U 41/2016 rd. Helsingfors den 25 augusti Kommunikationsminister Anne Berner. Konsultativ tjänsteman Tomi Lindholm

Transkript

1 Statsrådets skrivelse till riksdagen om en förslag till europaparlamentets och rådets förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 25 maj 2016 till Europaparlamentets och rådets förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster av och promemorian om förslaget. Helsingfors den 25 augusti 2016 Kommunikationsminister Anne Berner Konsultativ tjänsteman Tomi Lindholm

2 KOMMUNIKATIONSMINISTE- PROMEMORIA RIET EU/2016/ FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM GRÄNSÖVERSKRIDANDE PAKETLEVERANSTJÄNSTER 1 Allmänt Europeiska kommissionen gav den 25 maj 2016 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster (COM(2016) 285 final), nedan förordningen. Förordningen skulle komplettera de bestämmelser som givits för pakettjänsternas del i posttjänstdirektivet (97/67/EG), nedan direktivet. Direktivet saknar specifika bestämmelser om myndighetsövervakningen av de som erbjuder gränsöverskridande pakettjänster, om öppenheten i specifika priser och terminalavgifter, om prisernas rimlighet och om en ickediskriminerande rätt att använda tjänsteinfrastrukturen. Det finns skillnader mellan de olika medlemsstaternas samhällsomfattande tjänster och posttjänstdirektivet (97/67/EG) räcker inte ensamt för att säkerställa att de tjänster som används inom digital handel är av rimligt pris. Förslaget inkluderar öppenhet i priserna och terminalavgifterna, delgivande av information samt förfaringssätt som gäller realiseringen av tjänsternas öppna användarrätt. 2 Bakgrund till förslaget och mål Det övergripande målet med denna förordning är att ta itu med specifika frågor som rör gränsöverskridande paketleveranstjänster som skapar hinder för en fungerande digital inre marknad. Förbättrat tillträde via nätet till digitala varor och tjänster är en av de tre pelarna i strategin för den digitala inre marknaden och en av de tio prioriteringarna för Junckerkommissionen. Förslagets särskilda mål är att förbättra marknadernas verksamhet genom att effektivera myndighetstillsynen och främja konkurrensen. Det andra målet är att öka öppenheten om taxor för att minska omotiverade prisskillnader och sänka främst de taxor som privatpersoner och småföretag som idkar digital handel betalar för pakettjänster, särskilt i avlägsna områden. Vidare är målet att öka på kännedomen om de olika distributionsalternativ som finns samt att möjliggöra en icke-diskriminerande tillgång till tjänsterna och infrastrukturen i fråga. Europeiska kommissionen ordnade 2015 ett offentligt hörande där intressentgruppernas syner på utvecklandet av gränsöverskridande pakettjänster samlades in. Detaljhandlarna och konsumenterna understöder åtgärder som siktar mot sänkta priser. Postoperatörerna motsätter sig de föreslagna regleringsåtgärderna, eftersom de anser de existerande marknaderna vara konkurrenskraftiga. Aktörer inom expressförsändelsebranschen önskar dock enhetligare regleringsramar, men motsätter sig att de nationella tillsynsmyndigheterna skulle få ökad tillsyn. De nationella tillsynsmyndigheterna inser att de nuvarande marknadsuppgifterna är bristfälliga, men förhåller sig aktsamma till sin nya behörighet att ge förhandsavgöranden. Europaparlamentet har krävt balanserade och välriktade åtgärder. Svaren gav enligt kommissionen stöd för de forskningsresultat som finns i ärendet. 2

3 3 Förslagets huvudsakliga innehåll 3.1 Tillämpningsområde Förordningens tillämpningsområde skulle omfatta övriga postförsändelser än brev, som på grund av sin vikt allmänt används i leverans, insamling, sortering, transport eller distribution av varor och handelsvaror. Försändelser som enligt förslaget tillhör tillämpningsområdet definieras i en separat bilaga. Förordningen skulle inte tillämpas på logistiken, och inte på enbart transport. Distributionen av postförsändelser som väger mer än 31,5 kilogram omfattas inte av pakettjänster. 3.2 Innehåll Artiklarna 1 och 2 innehåller allmänna bestämmelser om syfte, tillämpningsområde och relevanta definitioner, som helt är förenliga med de definitioner som anges i direktivets 2 artikel. Förslagets huvudsakliga innehåll gäller åtgärder som ökar öppenheten i prisuppgifterna. De åtgärder som krävs för att genomföra detta riktar sig både mot serviceproducenter och mot den behöriga nationella tillsynsmyndigheten. Dessutom gäller regleringen tillhandahållande av information, bedömning av prisernas rimlighet, användarrätt till tjänster och information samt skyldigheter som gäller ökandet av kunskapen, samt en skyldighet att se till att det finns gällande effektiva sanktioner på nationell nivå. Enligt 3 artikel som gälle myndighetstillsyn gäller tillhandahållandet av information till de nationella tillsynsmyndigheterna alla tillhandahållare av paketleveranstjänster med mer än 50 anställda och dem som är etablerade i mer än en medlemsstat. Med bestämmelsen åläggs de nationella tillsynsmyndigheterna att följa upp marknaderna och i enlighet med förordningen samla in specifika statistikuppgifter om priserna. Bestämmelsen skulle endast gälla aktörer som etablerat sig i fler än en medlemsstat och därmed erbjuder gränsöverskridande tjänster och dessutom även de större nationella aktörerna för att säkerställa att de nationella tillsynsmyndigheterna har tillgång till grundläggande uppgifter om antalet paket som används i den digitala handeln. Informationen skulle tillställas med en särskild blankett som kommissionen fastställts och som skulle godkännas med en genomförandeakt. Artikel 4 gäller insyn i taxor och terminalgiftsandelar och innehåller en särskild skyldighet för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster att årligen till den nationella tillsynsmyndigheten lämna in uppgifter om priserna på de tjänster som omnämns i bilagan (en offentliggjord prislista) och om terminalavgifternas storlek. Den nationella tillsynsmyndigheten ska meddela dessa offentliga prisuppgifter till kommissionen, som publicerar informationen på en särskild webbplats. Den nationella tillsynsmyndigheten ska årligen meddela kommissionen och avsändarstatens nationella tillsynsmyndighet den information den fått om terminalavgifterna. I artikel 5 åläggs den nationella tillsynsmyndigheten en skyldighet att bedöma taxornas överkomlighet inom tre månader från att de erhållit uppgifterna enligt artikel 4. I artikel 5 bestäms även om skyldigheten att årligen meddela informationen om bedömningen med grunder till kommissionen och de övriga medlemsstaternas tillsynsmyndigheterna samt till den nationella myndighet som ansvarar för verkställandet av konkurrenslagstiftningen. 3

4 Dessutom gäller artikel 6 förverkligandet och beviljandet av öppet och icke-diskriminerande gränsöverskridande tillträde för användning av pakettjänsterna och infrastrukturen. Tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster som erbjuder pakettjänster ska ges fritt tillträde till alla delar av nätverket och tilläggstjänster samt datasystem som är nödvändiga för att erbjuda gränsöverskridande pakettjänster. Artikel 7 gäller sanktioner som tillämpas på brott mot bestämmelserna, och ställer upp en lagstiftad förpliktelse för medlemsstaterna att se till att sanktionerna är effektiva. Artiklarna 8 10 gäller en närmare ny översyn av förordningen, den speciella postdirektivkommittén som biträder kommissionen samt förordningens ikraftträdande. 4 Förhållande till nuvarande EU-reglering För närvarande finns Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG som bekräftar de gemensamma reglerna för hur posttjänster och allmän postservice erbjuds i unionen. Förordningen skulle komplettera bestämmelserna i ovan nämnda direktiv för de gränsöverskridande pakettjänsternas del. 5 Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen Den rättsliga grunden för förslaget är fördraget om Europeiska unionens funktionssätts (EUFfördraget) 114 artikel (inre marknaden). Förslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Förslaget skulle enligt kommissionen följa subsidiaritetsprincipen, eftersom åtgärder på EUnivå är nödvändiga för att uppnå en fungerande myndighetstillsyn samt för att avlägsna bestämmelseskillnader som gäller nationell myndighetstillsyn. Enligt kommissionens bedömning är det inte möjligt för medlemsstaterna att ingripa i problemen enbart med åtgärder på nationell nivå. Kommissionen anser att förslaget också överensstämmer med proportionalitetsprincipen då föreslaget inte överskrider vad som krävs för att uppnå målen. Målet med förslaget är att säkerställa att den digitala inre marknaden fungerar oklanderligt. Statsrådet anser att förslaget har förslaget en lämplig rättslig grund. Statsrådet anser även att förslaget följer subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. 6 Förslagets konsekvenser Förslaget är tills in typ en förordning som skulle gälla i medlemsstaterna som sådan, utan särskilt verkställande i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Det nuvarande posttjänstdirektivet har verkställts i Finland med postlagen (415/2011), och behoven att ändra lagen bör bedömas för nödvändiga delar. Medlemsstaterna ska grunda eller utse tillsynsmyndigheterna, som ska meddelas till kommissionen. Medlemsstaterna ska vidare bestämma om de sanktioner som tillämpas på brott mot förordningen. Sanktionerna ska vara effektiva, ha rätt proportioner och vara varnande. Ovan nämnda skyldigheter skulle även medföra lagstiftningsinverkningar på nationell nivå. 4

5 Förslaget innehåller en konsekvensbedömning (SWD(2016) 166 FINAL) och ett sammandrag av detta SWD(2016) 167 FINAL). Kommissionen har bedömt förslagets ekonomiska och administrativa konsekvenser. Enligt kommissionens bedömning överskrider förslagets nytta dess administrativa kostnader. Det är skäl att märka att kostnaderna har bedömts allmänt främst på EU-nivå och sedan fördelats jämnt mellan alla medlemsstater. Kommissionen har bedömt att det kan orsakas extra kostnader för medlemsstaterna ifall de nationella tillsynsmyndigheterna finansieras från de nationella budgetarna och om de behöver ökade medel. I sin helhet ökar förslaget på det administrativa arbetet. Fler administrativa skyldigheter leder till ökade kostnader både för de nationella myndigheterna och för serviceproducenterna, som båda skulle beröras av en relativ tung skyldighet att samla in, bedöma och tillhandahålla information. Det förblir även delvis oklart vad den tillhandahållna informationen ska användas för. Kostnaderna kunde vidare riktas mot konsumenterna, då de administrativa tilläggskostnaderna möjligtvis överförs till konsumentpriserna. Även de som tillhandahåller samservice skulle drabbas av kostnader, eftersom de skulle beröras av plikten att överlåta tillträde till de delar av nätverket som är nödvändiga för att erbjuda gränsöverskridande pakettjänster. Om skyldigheten att överlåta tillträde till nätverket bestäms, borde man utföra en omfattande förhandskonsekvensbedömning av bestämmelsens konsekvenser. En bedömning vore på sin plats särskilt av den administrativa börda som riktas mot samserviceföretag samt möjliga marknadsförvrängande konsekvenser som regleringen har med beaktande av att gränsöverskridande pakettjänster ofta erbjuds av också andra aktörer än av samserviceföretagen. Enligt kommissionens bedömning har förslaget inga direkta miljökonsekvenser. Indirekta miljökonsekvenser är dock möjliga. Sänkta priser som leder till en effektivare marknad kunde skapa negativa miljökonsekvenser som enligt kommissionen kan balanseras med de positiva konsekvenserna, bland annat genom att de växande utsläppen blir färre genom att frakterna förenas. 7 Finlands ståndpunkt och beredning av ärendet Statsrådet anser att de bakgrundsmål som ställts upp för förslaget i huvudsak är godtagbara, och understöder kommissionens allmänna mål att effektivera de digitala inre marknader som utvecklas inom unionens område. Statsrådet anser i princip inte att det är ändamålsenligt att rikta mer reglering mot gränsöverskridande pakettjänster, utan skulle föredra lättare och mer flexibla alternativ, så som den självreglering som håller på att utvecklas inom branschen, som lämpligare och mer kostnadseffektiva alternativ för att uppnå målen. En flexibel reglering skulle bevara möjligheten att beakta de nationella särförhållandena. I den vidare beredningen av den föreslagna regleringen strävar statsrådet efter att utföra påverkningar för att den föreslagna regleringen skulle vara så flexibel som möjligt och att de nationella särdragen, så som Finlands geografiska stora skillnader i förhållande med de i Mellaneuropa, skulle beaktas så bra som möjligt. Statsrådet anser det vara särskilt viktigt att marknadsläget i Finland, med betydande specialfrågor bland annat gällande Finlands läge och glesa befolkning, skulle beaktas i tillräcklig grad. I stället för den föreslagna regleringen anser statsrådet att ett ingripande i eventuella marknadsproblem i första hand bör ske från fall till fall utifrån konstaterade konkurrensstörningar inom ramen för de metoder som den allmänna konkurrenslagstiftningen tillåter, och det bör omfatta alla aktörer. På grund av den rådande konkurrenssituationen på paketmarknaden bör föreläggandet av osymmetriska skyldigheter preciseras under beredningen. 5

6 Statsrådet anser att de kostnadseffekter de striktare kraven medför för myndigheterna, branschens näringsidkare och slutkunderna, dvs. konsumenterna, borde granskas närmare. Statsrådet anser att en del av de krav som presenteras i förslaget är administrativt tunga. Statsrådet anser de att bestämmelser om skyldigheten att bevilja tillträde som ingår i förslaget inte är nödvändiga med tanke på konkurrenssituationen i branschen och det stora antalet aktörer. Därför bör innehållet i bestämmelserna och bestämmelsernas ändamålsenlighet preciseras under beredningen. Kraven på insamling och överlåtelse av information och särskilt omfattningen av dessa kräver även en helhetsmässig granskning. Den föreslagna regleringsmodellen skulle ställa betydande tunga krav, och under behandlingens lopp bör man bedöma om målet kan uppnås med lättare metoder. 8 Ålands ställning Posttjänsterna hör till landskapet Ålands lagstiftningsbehörighet enligt punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991). Åland har en gällande egen postlagstiftning, Landskapslagen om posttjänster (Ålandsförfattningssamling 60/2007, ändrad 38/2011) given den 29 juni Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen i Europeiska unionens institutioner Statsrådets skrivelse har beretts vid kommunikationsministeriet. Förslaget till förordning och utkastet till U-skrivelse har varit på remissrunda hos medlemmarna i kommunikationsavdelningen som lyder under kommittén för EU-ärenden samt hos intressentgrupperna som verkar inom post- och paketmarknaden. Arbetsgruppen har börjat behandla ärendet den 7 juli 2016 enligt den preliminära tidtabellen. Förslaget presenterades i Europaparlamentet den 9 juni Ansvarsnämnden i Europaparlamentet är Europaparlamentets utskott för transport och turism (TRAN). 6