. Detta är skälet till att Energimyndigheten ansökte om finansiering från MSB för arbetet och även är den myndighet som formellt remitterar rapporten. Energimyndigheten, Trafikverket, Transportstyrelsen, Luftfartsverket och Sjöfartsverket står dock gemensamt bakom utredningen. Samverkansområdets samtliga aktörer har utgjort styrgrupp i uppdraget. 1.1 Mål och syfte Denna utredning ska redogöra för ansvarsfördelningen mellan olika aktörer i transportsektorn avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap i sektorns samhällsviktiga verksamheter. Utredningen ska också beskriva och analysera oklarheter i ansvarsfördelningen. Målet med arbetet är att presentera förankrade förslag till hur tydligare ansvar och roller avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd beredskap kan åstadkommas. Utredningen syftar mot den bakgrunden till att bidra till en bättre förmåga att hantera samhällsstörningar och i transportsektorn både i fred och vid höjd beredskap. 1.2 Frågeställningar Ingen enskild myndighet har ansvar för alla aspekter av verksamheten i ett visst trafikslag. Några myndigheter har ansvar för vissa frågor för flera trafikslag, andra myndigheter har ansvar för vissa frågor inom ett trafikslag. En del frågor synes inte någon myndighet ha ansvar för. En viktig fråga i utredningen är därför huruvida någon eller några myndigheter bör ha ett tydligare ansvar för att tillse att nödvändiga funktioner i samhällsviktig verksamhet kan upprätthållas vid samhällsstörningar oavsett om dessa verksamheter drivs i offentlig eller privat regi. Här avses även de statliga bolagen, t.ex. Swedavia AB, SJ AB och Jernhusen AB. Denna fråga belyses även i ljuset av den återupptagna planeringen för civilt försvar där både myndigheter och privata aktörer i transportsektorn har viktiga roller att spela. Aktörerna i sektorns uppgifter inom det civila försvaret torde behöva samordnas av någon eller några myndigheter. Regeringen har också tydligt uttalat att civilt försvar så långt möjligt ska bygga på de strukturer och processer som används för krisberedskap. Med utgångspunkt i det nuvarande ansvarsutövandet analyseras i utredningen vilka ytterligare behov som föreligger och alternativa sätt att möta dessa. 1 Energimyndigheten (2015), Helmbring, K och Arvidsson, U, Ansvar och roller i transportsektorn avseende arbete inom krisberedskapsområdet (STEM ). 8

9 I nuläget ställs inga krav på förmåga hos transportsektorns privata aktörer att förebygga och hantera samhällsstörningar eller funktionskrav vid samhällsstörningar. I utredningen behandlas frågan om någon eller några myndigheter bör ha uppdraget att bedöma behovet av sådan förmåga och sådana krav och därvid även värdera behovet av och formerna för att nå dessa krav. I utredningen belyses dessa frågeställningar övergripande och jämförelser görs dels med två andra EU-länder, Finland och Tyskland, och dels med andra sektorer, elsektorn och sektorn elektroniska kommunikationer. Kollektivtrafiken tillför en extra dimension i utredningsarbetet eftersom kravställning och stöd avseende krisberedskapsarbete inom kollektivtrafiken skulle kunna ställas av såväl statliga myndigheter som landsting/regioner och kommuner, en fråga som utredningen avhandlar. En ytterligare fråga mellan myndigheterna och marknadens aktörer handlar om förmåga att prioritera mellan olika transportbehov, dels i fredstida krissituationer, och dels inför och vid höjd beredskap. Idag saknas planering för att genomföra sådan prioritering och i utredningen belyses olika frågeställningar med koppling till prioriteringsfrågan. Frivilliga försvarsorganisationer kan utgöra en resurs vid krishantering. Hur dessa kan nyttjas behandlas kortfattat i rapporten. 1.3 Metod Arbetet har bedrivits utifrån en projektplan och strukturerats i fem arbetspaket, föreliggande rapport utgör slutrapport för arbetet. För detaljer i detta avseende hänvisas till projektplanen för uppdraget 2 och delrapporterna för respektive arbetspaket 3. Arbetet med utredningen har skett genom litteraturstudier i kombination med möten och intervjuer med styrgruppsmedlemmarna samt med representanter i tre referensgrupper; en för juridik, en för kollektivtrafik och en för branschorganisationer i transportsektorn. Litteraturstudien omfattar regelverk, rapporter m.m. med anknytning till området. Med regelverk avses här författningar vilket omfattar lagar, förordningar och berörda myndigheters föreskrifter. I referensgruppen för juridik har jurister från Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Trafikverket, Transportstyrelsen och MSB ingått. I referensgruppen för kollektivtrafik har representanter för Kollektivtrafikmyndigheten Region Västerbotten, Kollektivtrafikmyndigheten Värmland, Region Skåne, Västragötalandsregionen, Västtrafik samt Sveriges kommuner och landsting (SKL) ingått, se bilaga 1. Den externa referensgruppen är tillika Transportsektorns samverkan inför samhällsstörningar (TP SAMS) medlemmar, se bilaga 2. Styrgruppen för arbetet är de aktörer som ingår i SOTP, se bilaga 3. Vidare har inläsning av underlag och intervjuer genomförts kopplat till jämförelserna med elsektorn och sektorn elektroniska kommunikationer samt Finland och Tyskland, se bilaga 4Bilaga 5: Underlagsrapport avseende krav på marknadsaktörerna i Finland och Tyskland och bilaga 5. Rapporten remitterades under perioden 7-28 februari 2017 till ett 30-tal aktörer. Därefter omhändertogs remissynpunkterna, för kommentarer se Bilaga 6: Remisshantering. 2 Energimyndigheten (2016) Helmbring, K och Dahlström, M, Tydligare ansvar och roller avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd beredskap Projektplan (). 3 Energimyndigheten (2016) Helmbring, K och Dahlström, M, Tydligare ansvar och roller avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete inför och vid höjd beredskap Delrapport AP 1, Delrapport AP 2 samt Delrapport AP3 och AP 4. (). 9

10 En slutversion av rapporten lämnades till Energimyndigheten och styrgruppen SOTP den xx mars Avgränsningar och utgångspunkter En avgränsning är att utredningen i enlighet med uppdragsbeskrivningen avser ansvar och roller i förhållande till fredstida samhällsstörningar samt inför och vid höjd beredskap. Övriga regleringar inom transportsektorn kommer följaktligen inte att behandlas i annan utsträckning än vad som behövs för studiens syfte. En annan avgränsning är att det är förmågan att genomföra samhällsviktiga transporter vid samhällsstörningar och vid höjd beredskap som omfattas. Begreppet samhällsviktiga transporter är inte formellt definierat och det ligger inte heller i utredningens frågeställningar att definiera begreppet. Dock kan konstateras att många transporter dels är samhällsviktiga, dels att upprätthållandet av transportflöden ofta i sig är en förutsättning för andra samhällsviktiga försörjningsflöden som elförsörjning, drivmedelsförsörjning, livsmedelsförsörjning, sjukvård, finansiella transaktioner och dricksvattenförsörjning. För mer information kring samhällsviktig verksamhet, se avsnitt 2.4. Transportsystemet omfattar i denna studies kontext samhällsviktiga godstransporter och persontransporter vilka tillgodoser lokala, regionala, och nationella behov vid fredstida samhällsstörningar och vid höjd beredskap. Med transportsystem avses människor som använder systemen, fordon, den tekniska och fysiska infrastrukturen samt verksamheter, regler och information som stödjer systemet och som krävs för att genomföra transporterna. De definitioner av krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap som framgår av förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen) är utgångspunkter i arbetet liksom de resonemang och de begrepp som regeringen och MSB använder kopplat till arbetet med skydd av samhällsviktig verksamhet och för arbete med civilt försvar. Vidare finns förstudierapporten Ansvar och roller i transportsektorn avseende arbete inom krisberedskapsområdet (STEM ) som utgångspunkt för arbetet. Energimyndigheten ingår i SOTP utifrån myndighetens roll inom drivmedelsförsörjningen. Studiens fokus ligger emellertid på frågor utanför drivmedelsförsörjningen. Energimyndighetens ansvar och roll omfattas därför inte av studien. 1.5 Kort om de aktörer som omfattas av studien Samverkansområdena och de myndigheter som ingår i dessa framgår av bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. I samverkansområdena ingår även andra aktörer, som är utpekade av MSB eller adjungerade av myndigheterna i respektive samverkansområde. Därför deltar även kommuner, landsting och Försvarsmakten i samverkansområdena. Samverkan med näringsliv och frivilliga försvarsorganisationer och andra organisationer förekommer också. I samverkansområdet Transporter, SOTP, ingår MSB, Trafikverket, Transportstyrelsen, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Energimyndigheten. (Energimyndigheten omfattas emellertid inte av denna studie, se avsnitt 1.4.) På regional och lokal nivå är länsstyrelserna, kollektivtrafikmyndigheterna, landstingen och kommunerna av intresse för studien. I studien belyses respektive myndighets roller och ansvar inom transportsektorn kopplat till uppgifter inom krisberedskapen samt inför och vid höjd beredskap. Transportsektorns 10

11 marknadsaktörer omfattas av studien i den meningen att krav utifrån ett krisberedskapsperspektiv eller utifrån perspektivet civilt försvar belyses. De statliga myndigheterna på transportområdet har på senare år genomgått stora organisationsförändringar. Dessa har bl.a. syftat till att organisatoriskt skilja på regelgivning, tillsyn och tillstånd å ena sidan och förvaltning å andra sidan, samt till att förbättra möjligheterna till helhetssyn från ett trafikslagsövergripande perspektiv. Transportstyrelsen ansvarar för regelgivning, tillsyn och tillstånd i alla fyra trafikslag. Trafikverket ansvarar för långsiktig planering av transportsystemet alla fyra trafikslag samt för byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket har även visst ansvar avseende kollektivtrafik. Luftfartsverket har till huvuduppgift att tillhandahålla flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Uppgifterna har renodlats jämfört med tidigare genom att ansvaret för de statliga flygplatserna (Försvarsmaktens och Swedavia AB:s flygplatser) skiljts från Luftfartsverket. Luftfartsverket har ensamrätt att utföra flygtrafikledningstjänst (en delmängd av flygtrafiktjänst) i alla beredskapslägen för civil och militär luftfart på de statligt ägda flygplatserna. På övriga flygplatser verkar Luftfartsverket på en konkurrensutsatt marknad där andra företag som tillhandahåller flygtrafikledningstjänst och annan flygtrafiktjänst också erbjuder tjänster. Sjöfartsverket ansvarar för säkerhet och framkomlighet till sjöss samt för byggande, drift och underhåll av sjöfartens infrastruktur. Sjöfartsverkets ansvarsområde omfattar vidmakthållande av farleder, lotsning, isbrytning och tillhandahållande av sjögeografisk information. I uppdraget ingår att övervaka fartygstrafiken och informera om väder, incidenter och störningar i farlederna. Dessutom ansvarar Sjöfartsverket för sjö- och flygräddningstjänst inom Sveriges territorium och inom Sveriges ekonomiska zon. Marknadens aktörer De kommersiella aktörer som är verksamma inom olika delar av transportsystemet är avgörande för att samhällsviktiga transporter ska kunna utföras. Länsstyrelserna har geografiskt områdesansvar för krisberedskapsfrågor på regional nivå och vissa särskilda uppgifter inför och vid höjd beredskap, denna roll beskrivs i relation till transportsektorn. Kommunerna har ett delansvar för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och har även geografiskt områdesansvar för krisberedskapsfrågor på lokal nivå vilket bland annat omfattar väghållning. Dessa roller beskrivs i relation till transportsektorn. Landstingen/Regionerna är i många fall huvudmän för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och denna roll belyses i rapporten. Kollektivtrafikmyndigheterna I varje län finns en regional kollektivtrafikmyndighet som beslutar om att tillhandahålla sådan regional kollektivtrafik som är av allmänt intresse men som en kommersiell aktör inte tillhandahåller. Samhället tar därför ansvar för finansiering och upphandling av sådan kollektivtrafik. Kollektivtrafikmyndigheterna har ett landsting/region, en kommun (gäller Gotland) eller en sammanslutning av ett landsting och kommuner som huvudman. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. MSB har en särskild roll kopplat till kommunernas, landstingens och regionkommunernas krisberedskap. Detta är relevant för transportsektorn då ett landsting/en region och/eller en sammanslutning av kommuner ansvarar för den regionala kollektivtrafiken 1.6 Läsanvisning 11

12 Rapporten består av 12 avsnitt som disponeras enligt följande: I avsnitt 2 sammanfattas de krav som ställs på myndigheterna avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap avseende samhällsviktig verksamhet i transportsektorn så som de tar sig uttryck i krisberedskapsförordningen, myndigheternas instruktioner och andra relevanta författningar och underlag. Vidare belyses kraven på myndigheterna utifrån den återupptagna planeringen för civilt försvar. I avsnitt 3 redovisas den rådande ansvarsfördelningen mellan aktörerna i transportsektorn avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap. I avsnitt 4 beskrivs vilka konsekvenser det rådande ansvarsutövandet har i samhällsviktigverksamhet i transportsektorn. I avsnitt 5 diskuteras möjliga skäl till det rådande ansvarsutövandet. I avsnitt 6 presenteras tre alternativa sätt att förtydliga ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i transportsektorn. I avsnitt 7 och 8 diskuteras behov av utökat fokus på krisberedskap och planering för höjd beredskap hos transportsektorns privata aktörer och i den offentligt upphandlade kollektivtrafiken. I avsnitt 9 belyses behovet av förmåga att prioritera i transportsektorn dels vid fredstida kriser och dels inför och vid höjd beredskap. I avsnitt 10 förklaras kort hur frivilliga försvarsorganisationers roll ser ut i transportsektorns krisberedskap. I avsnitt 11 sammanfattas utredningens bedömningar och förslag. I avsnitt 12 lämnas en konsekvensbeskrivning. 2 Krav på och möjligheter för myndigheterna avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap 2.1 Nationell säkerhetsstrategi I januari 2017 presenterade regeringen sin nationella säkerhetsstrategi där det anges att, till det bredare säkerhetsarbetet även bland annat måste räknas att åstadkomma säkra transporter. 4 Strategin tar sin utgångspunkt i de av riksdagen beslutade målen för vår säkerhet. Dessa mål är att värna befolkningens liv och hälsa, att värna samhällets funktionalitet och att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Den fortsatta utbyggnaden av krisberedskapen och återuppbyggnaden av det civila försvaret är enligt regeringen ömsesidigt förstärkande. Civilt försvar anges i grunden vara liktydigt med samhällets inneboende robusthet, motståndskraft och förmåga att hantera höjd beredskap, krigsfara och krig. I strategin konstateras att: Säkerhetsstrategin omfattar många olika politikområden, och aktörerna finns inom såväl offentlig som privat sektor. Regeringen har det övergripande ansvaret, och i och med att strategin beslutats har alla departement att utgå från denna när nu nästa steg ska tas och arbetet med olika initiativ drivas vidare. Men 4 Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, (2017) Nationell säkerhetsstrategi, s. 6ff. 12

13 säkerhetsarbete är en uppgift för hela samhället. Ett aktivt deltagande från centrala, regionala och lokala myndigheter behövs, liksom även från enskilda individer, näringsliv och civilsamhälle. Hot och risker som gäller transporter och dessas infrastruktur kan enligt strategin orsaka störningar och bortfall som påverkar resenärer, näringsliv och allmänhet. Om kritisk infrastruktur och tillhörande informations- och kommunikationssystem skadas kan detta få allvarliga konsekvenser för hela samhällets funktionalitet. I strategin identifieras flera utmaningar inom transportområdet som behöver hanteras i syfte att förebygga, och att säkerställa beredskapen och förmågan att hantera, eventuella händelser. Det noteras att den övergripande samordningen och styrningen av verksamheter inom transportområdet är komplicerad utifrån ett beredskapsperspektiv, eftersom det utöver flera myndigheter finns många privata aktörer och statliga bolag som också har viktiga uppgifter. Den ökande trafiken inom olika transportområden innebär att riskerna för mer omfattande konsekvenser av kända hot, risker och utmaningar ökar. Större händelser och omfattande störningar som påverkar vital infrastruktur och samhällsviktiga transporter kan även medföra konsekvenser för andra samhällsviktiga områden. I strategin anges även åtgärder för att stärka beredskapen. Avseende transporter anges att; Robusthet och utbytbarhet avseende kritisk infrastruktur och samhällsviktiga transporter måste säkerställas. Det gäller inte minst transportområdets betydelse för vår livsmedelsförsörjning, vars funktionalitet är av vital betydelse för samhället. Förmågan att hantera situationer där hot och risker realiserats bör förbättras. Det kan ske bl. a. genom åtgärder som ger bättre skalskydd av vitala delar av transportinfrastrukturen. Det är också angeläget med fortsatta insatser för att åstadkomma ökad säkerhet i informations- och kommunikationssystem. Möjligheten att förbättra redundansen och att kunna använda ersättningssystem bör ses över. På myndighetsnivå behöver arbetet med att analysera, planera och öva för olika händelser vidareutvecklas, från olyckor till eventuella omvärldshändelser som föranleder höjd beredskap. Frågor om hot, risker och utmaningar bör i tillämpliga delar värderas i processerna för infrastrukturplanering. Samverkan mellan privat och offentlig sektor behöver kartläggas och lämpliga åtgärder vidtas, inte minst mot bakgrund av återuppbyggnaden av det civila försvaret. Det internationella samarbetet avseende beredskaps- och säkerhetsfrågor inom transportområdet är viktigt för förmågan att hantera kriser av olika slag. Sverige ska aktivt delta i olika organisationer och andra fora där man bereder internationella regler för transportområdet (luftfart, sjöfart, väg och järnväg) och gör insatser för att värna global flödessäkerhet. Den nationella säkerhetsstrategin visar på regeringens ambition avseende den fortsatta utbyggnaden av krisberedskapen och återuppbyggnaden av det civila försvaret. Strategin blir dock inte i sig föremål för beslut. Dock förutskickas att regeringens säkerhetspolitiska råd kommer följa upp dess tillämpning och att avsikten är att genomföra en översyn av strategin vart femte år. Genomförande av strategin, liksom det bredare arbetet att förbereda Sverige för kris och krig, förutsätter enligt regeringen bland annat aktivt deltagande från centrala, regionala och lokala myndigheter, samt från näringslivet. För regeringens del 13

14 gäller att alla departement ska utgå från strategin i beredandet av relevanta initiativ inom deras respektive ansvarsområden Krav på myndigheterna i krisberedskapsförordningen Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, härefter kallad krisberedskapsförordningen, omfattar nästan alla statliga myndigheter 6 och ställer grundläggande krav på krisberedskapsarbetet. Förordningen innehåller föreskrifter som dels reglerar krisberedskapen, dels ansluter till vad som föreskrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap i fråga om civil verksamhet. Vissa i förordningen utpekade myndigheter har ett särskilt ansvar för krisberedskap och höjd beredskap vilket föranleder ytterligare krav. Trafikverket, Transportstyrelsen, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Energimyndigheten är alla särskilt utpekade i förordningen. Bestämmelser för myndigheternas arbete inför och vid höjd beredskap återfinns även i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. De särskilt utpekade myndigheterna ska enligt krisberedskapsförordningen, för att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap, bedriva planeringen samordnat i samverkansområden, i detta fall det för transporter vilket förkortas SOTP. Samtliga myndigheter ska, inom respektive ansvarsområde, göra risk- och sårbarhetsanalys. Vid denna analys ska myndigheterna bland annat särskilt beakta att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet, och förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. De särskilt utpekade myndigheterna ska dessutom lämna i sin analys till MSB och Regeringskansliet. När en krissituation uppstår ska myndigheterna hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen, tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Efter förfrågan från Regeringskansliet eller MSB ska myndigheterna lämna den information som behövs för samlade lägesbilder. Myndigheterna i SOTP ingår också bland de myndigheter som regeringen anser är av central betydelse för samhällets krishanteringsförmåga och ska därför enligt särskilt regeringsbeslut ha tjänsteman i beredskap (TiB) med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser. Myndigheterna ska också ha förmåga att vid en allvarlig kris omgående kunna upprätta en ledningsfunktion, om krisen berör det egna ansvarsområdet eller medför behov av stöd till och samverkan med andra aktörer Geografiskt områdesansvarigas roll Regional nivå Länsstyrelserna har utöver de övriga uppgifter som följer av krisberedskapsförordningen även geografiskt områdesansvar på regional nivå. Detta innebär att länsstyrelserna inom sina respektive geografiska områden vid kriser ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, landsting och näringsliv, och den nationella nivån. Länsstyrelserna ska också tillse: att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs, 5 Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, (2017) Nationell säkerhetsstrategi, s Riksdagens myndigheter är undantagna. Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten är undantagna förutom från 19 om säkerhet i informationshantering. Säkerhetspolisen, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut är undantagna från 20 om it-incidentrapportering. För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet). 7 Regeringsbeslut , Fö2014/1195/SSK. 14

15 att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt, under en kris samordna verksamhet mellan kommuner, landsting och myndigheter, att informationen till allmänheten och företrädare för massmedia under en kris samordnas, och förmåga att efter beslut av regeringen kunna prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Länsstyrelsen har, såvitt detta arbete kunnat utröna, ingen annan roll med koppling till transportsektorn vid fredstida samhällsstörningar än de som följer av detta allmänna ansvar att samordna arbetet och verka för samverkan vid kriser och i speciella fall överta räddningstjänstansvaret från kommunal räddningstjänst. Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion innefattar länsstyrelsens åtaganden vid höjd beredskap att länsstyrelsen som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet ska verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Länsstyrelsen ska särskilt samordna de civila försvarsåtgärderna, verka för att verksamheten hos de civila myndigheterna bedrivs med en enhetlig inriktning och att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Vidare ska länsstyrelsen i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. Länsstyrelserna har också särskilda befogenheter under höjd beredskap. En länsstyrelse får meddela föreskrifter om verksamheten hos andra regionala eller lokala civila myndigheter med statliga förvaltningsuppgifter inom länet om den bedömer det nödvändigt för samordningen av försvarsansträngningarna. Om förbindelsen har avbrutits med regeringen får länsstyrelsen givet vissa förutsättningar självständigt genomföra de åtgärder som behövs för den civila försvarsverksamheten och till stöd för det militära försvaret. Om länsstyrelsen anser det nödvändigt att besluta om en åtgärd som det saknas medel för och om regeringens beslut inte kan avvaktas, får länsstyrelsen själv tillhandahålla de medel som behövs Lokal nivå Även kommunen har geografiskt områdesansvar, då på lokal nivå. Kommuner ska inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid verka för att: olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet, de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas, och informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas. Kommunen är ansvarig för all räddningstjänst förutom vid statlig räddningstjänst, dvs. fjällräddning, flyg - och sjöräddning, efterforskning av personer, miljöräddning till sjöss och utsläpp av radioaktiva ämnen. Om en kommun, i förbund med andra kommuner och ibland även med ett landsting, utgör kollektivtrafikmyndighet har kommunen ett delat ansvar för kollektivtrafiken inom regionen som kommunen ingår i. Kommunen har till uppgift att under höjd beredskap eller när ransoneringslagen (1978:268) i annat fall tillämpas, i den omfattning som regeringen i särskilda fall beslutar, uppgifter som kan röra drivmedelsförsörjning till transportsektorn. Kommunen ska i dessa fall: 9 1. vidta de åtgärder som behövs för försörjningen med nödvändiga varor, 8 Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion 9 3 kap. 3 lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 15

16 2. medverka vid allmän prisreglering och ransonering, och 3. medverka i övrigt vid genomförandet av åtgärder som är viktiga för landets försörjning. En kommun har enligt plan- och bygglagen (2010:900) i normalfallet ansvaret för gatuhållningen inom detaljplanelagt område. 10 En kommun kan dock bestämma att huvudmannaskapet, och därmed ansvaret för gatuhållningen inom det detaljplanelagda området, ska vara enskilt. 11 Trafikverket har normalt ansvaret för de allmänna vägarna, oavsett om det finns en gällande detaljplan eller ej. Även en kommun kan dock ha ansvar för allmänna vägar inom ett visst så kallat väghållningsområde, om regeringen beslutat om det enligt väglagen (1971:948) 5. Kommunen kan också besluta om lokala trafikföreskrifter. För detta ska en särskild nämnd finnas. Kommunen har även ansvar för många verksamheter som är transportberoende och eller kräver transportresurser vid en samhällsstörning. I den bemärkelsen har kommunen ett ansvar att planera för att tillräcklig transportkapacitet ska finnas tillgänglig för kommunens behov vid kriser, exempelvis genom upphandling. En storskalig utrymning är ett exempel på en situation då kommunen har ett tydligt ansvar och då transporter är en avgörande resurs. Under höjd beredskap ansvarar kommunstyrelsen för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva. 12 Kommunstyrelsen ska också under höjd beredskap verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas, att samverkan kommer till stånd samt hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om beredskapsläget och de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen 13. Även under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara är lokaliseringsprincipen åsidosatt. Kommuner måste då, i den omfattning som regeringen bestämmer, bistå varandra för att klara sina uppgifter i totalförsvaret Samhällsviktig verksamhet Som framgår av föregående avsnitt ska myndigheterna enligt krisberedskapsförordningen inom respektive ansvarsområde, i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap, göra risk- och sårbarhetsanalys. Vid denna analys ska myndigheterna bland annat särskilt beakta att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet. Nedan beskrivs kortfattat vad som avses med samhällsviktig verksamhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har på regeringens uppdrag utarbetat en handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet. 15 Inom ramen för arbetet utgår MSB från de elva samhällssektorer som dåvarande Krisberedskapsmyndigheten identifierade inom vilka merparten av viktiga samhällsfunktioner finns kap 21 plan- och bygglagen (2010:900) 11 4 kap 7 plan- och bygglagen (2010:900) 12 3 kap 2 lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap 13 3 kap 3-5 lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap 14 4 kap 1-2 lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap 15 MSB (2013), Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, MSB597 16

17 Bild 1: Samhällsviktig verksamhet, viktig samhällsfunktion och samhällssektor Med samhällsviktig verksamhet 16 avses en verksamhet som uppfyller minst ett av följande villkor: Ett bortfall av, eller en svår störning i verksamheten som ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter på kort tid kan leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt. En verksamhet kan vara samhällsviktig på lokal, regional, nationell eller internationell nivå. 17 Verksamhet kan vara anläggningar, noder, infrastrukturer eller tjänster. Med skydd av samhällsviktig verksamhet avses enligt handlingsplanen åtgärder och aktiviteter som behöver vidtas för att säkerställa funktionalitet och kontinuitet hos samhällsviktig verksamhet och därmed samhället i stort. En av de elva samhällssektorer som MSB bedömer att merparten av viktiga samhällsfunktioner finns är transporter. Inom transportsektorn anges följande exempel på viktiga samhällsfunktioner: Flygtransport Järnvägstransport Sjötransport Vägtransport Kollektivtrafik 2.5 Det återupptagna arbetet med civilt försvar Verksamhet inom det civila försvaret har sedan många år tillbaka utgått från att en lång anpassningsperiod föregår en beredskapshöjning och att man i samhället under denna period kommer att kunna utveckla konkreta former för att uppfylla målen med det civila försvaret. Arbetet med uppgifter kopplade till civilt försvar är nu emellertid återupptaget i enlighet med den inriktning som beslutats av riksdagen och regeringens skrivningar i de senaste årens budgetpropositioner. I april 2015 lämnade regeringen prop. 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning Sveriges försvar till riksdagen. Vidare lämnade regeringen den 10 december 2015 planeringsanvisningar särskilt till de myndigheter som anges i bilagan till krisberedskapsförordningen där det framgår att 16 Internationellt benämns området Critical infrastructure protection, CIP, där infrastructure har ett vidare begrepp än svenskans infrastruktur. Ibland används på svenska även begreppet kritisk infrastruktur för att beskriva det internationella begreppet critical infrastructure. 17 MSB (2013), Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, MSB597, s

18 myndigheternas planering för det civila försvaret ska återupptas med utgångspunkt i prop. 2014/15: Samtidigt uppdrog regeringen åt MSB och Försvarsmakten att redovisa ett förslag till grundsyn som omfattar principer för samordning, prioriteringar och resursförstärkningar inför och under höjd beredskap och ytterst i krig. 19 Vidare skulle en beskrivning lämnas av hur arbetet med en sammanhängande planering för totalförsvaret ska genomföras. Försvarsmakten och MSB lämnade en sådan grundsyn den 10 juni Regeringens inriktning samt MSB:s och Försvarsmaktens redovisning kommenteras i tillämpliga delar nedan Planering för civilt försvar Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvaret består av militärt och civilt försvar. Planeringen för totalförsvaret ska återupptas och genomföras utifrån de planeringsanvisningar som regeringen beslutat. Planeringen är enligt regeringen ett första steg i återupptagandet av det civila försvaret. De myndigheter, där myndigheterna i SOTP ingår, som anges i bilagan till krisberedskapsförordningen, har ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap, de är så kallat bevakningsansvariga. Bevakningsansvariga myndigheter ska enlig propositionen bland annat planera för att klara sin uppgift vid höjd beredskap. Samtliga utpekade myndigheter är skyldiga att kontinuerligt bedöma vilken verksamhet som behövs med anledning av den säkerhetspolitiska situationen. Dessa myndigheter har också att beakta vad en återupptagen planeringsprocess för totalförsvaret innebär.. För att klara en situation som föranleder beslut om höjd beredskap krävs enligt regeringen förberedelser och planering med inriktning på skyddet av befolkningen, skyddet av samhällsviktiga funktioner och stöd till Försvarsmakten. Civila myndigheter som har särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap ska stödja och samverka med Försvarsmakten i försvaret av Sverige och främjandet av svensk säkerhet. Denna samverkans- och stödförmåga bör enligt regeringen fortsätta att utvecklas och planeras i samverkan mellan myndigheterna på såväl nationell som regional nivå. Regeringen gör bedömningen att berörda aktörer inom ramen för det civila försvaret inledningsvis bör planera för att kunna lösa uppgifter under krig i 5 10 dagar. Planeringen för övriga uppgifter inom det civila försvaret avseende skyddet av befolkningen och upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet bör dock kunna utföras under en betydligt längre tid. 21 Av MSB:s och Försvarsmaktens grundsyn framgår att Försvarsmakten, inom ramen för försvarsplanering, fortlöpande ska lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den operativa planeringen som har betydelse för dessa myndigheters verksamhet. Vidare ska Försvarsmakten samordna beredskapsplanläggningen och den operativa planläggningen med beredskapsplaneringen inom övriga delar av totalförsvaret. 22 I planeringsarbetet ska det enligt propositionen vara möjligt att följa upp och utvärdera förmågan inom respektive beredskapsansvarsområde. För att utveckla och effektivisera berörda aktörers beredskap för fredstida kriser och höjd beredskap ska berörda 18 Regeringsbeslut, , Planeringsanvisningar för det civila försvaret, Ju2015/00054/SSK. 19 Ibid. 20 Försvarsmakten och MSB (2016), Sverige kommer att möta utmaningarna -Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM :3 MSB Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning Sveriges försvar , s Försvarsmakten och MSB (2016), Sverige kommer att möta utmaningarna -Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM :3 MSB , s

19 myndigheter enligt propositionen genomföra områdesvisa utvärderingar. Resultaten av dessa beredskapsutvärderingar ska redovisas till regeringen. 23 Begreppen beredskapsansvarsområde respektive områdesvisa utvärderingar används i propositionen okommenterat och utan definition eller förklaring. Senare i propositionen hänvisas till de beredskapsansvariga myndigheterna, även detta utan definition. 24 MSB föreslår i sitt svar på ett regeringsuppdrag 2014 Rapportering av uppdrag avseende planering inför höjd beredskap (civilt försvar) en ändring av begreppet bevakningsansvar i krisberedskapsförordningen till beredskapsansvar. 25 MSB använder beredskapsansvar även i rapporten Så kan det civila försvaret utvecklas och stärkas. 26 En sannolik tolkning som kan göras är därför att regeringen menar att de myndigheter som enligt 18 krisberedskapsförordningen är bevakningsansvariga nu inte bara ska bevaka behovet av förberedelser för höjd beredskap utan snarare återuppta planeringen. Rimligen har man för att markera denna förändring, i enlighet med MSB:s förslag, bytt begrepp till beredskapsansvarig och även vidareutvecklat begreppet genom att man beskriver att beredskapsansvariga myndigheter har beredskapsansvarsområden. Om denna tolkning är korrekt orsakar begreppsförändringen dock förvirring kring hur begreppet ansvarsområde i förhållande till myndigheterna ska tolkas vilket i föreliggande utrednings kontext är problematiskt. Vidare är det ytterligare anmärkningsvärt att begreppet beredskapsansvarig inte ersatt begreppet bevakningsansvarig i de två nya förordningarna som den 1 april 2015 ersatte den gamla krisberedskapsförordningen, nämligen förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. MSB framhåller dock i sitt budgetunderlag att behovet kvarstår av att döpa om bevakningsansvariga myndigheter till beredskapsansvariga myndigheter Stöd till Försvarsmakten Det militära försvaret är beroende av att samhället i övrigt fungerar och kan stödja Försvarsmakten och bidra till Försvarsmaktens operativa förmåga. Flera viktiga samhällsfunktioner måste fungera för att det militära försvaret ska kunna lösa sina uppgifter. Det är enligt regeringen därför viktigt att det civila försvaret bidrar till Försvarsmaktens operativa förmåga med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Exempelvis kommer enligt prop. 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning Sveriges försvar transport och logistik, försörjning av livsmedel, drivmedel, elektricitet och telekommunikation samt tillgång till sjukvårdsresurser utgöra särskilda behov för det militära försvaret. Regeringen bedömer att det finns behov att utveckla samhällets förmåga att stödja Försvarsmakten vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld och avser vidta åtgärder för att utveckla styrningen närmare i detta avseende. Frågan om hur privata resurser ska kunna bli tillgängliga för att värna befolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid höjd beredskap ska särskilt beaktas i detta arbete Förmåga att prioritera och fördela resurser Försvarsberedningen konstaterade i sin senaste rapport att förmågan att prioritera och fördela resurser på central nivå bör förbättras. 28 Vidare menade Försvarsberedningen att 23 Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning Sveriges försvar , s Ibid, s MSB (2014), Rapportering av uppdrag avseende planering införhöjd beredskap (civilt försvar), dnr , s MSB (2014), Så kan det civila försvaret utvecklas och stärkas, dnr , s MSB (2016), Budgetunderlag Myndigheten för samhällsskydd och beredskap , dnr , s Försvarsberedningen (2014). Försvaret av Sverige starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20), s

20 det bör övervägas om den ansvarsprincip som gäller för berörda myndigheter vid höjd beredskap och då ytterst i krig, behöver kompletteras med ett övergripande, centralt ansvar för att fördela resurser till verksamhet som behöver prioriteras vid höjd beredskap. 29 I propositionen behandlar regeringen Försvarsberedningens förslag och framhåller att de mål som gäller för krisberedskapen i flera avseenden motsvaras av de mål som gäller för det civila försvaret. Regeringen bedömer dock att det civila försvaret kräver ytterligare åtgärder som det inte har ansetts finnas behov av inom krisberedskapen. Det kan t.ex. gälla särskilda krav på att skyddsåtgärder vidtas, att särskilt viktiga samhällsfunktioner säkerställs och att knappa resurser kan fördelas till prioriterade verksamheter vid höjd beredskap. Av propositionen framgår att frågan kring hur förmågan att på central nivå prioritera och fördela resurser kan förbättras är en fråga som regeringen avser vidta åtgärder för att utveckla. 30 Av MSB:s och Försvarsmaktens grundsyn framgår att en förutsättning för att kunna prioritera i fred och i synnerhet under höjd beredskap är kunskap om hur regelverket ska och kan tillämpas. Möjlighet att lyfta frågor för beslut av regeringen finns alltid men bör om möjligt undvikas. För att kunna genomföra prioriteringar krävs beslutsunderlag och metoder. Mot den bakgrunden ska civila och militära aktörer ha god kunskap om gällande regelverk och inte minst tillämpning av fullmakts- och beredskapslagstiftningen och aktörerna behöver utveckla förmågan att göra avvägda bedömningar och ta fram underlag för beslut om prioriteringar eller kunna verkställa sådana beslut. 31 Myndigheterna ska därför analysera och bedöma behov av förberedelser för förfogande och ransonering samt vidta åtgärder i den grad som krävs för att säkerställa den samlade förmågan inom totalförsvaret. Vidare ska statliga myndigheter genomföra företagsplanering (planering av hur privata företag ska kunna bidra och leverera varor och tjänster inför och under höjd beredskap). Planer ska tas fram samt avtal tecknas med privata företag (eller regleras via föreskrifter) där det krävs för att samhället ska kunna fungera på en nödvändig nivå även om det råder krigsfara eller krig. 32 Av MSB:s och Försvarsmaktens grundsyn framgår att MSB ska företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av särskilda föreskrifter. 33 Vidare anges i grundsynen att kritisk infrastruktur och informationsinfrastruktur alltid måste fungera vilket även omfattar de anpassningar som ytterst kan behöva ske när det gäller prioriteringar, regeltillämpningar, säkerhetsrutiner etc. Under höjd beredskap kommer enligt grundsynen svåra prioriteringar att behöva göras Krav på myndigheterna i grundsynen Mot bakgrund av den hotbild som beskrivs behöver statliga myndigheter, kommuner, landsting och företag enligt MSB:s och Försvarsmaktens grundsyn: 35 redan i fredstid, ha förmåga att möta olika former av öppna och dolda påtryckningar som kan utövas med olika medel såsom politiska, psykologiska, ekonomiska och militära, öka sin förmåga att identifiera och möta underrättelseverksamhet, cyberattacker och informationsoperationer mot landet, samt 29 Försvarsberedningen (2014). Försvaret av Sverige starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20), s Regeringens prop. 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning Sveriges försvar , s Försvarsmakten och MSB (2016), Sverige kommer att möta utmaningarna -Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM :3 MSB , s. 9f. 32 Ibid, s Ibid, s Ibid, s Ibid, s

21 öka sin förmåga att motstå ett väpnat angrepp mot Sverige från en kvalificerad motståndare. Myndigheterna har ett särskilt ansvar att stödja andra aktörer i dessa frågor. Utifrån respektive aktörs ansvar ska planering finnas för att efter särskilda beslut och tillförsel av resurser kunna forcera planeringen och påskynda nödvändiga åtgärder. Vidare anges i grundsynen att kritisk infrastruktur och informationsinfrastruktur alltid måste fungera genom olika former av robusthet, skydd och kontinuitetsplanering. Planering för alternativ, om normal drift inte kan ske, ska förberedas. Detta omfattar även vilka anpassningar som ytterst kan behöva ske när det gäller prioriteringar, regeltillämpningar, säkerhetsrutiner etc. Under höjd beredskap kommer svåra prioriteringar att behöva göras. En förutsättning för att kunna utnyttja samma förhållningssätt och arbetssätt för samverkan och ledning i hela hotskalan är enligt MSB:s och Försvarsmaktens grundsyn att teknik och metoder för informationsdelning fungerar i en störd miljö och med beaktande av krav på sekretess. Kända och beprövade metoder och system för systematisk rapportering/ informationsdelning ska finnas vid myndigheterna. 36 Som målbild för arbetet anges i grundsynen att 37 : Vid utgången av 2020 ska bevakningsansvariga myndigheter, Försvarsmakten, FMV samt prioriterade landsting ha förmåga att utöva samverkan och ledning: från ordinarie ledningsplats, under störda förhållanden med realistiska tidsförhållanden, med skyddade huvud- och reservsambandsmedel. Vid utgången av 2020 ska det hos kommuner, landsting och myndigheter finnas en förmåga, inklusive kontinuitetsplanering, att säkerställa tillgänglighet, riktighet och konfidentialitet avseende verksamhetskritisk information Författningar som syftar till att förbereda förfogande m.m. Förfogandelagstiftningen Av förfogandelagen (1978:262) framgår bland annat att ägare eller innehavare av t.ex. transportmedel kan åläggas att utöva verksamhet för eller på annat sätt medverka till framställning av egendom för statens eller annans räkning. Ägare eller innehavare av transportmedel kan även åläggas att genomföra transporter. Ägare eller innehavare av egendom som omfattas av förfogande får inte överlåta, förbruka, skada, gömma undan eller föra bort egendomen. Länsstyrelsen, Sjöfartsverket, Trafikverket och Transportstyrelsen, kommuner och landsting har rätt att besluta om förfogande av transportmedel för annans räkning än Försvarsmakten, se 2 1 förfogandeförordningen (1978:558). Förordning om uttagning av egendom för totalförsvarets behov Enligt förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov ska förfogande förberedas enligt s.k. uttag. För att genomföra detta är vissa myndigheter 36 Försvarsmakten och MSB (2016), Sverige kommer att möta utmaningarna -Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM :3 MSB , s Ibid, s

22 utsedda att vara s.k. uttagsmyndigheter, vilka har rätt att besluta om uttag, medan övriga centrala förvaltningsmyndigheter är s.k. behovsmyndigheter. Uttagsmyndigheterna anges inom parentes nedan. Uttag kan göras av mark och byggnader (länsstyrelserna), fartyg (Försvarsmakten), luftfartyg (Transportstyrelsen), spår- och vägfordon (Försvarsmakten), radioanläggningar (Försvarsmakten) och hundar (Försvarsmakten). 38 Förordning om förberedelser för leverans av varor och tjänster De myndigheter som är bevakningsansvariga enligt krisberedskapsförordningen ska i enlighet med förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster träffa avtal med företag om att dessa, under sådana situationer som kan föranleda att förfogandelagen tillämpas, ska tillhandahålla varor och tjänster (företagsplanläggning). Övriga myndigheter som behöver tillförsäkra sig leverans av varor enligt förfogandelagen ska anmäla detta till någon av de övergripande myndigheterna. 39 Detta omfattar alltså Trafikverket, Transportstyrelsen, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Rätten att begära upplysningar och medverkan i totalförsvarsplaneringen Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ålägger näringsidkare, arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer att delta i totalförsvarsplaneringen på begäran av särskilt utsedda s.k. totalförsvarsmyndigheter. Lagen innehåller ett informationskrav som ålägger näringsidkare att lämna de upplysningar om sin verksamhet som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete samt ett planeringskrav som ålägger dem att medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret. 40 Vidare ställs krav på arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer att överlägga med totalförsvarsmyndigheterna om organisationernas uppgifter inom eller i anslutning till totalförsvaret på alla nivåer, medverka vid övningar samt lämna de upplysningar eller annat biträde som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete. De är skyldiga också skyldiga att överlägga med sina motparter om kollektivavtal för krissituationer som omfattas av totalförsvarsplaneringen. 41 De myndigheter som enligt anslutande förordning har rätt att begära upplysningar och medverkan enligt denna lag är i transportsektorn Sjöfartsverket, Trafikverket, och Transportstyrelsen. Även länsstyrelserna har denna rätt. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har en särställning då övriga myndigheter har en skyldighet att samråda med dem innan de tar upp frågor av övergripande natur eller frågor som kan vara känsliga av konkurrensskäl. MSB kan då bestämma att man själv ska sköta kontakten. 42 Skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring Om staten beslutat att av försörjningsberedskapsskäl lagerhålla en förnödenhet, kan den näringsidkare som yrkesmässigt använder sådan förnödenhet åläggas att upplåta lagerutrymme till den statliga lagerhållningen. En näringsidkare kan också åläggas att köpa varor från lagret om det behövs för att det ska omsättas. Denne har rätt till ersättning för de 38 1, 11, 12, 15, 17, 23 och 25 förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov 39 1 och 2 förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster 40 1 och 2 lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen 41 3 och 4 lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen 42 Förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen 22

23 merkostnader som uppstår. 43 Den fortfarande gällande förordningen som ansluter till lagen anger att det är Överstyrelsen för civilt försvar som kan meddela åläggande enligt lagen. 44 Av myndigheterna inom transportsektorn får Trafikverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen begära uppgifter eller medverkan i totalförsvarsplaneringen av bland andra näringsidkare. Beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska enligt förordningen om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti sträva efter att försörjningsberedskapen långsiktigt ska kunna tryggas. Med stöd av förordningen kan beredskapsersättning, beredskapslån eller beredskapsgaranti lämnas till den som i syfte att upprätthålla eller stärka försörjningsberedskapen åtar sig att upprätthålla viss produktionskapacitet eller produktion, utveckla ersättningsprodukter, förbereda viss alternativ produktion, beredskapslagra vissa varor eller vidta någon annan åtgärd som regeringen har godkänt. Mottagaren av någon av dessa ersättningar kan genom avtal åläggas att investera i maskiner och anläggningar eller att förbättra sin organisation eller vidta andra åtgärder som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap finner lämpliga. 45 Ärenden om beredskapsersättning och beredskapslån prövas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap medan ärenden om beredskapsgarantier prövas av Riksgäldskontoret eller den myndighet som kontoret bestämmer. 46 Vägtrafikombud Enligt förordning (1991:1216) om vägtrafikombud ska det i varje län finnas vägtrafikombud med ansvar för var sitt vägtrafikområde. Antalet vägtrafikombud och vägtrafikområdenas omfattning bestäms av länsstyrelsen efter samråd med Transportstyrelsen. Vägtrafikombuden ska i fred delta i övning och utbildning samt medverka i beredskapsplanläggningen av transporter. Vägtrafikombuden ska i krig verka för att transportresurserna utnyttjas på det sätt som är bäst för totalförsvaret. Transportstyrelsen och Länsstyrelsen får, efter samråd med Transportstyrelsen, meddela ytterligare föreskrifter för verkställigheten. 3 Rådande ansvarsutövande Den rådande ansvarsfördelningen för arbete med krisberedskapsfrågor samt planering för höjd beredskap så som den utövas i nuläget kan illustreras genom bilden nedan. I den vänstra kolumnen återfinns de fyra trafikslagen markerade som luftfart, sjöfart, vägtransporter och järnvägstransporter samt den offentligt upphandlade kollektivtrafiken. I nästa kolumn bryts respektive trafikslag ned i exempel på viktiga verksamheter inom trafikslagen. Med operatörer avses de aktörer (merparten företag i privat regi) som bedriver flygtrafik, sjöfart, vägtrafik och tågtrafik. Med operatörer inom vägtrafik avses i princip de aktörer som bedriver eller är en förutsättning för fungerande kommersiella godstransporter och persontransporter på väg. Dvs. inte privata bilister men väl åkeriföretag, bussföretag, godscentraler etc. På motsvarande sätt omfattar begreppet operatörer inom sjöfart i detta sammanhang främst aktörer inom handelssjöfarten och på järnvägsområdet tågoperatörer och övriga aktörer som är en förutsättning för fungerande tågtransporter. I de därefter 43 1 och 2 lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap 44 Förordning (1977:741) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap 45 5 och 7 förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti 46 2 förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti 23

24 följande kolumnerna markeras respektive aktörs roll i var och en av verksamheterna i trafikslagen. I de följande avsnitten förklaras respektive aktörs markering i bilden. Symbolerna förstås enligt följande: X = Aktören har och tar och tar ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap i verksamheten. X = Oklart om aktören har och/eller tar ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap i verksamheten. Y = Aktören har och tar ansvar för att handläggning av reglering, tillstånd och tillsyn fungerar i alla beredskapslägen i verksamheten. Dock innebär symbolen inte att reglering, tillståndsgivning och tillsyn i verksamheten är avpassade för att säkerställa funktionalitet under kris och höjd beredskap, endast att själva arbetet med att reglera, ge tillstånd och utöva tillsyn kan bedrivas även vid samhällsstörningar. ( )= Aktören har eller tar ansvar avgränsat till del/delar av verksamheten. Bild 2: Aktörer med ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap nuläge 3.1 Luftfartsverket Luftfartsverket (LFV) är ett affärsdrivande verk med vissa myndighetsuppgifter vars huvuduppgift enligt sin instruktion är att tillhandahålla flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. 47 LFV har av regeringen utsetts att i enlighet med luftfartslagen (2010:500) ha ensamrätt att bedriva flygtrafikledning på de statligt ägda flygplatserna vilket inkluderar Försvarsmaktens flygplatser. 48 Luftfartsverket tillhandahåller även andra tjänster för civil och militär luftfart i fredstid, under kris och vid höjd beredskap. I övrigt verkar Luftfartsverket på en konkurrensutsatt marknad och flygtrafiktjänst, inkl. flygtrafikledning, bedrivs på övriga flygplatser av andra aktörer. Luftfartsverket har givet sitt ansvarsområde inte inblick i flygtrafikledningstjänst som bedrivs av konkurrerande aktörer och inte heller insyn i övrig flygtrafiktjänst som bedrivs av andra aktörer än Luftfartsverket. Det gör, menar Luftfartsverket, att man varken har 47 Förordning (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket 48 Luftfartslag (2010:500) 6 kap 13 24

25 förutsättningar för, eller har i uppgift att kunna analysera risker, sårbarheter och förmåga i den totala flygtrafiktjänsten i Sverige. Därmed markeras Luftfartsverkets roll inom flygtrafiktjänst med (X) för att tydliggöra att man visserligen har och tar ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap inom flygtrafikledning och övrig flygtrafiktjänst, dock avgränsat till den flygtrafiktjänst som LFV bedriver i egen regi Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Kort om flygtrafiktjänst Flygtrafiktjänst är ett samlingsnamn för flera tjänster och hur dessa tjänster kategoriseras skiljer sig något åt beroende på vilken källa som används. I propositionen Luftfartens lagar (prop 2009/10:95) använder regeringen en förklaringsmodell där flygtrafiktjänsten består av fem olika delar varav en är flygledningstjänst. Flygledningstjänsten är en sammanfattande benämning på tre tjänster; flygtrafikledning, flödesplanering och luftrumsplanering. 49 Flygtrafikledning inrymmer i sin tur flygkontrolltjänst, flygrådgivningstjänst, flyginformationstjänst och alarmeringstjänst. Syftet med flygtrafikledning är att dels förebygga kollisioner mellan luftfartyg i luften och på manöverområde samt mellan luftfartyg och hinder på sådant område, dels åstadkomma ett snabbt, effektivt och ekonomiskt trafikflöde under ett optimalt utnyttjande av luftrummet. 50 Historik Luftfartsverket (LFV) bildades genom beslut av riksdagen 1945 och gavs ställning som affärsverk två år senare. Från och med 1978 samlades all flygtrafiktjänst, både civil och militär, i en gemensam organisation i Luftfartsverket och Luftfartsverket hade även ansvar för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart. Luftfartsverkets uppdrag gällde dock endast i fred, under höjd beredskap övertog Försvarsmakten huvudmannaskapet för flygtrafiktjänst både för civil och militär luftfart. Integrationen innebar att de tidigare civila och militära flygtrafiktjänstorganisationerna samordnades under Luftfartsverket i fred. Fram till 2005 bedrev Luftfartsverket både myndighets- och produktionsverksamhet. Verket var som tjänsteproducent aktör på en marknad med affärsrelationer andra aktörer, t.ex. flygbolag, kommunala och privata flygplatser, samtidigt som man som myndighet ställde krav på aktörerna och kontrollerade dessa. Verkets sammanhållna organisationsstruktur uppfattades som olämplig, eftersom Luftfartsverket i sin roll som myndighet inte var fristående till sin roll som marknadsaktör. Den 1 januari 2005 övergick därför myndighetsuppgifterna till den nybildade förvaltningsmyndigheten Luftfartsstyrelsen, som övertog de förvaltningsuppgifter som tidigare legat på Luftfartsverket. 51 Samtidigt överfördes Luftfartsverkets sektorsansvar för civil luftfart till Luftfartsstyrelsen. Syftet var att stärka den politiska styrningen i arbetet för att uppnå de transportpolitiska målen, skilja mellan myndighetsroll och produktionsroll för att eliminera målkonflikter samt att anpassa den svenska strukturen till organisationen i övriga EUländer. 52 Den 1 januari 2009 upphörde verksamheten vid Luftfartsstyrelsen och uppgifterna överfördes till den då nybildade myndigheten Transportstyrelsen. 53 Fram till 2010 hade Luftfartsverket fortsatt ensamrätt att tillhandahålla flygtrafiktjänst. Den 1 februari 2010 överlämnade regeringen propositionen Luftfartens lagar (prop. 49 Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst, s Proposition 2009/10:95, Luftfartens lagar, s Proposition 2009/10:16 Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket, s Ibid. 25

26 2009/10:95) till riksdagen vilken innehöll ett förslag till ny luftfartslag som medgav konkurrensutsättning av marknaden för lokala flygtrafikledningstjänster för lufttrafik i luftrum i anslutning till en flygplats. Riksdagen biföll förslaget. Skrivningen i den nya luftfartslagen (2010:500) var Flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till en flygplats får ombesörjas av den som driver flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen. (6 kap 13 ). Det fanns alltså ingen avgränsning avseende vilka flygplatser som omfattades av konkurrensutsättningen infördes dock en viss begränsning avseende vilka flygplatser som berörs av konkurrensen. 6 kap 13 luftfartslagen har nu följande utformning: Flygtrafikledningstjänsten ska ombesörjas av den myndighet som regeringen bestämmer. Flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till andra flygplatser än sådana som ägs eller drivs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande får dock ombesörjas av den som driver flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen. Det innebär att endast LFV får tillhandahålla flygtrafikledningstjänst vid de statliga flygplatserna (Swedavias och Försvarsmaktens). Luftfartsverket hade fram till 2010 även till uppgift att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart. Den 1 juni 2006 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över det svenska flygplatssystemet (dir. 2006:60). Regeringen beslutade därefter om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2006:104 och dir. 2007:1). Utredaren föreslog att Luftfartsverkets verksamhet skulle ombildas till två aktiebolag, ett bolag för drift och förvaltning av Luftfartsverkets flygplatser och ett bolag för flygtrafiktjänsten (SOU 2007:70). 54 I propositionen Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket (prop. 2009/10:16) instämde regeringen i de delar av utredningens förslag som rörde flygplatsbolag och föreslog riksdagsbeslut kring överföringen av flygplatsverksamheten i aktiebolag. 55 Riksdagen antog förslaget 56 och den 1 april 2010 bildades det statligt helägda Swedavia AB för att äga och driva de statligt ägda civila flygplatserna. Luftfartsverkets ansvar för krisberedskap och inför och vid höjd beredskap Luftfartsverket var särskilt utpekad i den ursprungliga krisberedskapsförordningen från I samband med Luftfartsstyrelsens bildande 2005 ersattes Luftfartsverket av Luftfartsstyrelsen i bilagan (sedermera ersatt av Transportstyrelsen) fram till oktober 2012 då Luftfartsverket åter angavs i bilagan. Dock inte som ersättning för Transportstyrelsen som kvarstod. Bakgrunden till att Luftfartsverket åter gavs ett särskilt ansvar för krisberedskapen samt inför och vid höjd beredskap var att utredaren i SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst ansåg att Luftfartsverkets verksamhet är av sådan karaktär att det är betydelsefullt att verket vidtar förberedelser för att kunna hantera såväl fredstida hot och risker som ett tillstånd av höjd beredskap. 57 I prop. 2009/10:95 konstateras att Luftfartsverket svarade för all flygtrafiktjänst, både civil och militär, även under höjd beredskap och i krig och därför skulle säkerställa att nödvändiga beredskapskrav tillgodosågs inom verket. Det gällde bland annat kravet på att det fanns nödvändig infrastruktur för flygtrafiktjänsten i Sverige. 58 Regeringen anförde i propositionen att systemet med civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst var ändamålsenligt och att det borde bibehållas när den lokala flygtrafikledningstjänsten konkurrensutsattes. Regeringen menade att konkurrensutsättningen därför inte förändrade Luftfartsverkets ansvar för verksamheten under höjd beredskap och i krig. Verket skulle därför även 54 SOU 2009:31 Effektiva transporter och samhällsbyggande - en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg, s. 142f. 55 Proposition 2009/10:16 Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket, s Riksdagens protokoll 2009/10:42 (Bet. 2009/10:TU7, rskr. 2009/10:114) 57 SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst s, Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s

27 fortsättningsvis se till att beredskapskraven uppfylldes, bland annat att det fanns personal som kunde tjänstgöra vid grundberedskap, höjd beredskap och i krig. Enligt regeringen borde dock ev. merkostnader av beredskapsskäl belasta den upphandlade aktören, inte Luftfartsverket. I SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst diskuterar utredaren ansvar för beredskapsplanering avseende flygtrafiktjänst, bland annat kopplat till möjligheten att ställa krav på företag i luftfartssektorn att medverka i totalförsvarsplaneringen och även i krisberedskapsplanering. Flygtrafiktjänstens allmänna betydelse för flygtrafikens säkerhet och regularitet, men även integrationen av flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart, talar enligt utredaren för att ett ansvar kopplat till en beredskapsplanering är rimligt och ett sådant krav bedömdes även möjligt att införa i luftfartsförordningen. Mot bakgrund av detta föreslogs i utredningen att den som bedriver flygtrafiktjänst åläggs en skyldighet att samverka med Luftfartsverket avseende planering och förberedelser för kris och höjd beredskap. 59 Något sådant åliggande har dock inte införts. I SOU 2014:65 analyseras Försvarsmaktens behov avseende flygtrafiktjänst i syfte att ge underlag för vilken volym av statligt utförd flygtrafikledningstjänst som är nödvändig för att inom ramen för den civil-militära integrationen säkerställa de militära behoven av flygtrafiktjänst. Utredaren menar att Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst är nära kopplad till behovet av att kunna verka i luftrummet såväl i fred som vid höjd beredskap. De av Försvarsmakten geografiskt prioriterade områdena är norra Sverige, Östersjöområdet runt Gotland samt storstadsområdena. Detta är enligt utredaren i allt väsentligt samma områden som täcks av det nationella basutbudet av flygplatser. Försvarsmaktens egna flygplatser och Swedavia AB:s flygplatser täcker tillsammans det geografiska område som Försvarsmakten vid den aktuella tidpunkten bedömde att man behöver täcka för att få kontroll över det luftrum som är strategiskt för att kunna hantera kriser och konflikter i närområdet. Den återreglering som genomfördes den 15 augusti 2014 och som medförde att möjligheten till konkurrensutsättning av den lokala flygtrafikledningstjänsten endast omfattar regionala flygplatser som inte ägs eller drivs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande har medfört att det inte är möjligt för Swedavia AB att handla upp den lokala flygtrafikledningstjänsten i konkurrens, Luftfartsverket har ensamrätt att tillhandahålla flygtrafikledningstjänst på dessa flygplatser. Försvarsmaktens behov av lokal flygtrafikledningstjänst täcks enligt utredaren därmed. Utredaren bedömer vidare att det istället mycket väl går att tillgodose Försvarsmaktens behov med en eller flera andra leverantörer av lokal flygtrafikledningstjänst än Luftfartsverket även vid en utökning av konkurrensutsättningen till att omfatta Swedavia AB:s flygplatser. Förutsättningen är att alla leverantörerna inordnas i beredskapsplanering och övningsverksamhet så att Försvarsmakten känner sig trygg med att såväl militära specifika krav tillgodoses som att den flexibilitet och den uthållighet som krävs enligt den nya försvarsinriktningen kan upprätthållas. För att säkerställa den samlade civila förmågan av flygtrafiktjänster (och tillgång till flygplatser) måste det enligt utredaren tecknas civilrättsliga avtal mellan berörda parter som klargör ansvar och roller för respektive part. Utredaren menar att Luftfartsverket och Transportstyrelsen senast inom fyra år bör vidta åtgärder för att åter möjliggöra konkurrensutsättning av den lokala flygtrafikledningstjänsten även för Swedavia AB:s samtliga flygplatser samtidigt som Försvarsmaktens behov av lokal flygtrafikledningstjänst tillgodoses. Utredaren lämnar även ett förslag som anknyter till det förslag som lämnas SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst att den som bedriver flygtrafiktjänst åläggs en skyldighet att samverka med Luftfartsverket avseende planering och förberedelser för kris och höjd beredskap. Utredaren föreslår att såväl Luftfartsverkets ansvar som Transportstyrelsens medverkan i beredskapsplaneringen i samband med att den lokala flygtrafikledningstjänsten åter konkurrensutsätts bör stärkas, dels genom att det införs 59 SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst, s. 198ff. 27

28 kompletterande bestämmelser om detta i luftfartsförordningen respektive i Transportstyrelsens instruktion, dels genom att en skyldighet för alla utnämnda leverantörer av flygtrafikledning att samverka med Luftfartsverket i beredskapsplaneringen införs. Därigenom kan enligt utredaren Luftfartsverket också innefatta alla aktörer inom flygtrafiktjänsten i sin beredskapsplanering och därmed erbjuda Försvarsmakten den trygghet myndigheten behöver för att kunna verka i alla beredskapsskeden. 60 Luftfartsverket bedriver inget arbete med utgångspunkt i de författningar som syftar till att förbereda förfogande m.m. (se avsnitt 2.5.5) Slutsats kring Luftfartsverkets ansvarsutövande Luftfartsverket tolkar myndighetens ansvarsområde enligt krisberedskapsförordningen, som den flygtrafiktjänst som Luftfartsverket bedriver. Luftfartsverket ser därmed inte att ansvar för flygtrafikledning som andra aktörer bedriver, övrig flygtrafiktjänst, flygplatser eller operatörers planering för fredstida samhällsstörningar eller för höjd beredskap ingår i ansvarsområdet. Motsvarande krav som ställs på Luftfartsverket enligt krisberedskapsförordningen ställs inte på andra leverantörer av flygtrafiktjänst genom lagstiftning eller från någon annan myndighet. Även i denna utredning görs bedömningen som gjordes i SOU 2012:27 och i SOU 2014:65 att det kan vara motiverat och bör vara möjligt att ställa krav på företag i luftfartssektorn att medverka i krisberedskapsplanering och i totalförsvarsplaneringen avseende flygtrafiktjänst. Emellertid delas inte bedömningen att sådan samverkan lämpligen bör ske med Luftfartsverket. I Luftfartsverkets roll som affärsdrivande verk som verkar på en konkurrensutsatt marknad bedöms det olämpligt att myndigheten skulle ha ett ansvar att identifiera risker och vidta åtgärder för att avhjälpa eventuella brister i konkurrenternas verksamheter. Även utredaren för SOU 2014:65 menar att förslaget medför risker för konkurrensen då Luftfartsverket även är leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst och därmed konkurrerar med den eller de man samverkar med i beredskapsplaneringen. I SOU 2014:65 var dock utredarens bedömning att berörda parter har såväl kompetens som förmåga att kunna hantera riskerna för konkurrensen samt att fördelen vad gäller förmågan att kunna hantera Försvarsmaktens behov av beredskapsplanering uppväger eventuella nackdelar vad gäller konkurrensfrågan. 61 Föreliggande utredning har emellertid funnit att det finns alternativ till att ge Luftfartsverket ett samlat ansvar för att hantera all beredskapsplaneringen för flygtrafiktjänsten i fred, i kris och under höjd beredskap. Mot den bakgrunden föreslås inte att Luftfartsverkets ges ansvar att samverka med andra aktörer på flygtrafiktjänstmarknaden avseende planering och förberedelser för fredstida samhällsstörningar och höjd beredskap. Vidare bedöms utredarnas förslag i SOU 2012:27 och SOU 2014:65, som naturligen endast avser flygtrafiktjänst, vara alltför avgränsat. Bedömningen är att behov föreligger att värdera om övriga aktörer, både i luftfarten i stort och i övriga trafikslag, behöver omfattas av motsvarande krav att samverka kring beredskapsplanering. Det bör även hållas i åminnelse att de resonemang som finns i de tidigare utredningarna avseende militär luftfart och Försvarsmaktens behov, trots att betänkandena lämnades förhållandevis nyligen, skrevs innan de senaste årens förändrade säkerhetspolitiska läge. 3.2 Trafikverket Trafikverkets uppgifter preciseras i Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Trafikverket ansvarar för långsiktig planering av transportsystemet för 60 SOU 2014:65, Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst - Civil och militär samverkan, s. 9ff, 74f. 61 Ibid, s

29 vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt byggande, drift och underhåll av de statliga vägarna och järnvägarna. Trafikverket har inte sektorsansvar för transportsektorn i allmänhet och inte heller avseende väg- eller järnvägstransporter. Vissa specifika uppgifter utanför ansvaret för de statliga vägarna och järnvägarna ingår också i uppdraget, bland annat kopplat till kollektivtrafik. I ett krisberedskapsperspektiv tolkar Trafikverket mot den bakgrunden inte hela transportsystemet som sitt ansvarsområde utan avgränsar i första hand ansvaret till väg- och järnvägssektorerna och då främst avseende infrastruktur. Trafikverket arbetar aktivt med krisberedskap och planering för höjd beredskap avseende den egna verksamheten samt gentemot de aktörer man upphandlar tjänster av. Detta sker i första hand i järnvägs- och vägsektorerna. 62 Trafikverket arbetar vidare i begränsad omfattning med att främja krisberedskap och planering för höjd beredskap hos aktörer som man inte upphandlar. Detta representeras i bilden ovan av att Trafikverkets roll markerats med X avseende väg- och tågtrafikledning samt vägar och järnvägar medan rollen markerats med X avseende tågoperatörer och vägoperatörer. Det är inte tydligt om Trafikverket har något ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap avseende resecentra som exempelvis centralstationer, även om viss samverkan sker där Trafikverket medverkar, och rollen har därför markerats med X. Vidare har under övriga aktörer kommunerna markerats på raden för vägar. Detta är föranlett av att kommunerna är väghållare för gator inom sitt geografiska område, se avsnitt 2.3. (Kommunerna) har, ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap avseende de vägar man är väghållare för, parentesen markerar avgränsningen i detta hänseende. Avseende vägar har Trafikverket också markerats med (Y) för att markera Trafikverkets ansvar för viss avgränsad reglering (föreskriftsrätt) och tillsyn på vägtrafikområdet. I detta ligger att man har ansvar för att denna handläggning fungerar i alla beredskapslägen. Dock innebär symbolen inte att regleringen och tillsynen syftar till eller är avpassade för att säkerställa funktionalitet under kris och höjd beredskap på de områden som omfattas, endast att själva arbetet med att reglera och utöva tillsyn kan bedrivas även vid samhällsstörningar. Trafikverket ska genom överenskommelser med flygplatshållare säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap för att samhällsviktiga lufttransporter ska kunna utföras. 63 Denna nationella beredskap innebär att de tio flygplatser som avtal ingåtts med ska ha förmåga att med hjälp av tre anställda öppna flygplatsen för akuta starter och landningar. Det finns alltså inga andra krav på förmåga till kontinuitet eller krishantering vid dessa flygplatser. Mot den bakgrunden är Trafikverkets roll avseende flygplatser uttryckt som (X) för att markera att man har en viss avgränsad roll, dock inte tydligt avseende en vidare förståelse av begreppen krisberedskap och planering för höjd beredskap och endast kopplat till en mycket begränsad aspekt av flygplatsverksamhet. Trafikverket ansvarar för statens avtal om transportpolitiskt motiverad interregional kollektivtrafik, inklusive flygtrafik, som inte upprätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. Trafikverket ska bland annat tillse att flygtrafik bedrivs på sträckan Östersund-Umeå och tillse att linjesjöfart bedrivs till och från Gotland. Trafikverket ska även verka för kollektivtrafikens utveckling, till exempel genom att ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna råd och stöd i fråga om utformningen av sina trafikförsörjningsprogram. I Trafikverkets arbete med att verka för kollektivtrafikens utveckling och stödja kollektivtrafikmyndigheterna ingår så vitt känt inte frågor med koppling till krisberedskap eller planering för höjd beredskap. Trafikverkets roll avseende offentligt upphandlad kollektivtrafik har i bilden ovan därför uttryckts som (X) för att 62 Trafikverket (2016), Trafikverkets redovisning av arbete med civilt försvar i enlighet med regeringens planeringsanvisningar för det civila försvaret, dnr 2015/ Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket, 2 punkt

30 markera att myndigheten har en viss avgränsad roll, dock inte tydligt avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap. Trafikverket har mot den bakgrunden avseende flygoperatörer uttryckts som (X) för att markera att man har en viss mycket avgränsad roll, dock inte tydligt avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap och endast kopplat till en mycket begränsad aspekt av flygoperatörsverksamhet, nämligen de bolag man upphandlar för att tillhandahålla ovan nämnda flygtrafik. Av samma skäl har avseende sjöoperatörer uttryckts som (X) för att markera att man har en viss mycket avgränsad roll, dock inte tydligt avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap och endast kopplat till en mycket begränsad aspekt av sjöoperatörsverksamhet, nämligen de bolag man upphandlar för att tillhandahålla ovan nämnda linjesjöfart Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Historik Trafikverket inrättades den 1 april Detta föregicks av att den så kallade Trafikverksutredningen på regeringens uppdrag (dir. 2008:90) lämnade två delbetänkanden och ett slutbetänkande. Därefter beslutade regeringen om inrättande av den nya myndigheten Trafikverket (dir. 2009:75) och lämnade en proposition (prop. 2009/10:59) med förslag på lagändringar föranledda av beslutet. Trafikverket övertog i allt väsentligt Vägverkets och Banverkets uppgifter och en del av Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) uppgifter. Bland skälen för regeringens beslut fanns synsättet att utvecklingen av transportsystemet ska präglas av att hela resan eller transporten ska fungera.. Viktiga faktorer ansågs vara ett trafikslagsövergripande synsätt och utvecklad samordning av transportsystemet. Regeringen angav i beslutet om inrättandet av Trafikverket (dir. 2009:75) att Trafikverket ska ha tyngdpunkt i åtgärder som främjar effektiv förvaltning och ett trafikslagsövergripande perspektiv i arbetet med utvecklingen av det samlade transportsystemet. 64 Trafikverkets ansvar för krisberedskap och inför och vid höjd beredskap Trafikverket har sedan myndighetens bildande varit angiven i bilagan till krisberedskapsförordningen. Även Vägverket och Banverket var angivna i förordningen sedan förordningens tillkomst I Trafikverksutredningens betänkanden, i anslutande propositioner och i kommittédirektivet om inrättande av Trafikverket saknas resonemang om myndighetens uppgifter utifrån ansvaret enligt krisberedskapsförordningen. Uppgiften enligt instruktionens första paragraf, att Trafikverket med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ska ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar har inte av Trafikverket setts som ett ansvar för krisberedskap eller planering för höjd beredskap för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. I Trafikverksutredningens delbetänkande Tydligare uppdrag istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) föreslogs att det som uppfattades som ett otydligt uppdrag, att inneha sektorsansvar, istället skulle ersättas med tydliga uppdrag och styrmedel som regeringen definierar utifrån gällande lagstiftning. Som skäl angavs att sektorsansvaret tolkas olika av berörda myndigheter vilket försvårar såväl myndighetsstyrning och resultatuppföljning. Det ansvar som regeringen avsåg med sektorsansvar låg enligt utredaren ofta utanför det mandat som regeringen egentligen gett myndigheterna i olika förordningar. Utredaren 64 Kommittédirektiv dir. 2009:75, Inrättande av den nya myndigheten Trafikverket, s

31 ansåg vidare att myndigheternas ansvar inte var anpassat till de styrmedel myndigheten har till sitt förfogande. 65 I propositionen Ny myndighetsstruktur på transportområdet (prop. 2009/10:59) behandlade regeringen förslaget att utmönstra begreppet sektorsansvar i instruktion och regleringsbrev för de myndigheter som berördes av utredningen och beslutade att sektorsansvaret skulle ersättas med tydliga uppdrag och styrmedel som regeringen definierar utifrån gällande lagstiftning. 66 Mot bakgrund av Trafikverksutredningens förslag och regeringens beslut som beskrivs i föregående avsnitt tillämpas begreppet sektorsansvar sedan 2010 inte längre inom transportområdet. 67 Dessförinnan hade Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen (och dessförinnan Luftfartsverket) sektorsansvar inom sina respektive trafikslag. I propositionen konstateras också att Banverket och Vägverket hade ett gemensamt sektorsansvar för kollektivtrafiken. 68 I propositionen Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling (prop. 2013/14:144) skriver regeringen med avseende på transportområdet: I sektorsansvaret ingick att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter inom respektive trafikslag. Det omfattade såväl trafik som icke statlig infrastruktur. De uppgifter som tidigare utfördes inom ramen för sektorsansvaret ingår i varierande grad i myndigheternas roller och uppdrag så som de preciseras i instruktioner och regleringsbrev. I Trafikverkets instruktion finns inga hänvisningar till det ansvar myndighetens har genom krisberedskapsförordningen. På senare år har myndighetens regleringsbrev vid två tillfällen (2015 och 2017) innehållit krisberedskapsrelaterade uppdrag, kopplat till informationssäkerhet och säkerhetsskydd. 69 Som belystes ovan har Trafikverket emellertid en särskild uppgift att genom överenskommelser med flygplatshållare säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap för att samhällsviktiga transporter ska kunna utföras. Trafikverket har idag tecknat överenskommelser med Gällivare flygplats avseende Gällivare flygplats, Försvarsmakten avseende Norrbottens flygflottilj F 21/Kallax flygplats (Luleå) och Blekinge flygflottilj F 17/Ronneby flygplats (Ronneby) och Swedavia avseende Stockholm Arlanda Airport, Göteborg Landvetter Airport, Malmö Airport, Sundsvall Härnösand Airport, Umeå Airport, Visby Airport och Åre Östersund Airport. I överenskommelserna förbinder sig flygplatserna att under en tolvmånadersperiod garantera tillgänglighet dygnet runt för att vid behov ta emot luftfartyg som utför akuta eller av annat skäl prioriterade sjuktransporter, räddningsinsatser, uppdrag av betydelse för krisberedskap eller annan samhällsviktig verksamhet. 70 Trafikverket arbetar med uppgiften att verka för kollektivtrafikens utveckling i samverkan med andra aktörer inom kollektivtrafikområdet och deltar aktivt i regionala och lokala planeringsprocesser. Det handlar bland annat om att ge råd och stöd till regionala 65 SOU 2008:128, Tydligare uppdrag istället för sektorsansvar, s Proposition (2009/10:59) Ny myndighetsstruktur på transportområdet, s.24ff. 67 Proposition (2013/14:144) Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling, s Proposition (2005/06:160) Moderna transporter för framtiden, s Regeringsbeslut , Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Trafikverket inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2016/00498/SUBT & N2015/09033/SUBT och Regeringsbeslut , Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Trafikverket inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2016/08062/SUBT m.fl 70 Trafikverket (2014), Regeringsuppdrag - Underlag för offentligt stöd till flygplatser och flygbolag, TRV 2014/78430, s

32 kollektivtrafikmyndigheter och medverka i persontransportråd för diskussion om aktuella ämnen kopplat till kollektivtrafik. Framtagande av vägledningar och handböcker för planering som främjar kollektivtrafiken är exempel på andra aktiviteter. 71 Trafikverket kopplar dock inte tydligt denna uppgift till krisberedskapsrelaterade åtgärder på strategisk nivå. På vissa avgränsade områden sker visst praktiskt arbete av beredskapskaraktär, dock främst kopplat till säkerhet. Ett exempel är att Trafikverket i samarbete med trafikföretagen tar fram beredskapsplaner inför vintern för att bibehålla säkerheten och driftkvaliteten på spåren och för att bland annat kunna prioritera vilka spår och spårväxlar som ska röjas med prioritet vid kraftiga snöfall eller hur tågtrafiken ska glesas ut vid allvarliga väderlägen. 72 Trafikverket lämnade enligt planeringsanvisningarna för det civila försvaret som regeringen beslutade om en redovisning till regeringen avseende hur planeringsarbetet inom det egna ansvarsområdet fortskrider och vilka resultat som har uppnåtts den 31 maj I redovisningen framhåller Trafikverket att man saknar sektorsansvar i transportsektorn och att arbete kopplat till försvarsplanering för närvarande främst sker genom samverkan med Försvarsmakten i den gemensamma arbetsgruppen TRANSINFRA. Arbetsgruppens uppdrag är att identifiera och bestämma vilken transportinfrastruktur som behöver planläggas ur ett försvarsperspektiv. Trafikverket menar vidare i sin redovisning att det finns behov av att klargöra om den återupptagna planeringen för civilt försvar bör föranleda förändringar i myndighetsinstruktionen samt hur arbetet ska prioriteras och långsiktigt finansieras. Trafikverket bedriver inget arbete med utgångspunkt i de författningar som syftar till att förbereda förfogande m.m. (se avsnitt 2.5.5) Slutsats kring Trafikverkets ansvarsutövande Trafikverkets utövande av ansvar med koppling till krisberedskap och planering för höjd beredskap avser huvudsakligen myndighetens egen verksamhet och de av myndigheten upphandlade entreprenörer i den egna verksamheten kopplat till drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. I övrigt bedrivs exempelvis övnings- och utbildningsverksamhet med koppling till krisberedskap och planering för höjd beredskap i mycket begränsad omfattning med marknadsaktörer inom väg- och järnvägsområdena. Inget arbete med koppling till området krisberedskap och planering för höjd beredskap förefaller bedrivas inom sjöfartsområdet eller avseende luftfartsområdet med undantag för avtalsarbetet med beredskapsflygplatserna. Visst krisberedskapsrelaterat arbete bedrivs även kopplat till Trafikverkets uppdrag att verka för kollektivtrafikens utveckling i samverkan med andra aktörer, dock i snäv bemärkelse och i mycket begränsad omfattning. En möjlig tolkning är att avskaffandet av myndighetens sektorsansvar vid Trafikverkets bildande föranlett en snävare tolkning av begreppet myndighetens ansvarsområde i krisberedskapsförordningen. 3.3 Transportstyrelsen Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom alla fyra trafikslag. 74 I bilden ovan uttrycks därför Transportstyrelsens roll som Y vilket innebär att myndigheten har och tar ansvar för att handläggning av reglering, 71 Trafikverket (2016), Hur Trafikverkets verksamhet förbättrar förutsättningarna för kollektivtrafikbranschen att nå sitt fördubblingsmål, Redovisning av uppdrag 4 i Regleringsbrevet för 2016, s Trafikverket (2016), Hur Trafikverkets verksamhet förbättrar förutsättningarna för kollektivtrafikbranschen att nå sitt fördubblingsmål, Redovisning av uppdrag 4 i Regleringsbrevet för 2016, s Trafikverket (2016), Trafikverkets redovisning av arbete med civilt försvar i enlighet med regeringens planeringsanvisningar för det civila försvaret, dnr 2015/ Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen 32

33 tillstånd och tillsyn fungerar i alla beredskapslägen. Dock innebär symbolen inte att reglering, tillståndsgivning och tillsyn i verksamheten är avpassade för att säkerställa funktionalitet under kris och höjd beredskap i transportsektorn, endast att själva arbetet med att reglera, ge tillstånd och utöva tillsyn kan bedrivas även vid samhällsstörningar. Transportstyrelsen tolkar inte sitt ansvar enligt Y som att man därmed också har ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap och myndigheten arbetar därför inte med uppgifter utifrån krisberedskapsförordningen i dessa verksamheter. Transportstyrelsen har enligt sin instruktion myndighetsansvar för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Vad begreppet myndighetsansvar innebär i hänseendet ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap är inte klarlagt. Transportstyrelsen bedriver inte totalförsvarsplanering inom flygtrafiktjänst som omfattar annat än myndighetens egen verksamhet, se vidare i avsnitt Mot den bakgrunden uttrycks ansvaret för flygtrafiktjänst som X för att symbolisera att det är oklart om myndigheten har och/eller tar ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap i verksamheten. Vad gäller Transportstyrelsens vidare ansvar för krisberedskapen inom luftfarten är även detta otydligt, se vidare i avsnitt Transportstyrelsen har tidigare bedrivit visst arbete inom luftfartssektorn med koppling till krisberedskapsområdet. Dock har detta inte skett systematiskt med bas exempelvis i myndighetens risk- och sårbarhetsanalys. Även på övriga områden avseende luftfarten, dvs avseende flygplatser och operatörer, har Transportstyrelsen därför markerats med X vilket avser visa att det är oklart om Transportstyrelsen har något ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap i verksamheten. Klart är att något systematiskt arbete inte bedrivs på området Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Historik Transportstyrelsen inrättades den 1 januari Transportstyrelsen övertog då i princip all verksamhet vid Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen samt delar av verksamheten vid Sjöfartsverket och Vägverket. Även ett mindre antal uppgifter för Banverket, Tullverket och Boverket fördes över till myndigheten. 75 Länsstyrelsernas körkorts- och yrkestrafikverksamhet överfördes till Transportstyrelsen Utgångspunkten var att Transportstyrelsen huvudsakligen skulle finansieras via avgifter. Det grundläggande motivet för att inrätta Transportstyrelsen var det principiellt viktiga kravet att det råder ett oberoende mellan den organisation som utövar tillsyn och den verksamhet som tillsynen avser. Tidigare hade detta säkerställts genom att Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen hade inrättats separat från Banverket och Luftfartsverket. När Transportstyrelsen bildades skapas ett sådant oberoende också för sjöoch vägtransportsektorerna. Normgivning och tillsyn skulle därmed bedrivas självständigt från infrastrukturförvaltare och transportansvariga inom hela transportsektorn. 76 Transportstyrelsens s.k. kärnverksamhet består av normgivning, tillsyn och tillståndsgivning inom de fyra trafikslagen. Transportstyrelsen ansvarar även för de register som behövs för att utöva kärnverksamheten. Transportstyrelseutredningen konstaterade i sitt delbetänkande (SOU 2008:9) att sektorsansvaret tolkades olika inom de olika trafikslagen och var otydligt. Utredningen föreslog därför att det sektorsansvar som exempelvis Luftfartsstyrelsen haft i den nya myndigheten Transportstyrelsen skulle ersättas med tydligt definierade stabs- och verkställighetsuppgifter inom myndighetens respektive verksamhetsområden. Transportstyrelsen skulle enligt förslaget ges de uppgifter som behövs för att säkerställa 75 Proposition 2008/09:31 Transportstyrelsen och dess verksamhet, s SOU 2008:9, Transportinspektionen- En myndighet för all trafik, s. 9ff 33

34 dess kärnverksamhet men föreslogs inte ges ett särskilt utpekat sektorsansvar inom sitt område. 77 Regeringen instämde i utredarens bedömning vilket kommer till uttryck genom att sektorsansvar inte återfinns Transportstyrelsens instruktion. 78 Transportstyrelsens ansvar för krisberedskap och inför och vid höjd beredskap Transportstyrelsen har sedan myndighetens bildande varit angiven i bilagan till krisberedskapsförordningen. Detta förefaller ha sitt ursprung i att Luftfartsstyrelsen hade varit utpekad i bilagan sedan Luftfartsverkets delning och inrättandet av Luftfartsstyrelsen I propositionen Transportstyrelsen och dess verksamhet (prop. 2008/09:31) skriver regeringen att Luftfartsstyrelsen har samordningsansvar för och krisberedskap i luftfartssektorn och att Luftfartsstyrelsens uppgifter (med undantag för ansvaret för det nationella ambulansflyget som senare fördes till MSB) har en naturlig hemvist i Transportstyrelsen. 79 Vad gäller de verksamheter från Vägverket och Sjöfartsverket som överfördes till Transportstyrelsen (Vägtrafikinspektionen och Sjöfartsinspektionen liksom stora delar av Vägverkets myndighetsutövning samt vissa uppgifter hos Sjöfartsverket) inkluderade de inte särskilt ansvar för krisberedskap och höjd beredskap, och Vägverket och Sjöfartsverket var fortsatt utpekade i bilagan till krisberedskapsförordningen efter Transportstyrelsens tillkomst. Vad gäller järnväg överfördes vissa uppgifter från Banverket till Transportstyrelsen, liksom hela Järnvägsstyrelsens verksamhet. Banverkets särskilda ansvar för krisberedskap och höjd beredskap överfördes dock inte. Järnvägsstyrelsens huvuduppgifter hade varit att utöva tillsyn över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen, svara för normgivning, pröva frågor om tillstånd att utföra och organisera trafik samt att driva spåranläggning liksom vissa andra frågor, dock inte inkluderande särskilt ansvar för krisberedskap och höjd beredskap. 80 Mot denna bakgrund förefaller det alltså som att det ansvar för krisberedskap och höjd beredskap som fördes till Transportstyrelsen endast kom från Luftfartsstyrelsen. Denna tolkning överensstämmer med vad som framgår av det tilläggsdirektiv regeringen gav Transportstyrelseutredningen 2008, att Transportstyrelsen tills vidare skulle ha ett ansvar för krisberedskap för flyg inom samverkansområdena Skydd, undsättning och vård samt Transporter. 81 I Transportstyrelseutredningens delbetänkande 2008:9, Transportinspektionen- En myndighet för all trafik samt i huvudbetänkande SOU 2008:44 Transportinspektionen- Ansvarslag för vägtrafiken m.m. föreslogs att Transportstyrelsen skulle ersätta Luftfartsstyrelsen i bilagan till krisberedskapsförordningen 82, 83. Av delbetänkandet framgick vidare; Om det genomförs en ytterligare förändring av myndighetsstrukturen inom transportsektorn bör hemvisten för krisberedskap inom samverkansområdet Transporter övervägas. 84 Luftfartsstyrelsen framhöll i sitt remissyttrande på delbetänkandet att roller, ansvarsområden och mandat vad avser krisberedskapsarbetet bör fastställas inom de områden som berörs av organisationsförändringen. Luftfartsstyrelsen menade att ansvarsområden och mandat skulle utformas på ett sådant sätt att det stämmer överens med krisberedskapsförordningen Ibid, s Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen 79 Proposition 2008/09:31 Transportstyrelsen och dess verksamhet, s Ibid, s. 46, 48f. 81 Kommittédirektiv 2008:45, Tilläggsdirektiv till Transportstyrelseutredningen (N 2007:05) 82 SOU 2008:9, Transportinspektionen- En myndighet för all trafik, s. 9ff 83 SOU 2008:44 Transportinspektionen- Ansvarslag för vägtrafiken m.m., s SOU 2008:9 Transportinspektionen- En myndighet för all trafik, s SOU 2008:44 Transportinspektionen- Ansvarslag för vägtrafiken m.m., s

35 Så vitt känt hörsammades inte Luftfartsstyrelsens yttrande i arbetet med att inrätta Transportstyrelsen och ansvaret för krisberedskap inom samverkansområdet Transporter belystes inte heller i samband med att Trafikverket bildades. Transportstyrelsen bedriver inget arbete med utgångspunkt i de författningar som syftar till att förbereda förfogande m.m. (se avsnitt 2.5.5). Transportstyrelsen har enligt planeringsanvisningarna för det civila försvaret som regeringen beslutade om lämnat en redovisning till regeringen avseende hur planeringsarbetet inom det egna ansvarsområdet fortskrider och vilka resultat som har uppnåtts. Av redovisningen framgår att Transportstyrelsen anser att regeringen bör överväga att ge en utpekad myndighet det sammanhållande planeringsansvaret för det civila försvaret (beredskapsplanläggning) inom transportområdet. 86 Beredskapsansvar specifikt avseende flygtrafiktjänst Den 1 januari 2005 övergick myndighetsuppgifterna som Luftfartsverket ansvarade för till den då nybildade förvaltningsmyndigheten Luftfartsstyrelsen. Syftet var att stärka den politiska styrningen i arbetet för att uppnå de transportpolitiska målen, skilja mellan myndighetsroll och produktionsroll för att eliminera målkonflikter samt att anpassa den svenska strukturen till organisationen i övriga EU-länder. Luftfartsstyrelsen fick ett sektorsansvar för den civila luftfarten. Från 2007 reviderades Luftfartsstyrelsens instruktion såtillvida att myndighetens huvuduppgifter förutom ansvar för civil flygtrafiktjänst, kom att omfatta flygtrafiktjänst för militär luftfart även vid höjd beredskap och krig och inte bara militär luftfart i fred. 87 Luftfartsverket hade fortsatt ansvaret för att tillhandahålla flygtrafiktjänst för militär luftfart i alla beredskapsskeden. 88 Före reformen hade Försvarsmakten myndighets- och driftsansvaret för flygtrafiktjänsten för militär luftfart vid höjd beredskap och i krig. När verksamheten vid Luftfartsstyrelsen den 1 januari 2009 överfördes till Transportstyrelsen 89 återspeglades detta ansvar i myndighetens instruktion genom att det i 6 anges att Transportstyrelsen har myndighetsansvar för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. 90 I dag har alltså Luftfartsverket och Transportstyrelsen sina respektive uppgifter oberoende av beredskapsgrad, vilket medför behov av kontinuerlig samverkan mellan Försvarsmakten och dessa myndigheter. 91 Samtidigt återfinns inget sektorsansvar för luftfarten i stort i Transportstyrelsens instruktion (till skillnad från i Luftfartsstyrelsens instruktion av vilken det framgick att Luftfartsstyrelsen hade ett samlat ansvar, sektorsansvar, för den civila luftfarten 92 ). Luftfartsstyrelsen konstaterade 2006 att myndigheten i huvudsak inte ställde några krav på företag inom luftfartssektorn att genomföra förberedelser för höjd beredskap enligt lagen (1982:1004) och förordningen (1982:1005) om skyldigheter för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. 93 Så vitt känt har inte sådan planering påbörjats sedan Transportstyrelsen övertog Luftfartsstyrelsens uppgifter. 86 Transportstyrelsen (2016), Beredskapsplanering Transportstyrelsens roll i återuppbyggnaden av totalförsvaret, Dnr TSR SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst, s. 60ff. 88 Proposition 2009/10:95 Luftfartens lagar, s Proposition 2009/10:16 Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket, s Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen 91 SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst, s. 60ff. 92 Förordning (2007:959) med instruktion för Luftfartsstyrelsen 93 Luftfartsstyrelsen, Flygtrafiktjänst bara i statens regi?, rapport 2006:4, s

36 I SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst diskuterar utredaren Transportstyrelsens ansvar för beredskapsplanering avseende flygtrafiktjänst, bland annat kopplat till möjligheten att ställa krav på företag i luftfartssektorn att medverka i totalförsvarsplaneringen. Utredaren menade att det torde finnas formella förutsättningar för Transportstyrelsen att hålla en totalförsvarsplanering som inte endast omfattar myndighetens egen verksamhet, utan även inbegriper andra aktörer, även privata sådana. Givet konkurrensutsättningen av marknaden för lokala flygtrafikledningstjänster, kan behovet av en sådan totalförsvarsplanering enligt utredaren ha ökat under de senaste åren. Totalförsvarsplaneringen kan, enligt utredarens mening, ses som en naturlig del av Transportstyrelsens myndighetsansvar för flygtrafiktjänsten. Utredaren konstaterar vidare att flygtrafiktjänsten, givet sin samhällsviktiga funktion, bör vara föremål för en planering som är baserad på en bred hot- och riskbild och som även omfattar krisberedskap. 94 Flygtrafiktjänstens allmänna betydelse för flygtrafikens säkerhet och regularitet, men även integrationen av flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart, talar enligt utredaren för att ett ansvar kopplat till en beredskapsplanering är rimligt. Utredaren framhöll att regeringen har möjlighet att närmare bestämma vilka skyldigheter som förenas med driften av flygtrafiktjänst. (I enlighet med förordning artikel 8.3 (EG) nr 550/2004 ska medlemsstaterna fastställa de rättigheter och skyldigheter som ska uppfyllas av de leverantörer av flygtrafikledningstjänster som utnämns. Enligt luftfartslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om flygtrafiktjänsten.) Mot bakgrund av detta föreslogs i utredningen att den som bedriver flygtrafiktjänst åläggs en skyldighet att samverka vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap. En sådan skyldighet borde enligt utredaren också kunna föras in i luftfartsförordningen. 95 Utredarens förslag var dock inte att sådan samverkan ska ske med Transportstyrelsen utan istället bedömdes att Luftfartsverket har goda förutsättningar för att samverka med övriga leverantörer av flygtrafiktjänst kring en sådan beredskapsplanering. Luftfartsverkets roll, ansvar och kontinuerliga samverkan med Försvarsmakten möjliggör enligt utredaren att verket genom beredskapsplaneringen torde kunna identifiera risker och vidta åtgärder för att avhjälpa eventuella brister på ett verkningsfullt sätt. Utredaren ansåg därför att flygtrafiktjänstleverantörerna bör samverka med Luftfartsverket i beredskapsplaneringshänseendet. En sådan roll för Luftfartsverket skulle enligt utredaren dock inte påverka Transportstyrelsens möjligheter att vid behov och om det är ändamålsenligt bedriva totalförsvarsplanering Slutsats kring Transportstyrelsens ansvarsutövande Det ursprungliga motivet till att Transportstyrelsen givits ett särskilt ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap förefaller härstamma från Luftfartsstyrelsens sektorsansvar för den civila luftfarten. Emellertid har Transportstyrelsen inte gett uttryck för att myndigheten ser att analys av och samverkan avseende krisberedskapsarbete eller planering för höjd beredskap med exempelvis flygplatser, tillhandahållare av flygtrafiktjänster eller flygoperatörer faller inom myndighetens ansvarsområde. Transportstyrelsen har bedömt att myndighetens ansvarsområde i krisbereskapsförordningens mening endast omfattar den egna myndighetens verksamhet, men i detta hänseende inte avgränsat till luftfarten. Vad gäller myndighetens särskilda myndighetsansvar för flygtrafiktjänst tolkar Transportstyrelsen detta som ansvaret att stå för myndighetsutövningen avseende den civila flygtrafiktjänsten och för dialogen med Försvarsmakten avseende avtal kring 94 SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst, s. 198ff. 95 Ibid, s. 198ff. 96 Ibid, s. 198ff. 36

37 myndighetsutövning avseende flygtrafiktjänsten för militär luftfart i fred, vid höjd beredskap och i krig. Transportstyrelsen ser alltså inte som sitt ansvar att analysera, ställa krav, eller på annat sätt sträva efter att utveckla förmågan att hantera samhällsstörningar vare sig i fred eller inför och vid höjd beredskap på något annat område i transportsektorn än i myndighetens egen verksamhet. En möjlig anledning till Transportstyrelsens tolkning av begreppet myndighetens ansvarsområde som det tagit sig uttryck i myndighetens arbete i förhållande till övriga aktörer inom transportsektorn, och då särskilt avseende civil luftfart, är det uttalade avskaffandet av sektorsansvaret vid Transportstyrelsens bildande. 3.4 Sjöfartsverket Sjöfartsverkets huvuduppgifter omfattar bland annat att i egenskap av infrastrukturhållare för farleder svara för säkra sjövägar (innefattar lotsning, farleder, SAR, isbrytning och sjögeografisk information) samt att tillhandahålla sjötrafikinformationstjänst, sjötrafikrapporteringssystem och automatiskt fartygsidentifikationssystem. 97 I bilden ovan sammanfattas uppgifterna under begreppen sjötrafikinformation respektive säkra sjövägar. I och med detta ansvar betraktar Sjöfartsverket säkra sjövägar och sjötrafikinformation som myndighetens ansvarsområden även avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap vilket representeras i bilden ovan av att Sjöfartsverkets roll markerats med X. Av Sjöfartsverkets instruktion framgår att myndigheten också ska svara för beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter. 98 Sådan planering bedrivs emellertid inte av Sjöfartsverket sedan många år tillbaka. Beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter avsåg tidigare bland annat Sjöfartsverkets roll som ansvarig för sjötransportledning, ansvaret för särskilda leder för handelssjöfarten samt rollen som ransoneringsmyndighet för fartyg vid drivmedelsransonering. Sjöfarverkets uppgift idag kring beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter är inte tydlig. För att förmedla att det är oklart vilket ansvar Sjöfartsverket har för planering för höjd beredskap i sjöfartsnäringen har myndighetens roll markerats med X i bilden ovan och för att klargöra att rollen oavsett avgränsas till just att endast omfatta planering för höjd beredskap och inte ansvar för krisberedskap är symbolen uttryckt som (X) Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Historik Sjöfartsverket i dess nuvarande form bildades 1956 och fick då namnet Kungliga Sjöfartsstyrelsen. Vid en omorganisation 1969 bildades en driftavdelning och sjöfartsinspektionen bildades. Namnet ändrades i samband med omorganisationen till Sjöfartsverket. År 1987 ombildades Sjöfartsverket från förvaltningsmyndighet till affärsverk genom förslag till riksdagen i budgetpropositionen för budgetåret 1987/88 (proposition 1986/87:100). Den 1 januari 2009 överfördes Sjöfartsinspektionen från Sjöfartsverket till den då nybildade myndigheten Transportstyrelsen. Sjöfartsverket blev en koncern 2011 till följd av dotterbolagsförvärv av helikopterverksamheten. Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket anger att verket, med ett trafikslagsövergripande synsätt, ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska bedrivas med huvudsaklig inriktning på handelssjöfarten medan fritidsbåtstrafikens, fiskets och marinens intressen ska beaktas. Instruktionen anger också att verkets huvuduppgifter omfattar lotsning, farleder, sjö- och flygräddning, isbrytning, sjögeografisk information, sjötrafikinformation, miljö, beredskapsplanering, måluppföljning, behovsanpassning för funktionshindrade och kulturverksamhet (så kallad sjömansservice). 97 Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket 98 Ibid 37

38 Formuleringen i verkets instruktion att Sjöfartsverket ska ha ett trafikslagsövergripande synsätt ersatte den 1 januari 2010 formuleringen att Sjöfartsverket hade ett sektorsansvar för sjöfarten. 99 Sjöfartsverket är ett tjänsteproducerande affärsverk, vars verksamhet är starkt kopplad till de huvuduppgifter som finns angivna i verkets instruktion. Sjöfartsverket är också statsmakternas expert på sjöfartsrelaterade frågor, vilket innefattar arbete med remisser, utredningar och omvärldsanalyser samt deltagande i olika nationella och internationella organ och samarbeten. 100 År 2008 lämnades utredningen SOU 2008:53 Styra rätt! Förslag om Sjöfartsverkets organisation till regeringen. I utredningen görs inga hänvisningar till Sjöfartsverkets särskilda ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap. Sjöfartsverkets ansvar för krisberedskap och inför och vid höjd beredskap Sjöfartsverket har sedan krisberedskapsförordningens tillkomst angivits i bilagan till förordningen och har därmed ett särskilt ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap. Sjöfartsverket lämnade enligt planeringsanvisningarna för det civila försvaret som regeringen beslutade om en redovisning till regeringen avseende hur planeringsarbetet inom det egna ansvarsområdet fortskrider och vilka resultat som har uppnåtts fram till den 25 maj Av redovisningen framgår att Sjöfartsverket utifrån de i instruktionen beskrivna huvuduppgifterna identifierat kritiska verksamheter som behöver upprätthållas vid höjd beredskap. Vidare kommenteras i redovisningen 2 punkt 9 i Sjöfartsverkets instruktion som säger att myndigheten ska svara för beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter. Denna skrivning har funnits med i Sjöfartsverkets instruktion sedan 1969 då Sjöfartsverket inrättades. Sjöfartsverket tolkar enligt redovisningen denna skrivning som att verket ska planera för de verksamheter som omfattades av myndighetens tidigare beredskapsplanläggning, såsom att under höjd beredskap på anvisningar från Överbefälhavaren, Transportrådet och Överstyrelsen för civil beredskap i den Centrala sjötransportledningen, bestående av Sjöfartsverket och Sjöfartskommittén -39, prioritera och fördela fartyg, fraktlicenser och drivmedelslicenser. Sjöfartsverket skulle även tillhandahålla krigslotsar, krigstrafikoperatörer och särskilda beredskapsleder för handelsflottan. Sjöfartsverket bedriver idag inget arbete med utgångspunkt i de författningar som syftar till att förbereda förfogande m.m. (se avsnitt 2.5.5). Sjöfartsverket framhåller att förändringar i myndighetsstrukturerna och i samhället i stort sedan den tidigare beredskapsplanläggningen var aktuell skett. Även Sjöfartsverket har förändrats och Transportstyrelsen och Trafikverket, som nya myndigheter, har tagit över delar av verkets tidigare uppgifter. Sjöfartsnäringen har också förändrats och det finns t.ex. färre svenska rederier idag, liksom färre svenskflaggade fartyg. Dessa förändringar föranleder sammantaget enligt Sjöfartsverket ett behov av en översyn av uppgiften att svara för beredskapsplanläggning Förordning (2009:1449) om ändring i förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket 100 Statskontoret (2013), Myndighetsanalys av Sjöfartsverket, 2012/117-5, s. 21f. 101 Sjöfartsverket (2016), Redovisning Beredskapsplanering, Dnr: Ibid. 38

39 3.4.2 Slutsats kring Sjöfartsverkets ansvarsutövande Sjöfartsverket har bedömt att myndighetens ansvarsområde i krisberedskapsförordningens mening omfattar myndighetens ansvar avseende säkra sjövägar och sjötrafikinformation. Sjöfartsverket ser därmed inte att förmåga hos eller analys i övrigt av hamnar eller sjöfartsnäringens aktörer ingår i myndighetens ansvarsområde. Avseende Sjöfartsverket ansvar för beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter anser myndigheten att behov av en översyn av ansvaret föreligger. I dagsläget bedriver inte Sjöfartsverket något arbete kopplat till uppgiften. 3.5 Den offentligt upphandlade kollektivtrafiken Kollektivtrafik definieras i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik med en hänvisning till EU:s kollektivtrafikförordning 1370/2007. I förordningens artikel 2 a definieras kollektivtrafik som persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering. 103 Kollektivtrafik kan antingen bedrivas som av kollektivtrafikmyndigheterna upphandlad och delvis skattefinansierad trafik med trafikplikt (tidtabellsstyrd trafik) eller som trafik på helt kommersiell grund, dvs. på marknadsmässiga villkor och som inte upphandlas/avtalas av kollektivtrafikmyndighet. Nedan behandlas upphandlad kollektivtrafik. Kollektivtrafik kan också delas in i lokal och regional, interregional samt internationell kollektivtrafik. Kollektivtrafiklagen reglerar den lokala och regionala kollektivtrafiken. Regional kollektivtrafik är sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län eller om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov 104. Resandet med lokal och regional kollektivtrafik ökar stadigt i Sverige. Storstadsregionerna 105 dominerar på många sätt inom kollektivtrafiken. Tillsammans står de för knappt 60 procent av utbudet i fordons- och vagnkilometer, 71 procent av transportarbetet i personkilometer och 84 procent av antalet påstigningar i hela Sverige. 106 Trafikverkets ansvar för den statligt upphandlade kollektivtrafiken och uppgiften att verka för kollektivtrafikens utveckling beskrivs i avsnitt 3.2. Trafikverket arbetar i sammanhanget inte med frågor relaterade till krisberedskap eller planering för höjd beredskap. Den övriga offentligt upphandlade kollektivtrafiken regleras i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Enligt lagen ska landstinget och kommunerna gemensamt ansvara för den regionala kollektivtrafiken. Undantaget från denna regel är Stockholm, där landstinget ensamt ansvarar för kollektivtrafiken och Gotland, där ansvaret utövas av kommunen. Landstinget och kommunerna kan dock komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna ska bära ansvaret. I varje län ska det enligt lagen finnas en regional kollektivtrafikmyndighet (RKM) för att utöva detta ansvar. I landets 21 län utgörs kollektivtrafikmyndigheten av regioner (8 st) eller landsting (5 st) i 13 län, medan de i övriga 8 län sköts i samverkan mellan kommuner och landsting i regionförbund (5 st) eller kommunalförbund (3 st). 107 Under 103 (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg Lag (2010:1065) om kollektivtrafik 105 Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län 106 Uppföljningsrapport 2015/16:RFR14 Kollektivtrafiklagen en uppföljning 107 En region är, liksom landsting, en sekundärkommun med en direkt politiskt vald församling men som har ett utökat ansvar jämfört med ett landsting. Ett regionförbund är ett kommunförbund 39

40 kollektivtrafikmyndigheten finns i regel ett publikt ägt bolag, som bl.a. säljer kollektivtrafiktjänsten till resenärerna. I många fall upphandlas sedan den operativa driften av trafiken av privata entreprenörer. 108 Såväl kommuner som landsting/regioner omfattas av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Utredningen visar att det i praktiken varierar huruvida landstingen/regioner och regionförbund/kommunalförbund, då de är huvudmän för kollektivtrafikmyndigheterna, tillämpar LEH:s krav på krisberedskap och planering för höjd beredskap för kollektivtrafiken. I bilden ovan noteras kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) i kolumnen Annan aktör då de som del av landstingen/regionerna/kommunerna omfattas av de krav på krisberedskap och planering för höjd beredskap som ställs i LEH. För att tydliggöra att dessa myndigheter omfattas av LEH noteras även detta i bilden ovan. För att markera att det är oklart om RKM i praktiken omfattas av landstingens och regionernas ansvarstagande för krisberedskap och planering för höjd beredskap i verksamheten anges de kursivt. För att påvisa att respektive RKM oavsett endast har ansvar för den offentligt upphandlade kollektivtrafiken i sitt län, samt osäkerheten vad avser de kollektivtrafikmyndigheter som utgörs av förbund, är RKM även angivet inom parantes. Markeringen ser följaktligen ut så här; (RKM) LEH MSB har föreskriftsrätt avseende landstingens och kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) enligt 12 förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Enligt föreskrifterna avseende landstingens RSA ska identifierad samhällsviktig verksamhet inom landstingets ansvarsområde rapporteras och enligt indikatorerna i bilagan till föreskrifterna ska landstingen i sitt arbete med RSA beakta samtliga delar av landstingets verksamhet och vid behov involvera dessa i arbetet. Föreskrifterna (inklusive en bilaga med indikatorer) är allmänt hållna och tar, till skillnad från föreskrifterna för kommunerna, inte upp specifika verksamheter. 109 Den uppföljning som MSB genomför av landstingens krisberedskap redovisas årligen för regeringen. Denna fokuserar på användningen av medlen enligt ovan 110. Så vitt känt har inte heller någon annan uppföljning av krisberedskapen i kollektivtrafiken skett trots att landstingen i de flesta fall är huvudman för denna. Avseende kommunerna står länsstyrelsen för uppföljningen av föreskrifterna avseende RSA. Det har inom ramarna för denna utredning inte kartlagts huruvida länsstyrelserna i de län där kollektivtrafikmyndigheterna utgörs av förbund särskilt följt upp föreskrifternas tillämpning avseende kollektivtrafiken. Mot denna bakgrund har MSB:s roll i bilden ovan markerats med ett (X) för att belysa att det är oklart om MSB har och/eller tar ansvar för att ställa krav på och följa upp krisberedskap och planering för höjd beredskap i den regionala offentligt upphandlade kollektivtrafiken. mellan kommuner och landsting för att hantera vissa frågor gemensamt vars politiska organ väljs av företrädare för kommunerna och landstinget, dvs indirekt. I regionförbunden utgör kollektivtrafikansvaret en del av förbundets verksamhet medan de kollektivtrafikmyndigheter som utgörs av kommunalförbund enbart bildats för detta syfte. I flera av de län som har ett regionförbund pågår processer för att bilda regioner. 108 SKL:s hemsida, kontaktuppgifter till regionala kollektivtrafikmyndigheter, egionalakollektivtrafikmyndigheter.1235.html 109 MSBFS 2015:4, Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om landstings riskoch sårbarhetsanalyser 110 MSB (2016), Anslag 2:4 Krisberedskap uppföljning 2015 och inriktning 2017 Redovisning av uppdrag 18 i MSB:s regleringsbrev för 2016, s

41 3.5.1 Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Historik Det nuvarande sättet att organisera den upphandlade kollektivtrafiken i Sverige härstammar från 1970-talet. Genom den s.k. huvudmannareformen infördes lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, den s.k. huvudmannalagen. Före reformen var antalet bussföretag stort och nästan alla hade sina egna pris- och biljettsystem. Lagen syftade till att på mer effektivt sätt samordna samtliga tillgängliga resurser. Huvudmannen tilldelades genom reformen bland annat bestämmanderätten över trafikutbud och pris. Vidare skulle huvudmannen ta ställning till om driften skulle ske i egen regi eller av externa företag på entreprenad. Huvudmannen skulle även besluta om fördelningen av eventuella underskott i trafikrörelsen. Redan från början sågs det som lämpligt att landsting och kommuner gemensamt ansvarade på kollektivtrafiken genom de sk trafikhuvudmännen. Dessa huvudmän fattade beslut om utbud och priser. Linjetrafik som inte bestämts av huvudmännen fick bara etableras om det inte skadade förutsättningarna för huvudmännen att bedriva trafik, vilket innebar en vetorätt för trafikhuvudmännen 111 Grunderna i detta system har bestått fram till idag även om det genom åren genomgått förändringar, såsom att regional järnvägstrafik överförts till huvudmännen. 112 Under den tid som det civila försvaret var indelat i funktioner ingick den upphandlade kollektivtrafikens resurser i funktionen transporter, under delfunktionen landsvägstransporter. Funktionsansvarig myndighet samt ansvarig för den aktuella delfunktionen var den tidiga föregångaren till MSB, Överstyrelsen för Civilt Försvar (ÖCB). På regional nivå hade länsstyrelserna en nyckelroll för planeringen av transportresurserna, inte minst genom vägtrafikombuden (se även avsnitt ovan). 113 Kollektivtrafikföretag utsågs till sk. K-företag. Kommuner och landsting förefaller inte ha varit involverade i denna planering och kollektivtrafik ingick inte i planeringsskyldigheten. Den planering som gjordes av kollektivtrafikföretagen initierades direkt av länsstyrelsen. Viss kommunal planläggning, åtminstone i Malmö, förekom dock på lokalt initiativ. 114 Funktionsindelningen avskaffades I slutet av 00-talet kom ny EU-lagstiftning på kollektivtrafikområdet (EU:s kollektivtrafikförordning (EG) nr. 1370/2007). Ett syfte med EU-lagstiftningen var att underlätta konkurrens på Europeisk nivå. Regeringen beslutade i juni 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till ny lagstiftning på kollektivtrafikområdet (dir. 2008:55). Utredningen om en ny kollektivtrafiklag lämnade ett delbetänkande (SOU 2009:39) om offentligrättslig lagstiftning i maj 2009 som utgjorde huvudsakligt underlag till den nya lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (kollektivtrafiklagen) och förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. En viktig del i den nya lagen var att kollektivtrafikföretag från och med 2012 fritt får etablera kommersiell kollektivtrafik på väg, järnväg, spårväg och tunnelbana. En annan viktig del var att delar av det ansvar som åvilat trafikhuvudmännen, som tidigare i alla län utom tre utgjorts av det mellan kommunerna och landstingen gemensamt ägda kollektivtrafikbolaget, skulle bedrivas i förvaltningsform. De delar som avsågs var att besluta om länets trafikförsörjningsprogram som uttrycker målen för kollektivtrafikförsörjningen och den allmänna trafikplikten för regional kollektivtrafik i länet. I och med detta ändrades också namnet till regional kollektivtrafikmyndighet. År 2016 trädde lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter i kraft. Där finns bland annat bestämmelser om de prisavdrag som ska gälla vid förseningar. 111 Proposition 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, s Ibid, s SOU 1993:95 Uppgifts- och ansvarsfördelning inom det civila försvaret, s SOU 1984:57 Kommunerna i totalförsvaret, s

42 Under 2016 genomfördes en uppföljning av riksdagens trafikutskott av kollektivtrafiklagen ett flertal frågor uppmärksammandes såsom tillgången för kommersiella aktörer till gemensam infrastruktur, de ökande kostnaderna i kollektivtrafiken och möjligheterna till regressrätt. Uppföljningen konstaterade att etableringen av kommersiell trafik vid sidan av den upphandlade busstrafiken varit mycket begränsad, och att det beror på kvarvarande strukturella hinder. I uppföljningen bedömdes också att ett starkare och tydligare centralt stöd till RKM bör övervägas i förhållande till det stöd som Trafikverket har att lämna. Frågor om krisberedskap eller civilt försvar berördes inte. 115 Ansvar för krisberedskap och inför och vid höjd beredskap i kollektivtrafiken Ansvar för krisberedskap och inför och vid höjd beredskap i kollektivtrafiken Som konstateras ovan omfattas såväl kommuner som landsting av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Även om lagen eller den anslutande förordningen inte explicit nämner kommunalförbund framgår det av förarbetena att den verksamhet som överförts till kommunalförbund åtminstone omfattas av kravet på risk- och sårbarhetsanalyser. 116 Även de indikatorer som är bilagda MSB:s föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyser i kommunerna tar explicit upp att verksamhet som förlagts i kommunalförbund bör omfattas av analyserna. Kommunalförbund, som SKL kallar specialkommuner och som är egna juridiska personer, torde inte omfattas direkt av LEH:s bestämmelser om krishanteringsplan, övning m.m. utan det är upp till de deltagande kommunerna och landstingen att, som en del av ansvarstagandet för krisberedskap och civilt försvar, tillse detta i kommunalförbundet. Som också konstaterats ovan utgörs en stor och sannolikt växande del av RKM av landsting/regioner. För de åtgärder som landsting och regioner vidtar med anledning av LEH har de rätt till ersättning. År 2004 fick dåvarande Krisberedskapsmyndigheten (KBM) i uppdrag att närmare beskriva vilka uppgifter som landstingen ska uppfylla på krisberedskapsområdet mot ersättning från staten. Utifrån resultatet av detta arbete som genomfördes i samråd med Socialstyrelsen och dåvarande Landstingsförbundet tecknades efter LEH:s införande en avsiktsförklaring som avsåg 2007 och I avsiktsförklaringen tydliggjordes även KBM:s uppföljningsansvar gentemot landstingen avseende deras krisberedskap. Ersättningen omfattade miljoner kronor varav ca 670 tkr betalades ut till de tre storstadslänen och ca 440 tkr vardera till övriga län. Alltsedan dess har ersättning och uppföljning enligt den avsiktsförklaring som tecknades 2007 fortsatt att följas, med MSB som arvtagare och med samma nominella summa. Det finns inga krisberedskapsrelaterade krav på vare sig de regionala kollektivtrafikmyndigheterna eller kollektivtrafikföretagen (operatörer, entreprenörer) i den för kollektivtrafiken specifika svenska lagstiftningen. Den EU-förordning, 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg, som ligger till grund för Lag (2010:1065) om kollektivtrafik medför dock inga hinder för att ställa kvalitetskrav i upphandlingar av kollektivtrafik. I vilken utsträckning det ställs krisberedskapsrelaterade krav i upphandlingar av kollektivtrafik har inte varit möjligt att klarlägga inom ramen för denna utredning. Genom EU-förordningen ges kollektivtrafikmyndigheten rätt att vid trafikstörningar, eller överhängande risk för sådana störningar, vidta nödåtgärder som går utöver hur man normalt får agera vid tilldelning av kontrakt för att bedriva upphandlad trafik. Nödåtgärden ska bestå i en direkttilldelning, en formell överenskommelse om utvidgning av ett avtal om 115 Sveriges Riksdag, Trafikutskottet, Uppföljningsrapport 2015/16:RFR14 Kollektivtrafiklagen en uppföljning 116 Sveriges kommuner och landsting, (2007), Samhällskriser och katastrofer, Juridisk handbok, s

43 allmän trafik eller ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. Trafikplikt gäller en viss sträcka eller ett visst geografiskt område Slutsats kring nuvarande ansvarsutövande inom den upphandlade kollektivtrafiken Det finns inget samlat ansvarsutövande inom den upphandlade kollektivtrafiken. Även om landstingen och kommunerna, som enligt lagen slutligen ansvarar för denna del av kollektivtrafiktrafiken, omfattas av LEH förefaller detta inte omsättas i praktiken förutom i några få RKM. I dagsläget är statens möjligheter att påverka utformningen av den upphandlade kollektivtrafiken, utöver normeringsmakten, små. Ingen central förvaltningsmyndighet har ett samlat ansvar och Trafikverkets stödjande roll är svag. Därmed saknas också möjlighet att från någon transportmyndighets sida driva frågor om krisberedskap och civilt försvar. Den uppföljning av LEH som MSB genomför av landsting/regioner är generell och återrapporteringen till regeringen fokuserar på de 10 mnkr som årligen utbetalas till landstingen. För uppföljningen av kommuner är länsstyrelserna ansvariga. 3.6 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Som nämnts ovan får kommuner och landsting varje år statlig ersättning via MSB för kostnader för vissa förberedande åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. MSB följer upp de medel som betalas ut till landstingen och kommunerna (i samverkan med länsstyrelserna) och gör en bedömning av de effekter som genomförda åtgärder får på krisberedskapen på en övergripande nivå. Emellertid har den uppföljning som MSB genomfört av landstingens krisberedskap så vitt känt inte specifikt omfattat den regionala kollektivtrafiken trots att landstingen i de flesta fall är huvudmän för denna. MSB har mot denna bakgrund markerats med ett (X) avseende den offentligt upphandlade kollektivtrafiken för att belysa att det är oklart om MSB tar ansvar för att ställa krav på och följa upp krisberedskap och planering för höjd beredskap i den offentligt upphandlade kollektivtrafiken samt med en parantes för att tydliggöra att ett sådant ansvar oavsett endast skulle gälla i den offentligt upphandlade kollektivtrafiken på regional nivå Bakgrund till nuvarande ansvarsutövande Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bildades den 1 januari 2009 ur tre tidigare myndigheter (Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar). MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. MSB ska bland annat utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. MSB ska vidare företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av särskilda föreskrifter. 118 Då MSB utöver detta generella ansvar för att utveckla och stödja samhällets beredskap inte har någon utpekad roll avseende transportsektorn har myndigheten inte genomgående fått någon markering i bilden ovan. MSB har dock ett par ansvarsområden som berör transportsektorns krisberedskap mer direkt. 117 EU-förordning 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 43

44 Svenska Nationella Ambulansflyget MSB ska upprätthålla en beredskap för att besluta om och genomföra luftburna sjuktransporter med Svenska nationella ambulansflyget (SNAM). MSB får, i samråd med Socialstyrelsen, besluta om insatser med Svenska nationella ambulansflyget endast under förutsättning att dessa finansieras av någon annan än myndigheten och att nödvändiga resurser inte finns att tillgå på annat sätt. Innan myndigheten beslutar om en insats ska myndigheten informera Regeringskansliet (Justitiedepartementet) om de åtgärder som myndigheten avser att vidta. 119 MSB:s roll avseende SNAM innebär emellertid endast att man är en av alla de aktörer som nyttjar luftrummet. Mot den bakgrunden har MSB i bilden ovan inte markerats som på något sätt ansvarig inom luftfarten. Föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyser Risk- och sårbarhetsanalyser är ett av de viktigaste redskapen i krisberedskapsarbetet. Skyldighet för statliga myndigheter att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser finns i krisberedskapsförordningen medan motsvarande skyldighet för kommer och landsting finns i lagen (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har meddelat föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyser för såväl kommuner, landsting som statliga myndigheter. 120 Dessa har liknande uppbyggnad och innehåll men skiljer sig åt på vissa punkter. Nedan redovisas inledningsvis de delar som är gemensamma för alla aktörer, och sedan vissa väsentliga eller i övrigt intressanta skillnader mellan kraven på de olika aktörerna. Gemensamma bestämmelser Enligt föreskrifterna ska aktörerna identifiera vilka samhällsviktigt verksamhet som finns inom deras ansvarsområde (även inom det geografiska området för kommuner och länsstyrelser). Vidare ska aktörerna redovisa kritiska beroenden för dessa verksamheter. Aktörerna ska också analysera vilka risker man står inför (statliga myndigheter ska också redovisa hot), hur man bedömer den egna förmågan och vilka åtgärder som behöver vidtas med anledning av analysens resultat. Utöver beskrivningar enligt ska aktörerna också svara på ett antal indikatorer (37/40 st för statliga myndigheter/kommuner), vissa med delfrågor, med närmare detaljer om det egna krisberedskapsarbetet. Dessa behandlar följande områden: o Ledning bl.a. om hur aktörens krisberedskapsarbete leds och förankras i organisationen. o Planering om vilka planer och rutiner som finns. o Samverkan om hur man samverkar både i planering inför och under en kris o Kommunikation om förmågan att kommunicera både men allmänhet och andra krisberedskapsaktörer. o Informationssäkerhet om hur man lever upp till krav som ställs för säker informationshantering o Kompetens om hur övningar och utbildningar planeras, genomförs och utvärderas. o Resurser om tillgång till materiella (ex. ledningsplats) och personella resurser samt möjlighet att tillföra förstärkningsresurser a förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 120 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2016:7) om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser, Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2015:4) om landstings risk- och sårbarhetsanalyser, Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2015:5) om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser. 44

45 Skillnader mellan statliga myndigheter och kommuner/landsting avseende riskoch sårbarhetsanalyser En av de mer väsentliga skillnaderna mellan statliga myndigheter och kommuner/landsting är att de senare endast behöver göra sin analys var fjärde år, inför en valperiod. Däremellan ska de årligen rapportera utifrån de indikatorer som beskrivs ovan. Statliga myndigheter behöver bara sammanställa sina analyser vartannat år, men då är det hela analysen som ska behandlas och inte bara indikatorerna. Kommuner redovisar sina analyser till länsstyrelserna, landstingen till Socialstyrelsen och MSB. De flesta statliga myndigheter behöver inte redovisa sina analyser till någon alls, endast de som särskilt anges i bilagan till krisberedskapsförordningen ska redovisa sina analyser och då både till MSB och regeringen. Föreskrifterna för statliga myndigheter avhandlar till del höjd beredskap, då myndigheterna i sina analyser explicit tillhålls att beakta höjd beredskap i sina analyser samt att utgå ifrån de delar av Försvarsmaktens försvarsplanering som myndigheten förmedlar. I kommunernas föreskrifter hänvisas endast till system för utomhuslarmning samt upprätthållande om grundläggande kunskaper om höjd beredskap. Ersättning till och uppföljning av landsting och kommuner År 2007 fick dåvarande Krisberedskapsmyndigheten (KBM) i uppdrag att som statens företrädare överenskomma med Sveriges kommuner och landsting (SKL) kring vilka uppgifter utöver de som föreskrivs i lagen som landstingen ska uppfylla på krisberedskapsområdet mot ersättning från staten. Mot den bakgrunden tecknades en avsiktsförklaring som avsåg 2007 och I avsiktsförklaringen tydliggjordes även KBM:s uppföljningsansvar gentemot landstingen avseende deras krisberedskap. En översyn skulle göras inför Någon justering av avsiktsförklaringen har inte skett och då KBM:s verksamhet uppgick i MSB har ersättning och uppföljning enligt den avsiktsförklaring som tecknades 2007 fortsatt att följas. Emellertid har den uppföljning som MSB genomfört av landstingens krisberedskap så vitt känt inte omfattat kollektivtrafiken trots att landstingen i de flesta fall är huvudman för denna. När det gäller kommunerna har motsvarande överenskommelser tecknats mellan MSB och SKL som reglerar kommunernas ersättning för de uppgifter kommunerna har enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Den senaste överenskommelsen gäller från 2014 tillsvidare men kan justeras eller sägas upp, dock tidigast fr.o.m Överenskommelsen preciserar även statens förväntningar på hur uppgifterna ska genomföras i form av målbeskrivningar och riktlinjer för hur verksamhet och ersättning ska följas upp. MSB ansvarar för att myndighetens anslag används på avsett sätt vilket ställer krav på uppföljning av utbetald ersättning till kommunerna, vilket normalt sker via länsstyrelserna. MSB kan på förslag av länsstyrelsen besluta att ersättningen ska reduceras eller bortfalla för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter enligt överenskommelsen Slutsats kring MSB:s ansvarsutövande MSB följer upp de medel som betalas ut till landstingen och kommunerna (i samverkan med länsstyrelserna) och gör en bedömning av de effekter som genomförda åtgärder får på krisberedskapen på en övergripande nivå. Emellertid har den uppföljning som MSB genomfört av landstingens och kommunernas krisberedskap så vitt känt inte behandlat den 121 Krisberedskapsmyndigheten (2007), Avsiktsförklaring avseende ekonomisk ersättning till landstingen med anledning av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, dnr 0282/ MSB och SKL (2013), Överenskommelse om kommunernas krisberedskap - Precisering av mål och ersättning för uppgifter i LEH, Diarienr MSB och SKL 12/

46 regionala kollektivtrafiken trots att landstingen och kommunerna är huvudmän för denna. MSB:s föreskrifter avseende landstingens och kommunernas RSA anger att landstingen och kommunerna ska identifiera vilka samhällsviktiga verksamheter som finns inom deras ansvarsområden (även inom det geografiska området för kommuner) och redovisa kritiska beroenden för dessa verksamheter. Trots detta omfattar risk- och sårbarhetsanalyserna endast undantagsvis kollektivtrafiken. Kommunerna ska enligt föreskrifterna även adressera ett antal indikatorer i sin redovisning till länsstyrelserna. Inga av dessa indikatorer rör explicit kollektivtrafiken. Mot denna bakgrund förefaller MSB inte finna att det faller inom myndighetens ansvarsområde att säkerställa att kraven i LEH tillämpas avseende den offentligt upphandlade kollektivtrafiken. 4 Konsekvenser i samhällsviktig verksamhet av det rådande ansvarsutövandet Myndigheterna i transportsektorn förefaller, i enlighet med ansvarsprincipen, arbeta med att uppfylla kraven i krisberedskapsförordningen och tolka begreppet myndighetens ansvarsområde utifrån sina uppdrag i övrigt, så som de beskrivs exempelvis i myndighetsinstruktionerna. Det rådande ansvarsutövandet, beskrivet i avsnitt 3, har fått till följd att ett antal samhällsviktiga verksamheter inom transportsektorn faller utanför de statliga myndigheternas arbete för att minska sårbarheten och bidra till förmåga så att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. Detta kan illustreras genom följande bild som belyser problemen med det rådande utövandet av ansvar: Bild 3: Aktörer med ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap - problembild I nuläget tar ingen myndighet ansvar för krisberedskapen och planeringen för höjd beredskap avseende hamnar, flygplatser, den offentligt upphandlade kollektivtrafiken samt privata aktörer som opererar i transportsektorn, exempelvis inom sjöfartsnäringen och 46

47 flygtrafiken, samtidigt som flera verksamheter på dessa områden torde vara samhällsviktiga (se avsnitt 2.4). Som exempel kan nämnas att ingen central statlig myndighet idag vid en krissituation som berör luftfarten eller sjöfarten har utvecklat metoder för eller vidtagit förberedelser för att kunna hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser samt om vidtagna och planerade åtgärder i respektive sektor, dvs även avseende samhällsviktig verksamhet i statliga och privata företag. Ingen myndighet har heller utvecklat metoder för eller vidtagit förberedelser för att efter förfrågan från Regeringskansliet eller MSB kunna lämna den information som behövs för samlade lägesbilder. Det är inte givet att det är nödvändigt eller samhällsekonomiskt motiverat att exempelvis samtliga flygplatser eller hamnar ska omfattas av krav kring beredskap för kriser och för höjd beredskap. Kanske behöver inga krav ställas, kanske vore det tillräckligt att exempelvis de statliga flygplatserna och vissa hamnar omfattas av krav på sådan förmåga. Problemet i det nuvarande ansvarsutövandet är att ingen myndighet gör risk- och sårbarhetsanalyser som omfattar behovet ur ett nationellt perspektiv av fungerande flygplatsverksamhet eller hamnverksamhet och värderar behovet av att ställa krav på robusthet och förmåga att hantera samhällsstörningar gentemot alla eller vissa flygplaster eller hamnar. Klart är att det i nuläget inte ställs några sådana krav vare sig på flygplatser eller hamnar, det som är oklart är huruvida det behövs. Vidare kan konstateras att motsvarande krav som ställs på Luftfartsverket enligt krisberedskapsförordningen inte ställs på andra leverantörer av flygtrafiktjänst från någon annan myndighet. Detta är problematiskt ur krisberedskapssynvinkel och kan även ses i relation till avsaknaden av analys kring vilka flygplatser som kan anses samhällsviktiga. Ytterligare en aspekt av denna avsaknad av samlad analys är Försvarsmaktens behov av fungerande flygplatsverksamhet. Vid samtliga Försvarsmaktens flygplatser är Luftfartsverket idag leverantör av lokal flygtrafiktjänst. Försvarsmakten tillhandahåller den infrastruktur som behövs för att verket ska kunna utöva flygtrafiktjänst för militär luftfart. Försvarsmakten har dock för sin verksamhet under grundberedskap behov av ett antal flygplatser utöver dem som myndigheten driver. Dessa kan vara statligt ägda, privata eller kommunala. Särskilda produktionsavtal upprättas i dessa fall med respektive flygplats. Exempel på sådana flygplatser är Bromma och Visby, som båda drivs av Swedavia. Luftfartsstyrelsen konstaterade i sin rapport Tillträde till infrastrukturen en nödvändig förutsättning för konkurrens inom flygtrafiktjänsten (rapport 2007:08) att Totalförsvarets behov av andra flygplatser än de Försvarsmakten driver behövde identifieras. Luftfartsstyrelsen ansåg vidare att Totalförsvarets kravbild på flygtrafiktjänsten vid dessa flygplatser under olika beredskapsgrader särskilt borde belysas. 123 I SOU 2014:65 Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst - Civil och militär samverkan bedömer utredaren att Försvarsmakten redan i fredstid behöver säkra sina behov av tillgång till flygplatser genom avtal med såväl myndigheter som flygplatshavare och leverantörer av flygtrafikledningstjänster. Försvarsmakten förfogar i dag över ett begränsat antal militära flygplatser och planeringen utgår från att man kan komplettera med Swedavia AB:s flygplatser när så behövs. Swedavia AB är ett bolag, visserligen ägt av svenska staten, men har att verka enligt de krav och åtaganden som följer avseende bolag. Någon självklar rätt för Försvarsmakten att disponera dessa flygplatser vid höjd beredskap finns inte i dag. För att säkra Försvarsmaktens tillgång till och flexibilitet av flygplatser i fred, i kris och under höjd beredskap föreslår utredaren att Försvarsmakten ges i uppdrag att senast inom fyra år teckna avtal med främst Swedavia AB, men även med ägarna till de 123 SOU 2012:27, Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst s

48 regionala flygplatser som på sikt bedöms vara viktiga för Försvarsmakten. De merkostnader som därvid kan uppstå, ska enligt utredaren bekostas av Försvarsmakten. 124 Läget är bättre avseende vägtrafikområdet och järnvägsområdet, i synnerhet kopplat till att säkerställa funktionalitet i den samhällsviktiga infrastrukturen. Dock kan konstateras att ingen myndighet idag bedriver risk- och sårbarhetsanalys som omfattar järnvägsoperatörer eller viktiga aktörer för att upprätthålla vägtransporter. Därmed kan inte sägas att någon myndighet ansvarar övergripande för att tillse att samhällsviktiga transporter kan utföras vid störningar utom ur infrastrukturhänseende och då endast avseende farleder, vägar, järnvägar och (viss) trafikledning. Vad gäller den offentligt upphandlade kollektivtrafiken som nästan helt bedrivs på regional och lokal nivå är konsekvensen av att det saknas en statlig myndighet på nationell nivå som följer upp och analyserar förmågan utifrån ett krisberedskapsperspektiv att det varierar huruvida landstingen och kommunerna, då de är huvudmän för kollektivtrafikmyndigheterna, alls låter krav på krisberedskap och planering för höjd beredskap omfatta kollektivtrafiken. I MSB:s och Försvarsmaktens grundsyn anges att kritisk infrastruktur alltid måste fungera genom olika former av robusthet, skydd och kontinuitetsplanering. 125 Då viss kritisk infrastruktur som hamnar och flygplatser saknar myndigheter som säkerställer funktionaliteten finns ingen garant för att infrastrukturen fungerar vid höjd beredskap och ingen tillser heller att planering för alternativ, om normal drift inte kan ske förbereds. Av ovan följer att krisberedskapsförordningens intentioner, att myndigheterna ska säkerställa att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet vid krissituationer, inte kan uppfyllas. Vidare medför de ovan sammanfattade bristerna att de krav som ställs på myndigheterna i regeringens proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning Sveriges försvar och MSB:s och Försvarsmaktens grundsyn, och som beskrivits i avsnitt 2.5, i nuläget inte har förutsättningar att uppfyllas. Det kan vidare konstateras att regeringen i den nationella säkerhetsstrategi som presenterades i januari 2017 (se även avsnitt 2.1) angav att det är angeläget att åstadkomma säkra transporter. 126 Robusthet och utbytbarhet avseende kritisk infrastruktur och samhällsviktiga transporter måste enligt strategin säkerställas. Att krisberedskapsförordningens intentioner och kraven utifrån den återupptagna planeringen för civilt försvar inte kan mötas givet det rådande ansvarsutövandet bedöms som ytterst problematiskt. Mot bakgrund av de brister avseende ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap som konstaterats ovan, samt de utmaningar i transportsektorn som regeringen belyser, bedöms behov föreligga av att säkerställa att all samhällsviktig verksamhet i transportsektorn faller inom någon myndighets ansvarsområde vad avser krisberedskap och civilt försvar och därmed omfattas av krisberedskapsförordningens krav och kraven utifrån den återupptagna planeringen för civilt försvar. 124 SOU 2014:65, Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst - Civil och militär samverkan, 74f. 125 Försvarsmakten och MSB (2016), Sverige kommer att möta utmaningarna - Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM :3 MSB Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, (2017) Nationell säkerhetsstrategi, s. 6ff. 48

49 5 Skäl till det rådande ansvarsutövandet Att förstå varför flera samhällsviktiga verksamheter i transportsektorn inte faller inom någon myndighets ansvarsområde är viktigt för att identifiera lämpliga lösningar på problemet. I detta avsnitt diskuteras hur krisberedskapsförordningens begrepp myndighetens ansvarsområde tolkas av myndigheterna i transportsektorn och hur detta är kopplat till begreppet sektorsansvar vilket är en möjlig förklaring till det rådande ansvarsutövandet. 5.1 Myndighetens ansvarsområde i krisberedskapsförordningen och sektorsansvar I krisberedskapsförordningen används genomgående begreppet myndighetens ansvarsområde för att exempelvis ringa in vilka risker och sårbarheter som myndigheterna ska analysera, avseende vilka samhällsviktiga verksamheter myndigheterna ska kunna lämna information som behövs för samlade lägesbilder under kriser och för att beskriva vid vilka kriser myndigheterna ska ha förmåga att upprätta en ledningsfunktion. En tolkning som görs av begreppet myndighetens ansvarsområde anknyter till begreppet sektorsansvar. Sektorsansvar innebär enligt MSB att alla myndigheter och organisationer inom ett verksamhetsområde har ansvar inom sitt område vid en kris. Sektorsansvaret är dock enligt MSB ett något otydligt begrepp inom krisberedskapen. Sektorsansvaret bärs enligt MSB i stor utsträckning av de myndigheter som enligt krisberedskapsförordningen har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. Deras uppgift är enligt MSB att samordna och stödja de aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet inom de olika sektorerna (eller respektive myndighets verksamhetsområde). 127 Begreppen myndighetens ansvarsområde och sektorsansvar är alltså relaterade. Enligt MSB:s tolkning har de i bilagan till krisberedskapsförordningen utpekade myndigheternas ansvar att samordna och stödja de aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet inom de olika sektorerna, i detta fall aktörer inom transportsystemet. Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen hade tidigare sektorsansvar för sina respektive trafikslag. 128 Som konstaterats ovan utmönstrades begreppet sektorsansvar i instruktion och regleringsbrev för transportmyndigheterna till förmån för tydliga uppdrag och styrmedel som regeringen definierar utifrån gällande lagstiftning i linje med vad som anfördes i propositionen Ny myndighetsstruktur på transportområdet (prop. 2009/10:59). 129 Vägverkets och Banverkets tidigare sektorsansvar överfördes därmed inte till Trafikverket. Transportstyrelseutredningen resonerade i sitt delbetänkande (SOU 2008:9) på motsvarande sätt och den nya myndigheten Transporstyrelsen föreslogs inte få ett särskilt utpekat sektorsansvar 130 I linje med detta finns ingen skrivning i Transportstyrelsens instruktion om sektorsansvar. 131 Formuleringen att Sjöfartsverket hade ett sektorsansvar för sjöfarten i Sjöfartsverkets instruktion ersattes den 1 januari 2010 med formuleringen Sjöfartsverket ska ha ett trafikslagsövergripande synsätt. 132 Luftfartsverket hade fram till 127 MSB (2011). Vägledning för arbetet inom samverkansområden Att arbeta i samverkansområden enligt förordningen (2006:942), Publ. nr. MSB227, s Proposition 2008/09:35 Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, s Proposition 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transportområdet, s.24ff. 130 SOU 2008:9, Transportinspektionen- En myndighet för all trafik, s Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen 132 Förordning (2009:1449) om ändring i förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket 49

50 2010 haft till uppgift att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart men den 1 april 2010 bildades det statligt helägda Swedavia AB för att äga och driva de statligt ägda civila flygplatserna. Kopplingar till de uppgifter som följer av krisberedskapsförordningen uttrycks inte myndigheternas instruktioner med undantag för Sjöfartsverket som svarar för beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter. Utifrån detta menar myndigheterna att det är de tilldelade uppgifterna i instruktioner och regleringsbrev, myndigheternas ansvar i vardagen, som även utgör ansvaret vid samhällsstörningar. Begreppet myndighetens ansvarsområde så som det används i krisberedskapsförordningen tolkas analogt med myndighetens ansvar enligt sina instruktioner, vilket inte omfattar att arbeta stödjande och pådrivande i förhållande till exempelvis marknadens aktörer inom respektive trafikslag. Vad avser den upphandlade kollektivtrafiken specifikt fanns utöver ovanstående ingen tradition av att de ansvariga offentliga aktörerna, landstingen och kommunerna, tog ansvar för beredskapsplaneringen. Det sköttes direkt mellan länsstyrelserna och kollektivtrafikbolagen. När länsstyrelsernas planering för civilt försvar lades ner, föll all planering bort då länsstyrelserna inte har något ansvar för kollektivtrafiken i sin instruktion. 5.2 Ansvarsprincipen i förhållande till myndighetens ansvarsområde Den tolkning av begreppet myndighetens ansvarsområde myndigheterna i transportsektorn gör kan sägas följa av ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande ansvar vid en störning i samhället. Om myndigheten saknar sektorsansvar i normalläget har man det inte heller i förhållande till samhällsstörningar. MSB skriver bl.a. följande om tolkningen av ansvarsprincipen på sin hemsida: 133 Ansvaret för samverkan har lyfts fram i två olika propositioner från regeringen under de senaste åren. Orsaken är att man ser brister i samverkan. Tolkningen av ansvarsprincipen görs ofta för snäv menar regeringen och begränsas ofta till den egna verksamheten. Regeringen framhåller bl.a. följande i proposition 2005/06:133 Samverkan för ett säkrare samhälle: 134 Ansvarsprincipen får emellertid inte används som en förevändning att inte agera eller undvika nödvändiga förberedelser och förebyggande åtgärder, med argumentet att någon annan aktör bär huvudansvaret. Regeringen framhåller vidare i proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap för säkerhets skull: 135 I ansvarsprincipen, som innebär att den som bedriver verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer, ingår även att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan. 133 MSB:s hemsida: ledning/kunskapsutveckling/bok---samverkan-for-sakerhets-skull/ansvar-forsamverkan/?p=6&c=ctl00_rightcontentarea_blurbsproperty_ctl00_ctl02_ctl00_newslist, sidan besökt Proposition 2005/06:133 Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle, s Proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap för säkerhets skull, s

51 Det förefaller alltså som att innebörden i begreppet myndighetens ansvarsområde utifrån krisberedskapsförordningen i någon mån står i motsättning till de roller flera av myndigheterna anser sig ha utifrån hur de tolkat ansvarsprincipen. Detta förefaller åtminstone till del bero på avskaffandet av sektorsansvarsbegreppet i transportsektorn som också manifesteras genom avsaknaden av uppgifter i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev att agera samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter inom respektive trafikslag. Samtidigt som regeringen enligt vad som påvisats ovan inte anser att tolkningen av begreppet myndighetens ansvarsområde kan begränsas till att endast omfatta den egna verksamheten samt att sektorsövergripande samverkan ingår i ansvaret, har så vitt känt denna tolkning hos myndigheterna som den exempelvis tar sig uttryck i risk- och sårbarhetsanalyserna som rapporterats löpande till MSB och regeringen, inte varit föremål för diskussion. 5.3 Tolkning av krisberedskapsförordningen MSB förordar en tolkning av krisberedskapsförordningen som innebär att myndigheterna inom rimliga ramar bör utföra risk- och sårbarhetsanalyser och planera för hanteringen av krissituationer för sådana frågor som berör deras ansvarsområden i en något vidare bemärkelse samt att myndigheternas egna specifika uppdrag blir av underordnad betydelse i de frågor som ska hanteras i samverkan enligt krisberedskapsförordningens 10. Vid tveksamheter kan myndigheterna enligt MSB använda samverkansområden för gemensamma diskussioner om hur olika frågor lämpligast omhändertas. Detta refererar MSB till som ändamålstolkning av krisberedskapsförordningen. 136 Problemet i detta sammanhang är emellertid enligt utredningens bedömning att det inte endast är samhällsviktiga verksamheter som rör myndigheternas ansvarsområden i en något vidare bemärkelse som saknar ansvarig myndighet och som samverkan mellan myndigheterna kan lösa ut. Tvärtom är det givet det explicita avskaffandet av sektorsansvaret så att myndigheterna ser sig förhindrade att verka samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter inom respektive trafikslag på områden där de inte fått preciserade uppdrag. Det ter sig svårhanterligt att transportmyndigheterna inom samverkansområdet transporter gemensamt skulle börja hantera frågor kring krisberedskap exempelvis avseende hamnar eller flygplatser med tanke på att ingen av myndigheterna har ett ansvar för att i normalläget arbeta samlande, stödjande och pådrivande avseende dessa samhällsviktiga verksamheter. För att det ska vara möjligt för myndigheterna att tolka krisberedskapsförordningen på det sätt som MSB förespråkar, och som skulle innebära ett bredare ansvarstagande ur ett krisberedskaps- och totalförsvarsperspektiv än det vardagliga ansvaret, bedöms mot denna bakgrund att det till att börja med krävs fortsatt analys huruvida det är författningsmässigt möjligt för myndigheterna att tolka sitt uppdrag på detta sätt. Beroende på resultatet av denna analys, skulle eventuellt författningsmässiga förändringar för att en sådan tolkning ska vara möjlig då behöva övervägas. Inom ramarna för denna utredning är dock bedömningen att en tolkning av krisberedskapsförordningen enligt vad MSB förordar, även om en sådan skulle visa sig möjlig att tillämpa, inte skulle medföra att behovet av tydliggörande av ansvarsfördelningen i transportsektorn tillgodoses. Mot den bakgrunden lämnar utredningen inga förslag avseende utredning av möjligheten att tolka krisberedskapsförordningen på detta sätt. 136 MSB (2016), Angående projektet Ansvar och roller i SOTP - Bilaga, (Dnr ). 51

52 5.4 Slutsatser kring skäl till rådande ansvarsutövande Tolkningen av begreppet myndighetens ansvarsområde i krisberedskapsförordningen är oklar. Myndigheterna har, efter att sektorsansvaret avskaffades i transportsektorn, i enlighet med ansvarsprincipen tolkat begreppet som att det ansvar man har enligt instruktionen även gäller inför och vid fredstida samhällsstörningar och höjd beredskap. Begreppet myndighetens ansvarsområde omfattar därmed inte att arbeta stödjande och pådrivande i förhållande till exempelvis marknadens aktörer inom respektive trafikslag. MSB förordar som konstaterats ovan en tolkning av krisberedskapsförordningen som innebär att myndigheterna inom rimliga ramar bör ta ansvar för frågor som berör deras ansvarsområden i en något vidare bemärkelse, så kallad ändamålstolkning. Myndigheterna anser sig emellertid förhindrade att enligt en sådan tolkning arbeta med områden där de inte givits preciserade uppdrag. Samtidigt som regeringen inte anser att tolkningen av begreppet myndighetens ansvarsområde kan begränsas till att endast omfatta den egna verksamheten samt att sektorsövergripande samverkan ingår i ansvaret, har så vitt känt denna tolkning hos myndigheterna som den exempelvis tar sig uttryck i risk- och sårbarhetsanalyserna som rapporterats löpande till MSB och regeringen, inte varit föremål för diskussion. 6 Alternativa sätt att förtydliga ansvarsförhållandena Regeringen noterar i sin nationella säkerhetsstrategi att den övergripande samordningen och styrningen av verksamheter inom transportområdet är komplicerad utifrån ett beredskapsperspektiv, eftersom det utöver flera myndigheter finns många privata aktörer och statliga bolag som också har viktiga uppgifter. 137 En angelägen uppgift för myndigheterna i transportsektorn är mot den bakgrunden att säkerställa att all samhällsviktig verksamhet i transportsektorn faller inom någon myndighets ansvarsområde ur ett krisberedskaps- och totalförsvarsperspektiv och att en myndighet därmed ges ansvar i enlighet med krisberedskapsförordningens krav och kraven utifrån den återupptagna planeringen för civilt försvar. Det finns flera tänkbara vägar att uppnå tydligare ansvarsfördelning, alternativen kan grupperas i tre huvudalternativ; Ge Trafikverket ett trafikslagsövergripande ansvar för krisberedskap och planeringen för höjd beredskap Ge Transportstyrelsen ett trafikslagsövergripande ansvar för krisberedskap och planeringen för höjd beredskap Ge Transportstyrelsen ansvar för krisberedskap och planeringen för höjd beredskap inom luftfarten, Sjöfartsverket inom sjöfarten och Trafikverket avseende väg- och järnvägstrafik. Dessa huvudalternativ kan sägas anknyta till två begrepp som tidigare tillämpades bland annat inom transportsektorn men som nu avskaffats, funktionsansvar och sektorsansvar. 6.1 Funktionsansvar 137 Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, (2017) Nationell säkerhetsstrategi, s. 6ff. 52

53 6.1.1 Funktionsansvaret i det tidigare civila försvaret Funktionsansvar var ett begrepp som användes inom det tidigare civila försvaret under perioden Det civila försvaret var under denna period indelat i ett tjugotal funktioner (antalet varierade något över tiden). 138 Med funktion avsågs en samhällsverksamhet av särskild betydelse under höjd beredskap med utgångspunkt i det civila försvarets uppgifter som behövde samordnas mellan flera myndigheter eller organ och med annan verksamhet. 139 Syftet var att skapa en struktur för samverkan för att tillse att frågor inte föll mellan stolarna och eller att motstridiga eller duplicerande åtgärder vidtogs. För varje funktion fanns en ansvarig myndighet som hade ett samlande ansvar och bl.a. skulle följa upp att nödvändiga åtgärder vidtogs. Strukturen gällde emellertid med utgångspunkt i ansvarsprincipen, den aktör som ansvarade för en verksamhet i normalläget gjorde det även i krig. De funktionsansvariga myndigheterna hade alltså inte beslutsmandat över andra myndigheter. Från 1991 var Överstyrelsen för civil beredskap, ÖCB, funktionsansvarig myndighet i funktionen transporter. Funktionen delades upp i följande delfunktioner (ansvarig myndighet inom parentes): transportsamordning (ÖCB), järnvägstransporter (SJ), banhållning (Banverket), landsvägstransporter (ÖCB), väghållning (Vägverket), flygtransporter inkl. drift och underhåll av flygplatser (Luftfartsverket), och sjötransporter inkl. drift och underhåll av hamnar (Sjöfartsverket) Jämförelse med Energimyndighetens roll Energimyndigheten omfattas inte av analysen kring ansvarsförhållanden i transportsektorn i denna utredning men myndighetens roll i energisektorn är av intresse då den påminner om funktionsansvariga myndigheters roll i det tidigare civila försvaret. Nedan följer därför en redogörelse kring Energimyndighetens roll och ansvar. Energimyndigheten har ett övergripande ansvar över hela energiområdet. Energimyndigheten är förvaltningsmyndighet för tillförsel och användning av energi och ska verka för att på kort och lång sikt trygga tillgången på energi. Övriga myndigheter inom energiområdet har ansvar som är mer avgränsade till typ av energi eller typ av ansvar (t.ex. systemansvar för elnät eller tillsynsansvar inom ett visst energiområde). Energimyndigheten har ett strategiskt ansvar för trygg energiförsörjning utan att för den delen vara överordnad annan myndighet eller marknadsaktörer som har ansvar för sina delar av energiförsörjningen. Energimyndigheten har ett övergripande ansvar för krisberedskap inom energisektorn såväl före som under och efter en kris. 141 Energimyndigheten genomför och redovisar vartannat år risk- och sårbarhetsanalys i enlighet med krisberedskapsförordningens krav. Myndigheten delar, likt länsstyrelserna, upp analysarbetet och rapporteringen i två separata delar, dels avseende myndighetens egen verksamhet, dels avseende energisektorn och dess olika delar: tillförsel, omvandling, distribution och användning av energi. 142 Enligt förordning (2014:540) med instruktion för Statens energimyndighet ska myndigheten inom sitt verksamhetsområde rörande elförsörjningen bland annat: utveckla och samordna samhällets krisberedskap inom energiberedskapsområdet och bedriva omvärldsbevakning och analys samt stödja andra myndigheter med expertkompetens inom området, 138 SOU 1996:86, Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten, s.44f. 139 SOU 1993:95 Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret, s SOU 1993:95 Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret, s Energimyndigheten (2013), Ansvar och roller för en trygg energiförsörjning Energimyndighetens analys, Energimyndigheten ER 2013: Energimyndigheten (2014), Översiktlig risk- och sårbarhetsanalys över energiförsörjningen i Sverige år 2014 enligt förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, Energimyndigheten, ER 2014:24. 53

54 planera, samordna och, i den utsträckning som regeringen föreskriver, genomföra ransoneringar och andra regleringar som gäller användning av energi, ansvara för vägledning och information. Energimyndigheten har inget direkt ansvar för att förebygga eller avhjälpa elavbrott och disponerar inga materiella resurser för att lindra konsekvenserna av eller återställa energisystemen efter störningar. Energimyndigheten samverkar med Energimarknadsinspektionen och Svenska Kraftnät avseende analyser och vissa uppföljningar, exempelvis av elnätsföretagens risk- och sårbarhetsanalyser. Energimyndigheten bedömer hela energiområdet som ingående i myndighetens ansvarsområde i krisberedskapsförordningens mening vilket till del liknar rollen som de funktionsansvariga myndigheterna hade inför och vid höjd beredskap i det tidigare civila försvaret Innebörden av ett funktionsansvar idag Att ge Trafikverket eller Transportstyrelsen ett trafikslagsövergripande ansvar för att hålla samman sektorns krisberedskap och planeringen för höjd beredskapskulle i någon mening påminna om rollen i det avskaffade funktionsansvaret. I dagens kontext skulle gälla att tillsammans med övriga aktörer samordna arbetet både avseende fredstida krisberedskap samt arbetet inför och vid höjd beredskap. Att införa en funktionsansvarig myndighet i modern tappning i transportsektorn skulle dock, precis som inom det tidigare civila försvaret, inte innebära att en myndighet har beslutsmandat över övriga myndigheter på området men väl att den funktionsansvariga myndigheten med mjuka styrmedel ska rådge, initiera samordning avseende aktiviteter som övningar och utbildningar samt ta ansvar för att, med stöd av underlag från övriga myndigheter i sektorn och i enlighet med uppgifterna i krisberedskapsförordningen; Bedriva risk- och sårbarhetsanalys omfattande hela transportsektorn. Vid denna analys särskilt beakta att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet samt förmågan att hantera mycket allvarliga situationer i transportsektorn. När en krissituation uppstår hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom transportsektorn samt om vidtagna och planerade åtgärder. Efter förfrågan från Regeringskansliet eller MSB lämna den information som behövs för samlade lägesbilder. Vidare skulle rollen vara att företräda den offentligt upphandlade kollektivtrafiken på central nivå i frågor gällande krisberedskap och civilt försvar. Dessutom skulle rollen medföra ett ansvar att beakta och planera för totalförsvarets krav och tillse att sådan planering sker på transportområdet. En sådan roll påminner även om det övergripande strategiska ansvar över hela energiområdet som Energimyndigheten har avseende trygg energiförsörjning. Detta skulle vara ett sätt att säkerställa att all samhällsviktig verksamhet i transportsektorn faller inom någon myndighets ansvarsområde och en myndighet därmed ges ansvar i enlighet med krisberedskapsförordningens krav och kraven utifrån den återupptagna planeringen för höjd beredskap. 54

55 6.2 Sektorsansvar för krisberedskap Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen hade tidigare sektorsansvar för sina respektive trafikslag. 143 Detta ansvar avskaffades i samband med Transportstyrelsens och Trafikverkets bildande, detta avhandlas närmare i avsnitt 5.1. Bland skälen för avskaffandet av sektorsansvaret angavs att ansvaret tolkades olika av berörda myndigheter och var otydligt, att det ansvar som regeringen avsåg med sektorsansvar ofta låg utanför det mandat som regeringen egentligen gett myndigheterna i olika förordningar samt att myndigheternas ansvar inte var anpassat till de styrmedel myndigheterna hade till sitt förfogande. 144 I avsnitt 5 belyses att en möjlig förklaring till att flera samhällsviktiga verksamheter i transportsektorn inte faller inom någon myndighets ansvarsområde kan vara att myndigheterna sedan sektorsansvaret utmönstrades gjort tolkningen att myndigheternas respektive ansvarsområden endast omfattar de frågor som explicit anges Innebörden av ett återinfört sektorsansvar avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap Att istället i myndighetsinstruktionerna tydliggöra Transportstyrelsens ansvar avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap inom luftfarten, Sjöfartsverkets ansvar inom sjöfarten och Trafikverkets ansvar avseende väg- och järnvägstrafik liknar i någon mån en återgång till ett sektorsansvar, dock avgränsat till att gälla specifikt för frågor som anknyter till krisberedskap och arbete inför och vid höjd beredskap. Ett sådant tydliggörande i myndigheternas instruktioner skulle medföra att Trafikverket, Transportstyrelsen respektive Sjöfartsverket i enlighet med uppgifterna i krisberedskapsförordningen inom sina respektive trafikslag skulle; Bedriva risk- och sårbarhetsanalys omfattande hela det/de trafikslag man ansvarar för. Vid denna analys särskilt beakta att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet samt förmågan att hantera mycket allvarliga situationer i trafikslaget/en. När en krissituation uppstår hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom trafikslaget/en samt om vidtagna och planerade åtgärder. Efter förfrågan från Regeringskansliet eller MSB lämna den information som behövs för samlade lägesbilder. Dessutom skulle rollen medföra andra uppgifter kopplade till planering för höjd beredskap, bland annat ett ansvar att värdera behovet av företagsplanläggning och tillse att sådan sker. Ett återinfört sektorsansvar skulle kunna vara ett sätt att säkerställa att all samhällsviktig verksamhet i transportsektorn faller inom någon myndighets ansvarsområde och en myndighet därmed ges ansvar i enlighet med krisberedskapsförordningens krav och kraven utifrån den återupptagna planeringen för civilt försvar. I avsnitten nedan följer en genomgång av vilka konsekvenser för myndigheterna olika alternativa sätt att förtydliga ansvarsfördelningen skulle kunna medföra. 143 Proposition 2008/09:35 Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, s SOU 2008:128, Tydligare uppdrag istället för sektorsansvar, s

56 6.3 Trafikverket får funktionsansvar Ett sätt att säkerställa att all samhällsviktig verksamhet blir föremål för analys och planering ur ett krisberedskaps- och totalförsvarsperspektiv kan vara att ge Trafikverket ett trafikslagsövergripande ansvar för att hålla samman sektorns krisberedskap och planering för höjd beredskap likt det funktionsansvar som tidigare tillämpades i det civila försvaret, se avsnitt 6.1. Detta alternativ visualiseras i bilden nedan med att Trafikverket genomgående markerats med X. Bild 4: Aktörer med ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap framtidsläge alternativ 1 På de områden där en annan aktör också har ett X innebär Trafikverkets roll i detta alternativ att stödja och följa upp att planeringen sker samordnat. Avseende flygtrafiktjänst skulle exempelvis Luftfartsverket fortsatt ansvara för krisberedskap och planering för höjd beredskap inom sitt ansvarsområde medan Trafikverkets roll exempelvis skulle vara att samlat analysera risker och sårbarheter i all flygtrafiktjänst liksom inom övriga verksamheter inom luftfarten. På samma sätt skulle Sjöfartsverket fortsatt ansvara för krisberedskap och planering för höjd beredskap avseende sjötrafikinformation och säkra sjövägar medan Trafikverket skulle samordna arbetet och få ansvar för hamnarnas och sjöfartsnäringens beredskap. Sjöfartsverkets ansvar för beredskapsplanering i fråga om sjötransporter skulle därmed överföras till Trafikverket. På vägtrafikområdet och järnvägsområdet liksom avseende den offentligt upphandlade kollektivtrafiken skulle Trafikverkets roll utökas till att på ett mer systematiskt sätt än idag arbeta med marknadens aktörer. 56

57 För att ytterligare tydliggöra vad som ligger i respektive myndighets ansvarsområde återges bilden i en fördjupad variant nedan. Bild 5: Aktörer med ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap framtidsläge alternativ 1 Fördjupad vy I den förra bilden framstår det som att Transportstyrelsen i detta alternativ inte har något ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap. I den fördjupade vyn ovan har X brutits ner i X, Y och Z där de två första symbolerna liksom tidigare är tänkta att förstås enligt följande: X = Y = Aktören har och tar och tar ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap i verksamheten. Aktören har och tar ansvar för att handläggning av reglering, tillstånd och tillsyn fungerar i alla beredskapslägen i verksamheten. Dock innebär symbolen inte att reglering, tillståndsgivning och tillsyn i verksamheten är avpassade för att säkerställa funktionalitet under kris och höjd beredskap, endast att själva arbetet med att reglera, ge tillstånd och utöva tillsyn kan bedrivas även vid samhällsstörningar. Dessutom har en ny symbol, Z, tillkommit för att spegla ett ansvar för att värdera behovet av reglering och tillsyn avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap i samhällsviktiga verksamheter, samt, om sådant behov föreligger, initiera sådan reglering och säkerställa den är avpassad för att säkerställa funktionalitet i samhällsviktig verksamhet alla beredskapslägen. Det framgår alltså av den fördjupade vyn att Transportstyrelsen naturligtvis fortsatt i detta alternativ har ansvar för att handläggning av reglering, tillstånd och tillsyn fungerar i alla beredskapslägen. Detta ligger i linje med hur myndigheten i sin risk- och sårbarhetsanalys beskriver ansvarsområdet. Dessutom framgår att Trafikverket i detta alternativ ges ansvar för övergripande krisberedskap och planering för höjd beredskap i hela transportsektorn. I det ingår att ta ansvar för de områden som ingen annan myndighet behandlar. Dessutom ges Trafikverket ansvar för att värdera behovet av reglering och tillsyn avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap i samhällsviktiga verksamheter i transportsektorn. Om behov av reglering föreligger ska Trafikverket i denna roll påtala detta för regeringen i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och 57

58 budgetunderlag. 145 Detta inkluderar kravställande i den offentligt upphandlade kollektivtrafiken. Samtidigt skulle enligt denna modell, som framgår av Bild 4 och Bild 5, Luftfartsverket och Sjöfartsverket fortsatt ansvara för krisberedskap och planering för höjd beredskap inom sina ansvarsområden samordnat med övriga aktörer och med stöd av Trafikverket. Myndighetens ansvarsområden i vardagen talar för att det skulle vara rimligt att ge Trafikverket ett ansvar enligt ovan. Trafikverket ska enligt sin instruktion, med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv, ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket ska även verka för kollektivtrafikens utveckling, till exempel genom att ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna råd och stöd i fråga om utformningen av sina trafikförsörjningsprogram som fastställer mål för den regionala kollektivtrafiken. Trafikverket har även vissa avgränsade uppdrag avseende luftfart och sjöfart. Myndigheten har alltså i vardagen redan ett trafikslagsövergripande ansvar och också särskilda uppdrag inom kollektivtrafiken. Vidare arbetar Trafikverket inom områdena väg- och järnvägsinfrastruktur redan idag aktivt med uppgifter som följer av krisberedskapsförordningen även kopplat till de marknadsaktörer som man upphandlar. Detta talar sammantaget för en lämplighet att placera ett utökat ansvar hos Trafikverket. Skäl som kan anföras mot att det skulle vara lämpligt att ge Trafikverket ett ansvar enligt ovan är myndighetens huvudsakliga fokus på infrastrukturfrågor medan ett ansvar enligt ovan även skulle medföra behov av ett omfattande arbete avseende de operatörer och andra privata aktörer som är en förutsättning för att samhällsviktiga transporter kan upprätthållas. 6.4 Transportstyrelsen får funktionsansvar Ett annat alternativ skulle vara att ge Transportstyrelsen ett trafikslagsövergripande ansvar för att hålla samman sektorns krisberedskap och planering för höjd beredskap, motsvarande det funktionsansvar som tidigare tillämpades i det civila försvaret, se avsnitt 6.1. Detta alternativ visualiseras i bilden nedan med att Transportstyrelsen genomgående markerats med X. Bild 6: Aktörer med ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap framtidsläge alternativ kap 2 : Myndigheten skall pröva ändamålsenligheten i de regler som styr verksamheten. Om myndighetens förslag förutsätter ändringar i en författning skall förslag till ändring redovisas. Författningsförslag skall utformas enligt principerna för författningsskrivning. 58

59 På de områden där en annan aktör också har ett X är innebär Transportstyrelsens roll i detta alternativ att stödja och följa upp att planeringen sker samordnat. Avseende flygtrafiktjänst skulle exempelvis LFV fortsatt ansvara för krisberedskap och planering för höjd beredskap inom sitt ansvarsområde medan Transportstyrelsens roll exempelvis skulle vara att samlat analysera risker och sårbarheter i all flygtrafiktjänst liksom inom övriga verksamheter inom luftfarten. På samma sätt skulle Sjöfartsverket fortsatt ansvara för krisberedskap och planering för höjd beredskap avseende sjötrafikledning och farleder medan Transportstyrelsen skulle samordna arbetet och få ansvar för hamnarnas och sjöfartsnäringens beredskap. Sjöfartsverkets ansvar för beredskapsplanering i fråga om sjötransporter skulle därmed överföras till Transportstyrelsen. På vägtrafikområdet och järnvägsområdet skulle Transportstyrelsen roll vara att stödja Trafikverket avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap men Transportstyrelsens roll skulle också innefatta att arbeta med näringens aktörer, exempelvis åkeriföretag och tågoperatörer. För att ytterligare tydliggöra vad som ligger i respektive myndighets ansvarsområde i detta alternativ återges bilden i en fördjupad variant nedan. Bild 7: Aktörer med ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap framtidsläge alternativ 2 Fördjupad vy Det framgår alltså av den fördjupade vyn att Transportstyrelsen naturligtvis fortsatt i detta alternativ skulle ha ansvar för att handläggning av reglering, tillstånd och tillsyn fungerar i alla beredskapslägen, motsvarande Y. Den stora skillnaden är att Transportstyrelsen utöver detta även skulle ansvara för X och Z, dvs att övergripande tillse krisberedskap och planering för höjd beredskap i hela transportsektorn samt ansvar för att värdera behovet av reglering och tillsyn avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap i samhällsviktiga verksamheter i transportsektorn. Om behov av reglering föreligger skulle Transportstyrelsen i denna roll initiera sådan reglering och säkerställa den är avpassad för att säkerställa funktionalitet i transportsektorns samhällsviktiga verksamheter. Detta inkluderar kravställande i den offentligt upphandlade kollektivtrafiken. Samtidigt skulle, precis som framgick av bild 6, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Trafikverket fortsatt ansvara för krisberedskap och planering för höjd beredskap inom sina nuvarande ansvarsområden fast mer samordnat med övriga aktörer och med stöd av Transportstyrelsen. Något som talar för att Transportstyrelsen får denna roll är myndighetens ordinarie uppdrag att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom alla fyra trafikslag. Detta torde vara lämpligt att förena med att utforma eventuella föreskrifter och utöva tillsyn kopplat till marknadsaktörernas krisberedskap och medverkan i planering för höjd beredskap. Vidare har Transportstyrelsen i någon mån även ett ansvar för funktionalitet 59

60 inom området flygtrafiktjänst och man har tidigare arbetat delvis krisberedskapsrelaterat med vissa flygplatser. Omständigheter som talar mot att utöka Transportstyrelsens ansvar enligt detta förslag är att det i någon mening skulle innebära en återgång till en roll där man både har ansvar i utförarledet och ansvar för att i den meningen utöva tillsyn i den egna verksamheten. Detta är en motsatt utveckling till den som regeringen gav uttryck för när transportsektorns tillsyn separerades från de verksamheter som stod under tillsyn. Vidare kan konstaterats att myndigheten idag inte arbetar systematiskt med frågor som följer av krisberedskapsförordningen utöver vad som behövs för myndighetens egen funktionalitet. Man saknar vana att tillämpa ett arbetssätt som syftar till att stödja eller främja förmåga i samhällsviktig verksamhet att motstå störningar värdera förmågan ur ett samhällsperspektiv. Vidare kan anföras att Transportstyrelsen inte arbetar med verksamhet i transportsektorn i praktiken. Rollen är avgränsad till att säkerställa att ett antal krav som är en förutsättning för att få verka på transportområdet är uppfyllda snarare än att tillse att det överhuvudtaget bedrivs transportverksamhet. Uppgiften inom krisberedskapen och planeringen för civilt försvar tar dock sin utgångspunkt i just detta förhållande, att tillse att samhällsviktiga transporter utförs och kan utföras även vid samhällsstörningar. 6.5 Återinfört sektorsansvar hos Trafikverket, Transportstyrelsen och Sjöfartsverket Ett tredje alternativt sätt att tydliggöra myndigheternas ansvar för samhällsviktig verksamhet, också i förhållande till aktörerna i transportsektorn inom respektive trafikslag, är att i någon mening återinföra sektorsansvaret (se avsnitt 6.1), dock endast specifikt avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap. Detta alternativ visualiseras i bilden nedan. Bild 8: Aktörer med ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap framtidsläge alternativ 3 Här inkluderar X även Z, vilket innebär att en aktör som markerats med ett X i en verksamhet; har och tar ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap har och tar ansvar för (att värdera behov av) reglering och tillsyn avseende krisberedskap och planering för höjd beredskap i samhällsviktiga verksamheter tillser att sådan reglering och tillsyn är avpassad för att säkerställa funktionalitet i alla beredskapslägen i den samhällsviktiga verksamheten. 60

61 Bild 9: Aktörer med ansvar för krisberedskap och planering för höjd beredskap framtidsläge alternativ 3 Fördjupad vy Samtidigt skulle det som tidigare uttryckts som Y, ansvar för att handläggning av reglering, tillstånd och tillsyn fungerar i alla beredskapslägen, fortsatt ligga kvar på alla rader i Transportstyrelsens kolumn, dvs ingen skillnad mot idag. I detta alternativ skulle Luftfartsverkets roll vara oförändrad jämfört med idag medan Transportstyrelsen skulle ta ett utökat ansvar för hela den civila luftfartens krisberedskap och planering för höjd beredskap. Detta innebär en förändring jämfört med dagens arbetssätt då Transportstyrelsen idag har sitt fokus på myndighetens interna processer medan ett ansvar enligt detta alternativ skulle ställa krav på ett annat arbetssätt. Vidare skulle motsvarande arbetssätt börja tillämpas på den offentligt upphandlade kollektivtrafiken, något som inte sker idag. Även Sjöfartsverket skulle i detta alternativ ges ett betydligt större ansvarsområde än vad som idag tillämpas då man skulle ansvara för hamnar och sjöfartsnäringens aktörer. På vägtrafikområdet och järnvägsområdet skulle skillnaden inte bli särskilt stor jämfört med idag, Trafikverkets roll skulle utökas till att på ett mer systematiskt sätt än idag arbeta med att analysera och utveckla förmågan hos privata aktörer, ex. åkeriföretag och tågoperatörer. En fördel med en förtydligad ansvarsfördelning enligt ovan skulle vara att skillnaden utifrån inte skulle synas vara särskilt stor och de aktörer som idag arbetar närmast marknadens aktörer i sjöfarten (Sjöfartsverket) och på väg- och järnvägssidan (Trafikverket) på ett naturligt sätt tar ett större ansvar för dessa aktörer utifrån ett krisberedskapsperspektiv samt inom ramarna för planeringen för civilt försvar. En nackdel kan vara att Transportstyrelsen skulle få ett sektorsansvar som kan tyckas apart jämfört med myndighetens arbete i övrigt samt att detta sektorsansvar endast skulle avse ett av de fyra trafikslag man har vardagsuppgifter inom. Vidare har Sjöfartsverket idag ingen anslagsfinansiering för arbete med uppgifter som följer av krisberedskapsförordningen vilket redan i nuläget är problematiskt och torde behöva förändras om ansvarsområdet vidgas. 6.6 Slutsatser och förslag kring alternativa sätt att förtydliga ansvarsförhållandena Den övergripande frågan som behöver värderas är om det är att föredra att samla det övergripande ansvaret för krisberedskap och planering för höjd beredskap i 61