2004:16. Det nya Arbetsmarknadsverket

Transkript

1 2004:16 Det nya Arbetsmarknadsverket

2 MISSIV DATUM DIARIENR /2-5 ERT DATUM ER BETECKNING N2001/11167/A Regeringen Näringsdepartementet STOCKHOLM Uppdrag om att följa upp Arbetsmarknadsverkets organisation Regeringen gav den 18 december 2001 Statskontoret i uppdrag att följa upp resultatet av länsarbetsnämndernas nya ledningsform. I detta har bland annat ingått att beskriva Arbetsmarknadsstyrelsens styrning av länsarbetsnämnderna och länsarbetsnämndernas styrelsers sätt att arbeta samt att bedöma länsarbetsnämndernas handlingsutrymme. Statskontoret har även haft i uppdrag att lämna förslag på hur Arbetsmarknadsverket fortsättningsvis bör styras. Delredovisningen Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet (2003:2) överlämnades till regeringen den 15 januari Statskontoret överlämnar här slutredovisningen Det nya Arbetsmarknadsverket (2004:16). I den beskrivs hur organisationen bör vara utformad för att ge goda förutsättningar för en nationellt enhetlig och effektiv verksamhet, anpassad efter regionala förhållanden. Generaldirektör Knut Rexed har fattat beslut i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för enheten för styrningsfrågor, organisationsdirektör Michael Borchers, byrådirektör Jonas Jarefors och avdelningsdirektör Ulrika Johansson, föredragande, var närvarande vid den slutliga föredragningen. Enligt Statskontorets beslut Ulrika Johansson POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3

4 Innehåll 1 Sammanfattning 7 2 Beskrivning av uppdraget Bakgrund till Statskontorets uppdrag Uppdraget Statskontorets delredovisning Metod och avgränsningar Disposition 18 3 Den nya instruktionen Bakgrund till förändringen Instruktionens formella innebörd 23 4 Arbetet i länsarbetsnämndernas styrelser Hur styrelserna fungerade förut Den nya instruktionen förväntningar, farhågor och förändringar 31 5 Styrningen inom AMV Styrproblem med två beslutsnivåer Hur styrningen inom AMV fungerade förut Hur styrningen inom AMV fungerar i dag 44 6 Den framtida styrningen inom AMV Regional anpassning av vad och hur? Lekmän i statsförvaltningen Myndighetskoncern eller enmyndighet en jämförelse Alternativa sätt att organisera AMV Statskontorets iakttagelser och förslag Iakttagelser om styrning och organisation Förslag till framtida organisation 129 5

5 Referenser 145 Bilaga 1 AMV:s organisation 149 Bilaga 2 Olika sätt att leda myndigheter 157 Bilaga 3 Regeringsuppdraget 161 Bilaga 4 Enkätundersökning till arbetsförmedlingen 165 Bilaga 5 Granskning av länsarbetsnämndernas styrelseprotokoll 169 Bilaga 6 AMV:s verksamhetsmål 181 6

6 1 Sammanfattning Den 1 januari 2002 ändrades instruktionen för Arbetsmarknadsverket (AMV) och länsarbetsnämndernas ledningsform. Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att följa upp effekterna av detta och att föreslå hur AMV fortsättningsvis bör styras. Uppföljningen har genomförts med hjälp av enkäter till samtliga länsarbetsdirektörer och ordförande i länsarbetsnämndernas styrelser samt personal vid landets arbetsförmedlingar. Dessutom har intervjuer genomförts med länsarbetsdirektörer samt ordförande och ledamöter i länsarbetsnämndernas styrelser i sex utvalda län. Enkät- och intervjuundersökningarna har gjorts i två omgångar dels i början av år 2002, dels i slutet av år Slå ihop AMS och länsarbetsnämnderna Styrningen av arbetsmarknadspolitiken försvåras av att AMV i dag består av 21 skilda myndigheter. Statskontoret föreslår därför att AMV ombildas till en enda, rikstäckande myndighet genom att Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och länsarbetsnämnderna slås ihop. Den formella organisation som i dag råder utgör ett hinder snarare än ett stöd för verksamheten. En sammanslagning skulle förbättra förutsättningarna för en nationellt enhetlig och effektiv verksamhet anpassad efter regionala förutsättningar på arbetsmarknaden. Motsvarande sammanslagningar har skett på flera andra områden, exempel är Arbetsmiljöverket, Skatteverket och Försäkringskassan. Fungerar i praktiken som sammanhållen myndighet i dag På många sätt fungerar AMV i praktiken redan i dag som en sammanhållen myndighet. AMS har som chefsmyndighet relativt stora formella möjligheter att styra länsarbetsnämnderna, men det är oklart hur långt AMS befogenheter egentligen sträcker sig. Det försvårar styrningen och gör att det kan ta onödigt lång tid att genomföra förändringar. Enligt Statskontoret finns inga tydliga fördelar med den nuvarande uppdelningen med 21 olika myndigheter inom samma organisation. 7

7 Sammanslagning i linje med pågående förändringsarbete Verksamheten kan fungera även i dagens organisation med två myndighetsnivåer, men mycket talar för att en samlad myndighet kan fungera bättre och mer effektivt. Det är dock viktigt att påpeka att en myndighetssammanslagning i sig inte är ett självändamål och heller inte leder till automatiska förbättringar. Sättet en sammanslagning genomförs på är avgörande för dess effekter. Ombildningen till en myndighet bör därför inte hastas fram. Problemen är inte akuta. Den får heller inte genomföras så att den motverkar det omfattande förändringsarbetet som har pågått inom AMV de senaste åren. Statskontoret bedömer att övergången till en ny organisation, om den genomförs på rätt sätt, är en naturlig fortsättning på den inriktning organisationen har redan i dag. Nödvändig förändring av ledningsformen Före år 2002 hade både AMS och länsarbetsnämnderna styrelser med fullt ansvar. Statskontoret konstaterar att det var bra att länsarbetsnämndernas ledningsform ändrades till styrelser med begränsat ansvar. Med den tidigare ordningen var det oklart vem som egentligen var ansvarig. Styrelserna fungerade i realiteten inte som styrelser med fullt ansvar. Det var i praktiken i stället länsarbetsdirektörerna som styrde länsarbetsnämnderna, medan styrelsens roll var att fungera som informations- och diskussionsforum. Förändringen av ledningsformen innebar därför att styrelsernas formella roll anpassades till faktiska förhållanden. Farhågorna har inte besannats När ledningsformen ändrades fanns både farhågor och förhoppningar om vad förändringen skulle innebära. Enligt Statskontorets undersökningar har farhågorna om försämringar inte besannats. Ledamöterna i länsarbetsnämndernas styrelser är fortfarande engagerade, trots att deras formella inflytande har minskat. Styrelsernas möjligheter att påverka har visserligen minskat, men inte i den omfattning styrelsernas ledamöter och 8

8 ordförande befarade. Den nya ledningsformen tycks enligt länsarbetsdirektörer och arbetsförmedlingschefer heller inte ha minskat möjligheterna att anpassa verksamheten till regionala förutsättningar. Ny instruktion gav tydligare ansvar och bättre styrning Många av de positiva förväntningar som fanns på förändringen av ledningsformen har däremot infriats. Ansvarsförhållandena inom AMV har blivit tydligare. Styrningen inom verket har också förbättrats som en indirekt följd av den nya instruktionen. Den blev startskottet för ett genomgripande förändringsarbete inom AMV. Länsarbetsnämndernas nya ledningsform gjorde det även möjligt att skapa en ny ledningsgrupp inom AMV, vilken har fått en strategisk funktion för styrningen av verket. Ett av förändringsarbetets syften har varit att förstärka mål- och resultatstyrningen. AMV uppnådde alla sina verksamhetsmål under år 2003, påpekas bör dock att det fortfarande finns brister i hur väl personalen på arbetsförmedlingarna känner till målen. Ökad effektivitet och nationell enhetlighet Att ombilda AMV till en sammanhållen myndighet ger bättre förutsättningar för en rättssäker, demokratisk och effektiv verksamhet som fokuserar på kärnverksamheten. Nationell enhetlighet är en viktig förutsättning för att medborgarna ska garanteras likvärdig behandling i olika delar av landet. Statskontoret konstaterar att det finns utrymme för större nationell enhetlighet inom AMV. Vår bedömning är att en sammanhållen myndighet ger bättre förutsättningar för att uppnå detta. Bättre förutsättningar för regional anpassning Regional anpassning kan handla om att anpassa verksamheten efter regionala önskemål eller att anpassa till förutsättningar på de regionala arbetsmarknaderna. Regeringen måste ta ställning till vad regional anpassning ska stå för inom arbetsmarknadspolitiken och acceptera konsekvenserna av detta. Enligt Stats- 9

9 kontorets bedömning är det enda rimliga att arbetsmarknadspolitiken anpassas till förutsättningarna på de regionala arbetsmarknaderna. Regional anpassning tolkat som att regionala företrädare ska bestämma över och ta ansvar för verksamheten är inte förenligt med att den ska vara statlig, nationell och enhetlig. Länen är inte någon självklar indelningsgrund för arbetsmarknadspolitiken. En sammanhållen myndighet förbättrar möjligheterna att anpassa verksamheten till förhållandena på de regionala arbetsmarknaderna, som inte sammanfaller med dagens länsindelning. Dessutom är många län för små för att vara administrativt effektiva. En allmän iakttagelse Statskontoret gör är att de ekonomiska resurserna inte utnyttjas optimalt inom ett verk som är uppdelat i flera myndigheter. Statskontoret bedömning är att en sammanslagning av 21 myndigheter till en innebär lägre administrativa kostnader. De resurser som frigörs kan föras över till kärnverksamheten. En förutsättning för den regionala anpassningen är att myndigheten har god kunskap om de regionala arbetsmarknaderna. Regionala råd med lekmän kan enligt Statskontoret vara ett bra sätt att införskaffa sådan kunskap. Utöver förslaget till ny organisation föreslår Statskontoret ett par mindre förändringar för att förbättra styrningen av AMV, som kan genomföras direkt. 10

10 2 Beskrivning av uppdraget 2.1 Bakgrund till Statskontorets uppdrag AMV har till uppgift att verkställa den arbetsmarknadspolitik som riksdagen och regeringen beslutar om. Inom AMV finns i dag två myndighetsnivåer, AMS och länsarbetsnämnderna. AMS är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för de 20 länsarbetsnämnderna. Under länsarbetsnämnderna finns ungefär 400 arbetsförmedlingar, spridda över hela landet. AMV hade år 2003 cirka anställda och disponerade anslag på totalt 54 miljarder kronor. 1 Bakgrunden till Statskontorets uppdrag att följa upp AMV:s organisation är det förslag till ny organisation som AMS lämnade till regeringen i december år I förslaget påpekade AMS att den dåvarande organisatoriska ordningen medförde en otydlig styrning av och ett otydligt ansvar för verksamheten inom AMV. För att komma till rätta med problemen föreslog AMS att länsarbetsnämnderna och AMS skulle slås samman till en gemensam myndighet. Regeringen hade tidigare vid flera tillfällen påpekat brister i styrningen och uppföljningen av AMV:s verksamhet. Den delade därför AMS bedömning att det fanns skäl att skapa en mer sammanhållen organisation och därigenom förtydliga AMS roll som chefsmyndighet inom AMV. Regeringen påpekade dock samtidigt att det var angeläget att säkerställa den demokratiska insynen och det medborgerliga inflytandet inom AMV. Därför beslutade regeringen i maj år 2001 att länsarbetsnämnderna skulle finnas kvar som egna myndigheter men att de från den 1 januari 2002 skulle ledas av styrelser med begränsat i stället för fullt ansvar. 2 1 För en närmare beskrivning av AMV:s organisation, se bilaga 1. 2 Se bilaga 2 för en närmare beskrivning av olika ledningsformer. 11

11 Regeringen fastslog även att resultaten av de företagna ändringarna skulle utvärderas efter två år. Därefter skulle regeringen ta ställning till hur AMV lämpligen borde styras. 2.2 Uppdraget I december år 2001 uppdrog regeringen åt Statskontoret att följa upp resultatet av länsarbetsnämndernas nya ledningsform samt att beskriva och analysera AMS styrning av länsarbetsnämnderna. Statskontoret har enligt uppdraget till uppgift att: Beskriva och analysera länsarbetsdirektörernas och länsarbetsnämndernas styrelsers sätt att arbeta, Beskriva och analysera relationen mellan generaldirektören och länsarbetsdirektörerna i styrningsprocessen, Beskriva och analysera relationen mellan AMS styrelse och länsarbetsnämndernas styrelser, Undersöka och bedöma hur riksdagens och regeringens mål når ut och får genomslag i AMS och länsarbetsnämndernas verksamhet samt att Undersöka och bedöma länsarbetsnämndernas handlingsutrymme, och därvid särskilt uppmärksamma möjligheter till regional anpassning av verksamheten. I samtliga delar av uppdraget ska Statskontoret, där så är möjligt, beskriva skillnader mellan länsarbetsnämndernas tidigare och nuvarande ledningsform. Statkontoret ska mot bakgrund av detta sedan lämna förslag till hur AMV fortsättningsvis bör styras. Regeringen uppdrog åt Statskontoret att lämna en delredovisning senast den 15 januari 2003 och en slutredovisning senast den 15 januari För att resultaten av de företagna ändringarna skulle kunna utvärderas efter två år har regeringen förlängt uppdraget. Statskontoret ska enligt regeringsbeslut därför slutredovisa uppdraget den 16 juni Regeringsuppdraget med tillägg redovisas i sin helhet i bilaga 3. 12

12 2.3 Statskontorets delredovisning Den 15 januari 2003 överlämnade Statskontoret delredovisningen Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet (2003:2) till regeringen. I denna beskrivs hur länsarbetsnämndernas verksamhet styrdes innan den nya ledningsformen trädde i kraft. Även uppfattningar om och förväntningar på den nya ledningsformen redovisades. Statskontoret valde att i delredovisningen främst lyfta fram det regionala och lokala perspektivet. I delredovisningen konstaterades att den förändrade ledningsformen inte gav några omedelbara resultat och att synen på den nya ledningsformen till en början var splittrad inom verket. Många länsarbetsdirektörer ansåg att den förändrade ledningsformen skulle leda till en mer effektiv och tydlig styrning inom AMV. Företrädare för länsarbetsnämndernas styrelser var mer kritiska och befarade bland annat att det regionala inflytandet skulle minska och att engagemanget i styrelserna skulle sjunka till följd av den nya ordningen. 2.4 Metod och avgränsningar För- och eftermätning Enligt uppdraget ska Statskontoret följa upp resultatet av länsarbetsnämndernas nya ledningsform och där så är möjligt beskriva skillnader som har uppkommit till följd av den förändrade ledningsformen. Eftersom Statskontoret fick uppdraget strax innan förändringen genomfördes har det varit praktiskt omöjligt att göra en renodlad förmätning. Det är inte självklart när en eftermätning ska göras, eftersom ingen på förhand vet när olika effekter av en förändring uppstår. Regeringen angav dock i sin skrivelse till riksdagen om AMV:s organisation att förändringarna skulle utvärderas efter två år. Strikt tolkat betyder det att Statskontoret inte kunde samla in underlaget för eftermätningen förrän efter den 1 januari

13 Enligt det ursprungliga uppdraget skulle dock uppdraget redovisas två veckor senare. Det var utgångspunkten när vi planerade enkätundersökningarna och intervjuerna, vilka således genomfördes i slutet av år Tidsramarna för uppdraget har alltså skapat metodproblem som vi har hanterat på olika sätt. För- och eftermätningarna gjordes så tidigt respektive sent som var praktiskt möjligt, givet tidsplanen för uppdraget. Frågorna i de enkätundersökningar och intervjuer som har legat till grund för förmätningen, vilka genomfördes några månader efter att AMV:s instruktion och länsarbetsnämndernas ledningsform hade ändrats, formulerades således så att svaren skulle spegla förhållandena före förändringen. Det går ändå inte att utesluta att svaren i en del fall har påverkats av att förändringsprocessen redan hade startat då frågorna ställdes. I Statskontorets delredovisning redogjordes för resultaten av undersökningen om hur länsarbetsnämnderna styrdes innan ledningsformen ändrades. Under år 2003 har dessa resultat följts upp och jämförts med förhållandena efter förändringen. I denna rapport redovisas de sammantagna resultaten av för- och eftermätningarna samt Statskontorets bedömningar om styrningen inom AMV. De för- och eftermätningar som har gjorts baseras på cirka 80 intervjuer med personer på såväl central som regional nivå inom verket, enkäter till samtliga länsarbetsdirektörer och ordförande i länsarbetsnämndernas styrelser samt ett urval av de anställda på arbetsförmedlingarna. Dessutom har protokoll från länsarbetsnämnders styrelsemöten åren 2000 till 2003 analyserats. Utöver de olika undersökningarna har vi studerat ett stort antal dokument som beskriver planeringen, genomförandet och resultaten av det omfattande förändringsarbete (fempunktsprogrammet/af Sverige) som har bedrivits inom AMV under de senaste åren. Vi har också haft tillfälle att delta som observatörer vid interna konferenser som AMS har arrangerat inom ramen för det interna förändringsarbetet. Påpekas bör att det inte har ingått i 14

14 Statskontorets uppdrag att utvärdera resultatet av förändringsarbetet. Intervjuer Statkontoret har under åren 2002 och 2003 genomfört två omfattande intervjuundersökningar. Syftet har varit att inhämta information om arbetet i länsarbetsnämndernas styrelser och att närmare undersöka styrrelationerna inom AMV. Statskontoret valde att i delredovisningen främst fokusera på den regionala och lokala nivån. Under våren 2002 genomfördes därför intervjuer med länsarbetsdirektörer och styrelseordförande i sex utvalda län. Vår ambition var att välja län med olika storlek, geografiskt läge och förhållanden på arbetsmarknaden. Efter samråd med Näringsdepartementet och AMS valde vi Blekinge, Uppsala, Västerbottens, Västra Götalands, Örebro och Östergötlands län. Därutöver intervjuades 24 styrelseledamöter från dessa sex län. Totalt 36 personer intervjuades år Under år 2003 har nya intervjuer genomförts med länsarbetsdirektörer, styrelseordförande och styrelseledamöter vid länsarbetsnämnderna i de utvalda länen. I flera fall har samma personer intervjuats som under föregående år. Totalt intervjuades 29 personer år 2003 varav 17 var styrelseledamöter. För att spegla det centrala perspektivet på styrningen inom AMV har Statskontoret också genomfört en serie intervjuer med företrädare för AMS ledning. Omfattande intervjuer genomfördes med ett tiotal personer under våren Kompletterande intervjuer har genomförts löpande. Enkäter Intervjuerna i de sex utvalda länen har kompletterats med två enkätundersökningar som har omfattat samtliga länsarbetsdirektörer och styrelseordförande. 4 En första enkät skickades ut i maj 4 Gotlands län har inte ingått i enkätundersökningen. Ansvaret för länsarbetsnämndens uppgifter på Gotland ligger under perioden på länsstyrelsen genom ett försök med samordnad länsförvaltning. 15

15 2002. Ett och halvt år senare följdes denna upp av en andra enkät. I 2002 års enkät ställdes frågor om styrelsearbetet och styrrelationerna inom AMV före förändringen av ledningsformen. Vi frågade även om uppfattningar om och förväntningar på den nya ledningsformen samt om möjligheterna till regional anpassning. 19 länsarbetsdirektörer och 17 styrelseordförande svarade på enkäten. Totalt saknades därmed fyra svar års enkät syftade främst till att följa upp de resultat som kommit fram vid 2002 års enkät. Dessutom ställdes frågor om det pågående förändringsarbetet inom AMV. Samtliga 20 länsarbetsdirektörer och 18 av 20 styrelseordförande svarade. Statskontoret har även gjort två enkätundersökningar som har riktats till personal vid landets arbetsförmedlingar. Enkäterna har syftat till att ge en bild av uppfattningar på lokal nivå om den nya ledningsformen, styrningen inom AMV, det pågående förändringsarbetet och AMV:s verksamhetsmål. Undersökningarna har utförts av Statistiska centralbyrån. Den första genomfördes under perioden maj till juni 2002 och den andra under perioden oktober till december Enkäterna skickades ut till ett slumpmässigt urval chefer och handläggare. I urvalet år 2002 ingick 123 chefer och handläggare. År 2003 ingick 114 chefer och handläggare. Svarsfrekvensen uppgick till 76 procent år 2002 och till 77 procent år För närmare beskrivning av enkätundersökningen till arbetsförmedlingens personal se bilaga 4. Granskning av styrelseprotokoll För att belysa länsarbetsnämndernas styrelsers sätt att arbeta och möjligheter att påverka har vi analyserat styrelseprotokoll från de sex studerade länen. Eftersom vi ville undersöka om styrelsernas arbete har förändrats sedan den nya ledningsformen infördes har vi studerat protokoll från åren 2000 till 2003, det vill säga två år före förändringen och två år efter. Analysen av protokollen från åren 2000 och 2001 redovisades i Statskontorets delredovisning. Den studie som presenteras här omfattar styrelseprotokoll från åren 2000 till Totalt har 183 protokoll granskats. Syftet 16

16 med granskningen har varit att undersöka vilken typ av ärenden som har behandlats i länsarbetsnämndernas styrelser före respektive efter införandet av den nya ledningsformen, samt om ledamöternas närvaro och omsättningen av ledamöter har förändrats. Studien beskrivs mer ingående i bilaga 5. Jämförelse med andra myndigheter Vi har även gjort en utblick mot andra myndigheter för att visa hur olika organisationsformer påverkar möjligheterna att styra. Jämförelsen baseras på erfarenheter och information från flera uppdrag inom Statskontoret, vilka bland annat har studerat socialförsäkringsadministrationen, Kriminalvårdsverket samt organisationsformer i statliga myndigheter generellt. 5 Förutom studier av tidigare utredningar och myndighetsinstruktioner har ett tiotal kompletterande intervjuer genomförts med representanter för Arbetsmiljöverket, Tullverket, Riksarkivet, Skogsstyrelsen och dåvarande Riksskatteverket. Avgränsningar Statskontorets uppdrag handlar om styrnings- och organisationsfrågor inom AMV. Utgångspunkten är att en tydlig styrning och ändamålsenlig organisation är viktiga förutsättningar för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt. I uppdraget ingår däremot inte att undersöka och lämna förslag kring själva arbetsmarknadspolitikens effektivitet och genomförande, till exempel hur de övergripande målen och verksamhetsmålen bör formuleras eller hur stora resurser som är rimliga att avsätta för verksamheten. 6 Våra analyser och förslag är således inte förutsättningslösa, utan utgår från att de nuvarande ramarna och formerna för den statliga arbetsmarknadspolitiken i stort sett kommer att finnas kvar. 5 Bättre styrning av socialförsäkringens administration (Statskontoret 2002:26), Effektivitetsgranskning av kriminalvården (Statskontoret 2003:20) och Myndigheternas ledning och organisation (Statskontoret 2004:9). 6 För en utförlig diskussion om målformulering, verksamhetsplanering och uppföljning/utvärdering inom AMV, se Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna (Riksdagens revisorer 2002/2003:2). 17

17 Arbetet med uppdraget Delredovisningen utarbetades av Ulrika Johansson (uppdragsansvarig), Peter Håkansson och Anna Pauloff. Anita Bashar Aréen, Michael Borchers, Rickard Broddvall och Lars Hammar bidrog i delar av arbetet. Arbetet med slutredovisningen har genomförts av Ulrika Johansson (uppdragsansvarig), Michael Borchers och Jonas Jarefors. Anna Lind och Anna Pauloff har bidragit i enskilda frågor. En referensgrupp har följt Statskontorets arbete med uppdraget. Jan-Olof Dahlgren, länsarbetsnämnden i Gävleborgs län, Martin Lundin, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), Astrid Nensén Uggla, Justitiedepartementet och senare Finansdepartementet, Anders Rydh, AMS, och Mona Stål, Näringsdepartementet, har ingått i referensgruppen sedan mars Klas Falk, Näringsdepartementet, har ingått sedan november Mats Johansson, Riksdagens revisorer, deltog i referensgruppens arbete från mars 2002 till juni Referensgruppen har haft fyra sammanträden och har dessutom lämnat muntliga och skriftliga kommentarer på rapportutkast och underlag. Referensgruppen har haft möjlighet att ge synpunkter på innehållet i slutredovisningen, men Statskontoret svarar ensamt för slutsatser och förslag. AMS har faktagranskat innehållet i slutredovisningen. 2.5 Disposition Kapitel 3 till 5 handlar om hur styrningen inom AMV fungerar i dag jämfört med för ca två år sedan. I kapitel 3 beskrivs innebörden av AMV:s nya instruktion och länsarbetsnämndernas nya ledningsform. Sedan redovisas hur förändringarna har påverkat arbetet i länsarbetsnämndernas styrelser (kapitel 4) och styrningen inom AMV (kapitel 5). Kapitel 6 tar sin utgångspunkt i frågan om hur AMV fortsättningsvis bör styras. Här diskuteras några frågor som är av principiellt intresse för valet av organisationsform. AMV:s förut- 18

18 sättningar jämförs med dem som gäller för andra myndigheter och alternativa organisationslösningar beskrivs och analyseras. I kapitel 7 sammanfattas iakttagelserna från kapitel 4 och 5. Här presenteras också Statskontorets förslag till hur AMV bör organiseras samt argumenten och utgångspunkterna för förslaget. Dessutom lämnas en del förslag till åtgärder som bör genomföras direkt, oberoende av den framtida organisationen. 19

19 20

20 3 Den nya instruktionen AMV:s nya instruktion har inneburit en stor formell förändring. Länsarbetsnämndernas ledningsform har ändrats och AMS roll som chefsmyndighet har tydliggjorts. Det ansvar som styrelserna tidigare hade vilar i dag på länsarbetsdirektörerna. Styrelserna ska främst ha en rådgivande roll och fungera som insyns- och kontrollorgan. Den 1 januari 2002 fick AMV en ny instruktion. Den innebar dels att länsarbetsnämndernas ledningsform förändrades från styrelser med fullt ansvar till styrelser med begränsat ansvar, dels att AMS roll som chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna tydliggjordes. I detta avsnitt beskrivs bakgrunden till den nya instruktionen och förändringens formella innebörd. 3.1 Bakgrund till förändringen Regeringen har vid flera tillfällen pekat på brister i styrningen och uppföljningen av AMV:s verksamhet. Kritiken har i huvudsak handlat om bristande budgetkontroll och otillfredsställande redovisning av verksamhetsstatistik. Regeringens påpekanden har framför allt byggt på granskningar utförda av Riksrevisionsverket (RRV), Ekonomistyrningsverket (ESV) och IFAU. Då otydligheter i styrningen och brister i den ekonomiska hanteringen inom verket uppmärksammades, påbörjade AMS en översyn av AMV:s organisation. AMS föreslog bland annat att styrningen av länsarbetsnämnderna skulle ses över för att klarlägga fördelningen av ansvar och befogenheter på olika nivåer inom verket. De alternativ som diskuterades var att AMS och länsarbetsnämnderna skulle slås samman till en myndighet, att länsarbetsnämnderna skulle bli enrådighetsverk och att deras styrelser skulle omvandlas till insynsråd alternativt att länsarbets- 21

21 nämndens styrelseledamöter i fortsättningen skulle utses av AMS i stället för regeringen. 7 I december år 2000 lämnade AMS ett förslag till ny organisation för AMV. 8 AMS ansåg att den organisatoriska ordningen som då rådde försvårade styrningen av verksamheten och äventyrade verksamhetens effektivitet, kvalitet, enhetlighet och rättsäkerhet. I AMS förslag identifierades flera problem i styrningen av verkets organisation. För att komma till rätta med dessa föreslog AMS att länsarbetsnämnderna och AMS skulle slås samman till en gemensam myndighet. I AMS förslag ingick även ett långsiktigt arbete med organisationsutveckling samt ett fortsatt arbete för att utveckla formerna för regional samverkan. Hur denna utveckling skulle komma till stånd och hur den regionala samverkan skulle utvecklas preciserades inte närmare. Då regeringen hade mottagit AMS förslag till ny organisation skickades detta på remiss. En genomgång visar att 16 instanser tillstyrkte, däribland arbetsmarknadens parter, och att 22 instanser, avstyrkte AMS förslag, däribland länsstyrelserna. En kommentar som de flesta svarande instanser gav var att det var av stor vikt att det fanns kvar ett regionalt och lokalt inflytande i verket. Regeringen ansåg att det fanns skäl att skapa en mer sammanhållen organisation och övervägde AMS förslag om en sammanslagning, men beslutade i stället att ledningsformen vid länsarbetsnämnderna skulle ändras. En regional myndighetsnivå med tydligt uppdrag från AMS var enligt regeringen det lämpligaste sättet att säkerställa den demokratiska insynen och det medborgerliga inflytandet och samtidigt ta hänsyn till de nationella, regionala och lokala perspektiven. Regeringen påpekade även att länsarbetsnämnderna hade en aktiv del i arbetet med den regionala näringspolitiken. Ett argument som framfördes var även att en organisation av AMV:s omfattning stärks av två myndighetsnivåer, förutsatt att de båda har tydliga uppdrag. 7 AMS Dnr och Dnr AMS Dnr

22 3.2 Instruktionens formella innebörd Länsarbetsnämnderna har både före och efter införandet av den nya instruktionen haft till uppgift att leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länen och att se till att den bedrivs effektivt. Skillnaden mellan den nuvarande och tidigare ledningsformen ligger alltså inte i länsarbetsnämndernas uppgifter utan i hur ansvaret för dessa fördelas inom länsarbetsnämnden. Dessutom har AMS befogenheter gentemot länsarbetsnämnderna i viss utsträckning förändrats genom den nya instruktionen. Den förändrade instruktionens formella innebörd sammanfattas nedan. 23

23 Länsarbetsnämndernas ledningsform Länsarbetsnämndernas styrelsers ansvar Länsarbetsdirektörens ansvar Ersättning till ledamöterna i länsarbetsnämndernas styrelser AMS befogenheter Före förändringen Styrelser med fullt ansvar. - Styrelserna skulle ansvara för myndighetens verksamhet, - för att utse ledamöter i arbetsmarknadsnämnderna - för att myndighetens verksamhet bedrevs författningsenligt och effektivt, - för myndighetens arbetsgivarpolitik, - samt för att pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med verksam hetens syfte. Ansvarade tidigare för den löpande verksamheten på länsarbetsnämnden. Årsarvode. Central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Efter förändringen Styrelser med begränsat ansvar. - Styrelserna ska i dag pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte och - biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. - Styrelserna ska även avgöra de arbetsmarknadspolitiska frågor inom länet som AMS bestämt i sin arbetsordning eller i särskilda beslut samt - utse ledamöter i arbetsmarknadsnämnderna. - Ska i dag ansvara för myndighetens verksamhet och för att den bedrivs författningsenligt och effektivt. - Ska ansvara för myndighetens arbetsgivarpolitik och - även pröva om myndighetens verksamhet bedrivs i överens stämmelse med verksamhetens syfte. Ersättning per sammanträde (den totala ersättningen per år blir oftast lägre än det tidigare årsarvodet). - Rollen som chefsmyndighet har tydliggjorts. - Kan bestämma att inrätta enhet vid AMS eller vid viss länsarbetsnämnd för verksamhet som rör minst två länsarbetsnämnder. - AMS styrelse får i arbetsordningen eller särskilda beslut lämna över till länsarbetsnämndens styrelse att avgöra arbetsmarknadspolitiska frågor inom länet. 24

24 Före förändringen Länsarbetsnämndernas styrelser hade fullt ansvar Att länsarbetsnämndernas styrelser hade fullt ansvar före den 1 januari 2002 innebar att styrelserna då ledde myndighetens verksamhet och ansvarade för att den bedrevs författningsenligt och effektivt. Styrelserna ansvarade också för myndighetens arbetsgivarpolitik och prövade om myndighetens verksamhet bedrevs i överensstämmelse med verksamhetens syfte. 9 Myndighetsstyrelser med fullt ansvar omfattas vanligtvis av 12 i verksförordningen (1995:1322), som bland annat reglerar vem som har beslutanderätt över myndighetens årsredovisning. Länsarbetsnämndernas styrelser omfattades inte av dessa paragrafer eftersom det både före och efter införandet av den nya instruktionen har varit AMS som har beslutat om verkets gemensamma årsredovisning. Länsarbetsnämndernas styrelser har dock haft i uppgift att förse AMS med underlag till den gemensamma årsredovisningen. Länsarbetsdirektörens ansvar före den 1 januari 2002 var att sköta den löpande verksamheten. AMS var chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna AMS var enligt den tidigare instruktionen central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Till AMS uppgifter hörde att leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom landet, att sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämnderna, fördela de ekonomiska resurserna samt att följa upp och utvärdera resultatet av verksamheten. AMS skulle även meddela de internadministrativa föreskrifter som behövdes för att uppnå samordning, rationalisering och enhetlighet inom verket. 9 Förordning (1999:1423) med instruktion för AMV. 25

25 Efter förändringen Länsarbetsdirektörerna ansvarar för verksamheten Då länsarbetsnämndernas ledningsform förändrades övergick det ansvar som tidigare hade vilat på styrelserna (6-8 och 11 i verksförordningen) till länsarbetsdirektörerna. I dag är det därför länsarbetsdirektörerna som ansvarar för länsarbetsnämndernas verksamhet. Länsarbetsdirektörerna är ansvariga inför regeringen, men har enligt instruktionen till uppgift att rapportera till AMS generaldirektör. 10 Länsarbetsnämndernas styrelser har sedan den 1 januari 2002 begränsat ansvar. Till länsarbetsnämndernas styrelsers ansvar hör i dag bland annat att pröva om länsarbetsnämndernas verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte, biträda länsarbetsdirektörerna, fatta beslut i de frågor som AMS styrelse delegerar och utse ledamöter i arbetsmarknadsnämnderna. Styrelser med begränsat ansvar omfattas vanligtvis av verksförordningens 13 (som bland annat reglerar rätten att fatta beslut om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag). Länsarbetsnämndernas styrelser utgör dock ett undantag eftersom styrelserna inte heller efter det att ledningsformen förändrades omfattas av denna paragraf. Länsarbetsnämndernas styrelser är fortfarande utsedda av och ansvariga inför regeringen. Ledamöternas uppgift, det vill säga att vara regeringens representanter i arbetsmarknadspolitiken på regional nivå, ligger alltså fast. Enligt huvudregeln är myndighetschefen ordförande i myndighetsstyrelser med begränsat ansvar. När det gällde länsarbetsnämnderna ansåg dock regeringen att det fanns skäl att göra ett undantag. Landshövdingarna ansågs inneha så mycket värdefull kunskap att regeringen beslutade att de skulle vara kvar som länsarbetsnämndernas styrelseordförande. Styrelserna ska därför 10 Förordning (2001:623) med instruktion för AMV. 26

26 även i fortsättningen bestå av landshövdingen, länsarbetsdirektören och högst nio andra ledamöter. Ledamöternas mandatperiod är i dag ett år, precis som tidigare. En praktisk skillnad är dock att ledamöternas ersättning inte längre utgörs av årsarvoden, utan betalas ut per sammanträde. Den totala ersättningen per år är lägre än tidigare. Vilken funktion regeringen anser att länsarbetsnämndernas styrelser bör ha förtydligas i en skrivelse till riksdagen (skr 2000/01:142). För att AMV ska lyckas med sin verksamhet krävs enligt skrivelsen en regional organisation som både genomför den nationella politiken och som kan göra prioriteringar utifrån regionala och lokala förutsättningar. Detta kräver en samordning och en samverkan med flera andra myndigheter, parter och organisationer på såväl central som regional och lokal nivå. Regeringen skriver även att det är angeläget att säkerställa den demokratiska insynen och det medborgerliga inflytandet, eftersom arbetsmarknadspolitiken innebär många beslut som rör individer och företag. Det anses därför vara viktigt med en regional myndighetsnivå med ett tydligt uppdrag inom verket. Vad som menas med dessa begrepp och i vilken grad de är kopplade till länsarbetsnämndernas styrelser preciseras dock inte närmare. Utöver de uppgifter som i dag gäller specifikt för länsarbetsnämndernas styrelser finns vissa uppgifter som gäller generellt för styrelser med begränsat ansvar. Till dessa hör bland annat att vara allmänhetens insyns- och kontrollorgan i myndigheten. 11 AMS roll som chefsmyndighet har blivit tydligare AMS befogenheter har till viss del förändrats i och med den nya instruktionen. AMS är nu liksom tidigare chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna, med de uppgifter som angavs i den tidigare instruktionen. Rollen som chefsmyndighet har dock förtydligats, främst genom rent språkliga justeringar. Till exempel klargörs det i den nya instruktionen att länsarbetsnämnderna är myndig- 11 Effektiv styrelse vägledning för statliga myndighetsstyrelser. (Regeringskansliet 2003). 27

27 heter under AMS. Att det görs tydligt att länsarbetsdirektören ska rapportera till AMS generaldirektör stärker även kopplingen mellan de två myndighetsnivåernas chefer. AMS befogenheter som chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna har också stärkts genom att AMS nu kan bestämma att slå samman verksamhet som rör minst två länsarbetsnämnder och placera denna på AMS eller på en viss länsarbetsnämnd. Detta gör det möjligt för AMS att centralt ta ansvar för vissa frågor eller att till exempel koncentrera handläggningen av vissa ärendeslag på en plats i landet. Nytt är även att AMS styrelse har möjlighet att delegera ärenden till länsarbetsnämndernas styrelse. Regeringen motiverade denna förändring med att detta tydliggjorde AMS roll som chefsmyndighet och säkerställde det regionala och lokala inflytandet. 28

28 4 Arbetet i länsarbetsnämndernas styrelser Den nya ledningsformen har inte påverkat arbetet i länsarbetsnämndernas styrelser i särskilt stor omfattning. Arbetsfördelningen mellan länsarbetsdirektörerna och styrelserna är i praktiken densamma som den tidigare ledningsformen. Förändringen av ledningsformen har dock formellt sätt varit viktig. Styrelserna har främst fungerat som informations- och diskussionsforum. Länsarbetsdirektörerna har använt styrelserna för att få råd och för att förankra beslut. Styrelsen har fortfarande inflytande över länsarbetsnämndernas verksamhet, men länsarbetsdirektörerna avgör i vilken utsträckning. Styrelseledamöterna har fortfarande en oklar bild av sin roll och sitt ansvar. Engagemanget i styrelsearbetet är dock oförändrat. Det finns inte heller i dag någon kontakt mellan AMV:s båda styrelsenivåer. Statskontoret ska enligt regeringens uppdrag följa upp resultatet av länsarbetsnämndernas nya ledningsform och särskilt beskriva och analysera länsarbetsnämndernas styrelsers sätt att arbeta. Här beskrivs först arbetet i styrelserna innan den nya instruktionen infördes. Därefter diskuteras effekterna av den nya instruktionen och hur styrelserna arbetar i dag. De olika länsarbetsnämndernas styrelser är ingen homogen grupp. Hur den enskilda styrelsen arbetar kan till stor del bero på vilka personer som ingår. Det kan därför vara svårt att generalisera. Med utgångspunkt i våra många intervjuer och enkätsvar kan vi ändå i grova drag måla upp en helhetsbild som beskriver arbetet i de flesta styrelser. 29

29 4.1 Hur styrelserna fungerade förut I Statskontorets delredovisning av uppdraget beskrevs hur länsarbetsnämndernas styrelser arbetade och fungerade i den tidigare ledningsformen. Här följer en sammanfattning av den beskrivningen. Fungerade inte som styrelser med fullt ansvar Enligt den gamla instruktionen hade länsarbetsnämndernas styrelser fullt ansvar, men i praktiken var det oftast länsarbetsdirektörerna som styrde verksamhetens inriktning. Styrelserna hade inte så mycket att säga till om. Deras roll var att legitimera redan fattade beslut samt att fungera som informations- och diskussionsforum. Få beslut fattades Styrelserna fattade inte särskilt många beslut. När de gjorde det handlade dessa främst om myndighetsinterna frågor, till exempel budget, intern organisation och förordnande av ledamöter i arbetsmarknadsnämnderna. Sällan gällde besluten den operativa verksamheten, det vill säga frågor om arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller strategier. Länsarbetsdirektörerna styrde utan formell grund Styrelserna kunde välja att delegera beslut i olika ärenden till länsarbetsdirektörerna, men det skedde bara i ett fåtal fall (se bilaga 5). Därmed saknades för det mesta formell grund för länsarbetsdirektörernas stora inflytande. Länsarbetsdirektörerna uppfattade sig själva som länsarbetsnämndernas högsta ledning, vilket alltså stred mot den formella ordningen. Oklar bild av roll och ansvar hos ledamöterna En förklaring till att länsarbetsnämndernas styrelser sällan utnyttjade sitt fulla ansvar kan vara att ledamöterna hade dålig kunskap om vilken roll och vilket ansvar styrelserna hade. Ingen av de ledamöter som Statskontoret intervjuade under år 2002 hade diskuterat ansvarsfrågan i någon vidare omfattning. De flesta ansåg att de i styrelsearbetet hade till uppgift att representera sina 30

30 organisationer eller kommuner, trots att de utsågs av och formellt företrädde regeringen. Styrelseledamöternas bristande insikt om roll och ansvar kan ha berott på att de inte fick tillräcklig information om vad som förväntades av dem. En annan förklaring kan vara att regeringen aldrig utkrävde ansvar av styrelserna. Ingen etablerad kontakt mellan styrelsenivåerna Innan den nya instruktionen trädde i kraft hade AMS styrelse och länsarbetsnämndernas styrelser båda fullt ansvar för verksamheten. Ingen av de 24 ledamöter i länsarbetsnämndernas styrelser som intervjuades under år 2002 angav att det fanns någon etablerad kontakt mellan de båda styrelsenivåerna. 4.2 Den nya instruktionen förväntningar, farhågor och förändringar I den instruktion för AMV som trädde i kraft den 1 januari 2002 togs det fulla ansvaret bort från länsarbetsnämndernas styrelser och ersattes med ett begränsat ansvar. Länsarbetsdirektörerna övertog ansvaret för länsarbetsnämndernas verksamhet, medan styrelsen bland annat skulle fungera som allmänhetens insynsoch kontrollorgan. Regeringen påpekade att den nya instruktionen syftade till att betona AMS:s roll som chefsmyndighet över de fortsatt självständiga länsarbetsnämnderna. 12 Regeringen markerade även möjligheterna för AMS:s styrelse att delegera beslut till länsarbetsnämndernas styrelser. Regeringen hade således vissa förväntningar om effekter av den formella förändringen av ledningsform för länsarbetsnämnderna. Styrelserna skulle få en annan roll. I den ingick att tydligare än förut fungera som insyns- och kontrollorgan. Regeringen förväntade sig även att ärenden skulle delegeras från AMS:s till länsarbetsnämndernas styrelse. 12 Arbetsmarknadsverkets organisation (Skr. 2000/01:142). 31

31 Utöver de här önskade förändringarna fanns en del farhågor om vad den nya ledningsformen skulle innebära. I delredovisningen konstaterade Statskontoret bland annat att många styrelseordförande, styrelseledamöter och länsarbetsdirektörer befarade att engagemanget hos ledamöterna i länsarbetsnämndernas styrelser skulle minska till följd av förändringen. De ansåg att risken var stor att flera ledamöter skulle lämna styrelserna. Att styrelserna fråntogs sitt fulla ansvar skulle också minska deras möjligheter att påverka verksamheten. Hur gick det då? Förändrades verksamheten som regeringen önskade? Besannades farhågorna? De frågorna ska vi besvara med utgångspunkt i de enkätundersökningar och intervjuer som genomfördes under år Endast formell förändring men viktig ändå Den nya instruktionen och ledningsformen har inte påverkat arbetet i länsarbetsnämndernas styrelser i särskilt hög utsträckning. Arbets- och ansvarsfördelningen mellan länsarbetsdirektörer och styrelser är i praktiken densamma som före förändringen. Som Statskontoret konstaterade i delredovisningen fungerade inte länsarbetsnämndernas styrelser som styrelser med fullt ansvar. I praktiken fungerade de i stället som styrelser med begränsat ansvar. Man kan alltså säga att den nya ledningsformen i stort sett bara formaliserade styrelsens faktiska roll och arbetssätt. Men det betyder inte att förändringen var betydelselös. Många av länsarbetsdirektörerna hävdar att de nu kan driva frågor vidare även om inte styrelsen håller med. En annan konsekvens är att länsarbetsdirektören kan välja att ta upp bara det som hon eller han anser är värt att diskutera i styrelsen. Att länsarbetsdirektörerna i dag står med hela ansvaret innebär också att de inte kan skylla ifrån sig på styrelsen. Styrelseledamöterna har en mer splittrad uppfattning om den nya ledningsformens effekt på styrelsearbetet. Några anser att ledningsformen inte har inneburit någon praktisk förändring alls, trots att de trodde att så skulle bli fallet. Diskussionerna i styrel- 32

32 sen har inte blivit urvattnade utan är lika bra som förut. Tjänstemännen lyssnar på och respekterar ledamöterna. En förklaring är att ordförande och länsarbetsdirektören är intresserade av styrelsens åsikter. Andra ledamöter är mer kritiska, och menar att den nya instruktionen har bidragit till att försämra arbetet i styrelsen och gjort det svårare att föra fram regionala behov. Styrelserna arbetar som förut Länsarbetsnämndernas styrelser verkar inte ha fört några omfattande diskussioner om den nya instruktionens påverkan på styrelsernas roll och sätt att arbeta. I den mån förändringen har diskuterats har det främst handlat om riskerna för sämre möjligheter att påverka verksamheten och minskat engagemang. Några påtagliga förändringar av styrelsens sätt att arbeta har heller inte skett. Vår granskning av länsarbetsnämndernas styrelseprotokoll visar att styrelserna fortfarande främst fungerar som forum för att sprida och utbyta information. 13 Andelen informationsärenden har ökat något och andelen beslutsärenden har minskat sedan den nya instruktionen infördes (se tabell 4.1). Detta är en bild som bekräftas av de intervju- och enkätundersökningar som Statskontoret har genomfört under år En mer omfattande beskrivning av granskningen av styrelseprotokollen finns i bilaga 5. 33

33 Tabell 4.1 Fördelning av ärenden i länsarbetsnämndernas styrelser åren 2000 till 2003 i samtliga sex studerade län Andelar i procent. År Informationsärenden 1) Beslutsärenden 2) Totalt, samtliga år ) Det totala antalet informationsärenden var 259 stycken år 2000, 223 stycken år 2001, 253 stycken år 2002 och 250 stycken år Det totala antalet informationsärenden för samtliga år var 953 stycken. 2) Det totala antalet beslutsärenden var 151 stycken år 2000, 91 stycken år 2001, 64 stycken år 2002 och 65 stycken år Det totala antalet beslutsärenden för samtliga år var 371 stycken. Under samma period har andelen operativa informationsärenden minskat, även om de fortfarande är i majoritet. Däremot går det inte att se någon större förändring när det gäller vilken typ av beslut som har fattats. Andelen operativa beslut är i stort sett oförändrad under de studerade åren. Rimligen borde den ha minskat, eftersom styrelserna enligt den nuvarande instruktionen inte har så stora möjligheter att fatta operativa beslut. Förklaringen är att styrelserna inte tidigare heller fattade operativa beslut i särskilt hög omfattning, trots att de hade formella möjligheter att göra det (se bilaga 5). Styrelserna är viktiga men saknar helhetstänkande Länsarbetsdirektörerna anser att styrelsernas främsta funktion är att legitimera och förankra länsarbetsnämndens verksamhet i länet. Ledamöterna spelar en viktig roll för den regionala samverkan genom att sprida information till sina organisationer. Länsarbetsdirektörerna lyfter också fram styrelsens rådgivande funktion och menar att den tillför länsarbetsnämnden ny kunskap och viktig kompetens. 18 av 20 länsarbetsdirektörer svarade i enkätundersökningen år 2003 att styrelsen är ett viktigt stöd för dem. Den uppfattningen har inte ändrats av den nya ledningsformen. Vissa av dem vi har intervjuat har varit mer kritiska. Enligt dem saknar en del ledamöter helhetstänkande. De har även svårt att förstå arbetsmark- 34

34 nadspolitikens uppdrag. Ytterligare en uppfattning som har kommit fram är att länsarbetsnämndernas styrelser inte fyller någon reell funktion utan snarast fungerar som en diskussionsklubb. Styrelsens kontrollerande roll är svag I den nya instruktionen anger regeringen att länsarbetsnämndernas styrelser ska vara allmänhetens insyns- och kontrollorgan. I styrelsens uppdrag ingår att pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte. Enligt våra intervjuer med länsarbetsdirektörerna har styrelserna inte spelat den rollen på något tydligt sätt. Intervjuerna med ledamöterna tyder på att de inte är fullt medvetna om sin kontrollerande roll eller att det inte har funnits tillräckligt med tid för detta. Intervjuer med länsarbetsdirektörer har visat att kontrollfunktionen möjligen kan fungera indirekt, eftersom länsarbetsdirektörerna är medvetna om att styrelsen kan komma att ställa frågor om olika beslut. Länsarbetsdirektörerna avgör möjligheterna att påverka Länsarbetsnämndernas styrelser har olika mycket att säga till om i olika län. Av våra intervjuer framgår att möjligheterna att påverka i hög grad beror på vilket utrymme länsarbetsdirektören ger styrelsen. Det finns län där länsarbetsdirektören tar stor hjälp av sin styrelse och andra där länsarbetsdirektören närmast ser styrelsen som ett nödvändigt ont. Den vanliga uppfattningen bland de ledamöter vi har intervjuat under år 2003 är dock att de till viss del fortfarande kan påverka verksamheten, även om de inte längre kan fatta formella beslut. Enligt länsarbetsdirektörerna och styrelsernas ordförande har styrelsernas möjligheter att påverka länsarbetsnämndernas verksamhet minskat i många fall. Jämfört med året innan var det år 2003 betydligt fler som höll med om påståendet att styrelserna inte kan påverka särskilt mycket (se tabell 4.2). Det tycks däremot inte bero enbart på den nya ledningsformen. Merparten av länsarbetsdirektörerna och nästan hälften av styrelsernas ordförande svarade nämligen år 2003 att styrelserna varken hade fått bättre eller 35