Publicering av fonders innehav på Finansinspektionens hemsida

Transkript

1 = Verkställande direktören FI Dnr Enligt sändlista Publicering av fonders innehav på Finansinspektionens hemsida Sammanfattning Finansinspektionen återgår i samband med kvartalsrapporteringen av fonders innehav per den 30 september 2004 till rutiner för sekretessprövning i enlighet med sekretesslagen. Detta innebär en ändring från tidigare ordning, där Finansinspektionen i skrivelser till vissa så kallade hedgefonder har tagit generell ställning för sekretess avseende publicering på hemsidan. I fortsättningen gör Finansinspektionen en prövning av de inrapporterade uppgifterna vid varje tillfälle då uppgifterna ska publiceras på hemsidan, på samma sätt som görs då rapporterna begärs ut. Det står varje fondbolag fritt att i särskild elektronisk fil i samband med kvartalsrapporteringen framföra synpunkter på och motivera varför vissa innehav bör sekretessbeläggas. Ärendet Finansinspektionen gick den 22 januari 2004 ut med en skrivelse om att göra en förnyad prövning av den rutin Finansinspektionen tillämpat avseende sekretess som lagts på vissa fonders kvartalsrapporter vid publiceringen på Finansinspektionens hemsida. Bakgrunden till skrivelsen var följande. Under år 2002 beslutade Finansinspektionen att på hemsidan publicera kvartalsrapporterna avseende värdepappersfonders innehav av fondpapper och andra finansiella instrument (kvartalsrapporter). I samband med det beslutet inkom ett antal fondbolag med en begäran om att deras kvartalsrapporter skulle omfattas av sekretess. I huvudsak anfördes affärsmässiga skäl; på grund av fondernas affärsstrategi och specifika inriktning skulle ett offentliggörande kunna vålla fonden och dess andelsägare skada. Finansinspektionen redogjorde i ett antal skrivelser till olika fondbolag för sin bedömning av sekretessen. I skrivelserna angavs att frågor om sekretess cáå~åëáåëééâíáçåéå mklk=_çñ=strm= pbjnnp=ur=píçåâüçäã= xpîé~î ÖÉå=NSTz= qéä=hqs=u=tut=um=mm= c~ñ=hqs=u=oq=np=pr= Ñáå~åëáåëéÉâíáçåÉå]ÑáKëÉ= ïïïkñákëé=

2 som huvudregel ska prövas om någon begär att handlingarna ska lämnas ut. Finansinspektionen angav därför att svaret kunde ses som ett preliminärt ställningstagande för det fall någon bad att få ut handlingarna. Däremot tog Finansinspektionen ett definitivt ställningstagande avseende publiceringen på hemsidan. Finansinspektionen beslutade därför att inte publicera kvartalsrapporterna på hemsidan. Någon ytterligare prövning gjordes inte och skrivelserna kan sägas ha varit av generell karaktär som omfattade samtliga kvartalsrapporter oavsett vilka uppgifter som fanns i kvartalsrapporterna. Skrivelsen den 22 januari 2004 avsåg att ge underlag för en prövning av gällande rutiner i samband med sekretessprövningen. I skrivelsen efterfrågade Finansinspektionen en förnyad och mer precis argumentation om varför innehaven borde beläggas med sekretess. Vissa svar inkom men dessa var, enligt Finansinspektionens bedömning, allt för allmänt hållna. Av den anledningen sökte Finansinspektionen i en skrivelse den 22 mars ytterligare, mer preciserad argumentation. Berörda fondbolag inkom under våren med argument för behovet och nyttan av att innehaven även fortsättningsvis bör vara sekretessbelagda. Finansinspektionen angav i en skrivelse den 28 maj 2004 att Finansinspektionen beslutat att införa nya rutiner för prövningen av sekretess som ersätter den befintliga ordningen. De nya rutinerna innebar, enligt skrivelsen, att sekretessen skulle prövas vid varje publiceringstillfälle och att de inrapporterande fondbolagen skulle ges möjlighet att till Finansinspektionen ange vilka uppgifter som fondbolaget ansåg kunna komma ifråga för sekretess. Tanken var att denna flaggning från fondbolagens sida skulle göras elektroniskt i samband med kvartalsrapporteringen och inkludera en motivering till varför uppgiften skulle beläggas med sekretess. En sådan möjlighet skulle emellertid endast ges de fondbolag vars fonder bedömdes vara av sådan speciell karaktär att innehaven skulle kunna omfattas av sekretess. Finansinspektionen skulle därefter bedöma de inrapporterade uppgifterna och besluta om sekretess i varje enskilt fall där det bedömes vara befogat. Efter skrivelsen den 28 maj 2004 har ytterligare ett antal fondbolag inkommit med yttranden till Finansinspektionen. Finansinspektionen har under sommaren arbetat med att se över det tekniska systemet för inrapportering i syfte att utröna hur fondbolagen på bästa möjliga sätt kan lämna sina synpunkter om vilka uppgifter som bör beläggas med sekretess. Finansinspektionens överväganden Inledande kommentarer Finansinspektionen inledde sitt arbete med att utvärdera gällande rutiner med anledning av att allt fler fonder undantogs från publiceringen på hemsidan och 2

3 att den information som tillhandahölls allmänheten därför började tappa i värde. Syftet med publiceringen är att ge samtliga fondandelsägare och intresserade investerare samma information. En väl genomlyst fondmarknad är en av grundpelarna i fondregleringen och stärker inte endast konsumentskyddet utan även i förlängningen allmänhetens förtroende för fondmarknaden. Finansinspektionens inställning är att behandla alla fondbolag och alla fonder lika och tillhandahålla en så god och heltäckande information som möjligt. Denna målsättning får dock inte drivas igenom mot gällande lagstiftning. Det finns ett välgrundat och berättigat anspråk på att affärshemligheter inte offentliggörs, om detta kan antas leda till skada för fondandelsägarna. Samtidigt ska innehav inte undantas från publicering i de fall det saknas skäl att sekretessbelägga uppgifterna. Offentlighet och sekretess Utgångspunkten för Finansinspektionens bedömning är alla allmänna handlingar är offentliga handlingar. Endast i de fall sekretesslagen (1980:100) särskilt anger kan sekretess komma ifråga. I nu aktuellt ärende är det bestämmelsen i 8 kap. 5 första stycket 1 sekretesslagen som är av intresse. Den anger att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftsförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs. Det är enligt 1 kap. 2 sekretesslagen som huvudregel förbjudet att röja uppgift för vilken sekretess gäller enligt sekretesslagen. Lagstiftningen utgår från att en prövning om sekretess ska göras i samband med att någon begär ut en uppgift ur en allmän handling (15 kap. 4 sekretesslagen). För att underlätta denna bedömning kan Finansinspektionen enligt 15 kap. 3 sekretesslagen genom särskild anteckning utmärka - eller sekretesstämpla - vissa handlingar. Denna markering är avsedd att verka som en varningssignal snarare än som ett beslut om framtida sekretess. För de fall Finansinspektionen väljer att sekretessbelägga en viss uppgift, kan det beslutet överklagas till kammarrätten (15 kap. 7 sekretesslagen). Sekretesslagen reglerar inte uttryckligen det fall som nu är aktuellt, nämligen när myndigheten själv bestämmer sig för att publicera uppgifter i en allmän handling. Klart är dock att det allmänna förbudet, mot att lämna ut en uppgift som omfattas av sekretess, träffar även dessa fall. Finansinspektionen måste alltså göra en bedömning vid varje publiceringstillfälle, om uppgiften ifråga är offentlig eller inte. De rutiner som Finansinspektionen hittills har använt vid sekretessbedömningen i samband med publiceringen på hemsidan har bestått i att pröva allmänna ansökningar om sekretess avseende hela kvartalsrapporteringen. Prövningen har skett vid ett tillfälle, men har avsett den fortlöpande publiceringen. 3

4 Kammarrätten har prövat fråga om sekretess för innehav i två hedgefonder. Frågan rörde utlämnande av kvartalsrapporterna per den 31 mars 2002 och Finansinspektionen fann att uppgifterna var sekretessbelagda ( ). Kammarrätten instämde (dom , mål nr ). I det fallet vidtogs en sekretessprövning i det enskilda fallet. Finansinspektionens definitiva ställningstagande om sekretess vid publiceringen på hemsidan var däremot inte föremål för kammarrättens prövning. Den rutin som Finansinspektionen hittills har använt kan ifrågasättas av två skäl. En sekretessprövning bör ske så nära offentliggörandet som möjligt En sekretessprövning bör göras så nära offentliggörandet som möjligt. På så sätt kan Finansinspektionen lättare bedöma uppgiftens relevans och den möjliga skaderisken. I princip bör alltså prövningen göras vid varje tillfälle en uppgift ska offentliggöras eller lämnas ut. Detta ligger också i linje med sekretesslagen. De skrivelser som Finansinspektionen tidigare har skickat ut har innehållit ett definitivt ställningstagande avseende publiceringen på hemsidan. Ställningstagandet har, trots sin ordalydelse, alltså varit av generell karaktär och har inte bedömt varje inrapportering för sig. Hänsyn har i stället tagits enbart till respektive fonds placeringsinriktning. Det är förvisso så att vissa typer av fonder har en strategi som kan liknas vid en affärshemlighet. Vad Finansinspektionens ställningstagande innebär är egentligen endast att vissa fonder kan ha innehav som från tid till annan inte får röjas. Ställningstagandet kan därför jämföras med en sekretesstämpel enligt 15 kap. 3 sekretesslagen. En sekretessprövning bör avse enskilda innehav, inte hela kvartalsrapporter Enligt sekretesslagen ska inte en allmän handling sekretessbeläggas. I stället är det uppgifterna i handlingen som kan bli föremål för sekretess. Finansinspektionens tidigare ställningstagande har grundat sig i en allmän bedömning av fondens placeringsstrategi. Någon närmare bedömning om hur innehaven vid ett enskilt rapporteringstillfälle påverkar sekretessbedömningen har inte gjorts. Som ett antal bolag så riktigt har påpekat ska en skadebedömning göras med utgångspunkt i själva uppgiften, men det är inte nödvändigt att sekretessprövningen knyts till skadebedömningen i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada. Finansinspektionen anser att arten av en uppgift ska tillmätas relevans. Detta bör göras på så sätt att innehavet sätts i relation till fondens särskilda placeringsstrategi. Som Finansinspektionen nämnde i sitt yttrande till kammarrätten i ovan angivna ärende, finns det situationer där ett offentliggörande av vissa innehav kan komma att medföra skada för andelsägarna. I vissa fall är det innehavet i sig som utgör affärshemligheten, i andra fall placeringsstrategin som sådan. I sistnämnda 4

5 fall kan publiceringen av innehavet ge information som kan avslöja placeringsstrategin. Vid granskningen av den generella argumentation som inkommit från bolagen, har Finansinspektionen emellertid gjort den bedömningen att det inte är tillräckligt att enbart hänvisa till fondens särskilda placeringsstrategi. Strategin får i stället verka som en varningssignal. Mer generella argument som exempelvis att hedgefonder skiljer sig från traditionella fonder, att förvaltaren besitter en unik kompetens och att kontakter med företag som analyseras försvåras, är inte tillräckliga i sig. Finansinspektionen gör t.ex. den preliminära bedömningen att fonder som endast placerar i andra fonder (fondandelsfonder/fond-i-fond) inte kommer att erhålla sekretess för något av innehaven. Publicering av dessa fonders innehav bedöms inte kunna få negativa konsekvenser för andelsägarna. I stället är det den särskilda placeringsstrategin i samverkan med enskilda innehav som kan komma att vara sådana att sekretess läggs och bolaget måste argumentera för att just publiceringen av innehavet kan komma att få konsekvenser som är till nackdel för fonden och följaktligen andelsägarna. Ett exempel på där sekretess kan komma att läggas på en enskild uppgift (ett eller flera innehav), och som också har framförts av vissa fondförvaltare, är om det framstår som sannolikt att marknadsaktörer kommer att gå emot en illikvid position och att fonden därigenom lider skada genom att positionen inte kan avvecklas eller att prisbilden påverkas på ett ofördelaktigt sätt. Finansinspektionen bör således i sin prövning rikta in sig på de innehav som inrapporteras. Förvisso kan det i vissa fall vara så att samtliga uppgifter i rapporten bedömas vara skyddade av sekretess. De definitiva ställningstaganden som tagits tidigare, har underlättat hanteringen av kvartalsrapporteringen och publiceringen, men har inte tagit hänsyn till det faktum att varje uppgift ska prövas. Finansinspektionen vill betona att sekretessprövningarna kommer att bedömas från fall till fall och eventuell sekretess är avhängigt argumentationen för det enskilda innehavet/innehaven. De argument som redan har framförts i skrift till Finansinspektionen i detta ärende kommer att användas som en grund vid sekretessbedömningen. De bolag som argumenterar för sekretess för innehav och som har lämnat in sådan generell argumentation kan därför med fördel även hänvisa till sin skrivelse i detta ärende. Den fortsatta rutinen för sekretessprövning i samband med publicering Finansinspektionen återgår i samband med kvartalsrapporteringen av fonders innehav per den 30 september 2004 till rutiner för sekretessprövning i enlighet med sekretesslagen. I fortsättningen bör Finansinspektionen göra en prövning av de inrapporterade uppgifterna vid varje tillfälle då uppgifterna ska publiceras på hemsidan på samma sätt som görs då rapporterna begärs ut. 5

6 Det står varje fondbolag fritt att i särskild elektronisk fil i samband med kvartalsrapporteringen framföra synpunkter på och motivera varför vissa innehav bör sekretessbeläggas. Finansinspektionen har funnit att det inte för tillfället finns tekniska möjligheter för att genomföra en mer automatiserad funktion där fondbolagen kan lämna synpunkter. I stället får alla fondbolag på lika sätt möjlighet till att bifoga en skrivelse till kvartalsrapporteringen. Följande kommer därmed i fortsättningen att gälla i samband med att fondbolagen lämnar in kvartalsrapporteringen. 1. Utgångspunkten är att en fonds kvartalsrapport är en offentlig handling. De allra flesta fonder är inte av sådan karaktär att de uppgifter som lämnas i kvartalsrapporten omfattas av sekretessbestämmelsen i 8 kap. 5 första stycket 1 sekretesslagen. Av denna anledning kommer Finansinspektionen att göra en sekretessprövning endast i de fall särskild anledning finns att anta att en uppgift bör sekretessbeläggas. 2. I syfte att ge Finansinspektionen särskild anledning att inte publicera rapporten på hemsidan, eller att lämna ut rapporten på begäran, ges fondbolagen möjlighet att i samband med kvartalsrapporteringen lämna en begäran om sekretess. Denna möjlighet ges samtliga fondbolag och fondförvaltare. 3. Sekretessbegäran bör ske elektroniskt i en separat fil och bör innehålla en motivering till varför ett visst innehav behöver sekretessbeläggas. 4. Varje begäran om sekretess kommer att behandlas individuellt och en ny begäran måste inlämnas vid varje enskilt rapporteringstillfälle. 5. Finansinspektionen bedömer utifrån gällande lagstiftning om de uppgifter som flaggats upp ska sekretessbeläggas eller inte. För det fall Finansinspektionen beslutar om sekretess kommer de aktuella uppgifterna att döljas i den kvartalsrapport som sedan publiceras på hemsidan respektive inte lämnas ut. 6. De nya rutinerna kommer att gälla från och med det tredje kvartalet 2004, dvs. rapporteringstillfället per den 30 september På Finansinspektionens vägnar, Erik Saers Joakim Schaaf 6