Översyn av det generella biotopskyddet

Transkript

1 Översyn av det generella biotopskyddet Jordbruksverket föreslår ändringar av det generella biotopskyddet för att möta behovet av förändringar i jordbruket och därmed förbättra förutsättningarna att långsiktigt bevara odlingslandskapets värden. Stenmurar, diken och andra skyddade småbiotoper i odlingslandskapet är viktiga livsmiljöer för växter och djur. Biotopernas kulturella värde speglar tidigare generationers insatser för att utveckla jordbruket. I vissa fall kan biotoperna försvåra rationellt brukande av åkermark i framförallt skogs- och mellanbygderna. Rapport 2013:

2 2

3 Översyn av det generella biotopskyddet Jordbruksverket har fått i uppdrag av regeringen att kartlägga och beskriva eventuella problem med det generella biotopskyddet när det gäller möjligheterna att bedriva jordbruk samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras. I uppdraget ingår att vid behov föreslå ändringar. Uppdraget redovisas i denna rapport. Författare Charlotta Carlsson Knut Per Hasund Stina Nilsson Anna Nordberg David Ståhlberg Omslagsfoto Johan Wallander

4

5 Sammanfattning Stenmurar, öppna diken, våtmarker och andra kulturskapade småbiotoper och restmiljöer i odlingslandskapet har stor betydelse för den biologiska mångfalden. Dels för att de fungerar som livsmiljöer för växter och djur, dels för att de bidrar till att knyta samman miljöer som annars är isolerade. En fungerande biologisk infrastruktur behövs för att upprätthålla ekosystemtjänster som pollinering, näringsrening och landskapsbild. Frågan är hur vi på bästa sätt kan säkerställa att småbiotoper finns kvar i ett öppet och varierat odlingslandskap i framtiden; hur kan vi bromsa den förlust av småbiotoper som beror på att odlingslandskapet i stora delar av landet håller på att övergå till skog? En förutsättning för att behålla odlingslandskapets värden är att jordbruket är livskraftigt. God arrondering och tillgång till åkermark som kan brukas rationellt är nyckelfrågor för företag som står i beredskap att utveckla verksamheten t.ex. i samband med ett generationsskifte. Konkreta åtgärder för ett skogsbygdsföretag i en sådan situation kan vara att lägga igen ett gränsdike eller att flytta på stenmurar för att möjliggöra ett rationellt brukande. Att det går att bruka åkermarken rationellt i skogsoch mellanbygderna är nödvändigt för att långsiktigt säkerställa hävden av naturbetesmarker. Jordbruksverket föreslår därför att utveckling av jordbruk ska kunna vara ett särskilt skäl för dispens från det generella biotopskyddet. Avgörande ska vara om dispensen kan förväntas bidra till att göra verksamheten mer ekonomiskt hållbar och därmed kan bidra till långsiktigt aktivt brukande. Hur vanlig en biotop är i en trakt ska kunna vägas in i en dispensprövning. Generellt sett råder det brist på småbiotoper i slättbygderna medan vissa biotoper är mycket vanliga i skogs- och mellanbygderna i framförallt södra delen av landet. För att förenkla bedömningen av om en rationaliseringsåtgärd är lönsam eller inte föreslår vi att ett kalkylverktyg utvecklas. Jordbruksverket föreslår även att direkta natur- och miljövårdsmotiv ska kunna vara skäl för dispens. Det kan handla om åtgärder för att slippa ifrån ineffektiv dubbelkörning med risk för markpackning och ineffektiv hantering av gödsel och växtskyddsmedel. Det kan också handla om åtgärder som vi idag inte kan förutse. Biotoper som försvårar modern jordbruksdrift har inte med nödvändighet högre naturvärde än biotoper som ur brukningssynpunkt är bättre belägna. Många lantbrukare uttrycker en vilja att bygga upp nya biotoper utmed åkerkanter eller på andra platser där de inte hindrar brukandet. Jordbruksverket föreslår att sådana brukarinitiativ ska tas tillvara som en del av en helhetslösning vid hanteringen av biotopskyddsärenden. Även om biotopskyddet togs bort i skogs- och mellanbygderna skulle sannolikt relativt få biotoper tas bort. Det kostar mycket att ta bort en stenmur eller att lägga igen ett dike. Vidare så är det en liten andel av biotoperna som ligger som odlingshinder på åkermark. Huvuddelen av biotoperna ligger på betesmark eller på åkerkanter som gränsar mot skog eller betesmark. En majoritet av det gamla odlingslandskapets biotoper är idag övervuxna av skog. I områden med intensiv jordbruksproduktion finns det starka miljömässiga behov att på strategiska ställen anlägga t.ex. våtmarker för att minska övergödningen och för att

6 stärka den biologiska mångfalden. Markägare är mindre intresserade av att vidta naturvårdsinsatser om insatsen kan innebära att marken blir permanent skyddad. Jordbruksverket föreslår att nyanlagda biotoper ska kunna undantas från skydd. Hanteringen av biotopskyddet måste vara förutsägbar, tydlig och ändamålsenlig. Därför föreslår vi att en uppräkning av vad som får beaktas som dispensskäl förs in i miljöbalken och att det förs in en bestämmelse i förordningen om områdesskydd om att nyanlagda biotoper ska kunna undantas från det generella biotopskyddet. 4

7 Innehåll 1 Inledning Uppdraget Avgränsning Bakgrund Hot mot småbiotoper i odlingslandskapet Miljökvalitetsmål Internationella åtaganden Regler, förarbeten och tillämpning Kulturskapade småbiotoper i några grannländer Enkätundersökning Länsstyrelserna Lantbrukare Rådgivare Geografisk information Utbredning av småbiotoper Fältstorlek Exempelrutor Ekonomiska perspektiv Företagsekonomiska kostnader och nyttor Samhällsekonomiska kostnader och nyttor Beräkning av företags- och samhällsekonomisk lönsamhet i några exempel Samhällsekonomiska slutsatser Slutsatser Förslag

8 7.1 Reglerna för dispenshanteringen ska förtydligas En biotops vanlighet i en trakt ska kunna vägas in i en prövning om dispens Nyanlagda biotoper ska kunna undantas från biotopskyddet Övrigt Referenser Bilagor 1. Uppdragsbeslut 2. Enkäter 3. Enkätsvar 4. Samhällsekonomiskt perspektiv på biotoper och biotopskydd 5. Förutsättningar för Geografisk modell för indelning av jordbruksmarken efter brukningstid 6. Företags- och samhällsekonomiska nettonuvärden kalkylresultat 6

9 1 Inledning 1.1 Uppdraget Det generella biotopskyddet innebär att vissa företrädesvis kulturskapade miljöer som stenmurar, öppna diken och odlingsrösen alltid är skyddade om de är belägna i odlingslandskapet (se vidare avsnitt 2.4.1). Syftet med skyddet är att bevara biologisk mångfald. Regeringen gav i december 2012 uppdrag åt Jordbruksverket att efter samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet kartlägga och beskriva problem med nuvarande tillämpning av det generella biotopskyddet vad gäller förutsättningarna att varaktigt bedriva jordbruk samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras. Jordbruksverket ska även föreslå ändringar i nuvarande tillämpning av regelverket i syfte att förbättra möjligheterna att varaktigt bedriva jordbruk, t.ex. genom utökade möjligheter till dispens från biotopskyddet. Vidare ska Jordbruksverket identifiera eventuella behov av ändringar i regelverket. (bilaga 1) När biotopskyddet infördes 1994 hade en stor del av variationen och mångfalden av restbiotoper och landskapselement framförallt i slättlandskapen försvunnit. Biotopskyddet har enligt uppdragsbeskrivningen bidragit till bevarande av biologisk mångfald. Enligt uppdragsbeskrivningen har det dock även framkommit att biotopskyddet ibland kan innebära ett hinder för att flytta stora maskiner och jordbruksredskap mellan skiftena och för att skapa större sammanhängande skiften. Hindren och svårigheterna att få dispens för även små ingrepp upplevs ibland så stora att alternativet anges bli upphörd jordbruksdrift, som därmed skulle medföra än större skada för den biologiska mångfalden och kulturmiljön. 1.2 Avgränsning Vi har enbart granskat det generella biotopskyddet i förhållande till jordbruket och odlingslandskapets värden. Vi har inte granskat hur det generella biotopskyddet kan påverka andra näringar eller samhällsintressen. Vi har fokuserat på övergripande principiella frågor och inte på tillämpningsdetaljer som bör vara enkla att justera i vägledande dokument. Parallellt med utredningen har Naturvårdsverket fattat beslut om en ny biotopskyddsvägledning. 1 Av våra slutsatser framgår det om vi anser att ändringar behöver göras utöver den vägledning som Naturvårdsverket ger i den nya handboken. I ett fall uppmärksammar vi också tillämpningsproblem som eventuellt kan uppstå till följd av den nya vägledningen. Det gäller underhåll av diken. 1 Naturvårdsverket, Biotopskyddsområden. Vägledning om tillämpningen av 7 kapitlet 11 miljöbalken. Handbok 2012:1. 7

10 Det generella biotopskyddet är ett av flera styrmedel som syftar till att bibehålla odlingslandskapets värden. Miljöersättningar, liksom kompensationsbidrag till områden med sämre förutsättningar att bedriva jordbruk, är andra. Förutsättningarna att höja nivåerna på ersättningar och stöd är begränsade och att utreda sådana möjligheter ligger utanför ramarna för det här uppdraget. Förslag på ändringar av miljöersättningar har tagits fram i Jordbruksverkets arbete med ett nytt Landsbygdsprogram. 2 Kartläggningen har vi huvudsakligen gjort genom att skicka ut enkäter till berörda aktörer och genom att sammanställa geografisk information. Härutöver har vi gjort företags- och samhällsekonomiska beräkningar. I den mån det är motiverat utifrån de slutsatser vi drar av kartläggningen och beräkningarna föreslår vi ändringar som kan bidra till att öka förutsättningarna att varaktigt bedriva jordbruk samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras. 2 Jordbruksverket, Tekniskt underlag. Landsbygdsprogram Rapport 2012:15. 8

11 2 Bakgrund 2.1 Hot mot småbiotoper i odlingslandskapet Stenmurar, öppna diken, våtmarker och andra kulturskapade småbiotoper och restmiljöer i odlingslandskapet har stor betydelse för den biologiska mångfalden. Dels för att de i sig är livsmiljöer för växter och djur som är anpassade till ett öppet landskap. Dels för att de tillför småskalig variation i landskapet och bidrar till att knyta samman annars isolerade värdekärnor i landskapet. Att landskapsvariation är av grundläggande betydelse för odlingslandskapets biologiska mångfald är väl belagt. 3 Det är också viktigt att framhålla att en fungerande biologisk infrastruktur är nödvändigt för att bibehålla ekosystemtjänster som pollinering, näringsrening och landskapsbild. Hoten mot odlingslandskapets natur- och kulturvärden kommer från två motsatta håll. I en stor del av Sverige pågår en igenväxning av tidigare jordbruksmark, samtidigt som en intensifiering av jordbruket sker i de kvarvarande områdena. Båda processerna leder till förlust av livsmiljöer och därmed förlust av biologisk mångfald. I slättbygder med intensiv jordbruksproduktion är den biologiska mångfalden och följaktligen förekomsten av ekosystemtjänster beroende av småbiotoper som trädor, småvatten, åkerholmar och områden i anslutning till infrastruktur. Utvecklingen för småbiotoperna som helhet är oklar, men det råder en brist i slättbygderna. I utpräglade slättbygder behöver det framöver skapas nya småbiotoper. 4 I skogs- och mellanbygderna försvinner småbiotoperna sannolikt främst som en följd av nedläggning av jordbruksföretag med efterföljande igenväxning. Till exempel återfinns i dag mer än hälften ( kilometer) av Sveriges stenmurar i skogen. 5 Dessa stenmurar vittnar om att marken tidigare har använts på ett annat sätt, men deras betydelse som livsmiljö för odlingslandskapets växter och djur har försvunnit. Minskning av antalet jordbruksföretag fortsätter och antalet företag med nötkreatur har t.ex. minskat med mer än 50 procent sedan 1990, samtidigt som den genomsnittliga besättningsstorleken har ökat från 36 till 71 djur. 6 Djuren koncentreras därmed till färre platser vilket kan leda till betesdjursbrist och upphörd hävd i delar av Sverige. Bevarandet av natur- och kulturvärden i skogsbygd är sannolikt främst beroende av fortsatt förekomst av lantbruk, men även skötseln av småbiotoper som stenmurar, odlingsrösen och öppna diken spelar roll. Generellt kan man anta att den relativa betydelsen för biologisk mångfald av en enskild biotop minskar med ökad förekomst av biotoptypen i landskapet. Den omvända situationen gäller i områden där det finns få småbiotoper och där varje biotop har stor betydelse för den biologiska mångfalden. Det innebär att även i områden där det generellt sett är gott om vissa biotoper kan andra biotoptyper utgöra en bristvara och ha stor betydelse för den biologiska mångfalden. 3 Jordbruksverket, Ett rikt odlingslandskap underlag för fördjupad utvärdering Rapport 2007:15. 4 Jordbruksverket, Mer småbiotoper i slättbygden. Rapport 2004:23. 5 Opublicerade data 2013 från Nationell inventering av landskapet i Sverige, SLU. 6 Jordbruksverket, Jordbruket i siffror

12 Den generella förekomsten av småbiotoper i ett område är därför inte avgörande utan det är de olika biotoptypernas talrikhet som måste bedömas. I områden där lönsamheten i produktionen är låg är sannolikheten för att produktionen läggs ner större än i områden där lönsamheten är god. Sett utifrån biologisk mångfald är det i områden med låg lönsamhet viktigt att i första hand förbättra lönsamheten och därmed förhindra nedläggning av jordbruket. I områden med god lönsamhet är det viktigaste att bevara och öka förekomsten av småbiotoper, eftersom produktionen i dessa områden kommer att finnas kvar i vilket fall som helst (tabell 1). Tabell 1. I områden med många småbiotoper och låg lönsamhet i produktionen är betydelsen för biologisk mångfald av varje enskild småbiotop relativt liten, medan sannolikheten för att produktionen läggs ned är hög. Här är det framför allt viktigt att öka lönsamheten i produktionen för att minska risken för nedläggning. I områden med god lönsamhet men få småbiotoper är det för den biologiska mångfalden framför allt viktigt att bevara och sköta småbiotoper, eftersom sannolikheten för att produktionen läggs ner är låg. Slättbygd få biotoper Skogs- och mellanbygd många biotoper Sannolikhet att produktionen läggs ner Låg Hög Relativ betydelse för biologisk mångfald av att enstaka biotoper tas bort Hög Låg 2.2 Miljökvalitetsmål Stenmurar, diken och andra skyddade och biologiskt värdefulla småbiotoper har uppkommit genom jordbruk och vittnar om tidigare generationers insatser för att utveckla jordbruket. På så sätt speglar biotoperna på ett tydligt sätt den dynamik mellan produktion och biologisk mångfald som är grunden för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Målet är att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Ett rikt odlingslandskap är beroende av ett svenskt jordbruk där det är möjligt att kombinera god konkurrenskraft med att bevara odlingslandskapets biologiska, kulturella och sociala värden. Möjligheten att nå målet är därför tätt sammankopplad med jordbrukets utveckling. Enligt Jordbruksverkets bedömning är det inte möjligt att uppnå 10

13 målet år 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. 7 Arealen jordbruksmark minskar. I glesbygdsregioner sker det på grund av nedläggning, medan orsaken i tillväxtregioner är exploatering av marken. Många arter och naturtyper i odlingslandskapet är hotade. I delar av Sverige finns det för få betesdjur som håller gräsmarker öppna. I slättbygder med intensiv jordbruksproduktion råder det brist på småbiotoper och andra restmiljöer av betydelse för den vilda mångfalden. Den tekniska utvecklingen av jordbruket leder till större och tyngre maskiner som riskerar att öka markpackningen och därmed minska markens produktionsförmåga. Effektivare körning och användning av fasta körspår är åtgärd som kan begränsa problemen med markpackning. Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt och djurliv gäller biologisk mångfald i vid mening, dvs. alla typer av miljöer och organismer, inklusive sådana som finns i odlingslandskapet. Miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker och Ingen övergödning har tydlig koppling till kulturskapade våtmarker i odlingslandskapet. För att målen ska uppnås krävs utveckling eller nyanläggning av våtmarker, fosfordammar, tvåstegsdiken 8, intelligenta skyddszoner 9 m.m. i strategiska lägen i områden med intensiv jordbruksproduktion. 2.3 Internationella åtaganden Sverige har flera internationella åtaganden som påverkar den nationella hanteringen av småbiotoper. 10 Anledningen till att Sverige införde ett generellt biotopskydd var dock nationella överväganden och alltså inte att Sverige hade åtagit sig att införa just den skyddsformen. Om reglerna för generellt biotopskydd ändras behöver det ändå säkerställas att det är i enlighet med Sveriges åtaganden. 2.4 Regler, förarbeten och tillämpning Här följer en kort introduktion till nuvarande regler om och tillämpning av det generella biotopskyddet. För ytterligare information hänvisas till den i inledningen nämnda biotopskyddsvägledningen som nyligen har beslutats av Naturvårdsverket Biotoper i odlingslandskapet har varit skyddade i 20 år Artskyddet i Sverige var länge baserat på fridlysning och skydd av särskilt utpekade arter och områden. Mot slutet av 1980-talet väcktes frågan om ett generellt skydd av vissa typer av livsmiljöer för utsatta djur- eller växtarter infördes det generella biotopskyddet i naturvårdslagen. 11 Vilka biotoper som skulle skyddas generellt 7 Underlag till Naturvårdsverket, Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen Rapport Se bl.a. Konventionen om biologisk mångfald (CBD), EU:s naturvårdsdirektiv (Fågeldirektivet och Art- och habitatdirektivet) samt Europeiska landskapskonventionen naturvårdslagen (1964:822). 11

14 specificerades Bestämmelserna flyttades över till miljöbalken Följande biotoper är alltid skyddade om de är belägna i odlingslandskapet: alléer, källor, odlingsrösen, pilevallar, småvatten och våtmarker (inklusive öppna diken), stenmurar och åkerholmar. 14 I propositionen En god livsmiljö 15 angav regeringen bl.a. följande skäl till att införa ett generellt skydd av biotoper i odlingslandskapet: Jordbruket i Sverige har genom seklerna bidragit till att utforma en levande landsbygd och ett öppet landskap. Jordbruket har bidragit till att artrikedomen i Sverige har förändrats och i vissa fall ökat. Under de senaste decennierna har emellertid det mekaniserade och kemikalieintensiva jordbruket fört med sig en rad negativa miljöeffekter. Användningen av bekämpningsmedel utgör t.ex. ett hot mot djur och växter i odlingslandskapet. Genom de åtgärder som regeringen tidigare vidtagit minskar nu användningen av bekämpningsmedel. Användningen av handelsgödsel och stallgödsel har lett till ökande läckage av närsalter till vattendragen och avgång av ammoniak till luften. En ökad stordrift och utdikning av våtmarker leder till en utarmning av biotoper. I propositionen Strategi för biologisk mångfald 16 gjorde regeringen ytterligare överväganden: Dispens Inom jordbruket utgår strategin från insikten att näringen bygger på av människan delvis skapade och underhållna ekosystem. Det innebär att brukningssystem som värnar den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet måste upprätthållas. Bevarandeaspekter på jordbrukslandskapet kommer därför naturligt att innefatta såväl kulturhistoriska aspekter som den biologiska mångfalden. I många fall är dessa brukningsformer idag inte lönsamma i ett företagsekonomiskt perspektiv. Det finns dock ett stort intresse och en vilja hos jordbrukarna i landet att värna detta betydelsefulla natur- och kulturarv, om möjlighet ges. De landskapselement som är en viktig förutsättning för djurs och växters fortlevnad i odlingslandskapet måste bevaras. [ ] Hänsynsregler och biotopskydd i kombination med ekonomisk ersättning torde vara det sätt som bäst bevarar dessa värden. Enligt 7 kap. 11 miljöbalken är det förbjudet att inom ett biotopskyddsområde bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Dispens från förbudet får ges i det enskilda fallet om det finns särskilda skäl. Enligt förordningen om områdesskydd prövar länsstyrelserna frågor om dispens a och bilaga 1 till naturvårdsförordningen (1976:484) kap. 11 miljöbalken och bilaga 1 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 15 Prop.1990/91: Prop. 1993/94:30. 12

15 Vid dispensansökningar ska följande två intresseavvägningsregler tillämpas: 1. Proportionalitetsprincipen. 7 kap. 25 miljöbalken innebär att hänsyn ska tas till enskilda intressen vid prövning av frågor om skydd av områden och att en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten därför inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Enligt förarbetena till miljöbalken innebär det att en inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. En myndighets ingripande mot enskild får alltså inte gå utöver vad som är erforderligt för ändamålets vinnande. Vidare anges i propositionen att det sagda avspeglas i nuvarande 2 kap.15 första stycket regeringsformen, där det framgår att en förutsättning för rätt att ta annans egendom i anspråk och inskränka användningen av mark eller byggnad är att förfogandet avser ett angeläget allmänt intresse. I motiven till grundlagsstadgandet anges att med angelägna allmänna intressen avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen Förenlighet med förbudets syfte. Den andra intresseavvägningsregeln finns i 7 kap. 26 miljöbalken. Där anges att dispens enligt bland annat 7 kap. 11 miljöbalken från förbud får ges endast om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte Särskilda skäl När en dispensansökan prövas stämmer länsstyrelsen först av om det finns särskilda skäl att bevilja dispens. 18 Då gör länsstyrelsen även intresseavvägningen enligt 7 kap Vidare väger länsstyrelsen in om dispens kan beviljas utifrån de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och reglerna om hushållning i 3-4 kap. miljöbalken. Om länsstyrelsen kommer fram till att dispens kan beviljas så formulerar länsstyrelsen, efter samråd med sökanden, de villkor för dispensen som behövs Kompensationsåtgärder Om det inte är tillräckligt med skadebegränsande åtgärder så ser länsstyrelsen efter om den möjlighet som finns i 16 kap. 9 miljöbalken att besluta om kompensationsåtgärder ska utnyttjas. Länsstyrelsen förenar i så fall dispensen med en skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Det är alltså inte så att kompensationsåtgärder alltid blir aktuella vid beslut om dispens från det generella biotopskyddet. Enligt förarbetena till 16 kap. 9 miljöbalken ska det vid bedömningen av om villkor ska meddelas med stöd av paragrafen ha betydelse hur allvarligt intrång som verksamheten medför samt vilken nytta som åtgärder enligt paragrafen medför Prop. 1997/98:45 En ny miljöbalk sid Särskilda skäl kan enligt Naturvårdsverkets nya handbok vara t.ex. exploatering av stort allmänt intresse, annat naturvårdsintresse eller hälsa och säkerhet. Andra omständigheter som kan vägas in, men som inte i sig kan vara ett särskilt skäl är enligt den nya handboken t.ex. avsaknad av hotade arter, en biotops vanlighet och rationalisering av jordbruksdriften. 19 Prop. 1997/98:45 En ny miljöbalk sid

16 Ersättning Det finns ersättningsbestämmelser i miljöbalken som kan bli aktuella i samband med dispensärenden. Av 31 kap. 4 första stycket tredje punkten följer att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, om beslutet gäller dispensavslag enligt 7 kap. Länsstyrelsen kan enligt 31 kap. 12 miljöbalken kräva att eventuella ersättningsanspråk måste lämnas inom en viss tid efter beslut dispensavslag. Av 31 kap. 13 miljöbalken följer vidare att om fastighetsägaren som gör anspråk på ersättning inte kommer överens med länsstyrelsen så ska fastighetsägaren väcka talan mot länsstyrelsen inom ett år från att beslutet om dispensavslag har vunnit laga kraft. Talan ska väckas hos mark- och miljödomstol Prejudicerande domar Regeringsrätten gav i en dom i ett mål om borttagande av delar av stenmurar flera vägledande principer för prövningen av dispensansökningar. 20 Regeringsrätten var inte enig utan tre ledamöter avslog ansökan om dispens medan två ansåg att ansökan skulle bifallas. Ytterligare vägledande principer av relevans för möjligheterna att bedriva jordbruk följer av tre domar i miljööverdomstolen Ringa naturvärde är inte i sig ett skäl för dispens Regeringsrätten kom fram till att det faktum att en biotop har ett ringa naturvärde inte i sig innebär att det finns särskilda skäl för dispens, eftersom bevarandet av biotoper är ett starkt allmänt intresse En biotops vanlighet i en trakt kan vägas in i en prövning Vidare konstaterade Regeringsrätten att det förhållandet att en viss biotop var vanligt förekommande i en trakt inte ensamt kunde utgöra skäl för dispens, men att det kunde påverka avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. I det sammanhanget påminde domstolen om att man alltid bör beakta att liknande dispensansökningar kan komma in och att man bör ha ett långsiktigt perspektiv så att biotopskyddet inte urholkas genom ett flertal dispenser Försvårande av jordbruksdriften är inte i sig skäl för dispens Regeringsrätten slog även fast att det förhållande att de sex aktuella skiftena som var omgivna av stenmurar och av vilka flertalet inte omfattade mer än cirka två hektar gjorde att moderna maskiner inte kunde användas, vilket hindrade köp av tjänster från s.k. maskinringar och medförde oacceptabelt höga kostnader, visserligen försvårade jordbruksdriften men att olägenheterna av biotopskyddet inte var så stort att det rådde ett missförhållande mellan det allmänna intresset av att bevara stenmurarna och den belastning som förbudet innebar för jordbruksverksamheten. 20 RÅ 1997: MÖD 2006:16, 2005:49 och 2002:80. 14

17 Rationalisering är inte i sig skäl för dispens Miljööverdomstolens dom 2006:16 gällde en ansökan om tillstånd att kulvertera tre öppna diken om ca 100 meter med hänvisning till att det skulle förbättra brukningsförhållandena inom skiftena avsevärt. Miljööverdomstolen kom enhälligt fram till att ansökan skulle avslås med hänvisning till följande skäl. Det ansågs särskilt, med hänsyn till den rätt för fastighetsägare att erhålla ersättning som finns enligt 31 kap. miljöbalken, uppenbart att ifrågavarande biotopskydd inte lände den sökande till sådan nackdel att det skulle kunna motivera den begärda dispensen. Vidare angavs att syftet med skyddet av öppna diken är att för framtiden bevara växt- och djurliv i den biotopen genom att förhindra igenläggning eller andra åtgärder som kan skada denna miljö. Just den generella skyddsformen angavs i förarbetena till lagstiftningsärendet om miljöbalken som skäl för att kunna medge dispens för "vissa oförutsedda situationer". 22 Möjligheten till mer rationell jordbruksdrift kunde enligt miljööverdomstolen inte anses ha varit oförutsedd vid skyddets införande. Enbart den möjligheteten kunde inte anses utgöra sådana särskilda skäl som kunde medföra dispens. Att i detta fall ge dispens skulle enligt Miljööverdomstolen för övrigt stå i strid med bestämmelsen i 7 kap. 26 miljöbalken En biotop som ligger i en betesmark med svagt bete är inte skyddad Miljööverdomstolens dom MÖD 2005:49 behandlade frågan om vilka stenmurar som omfattas av det generella biotopskyddet, alltså vad som är stenmur i jordbruksmark. Miljööverdomstolen kom enhälligt fram till att den i målet aktuella marken, som hade använts för bete men som sedan några år inte hade betats förutom att ett fåtal får från en grannfastighet tidvis hade betat där, inte kunde anses användas för jordbruksändamål. Stenmuren omfattades därför inte av det generella biotopskyddet Orimliga kompensationsåtgärder är inte ok som villkor för dispens I miljööverdomstolens avgörande MÖD 2002:80 uppstod frågan om det var rätt att i tillståndet för ett reningsverk ställa villkor om att den sökande kommunen skulle komplettera reningsverket med anläggande av en våtmark. Miljödomstolen godtog det kravet. Miljööverdomstolen däremot upphävde villkoret med hänvisning till att en våtmarks fosforreducerande effekt skulle vara mycket begränsad och fördelarna för miljön därigenom små, särskilt med beaktande av de utsläppsnivåer som fastställts för anläggningen. Mot denna bakgrund och de driftkostnader som skulle uppkomma ansåg domstolen att kravet på våtmark var orimligt. Av avgörandet följer alltså att den myndighet som överväger att besluta om kompensationsåtgärder ska väga in inte endast verksamhetens intrång mot nyttan av åtgärderna, utan också rimligheten i kompensationsåtgärden om man väger dess nytta mot dess kostnader. 22 Prop.1997/98:45 En ny miljöbalk, del 1, s

18 2.5 Kulturskapade småbiotoper i några grannländer I Finland finns inget generellt skydd av småbiotoper i odlingslandskapet. Småbiotoperna värnas genom miljöersättningar för skötsel av biotoperna. Miljöersättningar omfattar även småbiotoper eller s.k. mångfaldsobjekt i skogsmark. På Åland har man valt att ta bort miljöersättningarna för småbiotoper för att minska den administrativa bördan. Enligt tjänstemän på Jordbruksbyrån under Ålands landskapsregering har det inte lett till att biotoperna försvinner i någon större utsträckning. 23 Däremot har underhållet blivit eftersatt sedan miljöersättningarna togs bort. Danmark har ett generellt skydd av stenmurar och jordvallar men inte av öppna diken. Diken är skyddade om de är kulturminnen, annars inte. Det generella skyddet av stenmurar är i stor utsträckning baserat på de kulturhistoriska värdena. Lagstiftningen innebär att murarna inte får tas bort eller ändras. Kommunerna har rätt att besluta om undantagsregler för hela trakter. 24 En kommun som beslutar om undantag ska göra en bedömning av murarnas skyddsvärde och peka ut vilka murar i kommunen som har högt skyddsvärde och vilka som har lägre skyddsvärde. Bedömningen ska baseras både på kulturhistoriska och biologiska värden. I Danmark finns liksom i Finland och Sverige miljöersättningar för skötsel av småbiotoper. 23 Sölve Högman, e-post Kulturarvsstyrelsen, Vejledning om beskyttede sten- og jorddiger. 16

19 3 Enkätundersökning Vi skickade ut enkäter till samtliga länsstyrelser, lantbruksföreträdare på regional nivå samt lantbruksrådgivare i hela landet. Flertalet av enkätfrågorna utformade vi specifikt efter målgrupp (bilaga 2). Kompletterande uppgifter om bl.a. dispenser fick vi från Naturvårdsverket. Syftet med enkäterna var att utifrån både produktions- och bevarandeperspektiv kartlägga vilka eventuella problem som finns med det generella biotopskyddet samt i förekommande fall omfattningen av dessa. Ett övergripande motiv var att klargöra i vilken mån biotopskyddet är av strategisk betydelse för olika intressen samt om det finns några geografiska mönster. Enkätfrågorna gällde både regler och nuvarande tillämpning av dem. 25 Vi bad även om förslag på ändringar. 3.1 Länsstyrelserna Frågorna till länsstyrelserna krävde samverkan mellan ett flertal funktioner. Vissa frågor var av teknisk karaktär. Andra krävde avvägningar mellan naturvård, kulturmiljövård och lantbruk. Av de 21 länsstyrelserna svarade samtliga utom Gotland. Länsstyrelsen på Gotland framförde att de har samma syn på det generella biotopskyddet som Kalmar. De berörda funktionerna på länsstyrelsen i Skåne gav separata svar Dispensstatistik Antalet ärenden om dispens från det generella biotopskyddet varierar mellan verksamhet, biotoptyp och län (tabell 2 och 3). Tabell 2. Ansökningar om dispens från det generella biotopskyddet mellan 1994 och 2004 fördelade på verksamhet och biotoptyp. Andra enskilda personer kan vara markägare. Stenmurar Vattenmiljöer a Alléer Rösen Åkerholmar Källor Pilevallar Totalt Lantbruksföretag Markägare m.fl. privatpers Kommuner Vägverket (nu Trafikverket) Företag (ej lantbruk) Vägföreningar Myndigheter (ej Vägverket) Svenska kyrkan Totalt a Våtmarker, småvatten och diken 25 Under tiden för enkätundersökningen fattade Naturvårdsverket beslut om en ny vägledning. Svaren på enkätfrågorna speglar inte den nya vägledningen. 17

20 Antal dispenser Tabell 3. Ansökningar från lantbrukare om dispens från det generella biotopskyddet 2010 fördelade på län och biotoptyp. Uppemot 40 av ärendena i Skåne avser dispenser kopplade till anläggning av våtmarker. Vattenmiljöer a Stenmurar Alléer Åkerholmar Rösen Källor Pilevallar Totalt Skåne V. Götaland Västmanland Östergötland Halland Kalmar Norrlandslänen Övriga län Totalt a Våtmarker, småvatten och diken Både under perioden och under 2010 kom färre än hälften av dispensansökningarna från lantbrukare och markägare. Övriga ansökningar gäller i hög grad kommunal planering och utbyggnad av infrastruktur. De vanligaste skälen för dispens hänger samman med samhällsutbyggnad och avvärjande av t.ex. trafikfara (figur 1). 200 Skäl för dispens Figur 1. Skäl som angetts i beslut om att bevilja dispens från det generella biotopskyddet under åren Statistiken är ofullständig när det gäller ärenden om våtmarker. Under 2010 fattade länsstyrelserna beslut i sammanlagt ca 270 ärenden om dispens från det generella biotopskyddet. Nio av tio ansökningar beviljades. Antalet ansökningar från lantbrukare var knappt 100. Av ansökningarna från lantbrukare beviljades åtta av tio. Avslagen gällde huvudsakligen igenläggning av diken. Knappt 60 av lantbrukarärendena gällde vattenmiljöer. Uppemot 40 av dessa avsåg dispenser kopplade till anläggning av våtmarker i Skåne. Av ansökningarna från lantbrukare gällde 17 hantering av alléträd och 16 ingrepp i stenmurar. Övriga lantbrukarärenden gällde stenrösen och åkerholmar. Flest lantbrukarärenden hanterades av länsstyrelserna i 18

21 Skåne och Västra Götaland (knappt 60 respektive drygt tio). Norrlandslänen hanterade tillsammans färre än tio biotopskyddsärenden från lantbrukare. Under treårsperioden fattade länsstyrelserna ca 340 beslut i ärenden från lantbrukare. Nästan hälften av ärendena, över 150, hanterades av Länsstyrelsen i Skåne. Västra Götaland hanterade under samma period nästan 50 ärenden från lantbrukare, medan Västmanland hanterade knappt 40. Östergötland och Halland hanterade ca 20 ärenden vardera. Kalmar hanterade något färre än 20 lantbrukarärenden. Norrlandslänen hanterad tillsammans färre än tio ärenden från lantbrukare Mörkertal Mängden dispensärenden och utfallen av dem ger inte en fullständig bild av om biotopskyddet är en aktuell fråga. Det kan finnas skäl att avstå från att söka dispens även om behov finns. Mängden och typen av informella frågor från brukare om skyddade biotoper kan komplettera bilden. Samtliga länsstyrelser uppgav att personal med mycket brukarkontakt regelbundet får frågor om skyddade biotoper. Enligt enkätsvaren handlar de frågor som kontrollanterna m.fl. får både om skötsel (särskilt av våtmarker och alléer) och om att ta bort eller göra ingrepp i för brukandet skrymmande biotoper. I det senare fallet är frågor om att lägga igen diken och att ta bort eller öppna stenmurar vanligast. Dikesfrågorna förekommer i hela landet medan frågorna om stenmurar är begränsade till skogs- och mellanbygderna i Götaland och Svealand. Frågor om odlingsrösen överlappar geografiskt med frågorna om stenmurar, men förekommer dessutom i Jämtland. Frågor om åkerholmar är begränsade till norra Götaland, Svealand och Jämtland. En majoritet av länsstyrelserna uppgav att det får klart fler, dubbelt så många eller flerfaldigt fler dispensförfrågningar än kompletta dispensansökningar (figur 2). Västra Götaland, Jönköping, Östergötland, Örebro, Västmanland och Gävleborg uppgav att antalet förfrågningar är flerfaldigt större än antalet dispenser. Ett flertal av länsstyrelserna påpekade att lantbrukare som är varse att utveckling av jordbruksverksamhet inte beaktas som ett godtagbart dispensskäl avstår från att söka. Flera länsstyrelser pekade även på att avgiften (2 500 kronor) kan uppfattas som hög. Skåne misstänkte att långa handläggningstider (i genomsnitt fem månader) kan ha en avhållande verkan. 19

22 Antal 7 Dispenser: förfrågningar vs ansökningar Ingen uppfattning Något fler förfrågningar än ansökningar Klart fler förfrågningar än ansökningar Flerfaldigt fler förfrågningar än ansökningar Figur 2. Hur förhåller sig antalet kompletta dispensansökningar till det totala antalet direkta eller indirekta dispensförfrågningar? Två län ligger mellan något fler och klart fler. I klart fler ingår dubbelt så många. Gotland har inte svarat på enkäten. Samtliga länsstyrelser utom Västerbotten gjorde bedömningen att skyddade biotoper tas bort olovligen. Flera län påtalade att det inte finns någon systematisk tillsynsverksamhet. Flertalet av länen uppgav att de främst får upplysningar via allmänheten. Några län uppgav att de även får indikationer via fältkontrollanter, blockredigerare och kommunala tjänstemän. En mindre del av misstänkta ingrepp blir föremål för brottsutredningar. Under perioden gjorde länsstyrelserna drygt 60 åtalsanmälningar för brott mot det generella biotopskyddet (tabell 4). Tabell 4. Åtalsanmälningar fördelade på län och biotoptyp under perioden Stenmurar Alléer Åkerholmar Vattenmiljöer a Rösen Källor Pilevallar Totalt Skåne V. Götaland Jönköping Dalarna Norrlandslänen Övriga län Totalt a Våtmarker, småvatten och diken Fungerar biotopskyddet? Länsstyrelsernas bedömningar av om det generella biotopskyddet fungerar tillfredställande i förhållande till möjligheterna att bedriva jordbruk och bevara odlingslandskapets värden skiljer sig mellan Sydsverige och resten av landet (figur 3). 20

23 Antal Biotopskyddet vs jordbruk och biologisk mångfald Götaland Svealand, Norrland Nej Ja Figur 3. Är det generella biotopskyddet, så som det ser ut och tillämpas idag, tillfredsställande i förhållande till möjligheterna att varaktigt bedriva jordbruk och bevara (och utveckla!) odlingslandskapets natur- och kulturvärden? Uppsala och Östergötland har ingen klar uppfattning. Skåne har ingen enhetlig uppfattning. Gotland har inte svarat på enkäten. I Götaland ansåg samtliga län utom Halland, Södermanland samt natur- och vattenvårdsfunktionerna i Skåne att det generella biotopskyddet är relativt problematiskt för jordbruket i åtminstone vissa skogs- och mellanbygder. Naturvårdsfunktionen i Skåne kommenterade dock att de fåtaliga biotoperna i slättbygderna relativt sett har högre naturvårdsvärde än motsvarande biotoper i skogs- och mellanbygderna. Västra Götaland framhöll att skyddet, som även gäller nya biotoper, kan komma i konflikt med det behov av nyanläggning som finns i vissa trakter. Ett tema som återkom i kommentarerna från Götalandslänen var att dålig arrondering är en påtagligt begränsande faktor för jordbruket i skogs- och mellanbygderna och att den nuvarande tillämpningen gör det ommöjligt att få dispens för att förenkla jordbruksdriften. Blekinge och Jönköping befarade att lantbrukarna har lågt förtroende för det generella biotopskyddet och menade att i nuläget finns det dispensmöjligheter för vägbyggen och liknande samhällsutveckling men i princip inte för jordbruksverksamhet. Både Blekinge och Jönköping betonade samtidigt att en skyddslagstiftning i någon form behövs. Kalmar uttryckte att lantbrukarna upplever biotopskyddet som ett mycket stort problem och att en flexiblare hantering av skyddet är en avgörande faktor för jordbrukets fortlevnad. Västra Götaland och Östergötland relativiserade biotopskyddsproblematiken och menade att exploatering av åkermark är ett betydligt större problem. Kronoberg menade att även om det finns större problem än biotopskyddet så ska inte en sådan omständighet hindra att skyddet ändras i en sådan riktning att det blir enklare att varaktigt bedriva jordbruk Kan biotopskyddet innebära konflikter mellan olika miljömål? Syftet med biotopskyddet är biologisk mångfald. Några län redovisade fall av konflikter med andra miljömål eller fall av målkonflikter inom Ett rikt odlingslandskap. Halland, Kronoberg och Örebro uppgav att konflikter mellan natur- och kulturmiljövård ibland förekommer i samband med hantering av alléer. Västra Götaland uppgav att anläggningar av våtmarker i vattendrag har lett till konflikter mellan Levande sjöar och vattendrag och Ingen övergödning. Blekinge och Smålandslänen pekade på att dålig arrondering i kombination med moderna jordbruksmaskiner kan leda till irreversibla markpackningsskador. Åkermarkens produktionsförmåga ingår i Ett rikt odlingslandskap. För normal 21

24 Antal rotutveckling och för att växtnäring ska kunna utnyttjas optimalt fordras en bra jordstruktur. Strukturen har också stor betydelse för att dräneringen ska fungera. Dålig arrondering kan också innebära suboptimal hantering av växtskyddsmedel samt större åtgång av drivmedel Vad bör kunna vägas in i en dispens? För att få dispens måste det finnas särskilda skäl (se 2.4.2). Härutöver kan ytterligare faktorer vägas in i dispensprövningen. Vad som kan vägas in, både särskilda skäl och ytterligare faktorer, är därför av central betydelse. De flesta länsstyrelserna var öppna för att en dispensprövning bör kunna beakta fler skäl och väga in fler omständigheter än vad som är brukligt enligt nuvarande praxis och tillämpning (figur 4) Att väga in vid en dispensprövning Ja Nej Ingen uppfattning Figur 4. Anser ni att något eller några av följande skäl borde kunna bidra till möjligheterna att få dispens: kompensationsåtgärder om åtgärderna kan bidra minst lika mycket till biologisk mångfald som ursprungsbiotopen, rationalisering av jordbruket i skogs- och mellanbygd, risk för nedläggning av jordbruksmark och/eller risk för markpackning? Gotland har inte svarat på enkäten. När det gällde att särskilt ta ställning till om kompensationsåtgärder, rationalisering av jordbruket i skogs- och mellanbygd, risk för nedläggning av jordbruksmark och risk för markpackning borde kunna bidra till att få dispens var Västmanland, Dalarna och Västernorrland genomgående avvisande. Kalmar, Västra Götaland och Norrbotten var genomgående positiva. De som var avvisande till att väga in förslag på kompensationsåtgärder menade att ett sådant förfarande är principiellt fel eftersom det utmanar miljöbalkens systematik och 22

25 skulle kunna innebära att den som har förutsättningar att kompensera för en skada skulle kunna köpa sig en orättvis fördel. Avsaknad av möjlighet till rationalisering av jordbruket i skogs- och mellanbygd hänger samman med nedläggningsrisken, vilket flera av länen påpekade. En majoritet av länen ansåg att både rationaliseringsbehov och nedläggningsrisk borde kunna beaktas som skäl, även om bland annat Värmland och Gävleborg föreslog omskrivningar som möjligheter att skapa bättre förutsättningar för ett uthålligt lantbruk. Båda länen gjorde bedömningen att igenväxning är ett större hot mot den biologiska mångfalden än miljörisker förknippade med ett aktivt jordbruk. Södermanland, Västmanland, Dalarna och Västernorrland var avvisande till båda skälen. Södermanland menade att riskerna bör ses i ett större perspektiv, Västmanland menade att om man öppnade upp för rationalisering riskerar alla småbiotoper försvinna, Dalarna förordade höjda miljöersättningar för svårbrukade åkrar och Västernorrland ansåg att skyddade biotoper inte är någon begränsning för jordbruket. En tredjedel av länen hade ingen uppfattning när det gällde risken för markpackning. Blekinge, Smålandslänen, Västra Götaland och Norrbotten ansåg att risken borde beaktas. Kalmar ansåg att markpackning var ett tungt vägande skäl eftersom bördig åkermark kan förstöras för lång framtid plus att dubbelkörningar kan leda till övergödning och dubbla doser av bekämpningsmedel. Västra Götaland betonade samtidigt vikten av att göra individuella bedömningar Kompensationsåtgärder Även om det enligt den nuvarande tillämpningen av biotopskyddsreglerna inte är tillrådligt att väga in förslag på kompensationsåtgärder i en dispensprövning 26 har länsstyrelserna möjlighet att efter prövningen ställa villkor om kompensation. Skåne, Halland, Västra Götaland, Kalmar, Jönköping och Örebro uppgav att de åtminstone i vissa typer av fall brukar ställa villkor om kompensationsåtgärder i dispensbeslut till lantbrukare. Ett vanligt exempel enligt länsstyrelsernas uppgifter är att ersätta ett alléträd med ett nytt inklusive att skapa en faunadepå av död ved. Inget län uppgav att de utöver att skapa faunadepåer hade verkat för möjligheten att ersätta en förlorad biotop med en annan typ av biotop. Kalmar och Jönköping uppgav dock att de kan komma att öppna upp för möjligheten. Kalmar menade att det kan vara lämpligt att ersätta en vanligt förekommande biotop med någon biotop som det råder brist på i omgivningen. Jönköping förtydligade att kostnaderna inte får vara oskäliga. Länsstyrelsernas ÅGP-handläggare 27 har stor erfarenhet av skötsel och nyanläggning av småbiotoper. Det finns ett par hundra åtgärdsprogramprogram för enskilda arter eller för enskilda typer av miljöer. I dessa program finns en stor mängd förslag på åtgärder, inklusive förslag på anläggning av biotoper. Såväl handläggarnas generella erfarenheter av praktiska naturvårdsåtgärder som de specifika åtgärdsbehoven skulle kunna bidra till lyckade kompensationsåtgärder. Flertalet av länen såg en potential i att koppla samman kompensationsåtgärder med ÅGP. Bland annat Jönköping skickade samtidigt med brasklappen att det är olämpligt 26 Jfr. dock figur Handläggare av åtgärdsprogram för hotade arter. 23

26 att inskränka kompensationsåtgärder till hotade arter. Kalmar och Uppland framhöll att potentialen i första hand ligger i att tillvara ÅGP-handläggarnas generella erfarenheter av konkreta naturvårdsåtgärder. Blekinge uppfattade att frågeställningen var begränsad till kompensation av livsmiljöer för ÅGP-arter och menade att potentialen därmed är låg eftersom de generellt skyddade biotoperna, enligt erfarenheterna från Blekinge, sällan utgör livsmiljö för ÅGP-arter. Blekinge påtalade dock, liksom många andra län, att alléer har en direkt koppling till åtgärdsprogrammet för skyddsvärda träd i odlingslandskapet. Insatser för skyddsvärda träd hörde också till de vanligare förslagen på kompensationsåtgärder. Andra förslag var t.ex. anläggning av blommande kantzoner och dödvedsdepåer eller att betala in en ersättning till en kompensationspool för riktade, strategiska åtgärder (tabell 5). Skåne betonade vikten av specifika åtgärder. Jönköping påpekade att länens lanskapsstrategier skulle kunna vara till hjälp vid val av kompensationsåtgärder. Stockholm och Västernorrland var inne på att en kompensation företrädesvis bör innebära att en förlorad biotop ersätts med en likadan. Utifrån det synsättet anförde Stockholm att en ny biotop bör anläggas innan en gammal tas bort så att den nya biotopen kan koloniseras av de arter som den är avsedd för. Västernorrland menade att en nyanlagd biotop svårligen, eller bara på mycket lång sikt, kan utveckla samma värden som motsvarande äldre biotop. Västernorrland menade vidare att forskning, utveckling och erfarenhet måste byggas upp innan kompensation eventuellt kan bli ett verktyg för naturvård. Tabell 5. Förslag på kompensationsåtgärder. Restaurera odlingslandskapsmiljöer Skötsel av ängsrester Insådd av ängsblommor Anlägga blommande kantzoner Bygga spridningszoner Skapa sandmiljöer Plantering av ekar Insatser för alléer Skapa hålträd Andra insatser för skyddsvärda träd Anlägga dödvedsdepåer Återanvända kulturved för lavar Insådd av åkerogräs Anlägga småvatten Insatser för groddjur Betala till en kompensationspool Landskapsperspektiv På frågan om det generella biotopskyddet skulle kunna hanteras utifrån ett landskapsperspektiv menade Värmland och Örebro att alla enskilda biotoper bör ha samma skyddsvärde. Jönköping menade att det finns goda möjligheter att använda 24

27 landskapsanalyser i hanteringen av biotopskyddet. Ett flertal län pekade på behovet av kartläggning; därefter skulle man kunna utarbeta strategier där skyddsvärdet kunde graderas Nyanläggning av biotoper Genom bl.a. regionalt prioriterade insatser (Utvald miljö) inom Landsbygdsprogrammet har länsstyrelserna möjlighet att via projekt- och investeringsstöd initiera nyanläggning av biotoper där sådana behövs för att stärka den biologiska mångfalden. I princip alla länen uppgav att de arbetar med nyanläggning av våtmarker. Andra typer av nyanläggningar förekommer mer sporadiskt. Flertalet av länen ansåg att de borde medverka mer till nyanläggning, bl.a. i biotopfattiga slättbygdsområden, för att kunna leva upp till Ett rikt odlingslandskap. Västra Götaland menade att det finns en okunskap om att nya biotoper blir skyddade och befarade att om alla nyanlagda biotoper blir skyddade kan det hindra viljan att skapa nya biotoper. Endast Skåne och Västra Götaland uppgav dock att de mött markägare som tvekat att nyanlägga pga. biotopskyddet. Flera län menade att de markägare som är intresserade av att nyanlägga tillhör en kategori av brukare som redan från början har ett starkt naturintresse och därför inte upplever ett framtida skydd som något problem Är rätt biotoper skyddade? Inget län hade några invändningar mot urvalet av biotoper i det generella biotopskyddet; inga av biotoperna ansågs sakna skyddsvärde. Dock var det många länsstyrelser som lyfte fram andra kulturskapade småbiotoper som, enligt deras mening, borde vara minst i paritet med de biotoper som ingår i det generella biotopskyddet. De biotoper som särskilt framhölls var solitära lövträd och husbehovstäkter. Andra exempel var brynmiljöer och artrika vägkanter. 25

28 Övriga kommentarer och förslag Bland länsstyrelsernas fria kommentarer finns ett brett spektrum av förslag: från att i högre grad väga in kulturmiljöaspekterna i skyddet till att utreda möjligheterna till bättre samordning av regler inom jordbruk- och skogsbruk; dagens skarpa sektorsuppdelning är till förfång både för markägare och biologisk mångfald (tabell 6). Tabell 6. Sammanfattning av fria förslag och kommentarer från länsstyrelserna. Synpunkterna är grovt sorterade efter tema. Det behövs mer information och rådgivning till markägare om biotopernas värden Höj kulturmiljöstödet Höj kulturmiljöstödet för biotoper som utgör påtagliga brukningshinder Ge stöd för alléskötsel Kulturmiljöstödet måste harmonisera med biotopskyddet Kulturmiljöaspekterna borde vägas in mer uttryckligt i skyddet Avvägningen mellan natur och kulturmiljö är svår när det gäller alléer Vägledningen behöver förtydliga vilka biotopförbättrande åtgärder som är ok Skyddet av alléer behöver bli flexiblare Definitionerna behöver förtydligas, gäller t.ex. bredd på vattendrag och storlek på åkerholme Behov av vägledning för klimatanpassning (gäller dränering) Viktigt att vara öppen för framtida behov: specificera därför ej skäl för dispens direkt i lagtexten Förslag på kompensationsåtgärder ska ej automatiskt få leda till dispens Nyanläggning av biotoper måste främjas Överväg om alla nya biotoper måste skyddas Artrika vägkanter bör få högre bevarandestatus Biotopskyddet berör även bebyggelse och infrastruktur Biotopskyddet berör i högre grad vägbyggen och liknande samhällsutveckling än jordbruk Riktlinjer behövs för biotopskydd i stadsmiljö Den skarpa gränsen mellan jord- och skogsbruk är ett generellt problem för biologisk mångfald Regeringen bör utreda möjligheterna till bättre samordning av regler för jord- och skogsbruk Odlingslandskapets kulturmiljövärden finns idag i skogen Igenväxning är ett större hot mot odlingslandskapet än borttagande av enstaka biotoper Det generella biotopskyddet har en prägel av södra Sverige Biotopskyddet kan hindra landsbygdsutveckling generellt Viktigt att uppmärksamma hur biotoperna bidrar till odlingslandskapets upplevelsevärden Biotopskyddet kan vara tuvan som stjälper Samverkan mellan naturvård, lantbruk och kulturmiljö kan bli bättre inom länsstyrelsen Viktigt att länsstyrelsen får vara med i den fortsatta processen Vore önskvärt med en mer omfattande utredning av biotopskyddet 26

29 Antal 3.2 Lantbrukare För att täcka in lantbrukarnas perspektiv skickade vi en enkät till LRF:s samtliga 17 regionkontor. I utskicket betonade vi att svaren så långt som möjligt skulle spegla de olika erfarenheter medlemmarna i regionerna har av det generella biotopskyddet. Regionkontoren eller regionstyrelserna från tio av LRF:s 17 regioner svarade på enkäten. Blekinge, Kronoberg och Kalmar bildar tillsammans region Sydost. Stockholm, Uppland och Västmanland bildar region Mälardalen. I övrigt svarar regionerna mot länsindelningen. I Götaland och Svealand svarade samtliga regioner utom Dalarna. Västra Götaland och Värmland svarade tillsammans liksom Södermanland och Örebro. I Norrland var det endast Jämtland som svarade Är skyddade biotoper ett hinder för jordbruket? Samtliga regioner vittnade om problem med skyddade biotoper som försvårar brukandet (figur 5). Jämtland uppgav att problem förekommer i viss utsträckning. Regionerna i Götaland och Svealand uppgav att problemen är påtagliga för lantbrukare i skogs- och mellanbygderna Nej Biotopskydd vs lantbruk Ja, i viss Ja, påtagligt utsträckning i vissa områdening Ja, påtagligt för vissa typer av företag Annat Figur 5. Förekommer det att lantbrukare inom er region upplever att det generella biotopskyddet är ett problem? (Mer än ett svar kan stämma.) De regioner som svarade annat uppgav att problemen är generella. Problemen handlar i huvudsak om svårigheter att få till god arrondering. Jönköping menade att problemen i första hand drabbar större företag. Sydost och Gotland uppgav att problemen särskilt kommer till uttryck i samband med företagsförändringar som markförvärv och generationsskiften. Västra Götaland och Värmland påtalade att problemen är störst för de företag som har omfattande vallodling samt för de växtodlingsföretag som har annan körningsintensiv odling av t.ex. specialgrödor som potatis. I slättbygderna uppstår enligt både Östergötland och Mälardalen biotopskyddsproblem när t.ex. vägbyggen snörper av åkrar och tidigare, ur brukningssynpunkt, oproblematiska biotoper hamnar mitt i ett nytt åkerfragment. 27

30 Antal Antal Dispenser, utveckling av jordbruk och nedläggning Många lantbrukare upplever att dispens endast beviljas i enstaka fall (figur 6). Regionkontoret i Jämtland var minst pessimistiskt. Sydost, Jönköping och Gotland uppgav att det är mer eller mindre stopp med dispenser. Skåne uppgav att större dispensansökningar ibland leder till dispens för att öppna ett stengärde eller göra en dikesöverfart, men att sådana dispenser ofta upplevs som avslag eftersom det inte avhjälper grundproblemet med brukandet av små skiften. Östergötland kommenterade att lantbrukare upplever att länsstyrelsen inte lyssnar på lösningsförslag som presenteras i form av t.ex. kompensationsåtgärder. Möjligheter till dispens I hög grad I vissa typer av fall I enstaka fall Aldrig Figur 6. Upplever ni att det i er region är möjligt för lantbrukare att få dispens från det generella biotopskyddet när det är motiverat enligt er? Jämtland bedömde att dispensfrågan kan vara ett problem t.ex. om jordbruk ska startas upp, men att frågan generellt sett inte är av kritisk betydelse. Regionerna i Svealand och Götaland bedömde att svårigheterna att få dispens är ett starkt bidragande hinder för jordbrukets utveckling eller långsiktiga fortbestånd i skogs- och mellanbygderna (figur 7). Sydost påpekade att det beror mycket från företag till företag och poängterade samtidigt, liksom flera andra regioner, att biotopskyddet är en av många begränsande faktorer. 10 Biotopskyddet vs utveckling av jordbruket 5 0 Nej I vissa områden Generellt Figur 7 Upplever ni att eventuella svårigheter att få dispens från det generella biotopskyddet är ett starkt bidragande hinder för jordbrukets utveckling eller för fortsatt jordbruksdrift i er region? Jämtland uppgav att det är sällsynt att lantbrukare avstår från att söka dispens trots att de upplever ett behov av att ändra eller ta bort någon biotop som försvårar brukandet. 28

31 Antal Antal Regionerna i Götaland och Svealand bedömde att det är vanligt att lantbrukare avstår från att söka eftersom de upplever att det inte finns några dispensmöjligheter (figur 8). 10 Behov av dispens vs ansökan om dispens 5 0 Nej Ja Figur 8. Är det vanligt i er region att lantbrukare undviker att söka dispens trots ett uppenbart behov? Borttagande av biotoper Jämtland uppgav att lantbrukare i sällsynta fall för att spara tid och pengar tar bort eller förändrar biotoper som försvårar brukandet. Jönköping bedömde att det nuförtiden är sällsynt eftersom vitesbeloppen är höga. Skåne, Halland, och Östergötland hade ingen uppfattning. Övriga regioner bedömde att det är vanligt att lantbrukare tar lagen i egna händer eftersom dispensmöjligheterna är obefintliga (figur 9). Olagliga ingrepp i biotoper Nej Ja Ingen uppfattning Figur 9. Förekommer det (mer än i marginell omfattning) att lantbrukare i er region förändrar eller tar bort generellt skyddade biotoper utan att ansöka om tillstånd? 29

32 Antal Kompensationsåtgärder Jämtland menade att det inte finns några marginaler för lantbrukare att erbjuda kompensationsåtgärder som en del i ett dispensförfarande. Halland svarade nej med motiveringen att det måste bedömas från fall till fall. Övriga regioner bedömde att lantbrukare i någon mån eller i relativt hög utsträckning är öppna för att flytta eller anlägga nya biotoper (figur 10; förslag på kompensationsåtgärder i tabell 7). Ett flertal av regionerna påpekade samtidigt att kompensationsåtgärder inte får bli ett generellt krav och att en kompensationsåtgärd måste stå i rimlig proportion till värdet av den biotop som man önskar ändra eller ta bort. Kompensationsåtgärder Nej Ja Annat svar Figur 10. Tror ni att lantbrukare i er region överlag kan tänka sig att för egna medel anlägga en ny biotop som kompensation för att få ta bort eller modifiera en skyddad biotop som försvårar jordbruket? De som är osäkra har uppgett att lantbrukare i viss mån kan vara intresserade av kompensationsåtgärder. Tabell 7. Förslag på kompensationsåtgärder. Anlägga våtmarker Anlägga dammar Plantera alléer Skapa kantzoner Skapa skogsbryn Röja fram nedlagd naturbetesmark Återskapa och sköta ängsmark Sköta nya impediment (t.ex. vid vindkraftverk) Anlägga biologiskt värdefulla stenrösen 30

33 Antal Antal Nyanläggning av biotoper En majoritet av regionerna bedömde att det ofta finns ett intresse från brukarhåll av att anlägga våtmarker, skapa viltvårdsmiljöer, anlägga alléer och liknande (figur 11). Bra rådgivning, goda markförutsättningar, logiskt regelverk och någon form av ekonomiskt stöd är de incitament eller grundvillkor som behövs Intresse för nyanläggning Figur 11. Om man bortser från kompensationsåtgärder och enbart betraktar nyanläggning: upplever ni att lantbrukare i er region är intresserade av att anlägga våtmarker, skapa viltvårdsmiljöer, anlägga alléer och liknande? Flera av regionerna menade att oviljan att tappa förfoganderätten över sin mark kan få lantbrukare att avstå från att anlägga biotoper (figur 12). Västra Götaland och Värmland uttryckte att en rejäl överkompensation i form av ersättning är nödvändigt för att en brukare överhuvudtaget ska vilja överlåta sin mark. Mälardalen påtalade att ingen vet vilka omständigheter som råder om 20 år. Sydost trodde å andra sidan att den som anlägger t.ex. en våtmark inte tänker på att den är skyddad utan mer ser till de nyttor som den ska bidra till. Skydd av nyanlagda biotoper Nej Ja Ingen uppfattning Figur 12. Tror ni att biotopskyddet, mer än i marginell omfattning, kan få lantbrukare i er region från att avstå från att nyanlägga (t.ex. en våtmark)? 31

34 3.2.6 Övriga kommentarer och förslag Av de fria kommentarerna från LRF:s regionala företrädare framkommer bl.a. att biotopskyddet kan hindra nysatsningar och bidra till inlåsningseffekter i skogs- och mellanbygd (tabell 8). Tabell 8. Sammanfattning av fria förslag och kommentarer från lantbrukare. Synpunkterna är grovt sorterade efter tema. Mycket viktig fråga i skogs- och mellanbygd Inlåsningseffekter i skogs- och mellanbygd svårt att hänga med utvecklingen i omvärlden Skyddet hindrar nysatsningar Framtida utveckling av företag behöver beaktas vid prövning av dispens Moderna jordbruksmaskiner behöver utrymme Jordbrukets behov av rationalisering måste beaktas Rationalisering kan behövas även på slätten men här är kompensation viktigare Dispens ska ges om brukaren presenterar förslag på nettogivande kompensation Försvårat brukande måste beaktas för att höja reglernas legitimitet Risk för att lantbrukare tar lagen i egna händer Ersättning för försvårat brukande är inte en framkomlig väg skyddet behöver ändras Ersättningssystem behövs En biotops vanlighet i en trakt måste vägas in Biotopernas värde varierar olämpligt med generella regler Den biologiska mångfalden hänger inte på några borttagna biotoper I de flesta fall saknas ekonomiska incitament för borttagande Max 5-10 % av biotoperna kommer att tas bort kvarvarande biotoper kommer gynnas Igenväxning är ett större hot mot biologisk mångfald än borttagande av biotoper Igenväxning leder till förlust av rekreativa världen drabbar besöksnäringen Ineffektiv körning på trånga åkrar innebär risk för markpackning Ineffektiv körning innebär suboptimal växtskydds- och växtnäringshantering Dubbelkörning innebär onödig förbrukning av drivmedel Tillämpningen av biotopskyddet har skärpts över åren Utbyggnad av infrastruktur är skäl för dispens men utveckling av lantbruk är aldrig ok Länsstyrelsens handläggningstid måste begränsas till sex veckor Avgiften för ansökan om dispens måste sänkas bör vara gratis vid avslag Naturvårdsenheten på länsstyrelsen är mycket stelbent och byråkratisk Länsstyrelsen måste medverka i förutsättningslösa samråd Stärk länsstyrelsens miljörådgivning och integrera miljö med produktion och utveckling Lantbrukare värnar om biotoper oavsett skydd 32

35 Procent 3.3 Rådgivare För att få en relativt oberoende indikation på i vilken utsträckning det generella biotopskyddet kan ha en påtagligt begränsande inverkan på jordbruksproduktionen vände vi oss till flertalet av landets drygt 100 växtodlingsrådgivare. Vi fick 36 oberoende svar. Av dessa representerade 21 svar från rådgivare som huvudsakligen arbetar med rådgivning i de stora slättbygderna. 28 Fjorton rådgivare hade tyngdpunkten i Götalands och Svealands skogs- och mellanbygder exklusive Gotland. Från Gotland fick vi ett oberoende svar som bestod av en sammanvägd bedömning gjord av fem rådgivare. I analyserna valde vi att behandla Gotland som en egen kategori. Ingen rådgivare med huvudsaklig tyngdpunkt i Norrland svarade på enkäten Får rådgivare frågor om skyddade biotoper? Figur 13 visar att rådgivare i skogs- och mellanbygderna får väsentligt fler frågor om skyddade biotoper än rådgivare i slättbygderna. Överlag får rådgivare från Götalands södra slättbygder färre frågor än rådgivare från de övriga slättbygderna. På följdfrågan om vilka biotoper som oftast var föremål för brukarfrågor dominerade diken bland svaren från slättbygdsrådgivarna. I skogs- och mellanbygderna var det ungefär lika vanligt med frågor om diken och stenmurar. Frågor om andra biotoper förekom i betydligt lägre grad. De gotländska rådgivarna angav både diken och stenmurar Borttagande av biotoper Slättbygd Skogs- och mellanbygd Frågor per år Figur 13. Hur vanligt är det att du, från olika brukare, får frågor som direkt eller underförstått handlar om att ta bort eller göra ingrepp i generellt skyddade biotoper? På Gotland var den sammanvägda bedömningen 1-5 frågor per år. N= Götalands södra slättbygder (Gss), Götalands norra slättbygder (Gns) och Svealands slättbygder (Ss). 33

36 Procent Utveckling av jordbruk Samtliga rådgivare i skogs- och mellanbygd bedömde att svårigheter att få dispens från det generella biotopskyddet är ett starkt bidragande hinder för jordbrukets utveckling eller för fortsatt långsiktig jordbruksdrift i åtminstone vissa trakter (figur 14). Även bland slättbygdsrådgivarna förekom bedömningen att svårigheter att få dispens kan hämma jordbrukets utveckling. En betydande andel av slättbygdsrådgivarna ansåg dock att svårigheter att få dispens inte var ett stort problem för slättbygdsjordbruket. På följdfrågan om vilka typer av dispenser som skulle vara av avgörande betydelse dominerade igenläggning av diken bland svaren från de slättbygdsrådgivare som uppgett att dispensproblem var en kritisk fråga. Rådgivarna i skogs- och mellanbygderna gjorde i hög grad bedömningen att borttagande av stenmurar för att få större sammanhängande åkrar var den mest kritiska frågan. Igenläggning av diken kom överlag i andra hand. 80 Biotopskyddet vs utveckling av jordbruket Slättbygd Skogs- och mellanbygd Figur 14. Bedömer du att eventuella svårigheter att få dispens från det generella biotopskyddet är ett starkt bidragande hinder för jordbrukets utveckling eller för fortsatt långsiktig jordbruksdrift i ditt område/dina delområden? På Gotland var den sammanvägda bedömningen Nej. Slättbygdsrådgivarna från Götalands södra slättbygder svarade i högre grad Nej än övriga slättbygdsrådgivare. N=36. 34

37 Procent Risk för nedläggning En majoritet av rådgivarna i skogs- och mellanbygd bedömde att förbättrade dispensmöjligheter skulle kunna vara av avgörande betydelse för mer än en tiondel av företagen inom rådgivningsdistrikten vid valet mellan nedläggning och fortsatt långsiktig jordbruksverksamhet (figur 15). En stor andel av slättbygdsrådgivarna bedömde att frågan skulle kunna vara av avgörande betydelse för högst en procent av företagen. 60 Risk för nedläggning Slättbygd 0 Ingen uppf. < >50 Skogs- och mellanbygd Procentandel företag som kan komma att lägga ner Figur 15. För hur stor andel av jordbruksföretagen i ditt område/dina delområden skulle, enligt din bedömning, förbättrade dispensmöjligheter sannolikt kunna vara av avgörande betydelse i valet mellan nedläggning och fortsatt långsiktig jordbruksverksamhet? På Gotland var den sammanvägda bedömningen <1 procent. N=36. 35

38 Procent Kompensationsåtgärder En övervägande majoritet av rådgivarna bedömde att lantbrukare i behov av dispens skulle kunna tänka sig att bekosta kompensationsåtgärder om det kunde bidra till dispens (figur 16). Många rådgivare betonade dock betydelsen av proportionalitet och påpekade att det borde vara möjligt att få medel från landsbygdsprogrammet för att täcka oproportionerliga kostnader. Kompensationsåtgärder 100 Slättbygd 50 0 Ja Nej Skogs- och mellanbygd Figur 16. Tror du att lantbrukare i ditt område/dina delområden kan tänka sig att för egna medel anlägga en ny biotop som kompensation för att få ta bort eller modifiera en skyddad biotop som försvårar jordbruket? På Gotland var den sammanvägda bedömningen Ja. N=36. Anläggning av våtmarker, flytt av diken, samt i skogs- och mellanbygd anläggning av stenbiotoper där de ej hindrar brukandet, var de kompensationsåtgärder som rådgivarna överlag trodde att lantbrukarna skulle vara mest intresserade av. Dock lyftes åtskilliga andra biotoper fram som fullt möjliga (tabell 9). Tabell 9. Förslag på kompensationsåtgärder. Slättbygd Anlägga våtmarker Flytta diken Anlägga blommande kantzoner Anlägga alléer Anlägga pilevallar Anlägga buskage Plantera lähäckar Skapa brynmiljöer Anlägga beetlebanks Anlägga stenbiotoper Avsätta obrukade fältkanter Skogs- och mellanbygd Anlägga våtmarker Flytta diken Anlägga stenbiotoper Anlägga blommande kantzoner Skapa buskkanter Plantera häckar Skapa brynmiljöer Skapa biotoper för pollinatörer Anlägga alléer Göra viltvårdande insatser Skötsel av naturbetesmarker Betala till en kompensationspool 36

39 Procent Procent Nyanläggning Samtliga rådgivare upplevde att det fanns ett visst intresse från brukarhåll av att anlägga våtmarker, skapa viltvårdsmiljöer, anlägga alléer och liknande (figur 17). Intresset för nyanläggning bedömdes generellt vara något större i skogs- och mellanbygd än i slättbygd Intresse för nyanläggning Slättbygd Skogs- och mellanbygd Figur 17. Om man bortser från kompensationsåtgärder och enbart betraktar nyanläggning: upplever du att lantbrukare i ditt område/dina delområden är intresserade av att anlägga våtmarker, skapa viltvårdsmiljöer, anlägga alléer och liknande? På Gotland var den sammanvägda bedömningen Ganska hög grad. N=36. Mer än en fjärdedel av rådgivarna bedömde att brukare avstår från att nyanlägga biotoper eftersom de inte vill få sin mark permanent skyddad (Figur 18). Samtidigt uppgav flera rådgivare att de inte var medvetna om att nyskapade biotoper kan omfattas av skydd Skydd av nyanlagda biotoper Slättbygd Skogs- och mellanbygd Figur 18. Tror du att biotopskyddet, mer än i marginell omfattning, kan få lantbrukare i ditt område/dina delområden att avstå från att nyanlägga (t.ex. en våtmark)? På Gotland var den sammanvägda bedömningen Ingen uppfattning. Flera av rådgivarna uppgav att de inte förstod frågan, och efter återkoppling framgick det att de inte var medvetna om att biotopskyddet kan gälla för nyskapade biotoper. N=36. 37

40 I de fria kommentarerna framförde rådgivarna bl.a. att ett rationellt bruk av åkermark i skogs- och mellanbygderna är viktigt för bevarandet av naturbetesmarker och att dialogen med länsstyrelserna behöver bli bättre (tabell 10). Rådgivarna påpekade också att många biotoper kräver skötsel och att behovet av skydd generellt är högre i slättbygderna än i övriga jordbruksbygder. Tabell 10. Sammanfattning av fria förslag och kommentarer från lantbruksrådgivare. Synpunkterna är grovt sorterade efter tema. Det är stora skillnader mellan brukare i synen på biologisk mångfald Slättbygdernas småbiotoper måste skyddas Småbiotoper kräver ofta skötsel Skyddet hindrar nyanläggning av alléer Brukarna vet ej att nyanlagda biotoper är skyddade Våtmarkshandläggare saknas på länsstyrelsen i E-län Det är viktigt med konkurrenskraft men ställ motkrav för miljön Morot istället för piska Det bör vara möjligt att få LBP-stöd för dyra kompensationsåtgärder Flexiblare regler skulle leda till bättre dialog Stela regler skapar en negativ inställning till biotoperna Brukarna har svårt att förstå syftet med nuvarande regler En biotops vanlighet i en trakt bör vägas in i en dispensprövning Länsstyrelsen säger nej till allt Det är meningslöst att försöka söka dispens Brukarna frågar ej länsstyrelsen i tveksamma fall Handläggningstiden för dispensärenden måste vara kort God arrondering är av central betydelse En brukare kan ha upp till 150 skiften som i snitt är <1 ha Rationellt bruk av åkermark gynnar naturbetesmarkerna Endast gårdsstödet hindrar (temporärt) smååkrar från att växa igen Hårdgjorda ytor i tätorter kräver dränering på landet 38

41 4 Geografisk information De geografiska analyserna har genomförts för att få en uppfattning om var i landskapet de vanligaste småbiotoperna finns, hur stor andel av dem som är odlingshinder och var problemen med odlingshinder är störst. Observera att biotoper som har ursprung i det öppna odlingslandskapet tappar sin ursprungliga betydelse för biologisk mångfald om de blir övervuxna av skog. 4.1 Utbredning av småbiotoper Knappt tio procent av den totala längden av stenmurar och diken i Sverige ligger på eller i anslutning till åkermark (tabell 11). 29 En mindre andel ligger som odlingshinder inne i åkrarna och en större andel ligger på gränsen till skog och betesmark. Cirka en fjärdedel av alla obrukade kantzoner på eller i anslutning till åkermark ligger som odlingshinder mellan åkrar. Stenmurar och diken är en delmängd av dessa kantzoner. Diken ligger i högre grad än stenmurar som odlingshinder mellan åkrar. Tabell 11. Förekomst av stenmurar och öppna diken. Data från NILS Biotoptyp Totalt i Sverige (km) På eller i anslutning till åkermark (km) Stenmurar Diken Biotopskyddet gäller bara biotoper som ligger i odlingslandskapet. Mer än hälften ( km) av stenmurarna ligger på skogsmark (tabell 12). 30 Av stenmurarna i odlingslandskapet ligger en dryg fjärdedel på eller i anslutning till åkermark, resten ligger företrädesvis i betesmark. Tabell 12. Fördelning av stenmurar på olika markslag. Data från NILS Hela landet Totalt (km) Skogsmark inklusive hygge Jordbruksmark och tidigare jordbruksmark Övrig mark En geografisk sammanställning av stenmurar och diken som är anslutna till kulturmiljöstödet i Landsbygdsprogrammets speglar var i landet biotoperna är vanligast (figur 19). Stenmurar har en tydlig tyngdpunkt i Götalands skogs- och mellanbygder. Öppna diken är vanliga i de flesta jordbruksbygder. Anslutningen till kulturmiljöstödet indikerar att öppna diken generellt sett är särskilt talrika i jordbruksbygder i Svealand och norra Götaland. 29 Glimskär m.fl., Småbiotopsuppföljning i NILS år Nationell inventering av landskapet i Sverige. Arbetsrapport 2008: Opublicerade data 2013 från Nationell inventering av landskapet i Sverige, SLU. 39

42 Figur 19. Utbredning av stenmurar och diken med kulturmiljöstöd. Till höger produktionsområden: 1 Götalands södra slättbygder, 2 Götalands mellanbygder, 3 Götalands norra slättbygder, 4 Svealands slättbygder, 5 Götalands skogsbygder, 6 Mellersta Sveriges skogsbygder, 7 Nedre Norrland och 8 Övre Norrland. 4.2 Fältstorlek Öppna diken och stenmurar är linjära element som ibland delar av åkrar, vilket ur brukningssynpunkt är problematiskt om åkrarna är små. För att få en uppfattning om hur storleken på fälten varierar i landet tog vi med hjälp av Jordbruksverkets blockdatabas fram hur åkrarnas storlek varierar i olika produktions- och stödområden (tabell 13; figur 20). 40

43 Tabell 13. Andel areal av små respektive stora åkrar i olika produktions- och stödområden i förhållande till total åkerareal i de i olika områdena (jfr. figur 20). Produktionsområden 0-1 ha 5 ha LFA-område 0-1 ha 5 ha Götalands södra slättbygder 2 % 86 % 1 24 % 15 % Götalands mellanbygder 4 % 65 % 2a 12 % 32 % Götalands norra slättbygder 3 % 76 % 2b 16 % 28 % Svealands slättbygder 4 % 69 % 3 17 % 28 % Götalands skogsbygder 16 % 32 % 4:a 8 % 47 % Mellersta Sveriges skogsbygder 10 % 44 % 4:b 4 % 68 % Nedre Norrland 16 % 29 % 5:a 23 % 20 % Övre Norrland 13 % 30 % 5:b 11 % 42 % 5:c 8 % 47 % 5:m 3 % 66 % 9 2 % 78 % Figur 20. Totalantal smååkrar i olika stödområden (LFA). Till höger indelningen av LFAområden. LFA = less favoured area. 41

44 För att belysa var i landet det finns särskilt hög täthet av smååkrar dvs. områden där det potentiellt kan vara möjligt att slå samman åkrar tog vi fram en karta där medelarealen för åkrarna var mindre än två hektar och antalet åkrar var över 24 inom en kvadratkilometerruta (figur 21). Gränsen sattes vid 24 då en klassuppdelning i fem klasser efter så kallade natural breaks i ArcGIS resulterade i att den högsta klassen började vid 24. Figur 21. Täthet av smååkrar. Kvadratkilometerrutor som har minst 24 smååkrar (< 2 ha) per hektar. Till höger produktionsområden: 1 Götalands södra slättbygder, 2 Götalands mellanbygder, 3 Götalands norra slättbygder, 4 Svealands slättbygder, 5 Götalands skogsbygder, 6 Mellersta Sveriges skogsbygder, 7 Nedre Norrland och 8 Övre Norrland. 4.3 Exempelrutor Enligt enkätundersökningen tenderar stenmurar och diken vara ett problem för rationellt bruk av åkermark i framförallt Götalands skogs- och mellanbygder. Problem förekommer dock även i andra delar av landet och då handlar det företrädesvis om diken. För att på ett konkret sätt åskådliggöra biotopmängden i åkermark digitaliserade vi synliga odlingshinder i fem kvadratkilometerstora exempelrutor (figur 22-26). Rutornas placering valde vi godtyckligt ut i jordbruksbygder med hög täthet av smååkrar (figur 21) eller hög täthet av diken (figur 19). Utifrån flygbilder och blockgränser ritade vi i ArcGIS in linjära biotoper som delade av åkermark. Därefter beräknade vi den genomsnittliga längden av odlingshinder i meter per hektar. Observera att exempelrutorna och beräkningarna ska ses just som exempel. 42

45 Figur 22. Linderödsåsen i Skåne. Linjära biotoper som delar av åkermark i en kvadratkilometerruta. Den sammanlagda längden är meter vilket ger 93 meter per hektar. Gröna ytor är betesmark. Till höger: flygbild av en del av området. Figur 23. Norra Öland. Linjära biotoper som delar av åkermark i en kvadratkilometerruta. Den sammanlagda längden är meter vilket ger 79 meter per hektar. Gröna ytor är betesmark. Till höger: flygbild av en del av området. 43

46 Figur 24. Falbygden i Västergötland. Linjära biotoper som delar av åkermark i en kvadratkilometerruta. Den sammanlagda längden är meter vilket ger 84 meter per hektar. Gröna ytor är betesmark. Till höger: flygbild av en del av området. Figur 25. Bohuslän. Linjära biotoper som delar av åkermark i en kvadratkilometerruta. Den sammanlagda längden är meter vilket ger 36 meter per hektar. Gröna ytor är betesmark. Till höger: flygbild av en del av området. 44

47 Figur 26. Sydvästra Mälardalen. Linjära biotoper som delar av åkermark i en kvadratkilometerruta. Den sammanlagda längden är meter vilket ger 17 meter per hektar. Observera att vi i beräkningarna har räknat bort en å som rinner genom rutan. Gröna ytor är betesmark. Till höger: flygbild av en del av området. 45

48 5 Ekonomiska perspektiv I kapitlet presenteras beräkningar av företags- och samhällsekonomiska konsekvenser av att ta bort biotoper som ligger på åkermark. En utförlig bakgrundsbeskrivning av det samhällsekonomiska perspektivet på biotoper och biotopskydd finns i bilaga Företagsekonomiska kostnader och nyttor Vad avgör de företagsekonomiska konsekvenserna? De företagsekonomiska effekterna av att ta bort kulturskapade småbiotoper (landskapselement) varierar kraftigt från fall till fall, både på kostnads- och intäktssidan. Givetvis har elementets storlek betydelse, men också flera andra variabler. De viktigaste faktorerna som påverkar de företagsekonomiska intäkterna och kostnaderna är: Fältstorlek (ursprungsfälten fält efter rationalisering) Fältform, arrondering Elementets storlek (längd, bredd) Elementtyp (punkt- eller linjeelement; stenmur, dike osv.) Elementkaraktäristika (med/utan snår, vindskydd, m.m.) Växtföljd (vallodling, ettåriga grödor) Skördenivåer (bördighet, klimatzon o.d.) Företagsspecifika faktorer (maskinpark, arbetskraft) Hur stora ursprungsfälten är i jämförelse med fältstorleken efter rationaliseringsåtgärden har stor betydelse för lönsamheten. Beräkningar visar att vinsten i växtodlingen oftast avtar eller avklingar vid fältstorlekar kring fem till åtta hektar efter borttagandet (jfr ). Fältformen före men även efter ett eventuellt borttagande har stor betydelse. Fält med icke-linjära kanter eller sneda kanter i förhållande till körriktningen vid brukande är avsevärt mer tidskrävande och ger dessutom större ytor av dubbelspridning eller mistor. Såmaskiner m.m. har viss arbetsbredd, vilket ger trianglar vid sneda kanter. Framför allt kan det vara lönsamt att ta bort kortare linjeelement som går tvärs mot körriktningen. Med en relativt liten åtgärd kan man då få längre kördrag och göra en stor tidsbesparing. Bland övriga faktorer kan nämnas att landskapselement med slån eller sly inte sällan har avsevärt högre årliga kostnader för röjning, vilket kan ge en högre inbesparing om sådana element försvinner. Ogrässpridningen från element kan också variera märkbart från plats till plats. 46

49 Vid bedömning av om det är företagsekonomiskt lönsamt bör man således beakta att det är stora skillnader mellan: Linjära element punktelement Element med raka kanter andra kantformer Linjära element parallellt med körriktningen tvärs körriktningen Rektangulära fält fält med annan form Illustration av hur fältform och fältstorlek påverkar körtid För att illustera hur fältets storlek och form påverkar körtiden, har modellberäkningar gjorts på tio verkliga block (figur 27-29; tabell 14). 31 Vi utgick från fem blockpar bestående av två fält som är belägna bredvid varandra med en linjär biotop som skiljer dem åt. I första körningen beräknades körtid för varje fält för sig. I den andra körningen beräknades körtiden om det linjära element som skiljer fälten åt tas bort och fälten slås samman. I figur 27 och figur 28 visas två blockpar med liknade form men där det är stora skillnader i areal. I figur 29 visas två blockpar som har ungefär samma areal men där det är stor skillnad på fältens form. I modellen har vändtegarna i ett fält skilts ifrån övriga fältet. På små och oregelbundna fält utgör vändtegen en stor andel jämfört med vad som gäller för regelbundna och stora fält. Utgör vändtegen en stor andel av fältets sammanlagda yta är detta en form av brukningshinder som resulterar i relativt hög körtid per hektar. I modellen används den blockdatabas som Jordbruksverket tagit fram för att administrera jordbrukarstöden. I modellkörningarna antogs att samtliga fält odlas med spannmål och brukas på samma sätt. De moment som ingår i körningen är harvning, K-gödsling, sådd, vältning, sprutning, tröskning, halmpress stubbearbetning och plöjning. I bilaga 5 presenteras modellförutsättningarna ytterligare, där finns bl.a. antalet körningar som gjorts och maskinernas arbetsbredd. 31 Geografisk modell framtagen av Jordbruksverket för indelning av jordbruksmarken efter brukningstid. 47

50 Figur 27. Block 1 och 2 är båda 1 ha. Körtiden är 6,4 timmar/ ha. Om fälten slås samman blir körtiden 4,6 timmar/ha. Block 3 och 4 är 4 respektive 6 ha. Körtiden är 3,4 timmar/ha. Om fälten slås samman blir körtiden 2,7 timmar/ha. Observera att kartorna har olika skalor. Figur 28. Block 5 och 6 är båda 12 ha. Körtiden är 2,4 timmar/ha. Om fälten slås samman blir körtiden 2,1 timmar/ha. Block 7 och 8 är 1,5 respektive 3,1 ha. Körtiden är 4,1 timmar/ha. Om fälten slås samman blir körtiden 3,4 timmar/ha. Observera att kartorna har olika skalor. 48

51 Figur 29. Block 1 och 2 är båda 1 ha. Körtiden är 6,4 timmar/ ha. Om fälten slås samman blir körtiden 4,6 timmar/ha. Block 9 och 10 är 1,4 respektive 1,0 ha. Körtiden för fälten är ca 6,3 timmar/ ha. Om fälten slås samman blir körtiden 5,3 timmar/ha. Observera att kartorna har olika skalor. Tidsvinsterna efter det att blocken slagits samman är störst för blocken 1 och 2 samt 9 och 10 (tabell 14). Båda dessa blockpar består av små fält som ger mycket fältkanter och därmed korta kördrag och dubbelkörningar. Anledningen till att tidsvinsten för block 9 och 10 är mindre än för block 1 och 2 är att de förra är oregelbundna och har en del åkerholmar. Block 5 och 6 respektive 7 och 8 har jämförbar form på fälten men block 5 och 6 är avsevärt större än block 7 och 8. Tidsvinsten för block 5 och 6 är enbart 14 min/ ha medan den är 41 min/ha för block 7 och 8. Tabell 14. Brukningstid per odlingssäsong före och efter borttagande av linjära biotoper i åkrar som skiljer sig från varandra med avseende på form och storlek. Block nr Areal (ha) Körtid (min/ha) Körtid efter sammanslagning (min/ha) Skillnad i körtid (min/ha) 1 0, , , , , , , , , ,