STADSBYGGNADSNÄMNDENS HANTERING AV BYGGLOV OCH BYGGANMÄLAN. Det enskilda bygglovet eller bygganmälan handläggs i allt väsentligt rationellt

Transkript

1 STADSREVISIONEN Nr 8 November 2007 DNR /07 Revisionsrapport STADSBYGGNADSNÄMNDENS HANTERING AV BYGGLOV OCH BYGGANMÄLAN Det enskilda bygglovet eller bygganmälan handläggs i allt väsentligt rationellt Vid bygglov som innebär avvikelse från detaljplan förekommer avsteg från kommunallagens krav på likabehandling Handläggningen skulle förenklas och likabehandling lättare uppnås om inaktuella detaljplaner ändras i samband med bygglov Det sker ingen uppföljning av att bygganmälan lämnas in Åtgärder måste vidtas för att minska andelen vakanser bland bygglovshandläggarna Stadsbyggnadsnämnden bör utveckla en enklare bygglovstaxa

2 Den kommunala revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument för att granska den verksamhet som bedrivs i nämnder och bolagsstyrelser. Stadsrevisionen i Stockholm granskar nämnders och styrelsers ansvarstagande för att genomföra verksamheten enligt fullmäktiges uppdrag. Stadsrevisionen omfattar både de förtroendevalda revisorerna och revisionskontoret. I årsrapporter för nämnder och granskningspromemorior för styrelser sammanfattar Stadsrevisionen det gångna årets synpunkter på verksamheten. Särskilda granskningar som sker under året publiceras löpande som revisionsrapporter och i vissa fall som promemorior. Publikationerna finns på Stadsrevisionens hemsida. De kan också beställas från revisionskontoret. STADSREVISIONEN Revisionskontoret Besöksadress: Hantverkargatan 3 A, 1 tr Postadress: Stockholm Telefon: Fax:

3 STADSREVISIONEN REVISORSGRUPP Till Stadsbyggnadsnämnden GRANSKNING AV STADSBYGGNADSNÄMNDENS HANTERING AV BYGGLOV OCH BYGGANMÄLAN Revisorsgrupp 1 har den 19 november 2007 behandlat bifogade revisionsrapport (nr ) Revisorerna hänvisar till rapporten och ser särskilt allvarligt på att stadsbyggnadsnämnden i vissa bygglovsärenden inte lever upp till kommunallagens krav på likabehandling. Revisorerna överlämnar rapporten till stadsbyggnadsnämnden för yttrande till revisorsgrupp 1. Yttrandet ska ha inkommit till revisorsgruppen senast På revisorernas vägnar Bengt Akalla Ordförande Stefan Rydberg Sekreterare Kopia till Förvaltningschefen Stockholm. Telefon Fax revision@rvk.stockholm.se Besöksadress Hantverkargatan 3 A 1 tr

4 STADSREVISIONEN 1(2) REVISIONSKONTORET Sammanfattning Revisionskontoret har med hjälp av konsult granskat stadsbyggnadsnämndens hantering av bygglov och bygganmälan. Det centrala i granskningen har varit att belysa och bedöma om stadsbyggnadsnämnden har effektiva processer avseende verksamheterna bygglov och bygganmälan och om kommunallagens likställighetsprincip efterlevs. Revisionskontoret hänvisar till den bilagda konsultrapporten och vill särskilt framhålla följande. Det enskilda bygglovet eller bygganmälan handläggs i allt väsentligt rationellt Utifrån konsultrapporten kan revisionskontoret konstatera att handläggningen i det enskilda ärendet oftast är kompetent och effektiv. Stadsbyggnadskontoret har vidare ett ambitiöst program för att skapa likställighet i handläggningen av bygglov. Detta sker bl.a. genom internutbildning, riktlinjer i programskrifter samt veckovisa sammankomster där olika ärenden om bygglov och bygganmälan diskuteras. Arbetet med att utveckla bygghandboken bör dock fullföljas. Närvaron vid de veckovisa sammankomsterna har p.g.a. arbetsbelastningen minskat. Den bör ökas. Vidare bör rutinerna bli sådana att de ärenden som handläggaren bedömer bör avslås, snabbare förs till stadsbyggnadsnämnden för beslut. Nu finns en tendens att besvärliga ärenden blir liggande i onödan. Vid bygglov som innebär avvikelse från detaljplan förekommer avsteg från kommunallagens krav på likabehandling Stadsbyggnadsnämnden meddelar ofta bygglov som innebär avvikelse från detaljplan och tar då hänsyn till om det finns risk för överprövning av ärendet. Detta leder till klara avsteg från kommunallagens krav på likabehandling. Bygglovhandläggarna har delegation att besluta om bifall till bygglov. I huvudsak lämnar stadsbyggnadskontoret ärenden, som bedöms att inte klara en överprövning, till stadsbyggnadsnämnden med förslag om avslag. Nämnden bifaller ofta dessa ärenden när grannarna till den sökande inte har några invändningar och risken för överprövning därmed är liten. Det innebär att nämndens bifall till bygglov inte grundas enbart på sakförhållanden. Den som har medgörliga grannar tillåts göra sådant som den med mindre tillmötesgående förvägras. Därmed åsidosätts kommunallagens likställighetsprincip, dvs. krav på likabehandling. Det är dessutom otillfredsställande att stadsbyggnadsnämnden fattar beslut som med stor sannolikhet strider mot lagstiftningen.

5 STADSREVISIONEN 2(2) REVISIONSKONTORET Handläggningen skulle förenklas och likabehandling lättare uppnås om inaktuella detaljplaner ändras i samband med bygglov Revisionskontoret förutsätter att ett bygglov, som innebär större avvikelse från detaljplan än vad lagen medger, endast godkänns när det innebär åtgärder som nämnden anser bör vara tillåtna. I de fall hindret är att detaljplanen är inaktuell och det handlar om mindre planändringar bör därför detaljplanen ändras. Därmed blir ett godkännande oberoende av vad den sökandes grannar tycker. En sådan handläggning skulle innebära att bygglovssökande behandlas i enlighet med kommunallagens likställighetsprincip. Det sker ingen uppföljning av att bygganmälan lämnas in Antalet ärenden om bygganmälan uppgår till ca hälften av antalet ärenden om bygglov. Det sker inte någon uppföljning av om bygganmälan lämnas in efter att bygglov beviljats. Den stora skillnaden mellan antalet bygglov och antalet bygganmälningar gör det sannolikt att underlåtenhet att lämna in bygganmälan förekommer. Det innebär att i sådana fall sker aldrig någon kontroll av de tekniska egenskapskraven på byggnaderna. Det kan gälla brandsäkerhet, hållfasthet, energihushållning, tillgänglighet m.m. Stadsbyggnadsnämnden rekommenderas att följa upp bygglov där inte bygganmälan lämnats. Det bör ske inom två år efter att byggnadsåtgärderna senast ska ha påbörjats. Åtgärder måste vidtas för att minska andelen vakanser bland bygglovshandläggarna Stadsbyggnadskontoret har svårt att rekrytera kompetenta bygglovshandläggare, 20 % av tjänsterna är vakanta. För handläggare av bygganmälan är andelen vakanser något mindre. Arbetsbelastningen på handläggarna är för närvarande hög. Risk finns att kvaliteten i handläggningen försämras genom bl.a. minskat utrymme för internt samråd och principiella överväganden. Det är nödvändigt att stadsbyggnadsnämnden vidtar åtgärder för att förbättra personalsituationen. Stadsbyggnadsnämnden bör utveckla en enklare bygglovstaxa Stockholms bygglovstaxa är komplicerad varför det krävs särskild utbildad personal för att sköta debitering. Fyra handläggare arbetar med debitering av avgifter. Det är också svårt att med nuvarande taxa beräkna avgiftens storlek innan debitering och därmed också svårt att prognostisera de totala bygglovsavgifterna. En översyn av bygglovstaxan i syfte att förenkla har också inletts vid stadsbyggnadskontoret. Jan-Erik Ek Enhetschef Hans Classon Revisor

6 Granskning av handläggningen av bygglov och bygganmälan vid Stockholms stadsbyggnadsnämnd Rapport 25 oktober 2007 Gösta Blücher

7 1 Innehållsförteckning Granskning av handläggningen av bygglov och bygganmälan vid Stockholms stadsbyggnadsnämnd Uppdraget Styrande dokument Kommunfullmäktiges budget för Stadsbyggnadsnämndens verksamhetsplan Plan och bygglagen (PBL) samt Byggnadsverkslagen (BVL) Kommunallagen och Förvaltningslagen Förutsättningar för handläggningen Antal ärenden och handläggningsresurser Handläggningen av bygglov Handläggningen av bygganmälan Sambandet mellan bygglov och bygganmälan Resultat av granskningen Är handläggningen effektiv? Har handläggarna bra hjälpmedel? Får handläggarna tillräckligt stöd i handläggningen? Får sökanden stöd som underlättar handläggningen? Löser kontoret samordningen av bygglov och bygganmälan? Kan handläggningstiderna förkortas? Är personalsituationen tillfredsställande? Är handläggningen rättssäker? Lever handläggningen upp till kraven i PBL och Förvaltningslagen? Lever handläggningen upp till likställighetsprincipen i Kommunallagen? Iakttas de särskilt angivna materiella kraven i handläggningen? Behandlas Stockholmskraven enligt fullmäktiges direktiv? Beaktas andra särskilt angivna kvalitetsmål? Har Stockholm en lämplig bygglovtaxa? Slutsatser och rekommendationer Allmänt om handläggningen Personalsituationen Tillsynen av byggnadsverksamheten i Stockholm Likställighetsprincipen Stadsbyggnadskontorets organisation Bygglovtaxan...18 Bilaga 1 Stadsbyggnadskontorets organisationsplan

8 2 1. Uppdraget Granskningen av stadsbyggnadsnämndens handläggning av ärenden om bygglov och bygganmälan genomförs på uppdrag av revisionskontoret i Stockholms stad. I granskningen ska belysas och bedömas om stadsbyggnadsnämnden har effektiva processer avseende dessa verksamheter och om likställighetsprincipen efterlevs. Granskningen ska också belysa om personalen får tillräckligt stöd för att klara arbetsuppgifterna och om kraven på byggnadsåtgärderna uppfylls. Vi som genomför granskningen är adjungerad professor arkitekt SAR/MSA Gösta Blücher, som konsult, i samarbete med certifierad kommunal revisor Hans Classon från Stockholms stads revisionskontor. Vi har genomfört intervjuer gemensamt och gemensamt diskuterat slutsatser och rekommendationer, men ansvarig för rapporten är Gösta Blücher. Granskningen baseras på Kommunfullmäktiges budget 2007 Stadsbyggnadsnämndens verksamhetsplan 2007 Statistik över handläggningen vid stadsbyggnadskontoret Förteckning över överklagade ärenden Handlingar i ett urval enskilda ärenden Intervjuer med sökanden och handläggare i några av dessa ärenden Intervjuer med avdelningschefer och bygglovchefer i kontorets ledning Intervjuer om verksamhetens villkor med företrädare för länsstyrelsen samt för Sveriges kommuner och landsting (SKL). För intervjuer med sökande och handläggare har tre ärenden valts. De representerar ärenden där stadsbyggnadskontoret föreslagit avslag men stadsbyggnadsnämnden beslutat bifall, ärenden som har blivit överklagade efter avslag på ansökan i nämnden och ärenden som har lång handläggningstid. Ärendena har valts så att de omfattar tillbyggnad av villa, vindsinredning och nybyggnad av flerbostadshus. De har också valts så att sökanden är enskild villaägare, bostadsrättsförening och professionell byggherre. Granskningen sker mot de regler för verksamheten som är angivna i Förvaltningslagen, Kommunallagen (KomL), Plan- och bygglagen (PBL) och Byggnadsverkslagen (BVL). Därvid beaktas också den utredning om PBL:s tillämpning som nyligen genomförts. 2. Styrande dokument 2.1 Kommunfullmäktiges budget för 2007 Kommunfullmäktiges mål för stadsbyggnadsnämndens verksamhet, som de redovisas i den antagna budgeten för 2007, innebär främst en ökad produktion av planer för olika ändamål främst bostäder. Verksamhetsmål som innebär en ökad mängd byggärenden och därför ställer ökade krav på effektiviteten i handläggningen av bygglov och bygganmälan.

9 3 Andra mål från kommunfullmäktige som berör bygglovgivningen och som bör följas upp i granskningen: Inventera de fördyrande stockholmskraven vid markanvisningar/bygglov och föreslå åtgärder för att underlätta processerna. Agera mot staten så att reglerna för miljö och byggande storstadsanpassas. Parkeringstalet vid nybyggnation ska höjas till minst 1,0 Genomföra obligatoriska trygghetsanalyser vid alla ny- och större ombyggnader. Vi har i granskningen koncentrerat oss på effektivitetsmålet. Vi har därutöver närmare undersökt innebörden av de s.k. stockholmskraven i handläggningen. Övriga preciserade kvalitetsmål har följts upp i samband med intervjuer av handläggare och chefer. 2.2 Stadsbyggnadsnämndens verksamhetsplan 2007 Stadsbyggnadsnämndens verksamhetsplan för 2007 baseras av naturliga skäl på målen angivna av kommunfullmäktige. Målangivelser som berör byggprojektens egenskaper utöver de nämnda är: Krav på fastighetsnära källsorteringsutrymme vid ny bebyggelse. Tillgängligheten i samband med omhändertagande av avfall. Även tillämpningen av dessa mål har följts upp i samband med intervjuer. Verksamhetsplanen innehåller i övrigt mål för hur handläggningen ska gå till: Informationen till sökande utvecklas på hemsidan så den blir entydig och inte beroende av vem som lämnar den. Utveckling av rutiner och IT-stöd samt omprövning av ambitionsnivåer i handläggningen för att med oförändrad personal fatta allt fler beslut. Dessa mål har följts upp genom intervjuer och studium av kontorets hemsida och intranät. Stadsbyggnadskontoret redovisar i verksamhetsplanen dels problem med rekrytering av personal för bygglovhantering, dels att många projekt berör befintlig bebyggelse med otidsenliga detaljplaner, som det inte finns resurser att modernisera. Det framgår också av verksamhetsplanen att handläggningen av ärenden om bygganmälan innebär problem då de allra flesta byggprojekten har byggherrar som saknar erfarenhet av byggande. Dessa frågor har därför särskilt uppmärksammats i granskningen då de har stor betydelse för handläggningstiderna. 2.3 Plan och bygglagen (PBL) samt Byggnadsverkslagen (BVL) Stadsbyggnadsnämndens handläggning av bygglov och bygganmälan styrs av PBL. När det gäller sambandet mellan bygglov och bygganmälan är också BVL av betydelse. Lagstiftningen är föremål för översyn. En parlamentarisk kommitté (PBL-kommittén) har redovisat erfarenheter av lagens tillämpning och lämnat förslag till lagändringar. Betänkandet har remissbehandlats och bereds nu i regeringskansliet. Kommittén konstaterar beträffande lagstiftningens system för tillsyn och kontroll av byggverksamheten bl.a. att syste-

10 4 met uppfattas av många bygglovsökande och bygglovshandläggare som krångligt att tilllämpa och onödigt omständligt i framför allt enkla ärenden. Det framstår som besvärligt att tillämpa, men enkelt att avvika ifrån. Det påstås kunna tillämpas nästan hur som helst, och tillämpningen anses variera från kommun till kommun. 1 Det system kommittén syftar på fick sin nuvarande utformning genom en lagreform Då bröts de tekniska egenskapskraven ut ur PBL och fördes till en särskild lag, BVL. Ansvaret för att kraven blir tillgodosedda lades på byggherren, som ska upprätta en kontrollplan och tillsätta en certifierad kvalitetsansvarig, som ska ansvara för att kontrollplanen följs. De tekniska egenskapskraven enligt BVL utgör inte villkor för bygglov, vilket leder till att bygglov lämnas och måste lämnas för byggnader utan att det finns säkerhet för att de tekniska egenskapskraven enlig BVL kan bli tillgodosedda. Många kommuner minskade sin personal för bygglov och byggnadsinspektion i samband med lagändringen Den äldre personal som då blev kvar har nu i stor utsträckning nått pensionsålder. Nyrekryteringen försvåras av att det f.n. inte finns någon för handläggning av bygglov och bygganmälan anpassad utbildning. I granskningen har vi undersökt hur stadsbyggnadsnämnden möter problemen med kontroll och tillsyn och med den nyrekrytering som behövs för handläggningen. 2.4 Kommunallagen och Förvaltningslagen I uppdraget ingår också att granska om stadsbyggnadsnämnden lever upp till kommunallagens (KomL) krav på likabehandling. Enligt KomL 2 kap 2 ska kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (likställighetsprincipen). Det är naturligt att i ärenden som berör bedömningar där olika tolkningar är möjliga så kan olika personer komma till olika slutsatser. Detta innebär inte att likställighetsprincipen åsidosätts. Det granskningen omfattar är hur stadsbyggnadsnämnden ger stöd till handläggningen för att bedömningarna av likartade ärenden ska bli lika. Vid genomgång av stadsbyggnadsnämndens protokoll från möten under 2007 kan konstateras att nämnden i ett stort antal ärenden gått emot kontorets förslag till beslut i bygglovärenden. Detta har också betydelse för lagtillämpningen och har därför uppmärksammats i granskningen ur rättssäkerhetssynpunkt. Förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser om myndigheters handläggning av ärenden. Den slår fast myndigheternas skyldighet att ge service åt medborgarna och de allmänna krav som ska iakttas vid handläggningen. För ärenden om myndighetsutövning mot någon enskild ges föreskrifter om förutsättningar för muntlig handläggning, parts rätt att få del av uppgifter, motivering av beslut, underrättelse om beslut, överklagande m.m. 1 Får jag lov SOU 2005:77 s. 595

11 5 Avvikande regler i annan lag t.ex. PBL tar emellertid över förvaltningslagens bestämmelser. Vi har i vår granskning bedömt handläggningen också ur dessa aspekter. 3. Förutsättningar för handläggningen 3.1 Antal ärenden och handläggningsresurser Stadsbyggnadskontoret har två operativa avdelningar som handlägger ärenden om bygglov och bygganmälan. Indelningen är geografisk på innerstad respektive ytterstad. Se bilaga 1. Organisationen är föremål för översyn. Bygglovssektionerna är i oktober 2007 bemannade enligt följande: Innerstadsavdelningen En bygglovschef tjänsten är för närvarande vakant. De tidigare sakansvariga för bygglov resp. bygganmälan är gemensamt tillförordnade på befattningen. Elva bygglovshandläggare - arkitekter/ingenjörer i tjänst, några på deltid. Det är nu fyra vakanser inom den kategorin. En ingenjör som handlägger både bygglov och bygganmälan. Nio bygganmälanshandläggare byggnadsinspektörer i tjänst. Två tjänster är vakanta. En handläggare av brandfarliga varor. Fyra assistenter i tjänst en på deltid som också handlägger obligatorisk ventilationskontroll (OVK). En assistenttjänst är vakant. Två debiterare av plan- och bygglovavgifter. En jurist. Ytterstadsavdelningen En bygglovschef. Fjorton bygglovshandläggare arkitekter/ingenjörer i tjänst. En tjänst är vakant och några tjänster är besatta med deltider. Elva bygganmälanshandläggare byggnadsinspektörer i tjänst. En av dessa är också bitr. bygglovschef och har chefsansvar för en del av sektionens personal. En annan ansvarar för kontorets hela verksamhet vad gäller anmaningar och förelägganden enligt lagarna och förordningarna om OVK och hissar mm. En handläggare av brandfarliga varor. Två assistenter och en handläggare av OVK. Två debiterare, varav en är deltidssjukskriven. En jurist. Stadsbyggnadskontoret tog 2006 emot ansökningar om bygglov och ärenden om bygganmälan. Sedan 2005 har tillströmningen av ärenden ökat, utan att personalresurserna förändrats. Enligt stadsbyggnadsnämndens verksamhetsplan för 2007 beräknas ärendemängden inom bygglov och bygganmälan öka med närmare 20 procent. Detta är

12 6 ärenden, som innebär myndighetsutövning, vilket innebär att de ska handläggas effektivt och utan dröjsmål. Cirka 95 procent av alla ärenden om bygglov avgörs av den enskilde handläggaren, resten avgörs av stadsbyggnadsnämnden. Handläggarna har enbart delegation på att besluta bifall. Alla ärenden där kontoret föreslår avslag hänskjuts till nämnden. Ytterstadsavdelningen har många enskilda villaägare som sökande. I innerstaden är det vanligt med bostadsrättsföreningar, professionella byggherrar och olika näringsidkare. Varje handläggare handlägger i genomsnitt ca 250 ärenden på ett år. Skillnaden mellan handläggare är stor. Vissa handläggare slutför över 400 ärenden på ett år. Andra ligger väsentligt lägre. Vi har dock inte kunnat bedöma i vilken omfattning handläggarna tjänstgjort med hänsyn till deltider, tjänstledigheter och sjukdom. 3.2 Handläggningen av bygglov Bygglov krävs i en rad sammanhang, t ex vid ny-, om- och tillbyggnad, för ändrad användning, ändring av byggnadens utseende, om man gör betydande ändringar inomhus som att komplettera med fler bostadslägenheter, fler lokaler för handel etc. och om man gör tillfälliga ändringar av fastigheter, t ex omvandlar bostadslägenheter till daghem under viss tid. Ansökan om bygglov görs hos stadsbyggnadsnämnden. Ansökan ska innehålla de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som behövs för prövningen. Innan lov lämnas ska stadsbyggnadskontoret bereda sakägare och kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening tillfälle att yttra sig över ansökan om åtgärden innebär en avvikelse från detaljplan eller om sådan saknas om åtgärden inte är att betrakta som kompletteringsåtgärd. Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom denna remissrunda. Sökande ska underrättas om beslutet om bygglov. Beslutet ska också sändas till de berörda som yttrat sig i ärendet, sakägare m fl. Om beslutet går emot den sökande ska han/hon underrättas om hur han kan överklaga. Även berörda sakägare (grannar) kan överklaga. Handläggningen regleras relativt detaljerat i Plan och Bygglagen. I både bygglov och bygganmälan är det den enskilde som ansöker hos byggnadsnämnden i kommunen i Stockholms fall stadsbyggnadsnämnden. De olika stegen i handläggningen: 1) Ansökan lämnas in (antingen direkt eller efter att den enskilde hämtat grundläggande information på hemsidan eller efter kontakt med stadsbyggnadskontoret per telefon eller besök); 2) Ansökan granskas av bygglovhandläggare; 3) Eventuell komplettering krävs in; 4) Sakägare och andra direkt berörda (grannar, hyresgäster etc.) kontaktas om ansökan innebär avvikelse från detaljplan;

13 7 5) Ansökan beviljas eller avslås (se delegationsordning); 6) Efter beslut möjlighet till överklagande; 7) Berörda underrättas om beslutet, som också kan överklaga. 3.3 Handläggningen av bygganmälan Bygganmälan ska göras skriftligt. För enkla åtgärder räcker det med muntlig anmälan. Den ska göras minst 3 veckor innan byggnadsarbetena påbörjas. Till anmälan ska fogas en beskrivning av projektets art och omfattning. När en anmälan kommit in ska stadsbyggnadskontoret skyndsamt kalla till byggsamråd om det inte kan anses uppenbart onödigt. Till samrådet ska byggherre, kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid samrådet ska en genomgång göras av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och kontroll som är nödvändiga för att byggnaden ska kunna antas komma att uppfylla de tekniska egenskapskrav som ställs. Bygganmälan ska göras i många fall där man också söker bygglov. Oavsett om åtgärderna kräver lov eller inte ska en bygganmälan göras om det handlar om att Uppföra eller bygga till en byggnad; Uppföra/anordna eller väsentligt ändra en annan anläggning; Ändra i en byggnad så att bärande konstruktioner berörs eller planlösningen avsevärt påverkas; Installera eller väsentligt ändra hissar eldstäder, rökkanaler, anordningar för ventilation, vatten och avlopp; Underhålla värdefull bebyggelse som omfattas av skyddsbestämmelser. Handläggningen regleras genom Plan och bygglagen. 1) Anmälan lämnas av den enskilde (sker antingen som en effekt av bygglovansökan, efter orientering på kontorets hemsida eller efter direktkontakt med någon handläggare på kontoret); 2) Handläggare bedömer underlaget utifrån komplexitet och byggherrens kompetens; 3) I de flesta fall kallas därefter till samråd; 4) Samråd sker med byggherre och kvalitetsansvarig; 5) Samrådet protokollförs; 6) Beslut tas om godkännande av kontrollplan; 7) Redovisar den sökande inte en godtagbar kontrollplan kan nämnden göra en sådan som sökanden måste följa. Det beslutet kan överklagas. 3.4 Sambandet mellan bygglov och bygganmälan Bygglovprövningen avser om projektet kan tillåtas med hänsyn till kraven på byggnaders lokalisering och inpassning i sin omgivning enligt 2 kap. PBL samt med hänsyn till placering och utformning av byggnader ur främst estetisk och kulturhistorisk utgångspunkt enligt 3 kap. PBL. Prövningen avser också projektets överensstämmelse med gällande detaljplan. Överensstämmer projektet med detaljplanen anses det uppfylla bestämmelserna 2

14 8 kap. PBL. Bygglovprövningen avser dock inte om projektet uppfyller de tekniska egenskapskraven enligt Byggnadsverkslagen (BVL). När stadsbyggnadsnämnden lämnat bygglov är lovärendet avslutat. Därefter sker en fristående kontroll med en bygganmälan som grund. Även åtgärder som inte kräver bygglov kan erfordra bygganmälan. Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bl.a. lett till att vissa frågor bedöms i ett sent skede. En annan effekt är att bygglov ges för projekt som inte kommer att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Det gäller främst krav på brandsäkerhet och tillgänglighet för funktionshindrade. Det kan också gälla krav på kulturhistoriska hänsyn vid invändiga åtgärder. Tillgodoses inte kraven kan stadsbyggnadsnämnden förbjuda att byggnadsarbetena fortsätts eller meddela användningsförbud. 4. Resultat av granskningen 4.1 Är handläggningen effektiv? Har handläggarna bra hjälpmedel? Inom stadsbyggnadskontoret har man tagit fram verktyg för effektiv handläggning av bygglov och bygganmälan. De är avsedda att både underlätta handläggningen och ge handläggarna stöd i den externa informationen. Verktygen utgörs av utbildningsmaterial policyskrifter bygghandbok Sifon, som är ett IT-baserat dokument- och ärendehanteringssystem digitalisering av detaljplaner med planbestämmelser digitaliserade flygfoton över hela staden digitaliserade snedbilder över hela staden Utbildningsmaterialet ska underlätta en effektiv handläggning och där poängteras att huvuduppgiften är att hjälpa fram det goda byggandet. Utbildningsmaterialet används framför allt vid introduktion av nyanställda. Policyskrifterna utgör vägledning i handläggningen och information till allmänheten om hur ev. ansökningar kan komma att bli bedömda. Viss skriven policy är enbart intern och ska då återfinnas i bygghandboken. Bygghandboken är ett centralt dokument i handläggningen av frågor kring bygglov och bygganmälan. Bygghandboken beskriver de moment handläggare har att hantera i ett ärende. I handboken finns också angivet hur handläggare ska bedöma sin insats utifrån krav på ambitionsnivå i ärendehanteringen. I ett särskilt avsnitt anges de s.k. punktlighetsmål som gäller för ärenden beroende på om de är fullständiga när de kommer in eller om de behöver kompletteras. Där framgår också vad som behöver kompletteras i olika ty-

15 9 per av ärendesituationer. Det finns ett särskilt avsnitt som innehåller en checklista för bygglov och tydliga upplysningar om vilka externa parter som ska höras i samband med bygglov och rutiner för eventuell överklagan. Genom bygghandboken finns ett gemensamt rättesnöre för handläggningen. Det finns motsvarande information i Bygghandboken rörande bygganmälan, dvs. avsnitt som kort ger handläggaren stöd för hur en bygganmälan ska hanteras, vilka moment som ingår, vad som behöver göras och kontrolleras i de olika stegen etc. Handboken innehåller också olika punktlighetsmål för bygganmälan med förklaringar till vilka åtgärder som ska vidtas. Ett särskilt avsnitt innehåller olika ambitionsnivåer. Det finns också en vägledning för hur ärenden för samråd klassificeras beroende på anmälans komplexitet och byggherrens kompetens. För varje klass redovisas krav på vad som behöver beaktas i handläggningen i de olika fallen. Bygghandboken är svåröverskådlig, vilket minskar dess värde som hjälpmedel. Ett arbete med att utveckla bygghandboken inleddes för några år sedan, men har aldrig fullföljts. Anledningen till detta anges vara ärendebelastningen. Ärendehanteringssystemet Sifon innehåller uppgifter om alla dokument som tillhör ett ärende. Dokument som är digitaliserade kan också hämtas genom Sifon. Sifon innehåller också mallar för skrivelser, beslut och protokoll som alla handläggare tillämpar. Via Sifon når man även övriga digitaliserade hjälpmedel. IT-hjälpmedlen har kraftigt utvecklats under senare år. Bygglovhandläggarna kan i dag få upp detaljplanen med sina bestämmelser direkt på sin dataskärm. De kan även få flygfoton och snedbilder över staden i vilket gör att det sökta projektets effekter på stadsbilden lättare kan bedömas. Dessa hjälpmedel har enligt uppgift påtagligt förenklat handläggningen. Tidigare måste handläggarna söka upp ett särskilt granskningsrum för att studera plankartor och bestämmelser. Flygfoton och snedbilder har också minskat behovet av studier på plats. Det pågår f.n. ett arbete med att ersätta ärendehanteringssystemet Sifon med ett nytt system Public. Det ska enligt uppgift tas i bruk under hösten Det nya systemet gör det möjligt att hantera alla handlingar i ett ärende digitalt. Det diskuteras för närvarande i vilken utsträckning allmänheten ska ha tillgång till alla handlingar genom kontorets hemsida. Förutsättningarna för att söka bygglov och göra bygganmälan över nätet utreds. Hjälpmedlen i handläggningen måste anses långt utvecklade. Bygghandboken kan dock förbättras, men det är inte troligt att det går att effektivisera handläggningen i någon högre grad med hjälpmedel efter att Public tagits i bruk Får handläggarna tillräckligt stöd i handläggningen? Nyanställda handläggare får dels en introduktionsutbildning, dels en fadder eller mentor som stöder handläggaren under den första tiden. Handläggarna möts varje vecka i bygglovsforum för bygglovhandläggare och i byggforum för byggnadsinspektörerna. Vid

16 10 dessa tillfällen ventileras såväl principiella frågor som enskilda ärenden. Handläggarna har också god tillgång till såväl chefer som kollegor för att diskutera ärenden. De vi intervjuat omvittnar att kontoret utgör en vänlig och kollegial miljö som underlättar kontakter inom kontoret. Stockholms stadsbyggnadskontor har en ambitiös organisation för stöd till handläggarna. Det vi iakttagit som hotar detta handläggningsstöd är arbetsbelastningen. Frekvensen av forummöten tenderar att bli lägre och alla handläggare upplever inte att de har tid att delta i mötena. Det finns inte krav på närvaro och vissa handläggare väljer därför att inte delta. Detta är en allvarlig utveckling som bör uppmärksammas av kontorsledningen och stadsbyggnadsnämnden. Se också våra kommentarer till likställighetsprincipen nedan Får sökanden stöd som underlättar handläggningen? De sökande kan hämta information via kontorets hemsida på vilka krav som ställs för att söka bygglov och göra bygganmälan. Blanketter för ansökan kan också laddas ner därifrån. På nätet finns tillgång till policyskrifter för olika områden i staden liksom för olika typer av åtgärder t.ex. balkonger. Sökande förefaller använda dessa informationsmöjligheter i hög grad. Efter att det nya ärandehanteringssystemet Public införts är målsättningen att det också ska bli möjligt söka bygglov direkt över nätet. Kontoret har en daglig jourtelefon dit sökande kan ringa för information och råd. Jourtiden är varje dag mellan klockan nio och elva på förmiddagen och mellan klockan ett och tre på eftermiddagen. Den har nyligen skurits ner på grund av arbetsbelastningen. Varannan vecka deltar handläggarna i den öppna rådgivningen på expeditionen varje torsdag mellan klockan ett och halv sju på kvällen. Det har blivit en svår avvägning för kontoret mellan tillgängligheten för allmänheten, som är viktig för servicen till medborgarna och som gör att ansökningarna blir lättare att handlägga, och anspråken att arbeta av den växande ärendebalansen. De sökanden vi intervjuat anser att de blivit väl bemötta och att handläggningen varit kompetent även då de varit missnöjda med resultatet av bygglovgranskningen. Vi har valt att granska ärenden där sökanden mött problem. De sökande är naturligtvis missnöjda när de får avslag på sin ansökan, men kritiken riktar sig främst mot handläggningstiderna. Det gäller kritik för att ärende blivit liggande i avvaktan på behandling i stadsbyggnadsnämnden, att ärende blivit bordlagt flera gånger i nämnden och att planhandläggarens synpunkter fördröjt handläggningen av bygglovärende Löser kontoret samordningen av bygglov och bygganmälan? Stadsbyggnadskontoret har uppmärksammat de problem som PBL-kommittén pekat på och som ger osäkerhet vid lagtillämpningen. Lagreformen 1995 innebar en uppdelning i handläggningen mellan bygglov och bygganmälan. Tidigare gavs bygglov först när såväl de krav om anpassning till omgivningen, som nu prövas i bygglovet, och de tekniska egenskapskrav, som nu granskas vid bygganmälan, var uppfyllda. Dagens system innebär att bygglov både kan och ibland ska beviljas även om projektet inte tillfredsställer de krav som aktualiseras vid bygganmälan.

17 11 Kontoret har arbetat med att utveckla kontakterna mellan handläggare av bygglov och bygganmälan. De arbetar nära varandra och bygglovhandläggarna kan uppmärksamma byggnadsinspektörerna på projekt som de inser inte klarar de tekniska egenskapskraven. Vanliga problem är att lagens krav på tillgänglighet inte kan uppfyllas eller att rumshöjderna är för låga. Bygglovhandläggarna upplyser även de sökande om problemet och uppmanar dem att lämna en tidig bygganmälan för att starta dialogen med byggnadsinspektörerna innan bygglov lämnas. Det innebär dock inte alltid att problemen löses. Det förekommer också att den sökande lämnar andra ritningar vid bygganmälan än de för vilka bygglov lämnats. Detta kräver särskild uppmärksamhet. Anmärkningsvärt är också att antalet ärenden om bygganmälan bara är ca hälften så stort som antalet bygglov. Visserligen kräver inte alla bygglov att de följs upp med bygganmälan, men skillnaden är så stor att det kan innebära att vissa sökande aldrig lämnar bygganmälan även om skyldigheten föreligger. Det förekommer i dag att allmänheten uppmärksammar kontoret på byggen som påbörjats där byggsamråd ännu inte hållits. Har inte bygglov beviljats rör det sig i sådana fall om svartbyggen för vilka det både finns höga straffavgifter och möjlighet att förelägga fastighetsägaren att riva det byggda. För underlåtenheten att bygganmäla är påföljderna ganska svaga. Den som underlåter att göra bygganmälan kan påföras en särskild avgift om lägst 200 kronor och högst 1000 kronor. Något kännbarare kan vara kontorets möjlighet att stoppa bygget i avvaktan på byggsamråd och en godtagbar kontrollplan. Risken den enskilde står om han underlåter att göra bygganmälan är dock tämligen liten Kan handläggningstiderna förkortas? Stadsbyggnadskontoret har i tidigare verksamhetsplaner redovisat ett åtagande att hälften av bygglovärenden ska vara avslutade inom 2 månader. Detta åtagande återfanns då i den mer detaljerade verksamhetsplanen. Det används också som utgångspunkt för beskrivning av handläggningstiderna i verksamhetsberättelsen för Numera upprättas bara en verksamhetsplan. I verksamhetsplanen för 2007 finns inte något åtagande eller någon målsättning för handläggningstider redovisat. Det tidigare åtagandet är också okänt hos de flesta av de handläggare vi intervjuat. Kontoret lever emellertid upp till åtagandet och det innebär att mediantiden för handläggning är just 2 månader. Detta är så vitt vi kan bedöma en obetydligt längre mediantid än hos andra kommuner. Stockholms bygglovsärenden är emellertid i många fall mer komplexa. Det som framför allt skiljer Stockholm från andra kommuner är den höga andelen avvikelser från detaljplan i bygglovsärendena. Mer än hälften av ärenden innebär enligt uppgift avvikelse från detaljplan. Det beror främst på att många detaljplaner i såväl innerstad som ytterstad är gamla och inaktuella. Stadsbyggnadskontoret har påpekat detta problem i verksamhetsplanen för Det blir emellertid ofta avvikelser från plan i bygglovansökningar även inom relativt nya planer beroende på att de ofta görs mycket detaljerade. En avvikelse från plan innebär alltid att grannar måste höras hur obetydlig den än är. Ett moment som både fördyrar och förlänger handläggningen.

18 12 Bygglovhandläggningen skulle avsevärt förenklas om de äldre inaktuella planerna kunde bearbetas. Någon beräkning av vilka resurser som skulle erfordras för detta har inte gjorts. Stadsbyggnadskontoret har redovisat till stadsbyggnadsnämnden att kontoret skulle behöva avsätta omfattande resurser på ett tidsödande inventeringsarbete och därefter till stora kostnader genomföra detaljplaneändringar. Stockholm har en hög ambitionsnivå när det gäller stadens skönhet. Den byggnadsordning som utgör bilaga till Översiktsplanen visar på detta liksom de skrifter för olika områden i staden som används både i informationen till allmänheten och som underlag i handläggningen. Den kulturhistoriska klassificering som genomförts i Stockholm är också uttryck för en hög ambitionsnivå liksom de politiskt önskade obligatoriska remisserna till Stadsmuseet. Ambitionsnivån bidrar dock till längre handläggningstider, men vi ser ingen anledning ifrågasätta den. I vissa fall blir handläggningstiden mycket lång. Det förefaller framför allt vara ärenden där handläggaren anser att ansökan bör avslås. Det leder som regel till lång dialog med sökanden. I vissa fall leder det till att sökande ändrar i sitt projekt och får bifall på sin ansökan. I andra fall hänskjuts ärendet till nämnden. Dessa besvärliga ärenden blir ibland liggande för att inte de enklare ärendena ska fördröjas. Det kan finnas anledning för kontoret att överväga om inte ett ärende där kontoret är inriktat på avslag snabbare skulle tas upp i stadsbyggnadsnämnden för att kunna avslutas Är personalsituationen tillfredsställande? Vi har ovan redovisat kontorets bemanning. Totalt finns 25 bygglovhandläggare i tjänst och 20 handläggare av bygganmälan byggnadsinspektörer. Antalet tjänster har varit oförändrat under flera år oavsett att ärendemängden ökat. För närvarande är sex tjänster som bygglovhandläggare och två som handläggare av bygganmälan vakanta. Liksom i de flesta kommuner pågår i Stockholm ett generationsskifte. I anslutning till förändringen av PBL 1995 drog Stockholm liksom andra kommuner ned på antalet tjänster. I Stockholm motverkades risken för en kvarvarande personal nära pensionsåldern, då de som var äldre än 60 år erbjöds avtalspension, men nu pågår ändå ett generationsskifte. Det är mest påtagligt bland byggnadsinspektörerna, som var den handläggargrupp som minskade mest med anledning av lagreformen. Ca häften av handläggarna har relativt kort tjänstetid d.v.s. mindre än 5 år. Kontoret har fram till nu lyckats bra med rekrytering av bygglovhandläggare. De nyanställda har varit arkitekter med viss erfarenhet från projektering. Kunskaperna om lagstiftningen är som regel bristfälliga varför den inledande internutbildningen är viktig. Nu har emellertid svårigheterna ökat. Den goda byggkonjunkturen gör att konkurrensen om personal är hård. Stadsbyggnadskontoret har svårt att erbjuda tillräckligt attraktiva villkor. När det gäller byggnadsinspektörer har det varit svårare att rekrytera personer med erfarenhet från byggarbetsplatser. De nyanställda är ofta unga som ibland kommer direkt från utbildningen.

19 13 Det är viktigt att den ansträngda arbetssituationen inte leder till att den viktiga introduktionsutbildningen av nyanställda bygglovhandläggare och byggnadsinspektörer eftersätts med risk för minskad effektivitet och ökad risk för handläggningsfel. 4.2 Är handläggningen rättssäker? Lever handläggningen upp till kraven i PBL och Förvaltningslagen? Bygghandboken och andra mallar handläggarna har för sin handläggning innebär att riskerna för lagfel i handläggningsprocessen är små. Vi har dock noterat att i ärenden om bygganmälan låter man som regel byggherren avgöra när projektet är moget för byggsamråd. Enligt PBL ska nämnden skyndsamt kalla till byggsamråd, vilket normalt innebär inom tre veckor. Det förutsätter dock att byggherren lämnat tillräckligt underlag i sin bygganmälan. Formellt begär stadsbyggnadskontoret komplettering av handlingarna och anser att treveckorsfristen börjar löpa när byggherren kommit åter med kompletta handlingar. Processuellt är kontorets handläggning, så vitt vi kan bedöma, korrekt och rättssäker. Tillsynen av kommunernas tillämpning av PBL från länsstyrelser och Boverket är visserligen bristfällig, vilket har påpekats av Riksdagens revisorer, men vår intervju med handläggare på länsstyrelsen i Stockholms län bekräftar att vår bedömning av stadsbyggnadskontorets handläggning är rimlig. Avsteg från lagstiftningens materiella regler kan förekomma vi har inte undersökt det -, men de har knappast någon påtalbar omfattning. Den regel som dock ganska ofta torde överträdas är kravet på följsamhet till detaljplan. Som ovan nämnts innebär som regel bygglovansökningar avvikelser från detaljplan. Lagens möjligheter att medge avvikelser är relativt snäva, varför Stockholm liksom många andra kommuner inte alltför sällan medger avvikelser som går utöver vad lagstiftarna tänkt sig och som inte står sig vid ett överklagande. Detta skapar problem som vi utvecklar nedan i diskussion av likställighetsprincipen Lever handläggningen upp till likställighetsprincipen i Kommunallagen? Ett bygglovärende rymmer många bedömningsfrågor. Är rimliga hänsyn tagen till projektets omgivning? Fyller ansökan rimliga estetiska krav? Innebär projektet en förvanskning av värdefulla byggnader? Det finns inga säkra mallar för sådana bedömningar. Det är naturligt att olika människor kan komma till olika bedömningar. Är bedömningarna utanför lagens handlingsutrymme kan de justeras av överordnade myndigheter vid en överklagan. Det är inte ovanligt att kommuner får sina bedömningar korrigerade på detta sätt. Stockholm har dock inte någon hög andel överklaganden av bygglov. Det är mindre än 5% av bygglovbesluten som överklagas. Stockholm skiljer sig från de flesta andra kommuner genom att ha många handläggare av bygglovärenden. Risken för olika bedömningar ökar därigenom utan att man på den grunden kan säga att Kommunallagens krav på likställighet åsidosätts. Det är likväl angeläget för förtroendet att sådana olikheter minimeras. Frågan blir då, vad gör stadsbyggnadskontoret för att undvika att handläggares olika omdöme får genomslag?

20 14 Vi har kunnat konstatera att stadsbyggnadskontoret har ett mycket ambitiöst program för att minimera sådana effekter. Vi har i allt väsentligt redovisat det ovan när vi behandlat det stöd handläggarna får. Den inledande internutbildningen, de olika programskrifterna, de veckovisa forumsammankomsterna, möjligheterna till samråd med kollegor och chefer är ägnade att undvika sådana skillnader i bedömningen av ett ärende som är individuellt beroende. Dessa åtgärder för att skapa likställighet i handläggningen innebär en ytterligare arbetsinsats som kommuner med få handläggare inte behöver avsätta. Arbetsbelastningen äventyrar detta ambitiösa system. Stadsbyggnadsnämnden bör uppmärksamma konflikten mellan ärendegenomströmningen och kvaliteten i handläggningen som kan innebära att olikheterna i bedömningarna ökar. Betydligt allvarligare för likställigheten är handläggningen av ärenden som innebär avvikelse från detaljplan. PBL-kommittén har uppmärksammat detta problem. Kommunerna saknar i allmänhet tydliga och enhetliga principer för hur avvikelse ska behandlas. Grannarnas inställning kan bli avgörande för var gränsen i praktiken sätts av kommunen eller dras efter en överprövning. Konsekvensen kan bli att utfallet av bygglovsprövningen inte är förutsägbar för enskilda och att fastighetsägare inte blir likvärdigt behandlade. I kommuner med många äldre och inaktuella detaljplaner kan detta vara ett stort problem. 2 Det kommittén beskriver synes vara de förhållanden som råder i Stockholm. Vi har inte tagit del av några tydliga och enhetliga principer för hur avvikelser skall behandlas. Stadsbyggnadskontoret lämnar enligt uppgift inte bygglov i ärenden som kontoret inte bedömer står sig vid en överprövning. Kontoret följer kontinuerligt hur rättspraxis utvecklas. I vissa avseenden är lagtillämpningen tydlig. Det är således inte möjligt att ge bygglov för användning som strider mot detaljplan. Möjligheterna att ge bygglov för åtgärder på byggnader som är planstridigt belägna är också starkt begränsade. Ett förhållande som är vanligt i t.ex. delar av Stockholms innerstad. Lagtolkningen är dock ofta osäker. Det förekommer därför att kontoret ger lov för mindre avvikelser som inte godtas vid överprövning. Det har framkommit att kontoret i vissa fall väger in risken för överprövning i beslutsfattandet. I huvudsak lämnar dock kontoret ärenden som man bedömer inte klarar en överprövning till stadsbyggnadsnämnden med förslag om avslag. Stadsbyggnadsnämnden beslutar ofta bifalla dessa ärenden och, i likhet med vad PBL-kommittén beskriver, är stadsbyggnadsnämndens beslut som regel beroende på risken för överprövning. Det innebär att nämnden i sådana fall lämnar bifall till bygglov som kontoret bedömt ligger utanför det område som lagen medger. Det innebär också att nämnden låter den ene få det som den andre kan ha förvägrats. På ett flagrant sätt har därmed Kommunallagens likställighetsprincip satts ur spel. Det är allvarligt om medborgarna inte kan lita på att stadsbyggnadsnämnden följer lagen. Det är inte rättssäkert när det är grannar och politiska värderingar istället för lagstiftningens krav som avgör beslutens utformning. 2 Får jag lov SOU 2005:77 s. 616