Förslag till etappmål

Transkript

1 NV Förslag till etappmål för ökad förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av avfall

2 2

3 Förord Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för budgetåret 2013 fått i uppdrag att föreslå etappmål för några olika områden. Ett av de utpekade områdena var att ta fram etappmål för ökad förberedelse för återanvändning och återvinning av avfallsmaterial. Naturvårdsverkets förslag till etappmål, åtgärder och styrmedel samt dess samhällsekonomiska konsekvenser redovisas i denna skrivelse. Den här redovisade delen av regeringsuppdraget har genomförts efter samråd med Kemikalieinspektionen, Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket och Energimyndigheten. Vi vill även tacka alla de intressenter som vid samråd bidragit med värdefull kunskap och synpunkter under projektets gång. Arbetet med uppdraget har genomförts av Catarina Östlund, Christina Jonsson, Elisabet Kock, Linda Hellblom, Cecilia Mattson, Lars Eklund, Linn Åkesson, Elisabeth Österwall och Marie Larsson (projektledare). 3

4 FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 6 1 INLEDNING Avgränsning och definitioner Tidigare delmål 11 2 GENOMFÖRANDE Projektarbetet Samhällsekonomiska analyser och konsekvensanalyser Anskaffningar Samråd Övrig förankring 13 3 BAKGRUND OCH PROBLEMBESKRIVNING Återanvändning stor miljönytta och ökat intresse Materialåtervinna istället för att förbränna Viktigt med återvinning av god kvalitet Materialåtervinningen minskar för förpackningar, men ökar för matavfall Brister i dagens system för materialåtervinning Avfallsutredningen och nationella avfallsplanen Forskning om styrmedel för hållbar avfallshantering Materialåtervinning en prioriterad fråga i EU och Norden 22 4 FÖRSLAG TILL ETAPPMÅL Förslag till etappmål Tolkning av målet Skäl till förslaget Etappmål i miljömålssystemet Målkonflikt och synergier mellan Giftfri Miljö och Begränsad Klimatpåverkan 28 5 ÅTGÄRDER Förslag till åtgärder samt kostnader Möjlighet att lämna produkter och avfall till återanvändning Lättillgängliga insamlingssystem för förpackningar och tidningar Möjlighet att lämna grovavfall av plast till materialåtervinning Insamling i materialströmmar Ökad insamling av förpackningar och tidningar från verksamheter 34 4

5 5.1.6 Design för ökad återvinning och återanvändning Utökad insamling och materialåtervinning av elavfall Samlad effekt av åtgärder Kostnadseffektivitet 36 6 ANALYS AV STYRMEDEL Ändringar i befintliga styrmedel Ökad tillämpning av befintliga styrmedel Nya styrmedel Ytterligare styrmedel som kan behövas 48 7 UPPFÖLJNING Sammanfattning Avfallsstatistik Metod för uppföljning Beräkning återvinningsgrad Återanvändning hushåll och verksamheter Branschspecifika avfallsmål Påverkan på och risker för hälsa och miljö Osäkerheter Kostnader för uppföljning Ansvar för uppföljning 56 8 SAMHÄLLSEKONOMISKA KONSEKVENSER Kostnader Kostnader för åtgärder Transaktionskostnader Nytta Fördelningseffekter Osäkerheter 64 9 REFERENSER BILAGOR 69 Bilaga 1: Materialåtervinning av förpackningar i EU i procent av förpackningar satt på marknaden i respektive land år Källa: Eurostat. 70 Bilaga 2: avfallsfraktioner som ingår i målet 71 Bilaga 3: Metoder för återvinning av plast 72 5

6 Sammanfattning Med denna rapport redovisar Naturvårdsverket uppdraget att föreslå ett etappmål för förberedelse för återanvändning och återvinning av avfall inklusive förslag till åtgärder och styrmedel. Förslaget till etappmål, åtgärder och styrmedel har tagits fram efter samråd med Kemikalieinspektionen, Statens Energimyndighet, Statens Jordbruksverk och Livsmedelsverket. Den största nyttan med att öka återanvändningen och materialåtervinningen utgörs av att användningen av nyråvara minskar och vid återanvändning minskar även produktionen av nya produkter. Minskad användning av nyråvara innebär förutom ett minskat uttag av naturresurser även att primärenergianvändning minskar samt att utsläppen av koldioxid, försurande ämnen och flyktiga kolväten minskar. Naturvårdsverket föreslår följande etappmål: År 2020 tas materialet i avfallet från hushåll och verksamheter till vara så långt som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. - Minst 60 procent av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter förbereds för återanvändning eller materialåtervinns. -Det är enkelt för hushåll och verksamheter att lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning. - Landsting och branscher med en betydande potential att bättre ta vara på materialet i avfallet har tagit fram branschspecifika avfallsmål. Syftet är att få till stånd en samhällsförändring som innebär att vi blir bättre på att ta hand om resurserna i avfallet, samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. En stor del av avfallet som omfattas av målet går idag till förbränning. Flera studier har visat att materialåtervinning i ett livscykelperspektiv är bättre för miljön jämfört med förbränning. Målet styr mot att vi når högre upp i EU:s avfallshierarki. Förslaget till etappmål omfattar allt avfall från både hushåll och verksamheter. Första strecksatsen i målet gäller däremot bara avfall från hushåll och liknande avfall från andra källor. Det utgår från återvinningsmålet i avfallsdirektivet som anger att minst 50 procent av detta avfall ska förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas. Andra strecksatsen anger att även återanvändning av produkter ingår i etappmålet. Skälet att inkludera både återanvändning av produkter och förberedelse för återanvändning av avfall är att det är svårt att skilja dessa begrepp åt. Genom att ta 6

7 Mängd avfall (kton) med båda begreppen blir det tydligt att återanvändningen ska öka oavsett om det rör sig om avfall eller produkter. Sista strecksatsen riktar sig till landsting och andra aktörer där det finns en betydande potential att bättre ta vara på materialet i avfallet. Flera aktörer har uttryckt att de önskar mål som riktar sig till specifika branscher/aktörer. Inom detta uppdrag har det dock inte varit möjligt att bedöma potentialen för ökad återanvändning och materialervinning för olika branscher. Istället anger förslaget till etappmål att aktörerna själva ska ta fram förslag till branschspecifika mål. Åtgärder Naturvårdsverket bedömer att det med följande åtgärder är möjligt att nå målet att minst 60 procent av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter förbereds för återanvändning eller materialåtervinns: Möjlighet att lämna produkter och avfall till återanvändning Lättillgängliga insamlingssystem för förpackningar Möjlighet att lämna grovavfall av plast till materialåtervinning Insamling i materialströmmar (metall och plast) Ökad insamling av förpackningar och tidningar från verksamheter Målnivå 60% Biologisk behandling Materialåtervinning Återanvändning I figuren ovan visas effekten av respektive åtgärd jämfört med referensnivån Om alla fem åtgärderna genomförs kommer förberedelse för återanvändning och materialåtervinning öka till 63 procent. Det kan jämföras med referensnivån 57 procent som visar nivån om inga ytterligare åtgärder vidtas fram till år Ökningen för referensfallet år 2020 jämfört med nivån 2011 förklaras främst av att den biologiska behandlingen antas öka kraftigt. Det utgår från antagandet att etappmålet för biologisk återvinning av matavfall uppnås till år 2018 och att denna materialåtervinning fortsätter att öka till 60 procent år Andra antaganden är att matavfallet kommer minska med 20 procent fram till 2020 jämfört med 2010 och att 40 procent av textilierna återanvänds och 25 procent materialåtervinns år 2020 (enligt förslagen till nya etappmål). 7

8 Vi ser också behov av att följande åtgärder genomförs: Design för ökad återvinning och återanvändning Utökad insamling och materialåtervinning av elavfall Det har inom ramen för detta projekt inte varit möjligt att beräkna potential, effekt och kostnader för dessa åtgärder. Styrmedel Naturvårdsverket föreslår följande styrmedel: Förtydligande om att kommunen kan arbeta med förberedelse för återanvändning Utveckling av kommunal avfallsplanering och fysisk planering Höja återvinningsmålen i förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper Vägledning om att kommunen ska tillhandahålla insamlingssystem för materialåtervinning av grovavfall i plast Krav på godkänt insamlingssystem för insamling av tidningar och förpackningar Överenskommelse för insamling i materialströmmar. Krav på att verksamheter ska upprätta avfallshanteringsplaner Initiera utvecklingen av mål för landsting och branscher Vidare ser Naturvårdsverket att tillämpningen av ett antal befintliga styrmedel kan behöva öka för att målet ska kunna nås. Ett sådant styrmedel är viktbaserad avfallstaxa, som kommunerna kan använda för öka incitamenten för hushållen att källsortera. Vidare har Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen en viktig roll i att informera, vägleda och kontrollera aktörerna så att materialåtervinningen kan öka på ett sätt som innebär att målsättningen om giftfria och resurseffektiva kretslopp kan nås. För flera av styrmedlen gäller att de behöver kombineras med informations- och kommunikationsinsatser för att uppnå beteendeförändringar hos avfallslämnarna. Naturvårdsverket har även identifierat några ytterligare styrmedel som kan behövas, men som inte har analyserats och konsekvensbedömts inom detta uppdrag. Ett exempel är skatt på avfallsförbränning. Den tidigare förbränningsskatten som fanns under perioden gav inte önskvärd effekt. Men Naturvårdsverket bedömer att en skatt som utformas annorlunda skulle kunna skapa incitament för ny teknik och nya åtgärder som leder mot ökad återvinning. Uppföljning Naturvårdsverket föreslår att etappmålet i huvudsak följs upp baserat på data som samlas in och rapporteras till Eurostat vartannat år enligt avfallstatiskförordningen. För uppföljning av återanvändning av produkter och förberedelse för återanvändning av avfall behöver nya indikatorer och data tas fram. 8

9 Samhällsekonomisk analys I en jämförelse mellan de olika åtgärderna är insamling i materialströmmar, insamling från verksamheter och lättillgängliga insamlingssystem för hushåll de åtgärder med lägst kostnad per ton återvunnen mängd. De dyraste åtgärderna per ton är återanvändning på återvinningscentral och insamling och återvinning av plast som inte är förpackningar. Den totala samhällsekonomiska kostnaden för alla de föreslagna åtgärderna har beräknats. I beräkningen av miljönyttan ingår enbart de minskade skadeeffekterna till följd av minskade utsläpp av växthusgaser. Beroende på vilken värderingsmetod som används kan det antingen bli en kostnad (240 miljoner kronor) eller en samhällsekonomisk vinst (460 miljoner kronor). Om miljönyttan för övriga utsläpp hade kunnat värderas hade den samhällsekonomiska nyttan blivit betydligt högre. 9

10 1 Inledning Riksdagen beslutade våren 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. Generationsmålet anger inriktningen av den samhällsomställning som behöver ske för att miljökvalitetsmålen ska nås och syftar till att vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. För att underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen fastställer regeringen etappmål inom prioriterade områden. Etappmålen ska styra och ange tydliga steg på vägen mot de samhällsförändringar som behövs för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska kunna nås. I det tidigare miljömålssystemet fanns ett sjuttiotal delmål knutna till miljökvalitetsmålen. De angav inriktning och tidsperspektiv för miljöarbetet. De ersätts nu av etappmål. Etappmålen bör vara ambitiösa men möjliga att nå, de ska även vara tidsatta och uppföljningsbara så att det går att mäta hur miljöarbetet fortskrider. Regeringen fastställde i maj 2012 två etappmål för avfall. Det ena handlar om ökad förberedande för återanvändning och materialåtervinning av bygg- och rivningsavfall och det andra handlar om ökad biologisk återvinning av matavfall. I regleringsbrevet för 2013 fick Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram nya etappmål inom avfallsområdet. Ett av de etappmål som ska tas fram är ett etappmål för förberedelse för återanvändning och återvinning: Ett etappmål för ökad förberedelse för återanvändning och återvinning av avfallsmaterial bestående av åtminstone papper, metall, plast och glas, enligt vad som anges i artikel 11.2 a) i ramdirektivet för avfall. Etappmålet ska ange en fortsatt utveckling av omhändertagande av avfall i enlighet med avfallshierarkin. Det är detta förslag till etappmål som redovisas i denna rapport. I uppdraget ingår vidare att ta fram ett mål för minskad mängd matavfall. Det gavs även en möjlighet att ta fram etappmål för andra avfallsströmmar, som exempelvis textil. Naturvårdsverket valde att ta fram ett förslag till etappmål just för textil. Förslagen till mål för matavfall och textil redovisas i separata delrapporter. Naturvårdverket ska till förslagen om etappmål redovisa en konsekvensanalys och en analys av förslagens kostnadseffektivitet samt övriga relevanta delar av de strecksatser som framgår i direktivet (Regeringen, 2010) till Miljömålsberedningen. Uppdraget ska redovisas till Regeringskanshet (Miljödepartementet) senast den 6 januari Avgränsning och definitioner En avgränsning är att uppdraget ska utgå från artikel 11 punkt 2 i avfallsdirektivet: 10

11 Senast 2020: Förberedandet för återanvändning och materialåtervinning av avfallsmaterial, som ska omfatta åtminstone papper, metall, plast och glas från hushåll och, eventuellt, samma material från andra källor förutsatt att dessa avfallsflöden liknar avfall från hushåll, ska öka till totalt minst 50 viktprocent. Förutom papper, metall, plast och glas kan andra avfallsmaterial omfattas av målet, t.ex. mat-, textil- och träavfall. Avfallet ska likna avfall från hushåll. Målet kan därför inte omfatta produktionsavfall från industrin. Målet omfattar både förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. I Naturvårdsverkets förslag till etappmål ingår även återanvändning. Nedan anges definitionerna av dessa begrepp enligt avfallsdirektivet: Återanvändning: varje förfarande som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket de ursprungligen var avsedda, Förberedelse för återanvändning: återvinningsförfarande som går ut på kontroll, rengöring eller reparation, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att användas igen utan annan förbehandling. Materialåtervinning: varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål. Det omfattar upparbetning av organiskt material men inte energiåtervinning och inte heller upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial. En annan avgränsning är att målet ska vara utformat så att någon av de beräkningsmetoder som EU-kommissionen föreskriver kan användas för uppföljning av målet. Uppföljning av målet i avfallsdirektivet rapporteras vartannat år in till Kommissionen och då ska även val av beräkningsmetod redovisas. EU har tagit fram ett antal beräkningsmetoder, som omfattar olika innehåll av avfall och vi har gjort avgränsningen sådan att den passar till en av beräkningsmodellerna. För 2010 beräknades materialåtervinningen av hushållsavfall ligga på mellan 41och 68 procent beroende på val av metod. 1.2 Tidigare delmål Ökad materialåtervinning har varit en politiskt prioriterad fråga sedan införandet av producentansvaren på 1990-talet med mål om materialåtervinning bland annat för förpackningar. År 2005 tillkom ett delmål om ökad materialåtervinning av hushållsavfall: Senast 2010 ska minst 50 procent av hushållsavfallet återvinnas genom materialåtervinning, inklusive biologisk behandling. 11

12 I samband med miljömålsberedningens arbete under 2011 med att ta fram förslag till etappmål lämnade Naturvårdsverket in underlag om ett nytt etappmål för materialåtervinning: Senast år 2012 ska minst 65 procent av hushållsavfallet återvinnas genom materialåtervinning, inklusive biologisk behandling. Beredningen bedömde att förslaget till mål inte var tillräckligt utrett och föreslog att regeringen borde ge Naturvårdsverket i uppdrag att utreda målet ytterligare. 12

13 2 Genomförande 2.1 Projektarbetet Uppdraget har genomförts i projektform. Ett gemensamt arbetssätt för alla etappmålsuppdrag har följts. Efter en problemanalys har åtgärder föreslagits för att öka förberedelserna för återanvändning och återvinning av avfall. Ett möjligt etappmål formulerades tidigt, och har sedan modifierats med utgångspunkt från de åtgärder och styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till målet. 2.2 Samhällsekonomiska analyser och konsekvensanalyser Möjliga åtgärder för att öka förberedelserna för återanvändning och återvinning av avfall togs fram, och kostnadseffektiviteten för respektive åtgärd beräknades (se även 2.3 Anskaffningar). De åtgärder som var mest kostnadseffektiva behölls, och styrmedel för att främja dessa åtgärder togs fram. En översiktlig analys av dessa styrmedel genomfördes. 2.3 Anskaffningar För att kunna beräkna effekter och kostnaderna för några av de föreslagna åtgärderna har Profu, (Projektinriktad forskning och Utveckling i Göteborg AB) anlitats (Profu, 2013). 2.4 Samråd Arbetet har genomförts efter samråd med Kemikalieinspektionen, Statens Jordbruksverk och Livsmedelsverket. Kemikalieinspektionen och Energimyndigheten har deltagit i de möten som projektet har genomfört för att förankra arbetet och dess slutsatser hos aktörer inom avfallssektorn. Slutligen har samrådsmyndigheterna fått möjlighet att lämna synpunkter på ett sent utkast till redovisning av uppdraget. Vi har även inhämtat synpunkter från Energimyndigheten och Boverket då de berörs av förslagen till åtgärder och styrmedel. Inkomna synpunkter har lett till omarbetningar av vissa delar av rapporten. 2.5 Övrig förankring Tre möten har genomförts med aktörer inom avfallssektorn. Naturvårdsverket har där fått in värdefulla synpunkter på de preliminära förslag på mål, åtgärder och styrmedel som presenterats. Projektet har även presenterats för Avfallsrådet vid två tidpunkter under projektets gång. 13

14 3 Bakgrund och problembeskrivning Det finns en betydande potential att minska miljöpåverkan genom att utnyttja resurserna i avfallet bättre (Naturvårdsverket, 2012a). Det kan ske genom ökad återanvändning och materialåtervinning av avfall. Senare år har materialåtervinningen minskat något, vilket delvis kan förklaras av brister i insamlingssystem och oklara ansvarsförhållanden. Däremot märks ett ökat intresse för återanvändning. I detta kapitel beskrivs miljövinsterna, utvecklingen och problemen. Sedan följer slutsatser från nationella avfallsplanen, avfallsutredningen, avfallsforskningen och en kort beskrivning av inriktningen på EU:s avfallsarbete, som är relevant för uppdraget. 3.1 Återanvändning stor miljönytta och ökat intresse I ett resursperspektiv är det nästan alltid gynnsamt att återanvända alla typer av produkter. Den största miljövinsten med återanvändning består i att produktion av nya produkter undviks eller senareläggs. Därmed minskar utsläppen från utvinning och produktion. En studie av kretsloppsparken Alelyckan i Göteborg har visat att om 5 procent av grovavfallet kan styras om till återanvändning skulle det ge en minskning av utsläppen av växthusgaser motsvarande ton koldioxidekvivalenter per år (Ljunggren Söderman, M et. al., 2011). Miljövinsten med återanvändning varierar mellan olika produkter. Textil och elektronik är bland de produktgrupper som ger de största miljövinsterna. Marknaden för begagnade varor ökar för varje år. I dag är det självklart för många hushåll att sälja eller skänka inte bara begagnande bilar utan även andra prylar som möbler, leksaker och kläder, istället för att kasta det som avfall. Det finns många privata aktörer som arbetar med återanvändning via internet; exempelvis Blocket.se, Tradera.se, E-bay.com, Beg.se, Recycla.se, Byggigen.se, Smartsell.se och Terracycle.se. Därutöver finns det pantbanker, antikvariat, auktionsverk, loppmarknader, butiker för begagnade byggmaterial och second handbutiker som säljer begagnade varor på plats. Men fortfarande slängs många saker som skulle kunna återanvändas. En del saker är i så bra skick att de kan återanvändas direkt, medan andra behöver målas om eller reparerats lite innan de säljs vidare. En anledning till att prylarna slängs är att det kan vara omständligt och tidskrävande för hushåll att hitta aktörer som vill ta emot deras avfall, förbereda det för återanvändning och sälja det vidare. Ibland beror det även på att hushållen inte känner till att det som de själva tycker är avfall kan ha ett värde på en andrahandsmarknad (Naturvårdsverket, 2012 b). 14

15 Det finns kommuner som har hittat bra sätt att arbeta med återanvändning. Förutom kretsloppsparken Alelyckan i Göteborg, finns exempelvis Möjligheternas Hus i Emmaboda kommun och Återvinningsmarknaden i Luleå kommun. På upp emot hälften av återvinningscentralerna är det möjligt att lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning. 1 I rutan beskrivs skillnaden mellan dessa begrepp. Exempel skillnaden mellan återanvändning och förberedelse för återanvändning av avfall enligt avfallsdirektivet. Ex återvinningscentral Återanvändning är en avfallsförebyggande åtgärd och innebär att innehavaren av en produkt (eller komponenter) inte har ett kvittblivningssyfte, utan kan tänka sig att överlåta produkten till någon annan som kan använda den igen för att fylla samma funktion som den ursprungligen var avsedd för. Förberedelse för återanvändning är till skillnad från återanvändning en avfallshantering och avser produkter (eller komponenter) som blivit avfall genom att innehavaren har ett kvittblivningssyfte. Det kan gälla avfall som lämnas till återvinningscentraler, men som genom kontroll, sortering eller rengöring gör att produkten som varit avfall kan återanvändas. Om innehavaren åker med produkter till en återvinningscentral utan kvittblivningssyfte och lämnar produkterna för återanvändning till en frivilligorganisation som verkar på återvinningscentralen rör det sig om återanvändning av en produkt, vilket inte är en avfallshantering. På en återvinningscentral kan det alltså förekomma både att produkter lämnas till återanvändning och till förberedelse för återanvändning. 3.2 Materialåtervinna istället för att förbränna Miljövinsten med materialåtervinning är främst att mindre nytt material behövs vid tillverkning av produkter. Miljöpåverkan från utvinning och produktion minskar. Ökad materialåtervinning minskar bland annat utsläppen av växthusgaser, försurande ämnen, övergödande ämnen och minskad bildning av fotooxidanter och utsläpp av andra farliga ämnen. Flera studier visar att materialåtervinning i ett livscykelperspektiv är bättre för miljön jämfört med förbränning. Det gäller både om man studerar enskilda material 1 Enligt Avfall Sverige rapporterar ungefär 30 procent av kommunerna i Avfall Web att det på återvinningscentralen finns mottagning för återanvändning. På grund av hur man definierar mottagning för återanvändning kan det vara så att dessa siffror är underskattade. En annan bedömning från en arbetsgrupp inom Avfall Sverige är att det på minst 50 procent av återvinningscentralerna redan idag finns möjlighet att lämna produkter för återanvändning. 15

16 i avfall och när hela system för avfallshantering analyseras. Trots väl utbyggd källsortering och materialåtervinning finns det fortfarande en betydande potential att öka materialåtervinningen ytterligare i Sverige. Det gäller främst papper och plastavfall, men även metall (Ambell, et. al., 2010). Materialåtervinning av ett ton plast minskar exempelvis utsläppen av växthusgaser med i genomsnitt 2,4 ton koldioxidekvivalenter 2 jämfört med avfallsförbränning. Idag förbränns ton plastavfall per år (Fråne, et. al., 2012). Om hälften av detta avfall istället skulle materialåtervinnas skulle utsläppen minska med cirka ton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar 0,6 procent av Sverige samlade utsläpp 3. Men all plast lämpar sig inte för materialåtervinning, bland annat finns det en risk för återcirkulering av farliga ämnen i produkter tillverkade av återvunnen plast. 3.3 Viktigt med återvinning av god kvalitet Om återanvändning och återvinning utförs på ett oförsiktigt sätt kan det innebära risker för miljön och människors hälsa. I de fall produkter och material innehåller farliga ämnen kan dessa riskera att spridas i samband med förberedelse för återanvändning eller vid materialåtervinning. Farliga ämnen kan också finnas kvar i produkter tillverkade av återvunnet material där de kan leda till exponering av människor eller miljö. Även produkter och varor som återanvänds kan innehålla farliga ämnen. Risken för spridning och exponering är i dessa fall jämförbar med när produkten var ny eftersom produkten används igen för samma syfte. För att motverka att sådana farliga ämnen som ska fasas ut ur kretsloppen återcirkuleras är det viktigt att återvinningen fokuserar på material av god kvalitet. Fokus på god kvalitet är också viktigt för att stärka konkurrenskraften hos återvunna material. Kvaliteten hos det återvunna materialet är viktig för vilka användningsområden som kan bli aktuella och därmed också vilken marknad som finns för materialet. Ett återvunnet material vars innehåll av farliga ämnen är lågt och väl kontrollerat och dokumenterat har exempelvis potentiellt fler användningsområden och är därmed efterfrågat på en större marknad. Värdet på materialet blir därmed högre både ur miljösynpunkt och ur ekonomisk synpunkt. 2 Effekten varierar mellan 2,1 och 2,6 ton CO2-ekv per ton utsorterad plast beroende på plastsort och om den minskade mängden avfall till förbränning ersätts av importerat avfall eller inte (Profu 2013). 3 Sverige släppte ut 61,5 miljoner ton växthusgaser år

17 3.4 Materialåtervinningen minskar för förpackningar, men ökar för matavfall Sedan mitten av 2000-talet har mängderna materialåtervunnet hushållsavfall minskat (Avfall Sverige, 2012), (figur 1), det gäller bland annat materialåtervinningen av förpackningar. Det är inte utrett vad detta kan bero på, men brister i insamlingssystem och oklara ansvarsförhållanden kan vara förklaringar. Insamlingen och behandling av källsorterat matavfall har däremot ökat. Nära 60 procent av landets kommuner samlar idag in källsorterat matavfall och ytterligare ett 70-tal kommuner har på planer på att införa detta system (Avfall Sverige, 2012) ton Behandlad mängd hushållsavfall Materialåtervinning Förbränning med energiutvinning Biologisk behandling Deponering Figur 1. Utvecklingen av behandlat hushållsavfall mellan 1975 till Källa: Avfall Sverige, 2013d. År 2010 gick 47 procent ( ton) av hushållsavfallet till materialåtervinning varav 11 procent ( ) behandlades biologiskt. Siffrorna baseras på data som rapporteras till Eurostat vartannat år enligt avfallstatiskförordningen (Naturvårdsverket, 2012d) I Sverige finns det lagstiftat producentansvar med målnivåer för materialåtervinning av bland annat förpackningar, returpapper, elektriska och elektroniska produkter och batterier. Förutom de lagstiftade producentansvaren finns det för kontorspapper ett frivilligt åtagande att återvinna 75 procent. År 2010 uppfylldes återvinningsmålen för förpackningar liksom för kontors- och returpapper förutom för plastförpackningar och dryckesförpackningar. Utvecklingen av återvinningen av plastförpackningar visas i figur 2 och en sammanställning av insamlade mängder förpackningar finns i tabell 1. 17

18 Plastförpackningar Materialåtervinning Mål Materialåtervinning Total återvinning Mål total återvinning Figur 2 Återvinningsnivåer 2000 till 2010 för plastförpackningar (ej PET). Källa: Naturvårdsverket, 2012d. Tabell 1. Resultat av förpackningsinsamlingen Redovisning enligt den svenska förpackningsförordningen. Källa: Naturvårdsverket, 2012d. Total mängd satt Materialutnyttjande utnyttjande Material- Målnivå Materialslag på marknaden (%) (ton) (ton) (%) Glas Plast, ej PET PET-flaskor, ej återanvändning Papper, papp, kartong, wellpapp Metall, ej dryckesförpackningar Returburkar (aluminium) Trä Totalt Även för elektriska och elektroniska produkter nåddes de satta målen för 2010, däremot inte för batterier (Naturvårdsverket, 2012d). Drygt 17 kg elavfall per invånare samlades in i Sverige år 2012 och ca 84 procent av det som samlades in materialåtervanns. Enligt EE- och Batteriregistret såldes under ton elektriska och elektroniska produkter inom samtliga produktkategorier och det samlades in ton, varav ton hushållsprodukter. Även delar av grovavfallet materialåtervinns idag, så som metall, gips, planglas och plast som inte är förpackningar (Avfall i Sverige, 2013d). Återvinningsmängd för olika avfallslag presenteras i tabellen nedan. 18

19 Tabell 2. Mängden återvunnet hushålsavfall 2010 från hushåll och verksamheter. Mängd till Källa Avfallsslag återvinning (ton) 06. Metallavfall Metallförpackningar Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) Dryckesförpackningar Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) Kommunskrot Svensk Avfallshantering 2011, sid Glasavfall Glasavfall ÅVS Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) Returglas Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) 07.2 Pappers- och pappavfall Pappersförpackningar, inkl. well Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) Tidningar Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) Kontorspapper Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) 07.4 Plastavfall Plast materialåtervinning Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) PET Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) 08. Kasserad utrustning Elavfall Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) Batterier Bärbara batterier Avfall i Sverige 2010 (Producentansvar) 09.1 och 09.2 Animaliskt och blandat matavfall samt vegetabiliskt avfall. Nedbrytbart avfall till kompostering och rötning Totalt Svensk Avfallshantering 2011, sid 20 1 Ej dryckesförpackningar Plockanalyser av säck- och kärlavfallet visar att det finns potential att öka materialåtervinningen. En undersökning från Avfall Sverige visar att omkring 60 procent av det som läggs i hushållens soppåse skulle kunna materialåtervinnas. I hushåll utan utsortering av matavfall är siffran nästan 80 procent. Omkring 30 procent av innehållet i soppåsen från ett villahushåll består av förpackningar och tidningar. Uppskattningsvis hamnar ca ton elavfall i hushållssoporna som skulle kunna samlas in och materialåtervinnas (Avfall Sverige, 2008). Vid en jämförelse med återvinningsnivåerna för förpackningar i andra EU-länder är det tydligt att det finns en potential att öka återvinningen i Sverige. Under 2010 rapporterade Sverige en återvinningsnivå på 55 procent. Det kan jämföras med 19

20 exempelvis Holland, Belgien och Tyskland som alla redovisade återvinningsnivåer över 70 procent (se bilaga 1). 3.5 Brister i dagens system för materialåtervinning Avfallsutredningen (SOU, 2012) har bland annat identifierat följande brister i dagens system för avfallsinsamling: Alla avfallsmål nås inte Avfallet behandlas för långt ner i avfallshierarkin Avfallssystemen är inte tillräckligt enkla och tydliga Ansvarsfördelningen mellan olika aktörer är oklar En slutsats i utredningen är att det finns en stor efterfrågan på avfall av hög kvalitet för materialåtervinning. Det gäller både matavfall och avfall som omfattas av producentansvar. Problemet är att en stor del av avfallet som skulle kunna materialåtervinnas inte sorteras ut utan skickas till förbränning. Brister finns i hushållens system för insamling av tidningar och förpackningar, men även för annat avfall som kan materialåtervinnas. För tidningar och förpackningar handlar det bland annat om att det kan vara långa avstånd till insamlingsplatserna, och att behållarna ibland är fulla och platserna nedskräpade. Det finns även brister i grovavfallsinsamlingen med långa avstånd till återvinningscentralerna och begränsade öppettider. I en opinionsundersökning från 2013 uppgav 16 procent av de tillfrågade att de tyckte att sortering och insamling av grovavfall fungerade dåligt eller mycket dåligt. För förpackningar var motsvarande siffra 8-11 procent beroende på förpackningsslag (Avfall Sverige och FTI, 2013). För företagen finns det speciella mottagningspunkter där de kan lämna sina förpackningar. Tyvärr utnyttjas dessa i princip inte alls. Istället förekommer det att företag använder återvinningsstationerna som är avsedda för hushållens förpackningar. Eller så slängs förpackningarna i det brännbara avfallet i hushållsavfallet som går till förbränning. Större företag har normalt ett separat abonnemang för sitt avfall där hämtning av exempelvis wellpapp ingår. En förklaring till varför det saknas tillräckligt med platser för insamling av avfall är att avfallsfrågorna inte alltid beaktas i tillräcklig utsträckning i den fysiska planeringen. Metall samlas in vid alla återvinningscentraler, men det är bara vissa kommuner som tar emot plast, gips och glas för materialåtervinning, och någon enstaka för textil. Här sker dock en viss utbyggnad. Insamlingsnivån för elavfall är hög. Ändå slängs en del elavfall felaktigt i hushållssoporna eller i förpackningsinsamlingen. En förklaring till att elavfallet 20

21 hamnar fel är brister i tillgänglighet. Upplagringen av gamla elprodukter (som mobiltelefoner) är också ett problem. Genom att lämna in dessa till återvinning skulle uttaget av nya råvaror kunna minskas och energi sparas. Några andra orsaker till varför materialåtervinningen inte är högre (Naturvårdsverket, 2012b): Begränsade utrymmen för källsortering i bostäder och fastigheter. Förpackningar och produkter är inte utformade för materialåtervinning. Det finns en överkapacitet på förbränning av avfall i Sverige. Låga mottagningsavgifter på avfall till förbränning minskar incitamenten för att sortera ut avfall till materialåtervinning. Det är billigare att inte källsortera. Hushållen har för lite kunskap och brist på tid för att prioritera källsortering. 3.6 Avfallsutredningen och nationella avfallsplanen I avfallsutredningen (SOU, 2012) presenteras en översyn av avfallsområdet, främst vad det gäller ansvaret för insamling och omhändertagande av hushållens avfall men även ansvaret för verksamheters avfall, särskilt avseende hushållsavfall, förpackningar och returpapper. Utredningen föreslår exempelvis att kommunen ska ges möjlighet att förbereda avfall för återanvändning genom att sortera ut sådant avfall från annat avfall. För att uppnå ökad materialåtervinning av förpackningar och tidningar föreslås att det fysiska ansvaret för insamling av detta avfall ska övergå från producenterna till kommunerna. Nationella avfallsplanen pekar ut hushållens avfall som ett prioriterat område där det finns en potential att minska miljöpåverkan genom att utnyttja resurserna i avfallet bättre. Följande mål anges för att öka återanvändning och materialåtervinning av hushållens avfall: Återanvändningen av hushållens avfall ska öka, bland annat genom att det ska bli enklare för hushållen att lämna material och produkter till återanvändning eller till förberedelse för återanvändning. Materialåtervinning av hushållens avfall ska öka och minst 90 procent av hushållen ska vara nöjda med insamlingen. Återanvändning av textiler och materialåtervinning av textilavfall ska öka. Insamlingen av elavfall till materialåtervinning ska öka, speciellt för smått elavfall. 3.7 Forskning om styrmedel för hållbar avfallshantering I Naturvårdsverkets sexåriga forskningsprogram Hållbar avfallshantering som avslutades hösten 2012 finns omfattande underlag om effekterna av olika åtgärder och styrmedel för ökad materialåtervinning och återanvändning. I programmet 21

22 utvecklades modeller för hur olika åtgärder påverkar avfallshanteringen (Naturvårdsverket, 2012a). Resultatet från programmet visar att bland de styrmedel som finns idag och bland de möjliga styrmedel som studerats finns det några som kan ha stor påverkan på hur avfallet hanteras, som exempelvis deponeringsförbud, producentansvar och krav på återvinning. Däremot är det svårare att finna styrmedel som gör att mängden avfall minskar kraftigt. En slutsats är att vissa styrmedel kompletterar varandra. Information behövs i allmänhet som komplement till andra styrmedel, men är svårt att få effektiv om den används för sig själv (Naturvårdsverket, 2012a). Det nyligen avslutade forskningsprojektet Perspektiv på framtida avfallsbehandling finansierat genom Waste Refinery har också analyserat effekterna av olika avfallsmål, åtgärder och styrmedel (Waste Refinery 2013). 3.8 Materialåtervinning en prioriterad fråga i EU och Norden För lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall inom EU ska enligt avfallsdirektivet (EG direktiv 2008/98/EG ) följande avfallshierarki gälla som prioritetsordning. Ordningen gäller under förutsättning att det är miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt. a) förebyggande b) förberedelse för återanvändning c) materialåtervinning d) annan återvinning, t.ex. energiåtervinning e) bortskaffande Enligt EU:s färdplan för ett resurseffektiv Europa (KOM, 2011) slängs varje år 2,7 miljarder ton avfall i Europeiska unionen, varav 98 miljoner ton är farligt avfall. I genomsnitt återanvänds eller återvinns endast 40 procent av det fasta avfallet, resten går till deponering eller förbränning. Den totala avfallsproduktionen är stabil i EU, men vissa avfallsströmmar ökar fortfarande, exempelvis bygg- och rivningsavfall, avloppsslam och marint avfall. Enbart avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter väntas öka med omkring 11 procent mellan 2008 och I vissa medlemsstater återvinns över 80 procent av avfallet, vilket visar på möjligheterna att använda avfall som en av EU:s viktiga resurser. Färdplanen anger vidare att förbättrad avfallshantering leder till bättre utnyttjande av resurser och minskad miljöpåverkan. Inom EU pågår en översyn av avfallsmålen i avfallsdirektivet, förpackningsdirektivet och deponeringsdirektivet. En konsultation avslutades i september Översynen kan leda till nya mål eller en revidering av befintliga mål. Vidare pågår en beredning av EU:s grönbok om plastavfall i miljön. I denna finns förslag på politiska lösningar för att hantera plastavfallet i Europa. 22

23 Inom Nordiska ministerrådet avfallsgrupp pågår arbete med det nordiska statsministerinitiativet för grön ekonomisk tillväxt. Initiativet omfattar totalt sex projekt med målet att öka återvinningen av plast och textil inom den Nordiska regionen. Projekten avslutas i december

24 4 Förslag till etappmål Syftet med etappmålen är att de ska styra och ange tydliga steg på vägen mot de samhällsförändringar som behövs för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska kunna nås. Detta förslag till etappmål styr mot en samhällsförändring som innebär att vi blir bättre på att ta hand om resurserna i avfallet genom att öka återanvändningen och materialåtervinningen av avfall. 4.1 Förslag till etappmål Naturvårdsverket föreslår följande etappmål för ökad förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. År 2020 tas materialet i avfallet från hushåll och verksamheter till vara så långt som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Minst 60 procent av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter förbereds för återanvändning eller materialåtervinns. Det är enkelt för hushåll och verksamheter att lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning. Landsting och branscher med en betydande potential att bättre ta vara på materialet i avfallet har tagit fram branschspecifika avfallsmål Tolkning av målet Den inledande meningen i målet anger att allt avfall och från både hushåll och verksamheter ska tas till vara så långt som möjligt, och att det ska ske så att påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Den första strecksatsen i förslaget omfattar allt avfall från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter som kan förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas. Förslaget avser verkligt materialåtervunna mängder. Felsorterat avfall och rejekt från återvinningsprocessen räknas bort från insamlade mängder. Med motsvarande avfall från verksamheter avses hushållsliknande avfall, såsom till exempel matavfall, förpackningar, elavfall bestående av hushållsprodukter, textilier och grovavfall (se bilaga 2). Förslaget omfattar fler fraktioner än det avfall som enligt miljöbalken definierar som hushållsavfall. Exempelvis ingår allt förpackningsavfall och matavfall från butiker och grossister i målet. Nivån 60 procent ska uppnås för Sverige som helhet. Nivån kan variera mellan olika delar i landet beroende på lokala förutsättningar. 24

25 Den andra strecksatsen anger att det ska vara enkelt för hushållen att både lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning. Innebörden är att det ska vara enkelt att återanvända, oavsett om det rör sig om produkter eller avfall. Den tredje strecksatsen innebär att landsting och verksamheter där det finns en betydande potential att bättre ta vara på materialet i avfallet ska ta fram specifika avfallsmål för sin bransch. 4.2 Skäl till förslaget Syftet med etappmålet är att få till stånd en samhällsförändring som innebär att vi blir bättre på att ta hand om resurserna i avfallet genom att öka återanvändningen och materialåtervinningen av avfall. En stor del av avfallet som omfattas av målet går idag till förbränning. Flera studier har visat att materialåtervinning i de flesta fall i ett livscykelperspektiv är bättre för miljön jämfört med förbränning. (Naturvårdsverket, 2012a). Förbränningen bör i så fall ske i kombinerade värmeoch kraftverk för att producera både värme och el. Ännu högre miljönytta uppnås genom återanvändning. Miljövinsten med återanvändning består i att produktion av nya produkter undviks eller senareläggs. Målet styr mot att vi når högre upp i EU:s avfallshierarki. Den inledande skrivningen i förslaget till etappmål innebär att både återanvändning och materialåtervinning av avfall behöver öka, men att det inte får ske på bekostnad av risker för hälsa och miljö. Vissa av dagens produkter innehåller ämnen som kan vara hälso- eller miljöfarliga. För avfall som innehåller farliga ämnen kan det vara bättre att förbränna eller deponera avfallet. Exempel på sådana fall kan vara att avfallet innehåller ämnen som är förbjudna i nya produkter och att dessa ämnen inte kan avskiljas i en återvinningsprocess, eller att kunskapen om innehållet av farliga ämnen i avfallet är så bristfällig att det inte kan säkerställas att avfallet kan återvinnas på ett säkert sätt. Ett förorenat avfall kan också kräva omfattande behandling t.ex. rening eller separering innan återvinning. Om behandlingen är energikrävande kan det i vissa fall leda till att den miljömässiga nettovinsten av återvinningen uteblir och att förbränning med energiutvinning därmed är ett bättre alternativ ur miljösynpunkt. Minst 60 procent förbereds för återanvändning eller materialåtervinns Första strecksatsen i målet utgår från artikel 11 punkt 2 i avfallsdirektivet: Senast 2020: Förberedandet för återanvändning och materialåtervinning av avfallsmaterial, som ska omfatta åtminstone papper, metall, plast och glas från hushåll och, eventuellt, samma material från andra källor förutsatt att dessa avfallsflöden liknar avfall från hushåll, ska öka till totalt minst 50 viktprocent. Naturvårdsverket har valt en vid tolkning av målet i avfallsdirektivet genom att inkludera allt avfall som kan förberedas för återanvändning och materialåtervinnas, 25

26 inte bara papper, metall, plast och glas. Ett skäl är att det finns en potential att öka materialåtervinning av andra material som till exempel textil och matavfall. Ett ytterligare skäl att inkludera fler materialslag är att målet omfattar förberedelse för återanvändning. Avfall som kan förberedas för återanvändning består ofta av andra material än papper, metall, plast och glas, såsom trä och textil. Vidare ingår hushållsliknande avfall från verksamheter i målet. Skälet är att det även för verksamheter finns en potential att öka förberedelse för återanvändning och materialåtervinning för detta avfall. En viktig aspekt är vad som avses med materialåtervinning. Vid rapportering av materialåtervinning av förpackningar finns skillnader mellan vad länderna i EU rapporterar. En del länder rapporterar insamlade mängder till materialåtervinning medan andra länder redovisar de mängder som verkligen materialåtervinns. Naturvårdsverket anser att det är de verkligt materialåtervunna mängderna som bör redovisas, eftersom det visar på miljönyttan. Därför avser målet de faktiskt materialåtervunna mängderna och inte bara insamlade mängder till materialåtervinning. Det stämmer också överens med uppföljning av etappmålet för biologisk återvinning av matavfall som också mäter verkligt återvunna mängder (rejekt borträknat). Förslaget innebär att Sverige lägger sig på en högre nivå än vad avfallsdirektivet anger. Det är rimligt med tanke på att Sverige har förutsättningar att vara bland de länder som når de högsta återvinningsnivåerna inom EU. Men för detta krävs extra åtgärder. Sedan mitten av 2000-talet har materialåtervinningen av hushållsavfall minskat något medan förbränningen har ökat. Vidare visar en jämförelse med återvinningsnivåerna för förpackningar i EU-länderna att det finns en potential att öka återvinningen i Sverige. År 2011 materialåtervanns 47 procent av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter. Där utöver förbereddes en mindre mängd avfall för återanvändning. Statistik över detta saknas men antas bara röra sig om någon procent av de totalt uppkomna mängderna (se avsnitt 3.3). Genom åtgärder som innebär ökad tillgänglighet för hushållen att lämna sitt avfall till förberedelse för återanvändning och materialåtervinning och att företagen förbättrar sin avfallshantering så bedöms det vara möjligt att nå målet 60 procent till Men för denna utveckling krävs en kombination av styrmedel som bland annat innebär förtydligande av olika aktörers ansvar. Förutsättningar för att nå målet är att minst 60 procent av matavfallet behandlas biologiskt. Det utgår från antagandet att etappmålet för biologisk återvinning av matavfall uppnås till år 2018 och att denna materialåtervinning fortsätter att öka. Andra antaganden är att matavfallet kommer minska med 20 procent fram till 2020 jämfört med 2010 och att 40 procent av textilierna återanvänds och 25 procent materialåtervinns år 2020 (enligt förslagen till nya etappmål). 26

27 Det är enkelt att återanvända Skälet till att inkludera både återanvändning av produkter och förberedelse för återanvändning av avfall är att det är svårt att skilja dessa begrepp åt. Genom att ta med båda begreppen blir det tydligt att återanvändningen ska öka oavsett om det rör sig om avfall eller produkter. Landsting och branscher tar fram branschspecifika mål I arbetet med att ta fram förslag till etappmål har flera aktörer uttryckt att de önskar mål som riktar sig till specifika branscher/aktörer. Kunskapen om potentialen till ökad materialåtervinning för olika branscher är dock bristfällig. En sektor som pekats ut är tjänstesektorn. Enligt avfallstatistiken (Naturvårdsverket, 2012d) så uppkommer inom denna sektor en stor mängd hushållsavfall och så kallat blandade och ej differentierade material, som idag går till förbränning. Exempel på delar av tjänstesektorn där vi bedömer att det finns potential att förbättra avfallshanteringen är landstingen och handeln. För landstingen finns det dessutom bra statistik, vilket underlättar möjligheten att ta fram mål. 4.3 Etappmål i miljömålssystemet I Regeringens proposition 2009/10:155 Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete står det att Etappmålen fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, av riksdagen. Naturvårdsverket anser inte att särskilda skäl föreligger för att detta förslag till etappmål ska fastställas av riksdagen utan etappmålet kan beslutas av regeringen. Etappmålet kommer bidra till att nå generationsmålet och flera av miljökvalitetsmålen, främst begränsad klimatpåverkan, giftfri miljö och god bebyggd miljö. Målet kommer även bidra till att följande preciseringar i generationsmålet kommer kunna uppnås: - Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. - Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. - En god hushållning sker med naturresurserna. För god bebyggd miljö finns följande precisering om avfall: - Avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Förslaget till etappmål om återanvändning och materialåtervinning har nära koppling till etappmålet om återvinning av näring i matavfall från hushåll, storkök, 27

28 butiker och restauranger som ska uppnås Matavfall är en av avfallsströmmarna som ingår i förslaget till mål. Även etappmålet om giftfria och resurseffektiva kretslopp har nära kopplingar och är till stor del en förutsättning för ökad materialåtervinning. Det anger exempelvis att återcirkulation av farliga ämnen så långt som möjligt undvikas och att det ska finnas höga och likvärdiga krav på innehållet av farliga ämnen i både nyproducerade och återvunna material. Vidare har följande av Naturvårdsverkets förslag till nya etappmål kopplingar till detta förslag; - etappmål om textilier och textilavfall - etappmål om hållbar återföring av fosfor - etappmål om minskad mängd matavfall Förslaget till etappmål om textilier och textilavfall innehåller mål om återanvändning av textilavfall. I förslaget till etappmål om fosfor ingår matavfall som en delström. Etappmålet har koppling till den av Miljömålsutredningen föreslagna strategin för giftfri miljö Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö ( SOU, 2012) Målkonflikt och synergier mellan Giftfri Miljö och Begränsad Klimatpåverkan Farliga ämnen kan i vissa fall utgöra ett problem vid materialåtervinning. Detta kan innebära att det uppstår en målkonflikt mellan miljökvalitetsmålen giftfri miljö och begränsad klimatpåverkan. Men det finns också viktiga synergier mellan dessa två miljökvalitetsmål. När ökad materialåtervinning ersätter nytillverkat material och på så sätt minskar behovet av energi och kemikalier vid tillverkning finns det exempel på tydliga synergieffekter. Om energianvändningen minskar innebär det i många fall att utsläpp från användning av fossila bränslen minskar. Minskad användning av fossila råvaror reducerar spridningen av toxiska ämnen från fossila material, exempelvis kvicksilver som frigörs vid kolförbränning (Kemikalieinspektionen, 2010). Även utsläppen av exempelvis dioxiner, kadmium, kväve- och svaveloxider och flyktiga organiska ämnen reduceras när energibehovet från nytillverkning minskar. Sambanden mellan begränsad klimatpåverkan och giftfri miljö är komplexa och att det behövs ytterligare studier av synergier och målkonflikter mellan de två målen (IVL, 2009). Sammanfattningsvis bedömer Naturvårdsverket att om man vid materialåtervinning har fokus på att denna ska vara av god kvalitet så kommer etappmålet om giftfria och resurseffektiva kretslopp att kunna nås. 28

29 5 Åtgärder Syftet med detta kapitel är att beskriva de möjliga åtgärder som kan bidra till att det föreslagna etappmålet uppfylls. Det innebär inte att det är just dessa åtgärder som kommer att genomföras utan vilka åtgärder som i slutändan genomförs styrs av de styrmedel som beslutas om. En åtgärd är en fysisk eller beteendemässig förändring som genomföras av privatpersoner, företag eller offentlig sektor med syfte att nå ett mål inom miljöområdet till följd av ett styrmedel (Naturvårdsverket, 2012c). Om följande åtgärder vidtas är det möjligt att nå målet att minst 60 procent av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter förbereds för återanvändning eller materialåtervinns (Profu 2013): Möjlighet att lämna produkter och avfall till återanvändning Lättillgängliga insamlingssystem för tidningar och förpackningar Möjlighet att lämna grovavfall av plast till materialåtervinning Insamling i materialströmmar Ökad insamling av förpackningar och tidningar från verksamheter Andra åtgärder som identifierats är design av produkter för ökad återanvändning och återvinning och ökad insamling och materialåtervinning av elavfall. Men inom ramen för detta projekt har det inte varit möjligt att beräkna potential, effekt och kostnader för dessa åtgärder. Alla åtgärder beskrivs mer i detalj i den samhällsekonomiska rapporten. För varje åtgärd har åtgärdskostnad per ton avfall och effekten analyserats. Därefter har åtgärderna analyserats för att ta fram de som är mest kostnadseffektiva. 5.1 Förslag till åtgärder samt kostnader Nedan redovisas kortfattat de olika åtgärderna som föreslås samt effekter uttryckt i återvunna mängder samt minskade utsläpp av växthusgaser och kostnader 4 för de åtgärder där detta har varit möjligt att beräkna. För utförligare underlag om åtgärderna och beräkningarna som gjorts se bilaga Möjlighet att lämna produkter och avfall till återanvändning Genom att produkter kommer till användning istället för att slängas som grovavfall kan betydande miljövinster uppstå. En åtgärd för att öka återanvändningen och 4 Alla kostnader nedan redovisas som två alternativ; med och utan import av avfall. När återanvändningen respektive materialåtervinningen ökar medför det att mängden avfall som går till energiutvinning minskar. I ett systemperspektiv innebär det att ändra energikällor måste användas för att täcka upp för denna minskade energiproduktion. Ett alternativ kan då vara att importera avfall för förbränning. I det andra alternativet ökar istället användningen av andra energikällor. 29

30 förberedelse för återanvändning av produkter är att det ska bli enklare att lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning. Detta kan ske på många sätt. Ett sätt att underlätta för återanvändning i tätbebyggda områden är att inrätta mindre kvartersnära återvinningscentraler ( m 2 ) inriktade mot återbruk, som även kan fungera som mötesplatser. Sådana anläggningar finns redan i Köpenhamn och Oslo. Det finns en vägledning från Avfall Sverige om etablering av denna typ av anläggningar (Avfall Sverige, 2013c). Kvartersnära återvinningscentraler förutsätter dock enligt Boverket särskilda detaljplanestudier för anpassning till gatumiljö, trafik, buller och brandrisk samt till tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. I avfallsutredningen (SOU 2012:56) är bedömningen att möjligheten till återanvändning skulle underlättas om privata aktörer får möjlighet att hantera grovavfall. Här har vi räknat på åtgärden att det på alla återvinningscentraler ska finnas möjlighet att lämna produkter för återanvändning och avfall för förberedelse för återanvändning. Denna möjlighet kan se olika ut och nedan redovisas beräkningarna för två olika exempel. Det ena exemplet innebär att alla återvinningscentraler byggs om till kretsloppsparker (med reparations- och försäljningsverksamhet på området) och det andra exemplet innebär att besökare på alla återvinningscentraler kan skänka hela och rena produkter för försäljning som sker utanför området, så kallade prylbodar. Båda exemplen bygger på att kommunen bör bereda frivilligorganisationer och andra aktörer tillfälle att hämta de utsorterade produkterna, innan kommunen själv hanterar dessa. Baserat på (Profu 2013) uppskattas den totala mängden återanvändning i alternativet med kretsloppsparker upp gå till ca ton till I det andra exemplet uppskattas den totala återanvändningen till drygt ton. Detta är den fulla potentialen för åtgärden, ingen hänsyn har tagits till att viss återanvändning redan sker idag. Återanvändningen beräknas medföra att utsläppen av växthusgaser kan minska med ca 130 kton/år i exemplet med kretsloppsparker. I exemplet med prylbodar beräknas minskningen till ca 20 kton CO 2 -ekv./år. Den totala kostnaden för återanvändning i alternativet med kretsloppspark beräknas till ca 240 miljoner kr/år, medan kostnaden för det andra exemplet är drygt 45 miljoner kr/år 5. Detta innebär en genomsnittlig åtgärdskostnad på ca kr/ton återanvänd produkt respektive ca kr/ton återanvänt material. Eftersom visst arbete med återanvändning redan sker, har delar av den totala kostnaden redan tagits, det påverkar dock inte den genomsnittliga kostnaden. 5 Inga intäkter för de sålda produkterna har räknats med. 30

31 Det finns andra möjligheter att underlätta för hushåll och företag att lämna avfall för återanvändning. Bedömningen i avfallsutredningen är att både privata och kommunala aktörer bör involveras i omhändertagande av avfallet. Utredningen föreslår att privata aktörer som godkänts av den myndighet regeringen bestämmer ska få samla in grovavfall från hushållen Lättillgängliga insamlingssystem för förpackningar och tidningar Genom att utöka servicen för hushållens insamling så att det blir lättare för hushållen att lämna utsorterade förpackningar och tidningar kan det förväntas att insamlingen och därmed materialåtervinningen kan öka. Det är inte utrett hur denna åtgärd ser ut i detalj. Servicen kan utökas på olika sätt och hur det görs kan skilja sig åt beroende på förutsättningarna. Dagens system bygger på källsortering. En annan möjlighet är att samla in förpackningar och tidningar fastighetsnära i en blandad fraktion för eftersortering i en central anläggning. En studie från 2009 om insamling av förpackningar och tidningar i blandad fraktion pekade ut behovet av bättre kunskap om kvaliteten och kvantiteten av material från centrala sorteringsanläggningar (Avfall Sverige, 2009). Ett problem är att glasförpackningarna kan ställa till problem genom att de förorenar pappersfraktionen och ger problem i pappersåtervinningen. Försök med fastighetsnära insamling av förpackningar i en blandad fraktion (gula tunnan) har genomförts i Göteborg (Jensen et.al, 2013). Enkelheten i systemet uppskattades av hushållen. Insamling med sopsug är exempel på lösningar i tätbebyggda områden. Som utgångspunkt för beräkningarna för denna åtgärd har system för fastighetsnära insamling av sorterade förpackningar och tidningar (FNI) använts 6. Genom att utöka servicenivån antas att den årliga materialåtervinningen av förpackningar och tidningar kan öka med nästan ton. Denna återvinning medför att utsläppen av växthusgaser beräknas minska med närmare 100 kton/år. Den totala kostnaden för åtgärden med fastighetsnära insamling av källsorterade förpackningar och tidningar beräknas ligga mellan mnkr/år (vid import av avfall) respektive mnkr/år (utan import av avfall). Spannet beror på vilka antaganden som görs för hushållens tid för rengöring, sortering och transport i samband med källsortering samt värderingen av denna tid 7. Detta innebär att den genomsnittliga åtgärdskostnaden ligger mellan kr/ton återvunnet material (vid import) resp kr/ton återvunnet material (utan import). 6 Förpackningarna sorteras då i olika fraktioner utifrån förpackningsslag. En annan möjlighet är att samla in förpackningar och tidningar fastighetsnära i en blandad fraktion för eftersortering i en central anläggning 7 Vi har antagit att hushållen lägger 0,026 timmar/kg sorterat material för rengöring och sortering. Vidare antas att de transporter som görs enbart för att lämna sorterat avfall försvinner helt och hållet vid en ökad servicenivå. För värdering av hushållens tid har ett spann på 3 14 kr/timme använts. 31

32 Värderas hushållens tid till 0 blir den totala kostnaden istället 126 mnkr/år respektive 118 mnkr/år eller kr/ton återvunnet material respektive kr/ton Möjlighet att lämna grovavfall av plast till materialåtervinning Den totala mängden plastavfall i Sverige år 2010 har uppskattats till ton (Fråne et al, 2012). Ca 15 procent av detta plastavfall ( ton) utgörs av plastavfall från hushåll som inte är förpackningar. För detta plastavfall saknas till stor del system för insamling och materialåtervinning. Metoder för materialåtervinning av plast beskrivs i bilaga 3. En viss utsortering av denna plast till materialåtervinning sker idag dock på återvinningscentralerna i ett tjugotal kommuner (Sabel, J., Swerec, 2013). Cirka ton samlades in till materialåtervinning år En ökad materialåtervinning av plast skulle ge betydande miljövinster genom att ersätta ny plastråvara i vissa produkter och genom minskade utsläpp från avfallsförbränning (Ambell, et. al., 2010). All denna plast lämpar sig dock inte för materialåtervinning. Plast som innehåller vissa typer av tillsatsämnen bör inte materialåtervinnas. Vid de kommuner som har plastinsamling på återvinningscentralerna finns det information om vilken plast som bör sorteras ut till materialåtervinning. Insamling utifrån denna sorteringsinstruktion resulterar i en plastfraktion som innehåller cirka 75 procent polyeten och polypropen (Sabel, J.,Swerec, 2013), vilket är den plast som kan återvinnas i dagens system. Den insamlade plasten lämnas till Swerec i Småland, där plasten sorteras med NIR-teknik i fem olika plastsorter. Vid den efterföljande tvättprocessen avskiljs oönskade plaster, till exempel PVC och olika tekniska plaster som kan innehålla blypigment eller flamskyddsmedel. Denna process är till för att sortera ut de plaster som är mest värdefulla att återvinna, och att sortera bort sådana plaster som typiskt innehåller särskilt farliga ämnen. Processen beskrivs närmare i bilaga 3. Generellt gäller att teknik för ökad materialåtervinning av plast behöver utvecklas parallellt med tekniker för att identifiera och sortera ut de material som inte kan materialåtervinnas på ett säkert sätt. Här har företagen ett stort ansvar att samla kunskap om innehållet av farliga ämnen i de material som ska återvinnas och att utveckla tekniker för identifiering, sortering och kontroll av materialet. Myndigheterna har en viktig uppgift att kontrollera företagens arbete genom att använda sig av och utveckla befintliga styrmedel, se avsnitt 6.1. Den förbehandlade plasten går vidare till materialåtervinning i främst Tyskland och Norge. Exempel på återvunna produkter är blomkrukor, sorteringskärl, soppåsar och plastinredning i bilar. Bedömningen är att det finns avsättning för att materialåtervinna all den plast som kan komma att sorteras ut på Återvinningscentralerna för materialåtervinning (Sabel, J., 2013). 32

33 Genom att på alla återvinningscentraler sortera ut och återvinna plast som lämpar sig för materialåtervinning beräknas det vara möjligt att öka återvinningen av plast med drygt ton per år. Det beräknas medföra att växthusgasutsläppen kan minska med ca 75 kton/år. Den totala kostnaden för att samla in och återvinna detta plastavfall beräknas till ca 82 miljoner kr/år (med import av avfall) respektive ca 80 miljoner kr (utan import av avfall). Det innebär en genomsnittlig åtgärdskostnad på ca kr/ton återvunnen plast (med import) respektive ca kr/ton återvunnen plast (utan import) Insamling i materialströmmar En åtgärd för att öka materialåtervinningen är att insamlingen av förpackningar ersätts av insamling i materialströmmar. Detta innebär att i kärlen för förpackningar slängs även avfall i samma material, men som inte är förpackningar. Naturvårdsverket föreslog 2008 i regeringsuppdraget System för insamling i hushållsavfall i materialströmmar (Naturvårdsverket, 2008) att ett sådant system bör införas för avfall av plast och metall som är lämpligt att materialåtervinna tillsammans med förpackningsavfallet. Den huvudsakliga anledningen var att göra hanteringen enklare och mer begriplig för hushållen. Ytterligare en slutsats var att hushållsavfall som samlades in i materialströmmarna metall och plast på återvinningsstationer höll en sådan kvalitet att det går att materialåtervinna. En risk med insamling av övrigt metallavfall blandat med metallförpackningar är enligt Avfallsutredningen att skrot av hög kvalitet kan förorenas av tenn från metallförpackningar. Men Naturvårdsverket bedömer att det är bättre att sortera detta metallavfall i en gemensam metallfraktion än att det går till förbränning. Vidare finns det teknik att i efterhand sortera stålburkarna i en separat fraktion (Forsgren, C., 2013). En annan risk är att insamling i materialströmmar skulle kunna medföra att hushållen i ökad grad lämnar elavfall i denna insamling eftersom det består av metall och ofta även plast. Därför bör utbyggnaden av insamling i materialströmmar kombineras med bättre system för insamling av smått elavfall. Den föreslagna åtgärden föreslås endast gälla för plast- och metallavfall eftersom det bedöms vara för dessa materialslag som miljövinsten med återvinning istället för förbränning är störst (Naturvårdsverket, 2008). Åtgärden gäller enbart insamlingssystemen för hushållen. Baserat på försök i Eskilstuna och andra plockanalyser som gjorts (Naturvårdsverket, 2008) har det uppskattats att insamling i materialströmmar kan öka återvinningen av plast och metall med ton till Detta medför att utsläppen av växthusgaser minskar med ca 70 kton CO 2 -ekv/år. 33

34 Den totala kostnaden för att införa insamling i materialströmmar för alla hushåll i Sverige beräknas till 36 MSEK/år (vid import av avfall) respektive 34 MSEK/år (utan import av avfall). Detta innebär en genomsnittlig åtgärdskostnad på respektive kr/ton återvunnet material. Det är viktigt att påpeka att framförallt insamlings- och hanteringskostnaderna för denna åtgärd är väldigt osäkra och bygger på grova antaganden Ökad insamling av förpackningar och tidningar från verksamheter Det finns redan ett krav på att verksamheter ska sortera ut förpackningar och returpapper (SFS 2006:1273 och SFS 1994:1205). Det finns dock brister i efterlevnaden. Genom att öka insamlingen av förpackningar från verksamheter kan materialåtervinningen öka. Det finns flera tänkbara utformningar för en sådan åtgärd och hur åtgärden utformas och genomförs i detalj tar Naturvårdsverket inte ställning till. Dataunderlaget för att beräkna potentialen för och effekten av denna åtgärd är bristfälligt. Dessa två förutsättningar medför att effekterna av och kostnadsuppskattningarna för denna åtgärd är osäkra och får ses mer som ett exempel för att visa på storleksordningen än faktiska kostnader. Det uppskattas att genom en ökad insamling av verksamheternas förpackningar och returpapper kan mängden återvunnet material öka med ton. En ökad återvinning från verksamheter beräknas medföra att utsläppen av växthusgaser minskar med ca 55 kton CO2-ekv/år. I brist på andra kostnadsunderlag baseras kostnadsberäkningarna även för företagen på kostnader för fastighetsnära insamling. Detta ger en totalkostnad mellan mnkr/år (vid import) respektive mnkr/år. Det ger en genomsnittlig åtgärdskostnad på kr/ton återvunnet material (vid import) resp kr/ton. Värderingen av verksamheternas tid för, sortering av det sorterade materialet utgör en stor del av denna kostnad 8. Eftersom sorteringen av förpackningar och tidningar från verksamheter redan är ett lagkrav använder vi endast den kostnad som utökad service innebär. Om företagens tid inte inräknas i åtgärdskostnaden uppgår totalkostnaden till mellan miljoner kronor per år och en genomsnittlig kostnad för återvinning på kr per ton Design för ökad återvinning och återanvändning Dagens material och produkter är sällan utformade för att underlätta återanvändning, reparation och återvinning. Det finns stor potential att förbättra 8 Tidsåtgången antas vara 0,019 tim/kg. Personalens tid har sedan värderats till mellan 125 kr/h (genomsnittlig nettolön 2012) samt 336 kr/h (genomsnittlig bruttolön inkl. arbetsgivaravgifter, semestertillägg samt OH kostnader) 34

35 Mängd avfall (kton) utformningen av produkter. Några exempel är att tillverka produkter som håller längre, att göra det möjligt att reparera produkter eller byta ut delar och optimera design och materialval (Naturvårdsverket, 2012b). Det kan också handla om att designa produkter så att de är möjliga att demontera för att underlätta separationen av olika material i samband med återvinningen. Producentansvaren ställer krav på att produkterna ska vara lätta att återvinna och inte innehålla farliga ämnen. Detta kan bland annat uppnås genom att tillverkarna systematiskt arbetar med att substituera farliga ämnen i sina produkter samt att de i de fall farliga ämnen förekommer tillhandahåller information om detta. För exempelvis plastförpackningar finns en stor utvecklingspotential att genom medveten design effektivisera sortering och separering av polymerer (Plastkretsen, 2013). Inom ramen för detta projekt har det inte varit möjligt att beräkna potential, effekt och kostnader för denna typ av åtgärder Utökad insamling och materialåtervinning av elavfall Uppskattningsvis är det minst ton elavfall som årligen slängs i hushållssoporna eller lagras i byrålådorna hemma hos hushållen (Avfall Sverige, 2008). Genom att öka servicenivån för insamling av elavfall skulle en stor del av detta istället kunna materialåtervinnas. Inte heller för denna åtgärd har det inom detta projekt varit möjligt att beräkna potential, effekt och kostnader för denna åtgärd. 5.2 Samlad effekt av åtgärder I figur 3 nedan redovisas respektive åtgärds bidrag till att nå etappmålet utifrån grundscenariot Även en summering av åtgärdernas totala effekt visas. Målnivån på 60 procent är markerad genom den streckade linjen Målnivå 60% Biologisk behandling Materialåtervinning Återanvändning Figur 3. Mängd avfall till biologisk behandling, materialåtervinning och återanvändning 2020 (kton) för respektive åtgärd, samt summerat för alla åtgärder, jämfört med dagens nivåer och referensalternativet I dessa siffror ingår inte avfallsfraktionerna kontorspapper och returburkar. 35

36 Enligt figuren ovan är det genom de föreslagna åtgärderna möjligt att nå en nivå på 63 % återanvändning och materialåtervinning. Det ska dock noteras att åtgärden som riktas mot återanvändning inkluderar både återanvändning och förberedelse för återanvändning. I förslaget om ett etappmål på 60 procent inkluderas endast förberedelse för återanvändning. Det innebär att effekten för åtgärden är överskattad då endast förberedelse för återanvändning avses. Effekten av ökad servicenivå kan också vara överskattad. Där antas att ökad servicenivå kommer leda till att i princip alla hushåll kommer delta i källsortering i samma utsträckning som de bäst fungerande fastighetsnära insamlingssystemen som idag finns för villor. Även om åtgärden kompletteras med omfattande kommunikationsinsatser är det tveksamt om så goda resultat kan uppnås. 5.3 Kostnadseffektivitet När åtgärder som ska bidra till att uppnå etappmålet ska väljas bör hänsyn tas till ett flertal faktorer, där kostnadseffektivitet är en av dem. Kostnadseffektivitet innebär att åtgärder som medför att målet ska nås till lägsta möjliga kostnad ska genomföras. Villkoret för kostnadseffektivitet är att marginalkostnaden (dvs. kostnaden för att bidra med ytterligare en enhet till målet) ska vara lika för alla åtgärder 9. För etappmålet om materialåtervinning och återanvändning innebär detta att kostnaden för att öka materialåtervinningen eller återanvändningen med ytterligare en enhet ska vara lika för alla åtgärder. Syftet med materialåtervinning och återanvändning är dock en minskad miljöpåverkan. Eftersom minskningen i miljöpåverkan beror på vad det är som materialåtervinns eller återanvänds blir det lite missvisade att uttrycka det som att kostnaden för att öka materialåtervinningen eller återanvändningen med ytterligare en enhet ska vara lika. Istället borde kostnaden för att minska miljöpåverkan med ytterligare en enhet vara lika för alla åtgärder för att målet ska nås kostnadseffektivt. Nedan redovisas båda dessa alternativ. I tabellen nedan redovisas en sammanställning över de åtgärder som det har varit möjligt att beräkna effekt och kostnader för. Det är inte möjligt att summera siffrorna för de två åtgärderna som syftar till ökad återanvändning eftersom de är två olika exempel där effekterna kan ses som ett min och max för återanvändning via återvinningscentraler. För totala kostnader och kostnader per ton återvunnen mängd/ per ton CO 2 -ekv. redovisas ett genomsnitt av scenarierna med och utan import. 9 Här används dock genomsnittliga kostnader istället för marginalkostnader. 36

37 Tabell 3. Sammanställning över ökad återvinning/återanvändning, totala kostnader och genomsnittliga åtgärdskostnader och reduktionskostnader Åtgärd Effekt (ton) Totalkostnad (mnkr/år) Lättillgängliga ins system (hushåll) Kr/ton återvunnen mängd Kr/ton CO2- ekv Insamling av plastavfall Insamling i materialströmmar Insamling från verksamheter Totalt Kretsloppsparker Prylbod Totalt Ett genomsnitt av spannet för den totala kostnaden har använts 2 Denna summering inkluderar ett genomsnitt av effekten av och kostnaderna för kretsloppsparker och prylbodar Enligt tabellen ovan är åtgärden insamling i materialströmmar den mest kostnadseffektiva åtgärden, därefter kommer insamling från verksamheter och ökad servicenivå och till sist åtgärderna för återanvändning och insamling av plastavfall. Kostnaderna för återanvändning är den näst dyraste åtgärden om man ser på kr/ ton återvunnen mängd. I exemplet med kretsloppsparkerna utgörs en stor del av kostnaden av investerings- och driftskostnader, där personalkostnad utgör en stor del av den senare. Även i exemplet med prylbodar är det personalkostnaden som utgör en stor del. Eftersom personalen kommer från olika arbetsmarknadsprojekt kan det diskuteras hur man ska se på denna kostnad (se bilaga 4) för ytterligare diskussion om detta. För åtgärderna som syftar till återanvändning har inte heller någon intäkt för de återanvända produkterna räknats med (se bilaga 4) för ytterligare resonemang om detta. Beroende på hur man ser på dessa två faktorer kan nettokostnaden för återanvändning minska betydligt, till och med bli negativ. Det ska även noteras att beräkningarna för exemplen med återanvändning gäller hela potentialen, eftersom det redan sker arbete med återanvändning och förberedelse för återanvändning på flera återvinningscentraler har denna åtgärd redan till viss del genomförts och en del av kostnaderna redan tagits. Detta påverkar dock inte de genomsnittliga kostnaderna. I Figur 4 och 5 nedan illustreras de genomsnittliga åtgärds- och reduktionskostnaderna för de olika åtgärderna i så kallade kostnadstrappor. För 37

38 Kr/ton återvunnen/återanvänd mängd åtgärderna som syftar till återanvändning har ett medelvärde av de två exempelberäkningarna använts Kostnadstrappa för återanvändning och materialåtervinning Ackumulerad återanvändning och materialåtervinning (ton) Figur 4. Kostnadstrappa för återanvändning och materialåtervinning (kr/ton återvunnen mängd, genomsnittlig) Målnivå 60 % I figuren ovan illustreras en kostnadstrappa uttryckt i kr/ton återvunnen mängd baserad på tabell 4 ovan. Varje trappsteg i trappan representerar en åtgärd där höjden på trappsteget visar den genomsnittliga åtgärdskostnaden medan bredden på trappsteget visar åtgärdens bidrag till att nå målet. Det blir här tydligt att användandet av genomsnittliga kostnader medför att en åtgärd används till sin fulla potential innan nästa åtgärd blir aktuell. I verkligheten ökar kostnaden för en åtgärd i takt med att den genomförs. Exempelvis borde kostnaden per ton insamlad mängd genom en ökad servicenivå vara lägst i tätbefolkade områden, när sedan material även måste samlas in från mer glesbefolkade områden ökar kostnaden per ton insamlad mängd. Detta medför att det med största sannolikhet är kostnadseffektivt att börja genomföra nästa åtgärd innan den fulla potentialen för den tidigare åtgärden är nådd. Åtgärderna insamling i materialströmmar, insamling från verksamheter och ökad servicenivå har de lägsta genomsnittliga kostnaderna och är därför längst ned i trappan (dessa ligger nästan på samma genomsnittliga kostnad). Dessa åtgärder ökar tillsammans återvinningen med drygt ton. Efter dessa följer åtgärden för återanvändning med en genomsnittlig kostnad på ca 3000 kr / ton och slutligen insamling av plastavfall med en genomsnittlig kostnad på ca kr/ton. Den streckade linjen visar hur långt vi behöver nå för att det föreslagna etappmålet ska uppnås. En motsvarande kostnadstrappa för den genomsnittliga kostnaden för att minska utsläppen av växthusgaser illustreras i figur 5 nedan. För åtgärderna som syftar till återanvändning har ett medelvärde för de två exempelberäkningarna använts. Nu ändras rangordningen och de dyraste åtgärderna blir i stället återanvändning och insamling från verksamheter. 38

39 Kr/ton CO2-ekv. Anledningen till att kostnaden för insamling från verksamheter är högre än övriga åtgärder i kr/ton CO2-ekv. är att utsläppsminskningarna är relativt små. Även om effekten på mängden återvunnet material är störst för denna åtgärd så är utsläppsminskningarna minst. Det beror på att det är framförallt stora mängder av returpapper och papperförpackningar som förväntas återvinnas. Dessa fraktioner ger totalt sett mindre utsläppsreduktioner jämfört med återvinning av metall och plast. Åtgärden riktas endast mot återvinning av plast och metall Kostnadstrappa för minskade utsläpp av växthusgaser Ackumulerad utsläppsminskning (kton CO2-ekv) Figur 5. Kostnadstrappa för minskade utsläpp av växthusgaser (kr/ton CO 2- ekv.genomsnittlig) I figuren ovan illustreras en kostnadstrappa uttryckt i kr/ton CO 2 -ekv baserad på tabell 5 ovan. Varje trappsteg i trappan representerar en åtgärd där höjden på trappsteget visar den genomsnittliga reduktionskostnaden medan bredden på trappsteget visar åtgärdens bidrag till att minska utsläppen. Återigen är det tydligt att användandet av genomsnittliga kostnader medför att en åtgärd används till sin fulla potential innan nästa åtgärd blir aktuell. Åtgärden insamling i materialströmmar har den lägsta genomsnittliga kostnaden och utgör därmed det första trappsteget. Efter denna åtgärd följer ökad servicenivå och insamling av plastavfall. Dessa åtgärder har nästan samma genomsnittliga reduktionskostnad och inget tydligt trappsteg syns därför i figuren ovan. De dyraste åtgärderna att genomföra är återanvändning och insamling från verksamheter vars genomsnittliga reduktionskostnader illustreras sist i diagrammet. Eftersom förbränningsanläggningar ingår i EUs system för handel med utsläppsrätter bidrar minskade utsläpp vid dessa att efterfrågan på tillstånd minskar vilket bidrar till ett prisfall på utsläppsrätterna. Prisfallet gör att andra förorenare ökar sina utsläpp i motsvarande utsträckning och risken är då att nettoeffekten på utsläppen av ökad återvinning och återanvändning blir noll. (Se bilaga 4 för ytterligare resonemang) 39

40 6 Analys av styrmedel Syftet med styrmedel är att styra aktörerna på marknaden mot att genomföra åtgärder som leder oss mot målet. Definitionen av styrmedel som Naturvårdsverket jobbar utifrån är: Statens verktyg för att skapa incitament som leder till att aktörer genomför åtgärder d.v.s. ger incitament till att begränsa eller öka användningen av en vara eller tjänst. Exempel är lagar, regler, information, skatter, avgifter, pantsystem eller bidrag och stöd. En åtgärd är den handling som en aktör (företag eller en individ) genomför till följd av ett styrmedel (Naturvårdsverket, 2012). I detta kapitel presenteras förslag till styrmedel som krävs att få åtgärderna att komma till stånd. Idag finns en rad befintliga styrmedel som syftar till att öka återvinningen. Innan nya styrmedel föreslås är det viktigt att analysera hur dessa styrmedel leder till att de åtgärder som föreslås i uppdraget kommer att införas. I bilaga 3 resoneras kring hur styrmedlet är utformat och om det finns det möjlighet att ändra på befintliga styrmedel för att nya åtgärder ska genomföras. Förutsatt att befintliga styrmedel inte i tillräckligt hög grad styr mot att fler åtgärder vidtas har vi föreslagit nya styrmedel. Under arbetet med etappmålet har Naturvårdsverket haft möten där många berörda aktörer och forskare deltagit och bidragit med expertkunskaper och erfarenheter. Under dessa möten har ett viktigt syfte varit att diskutera förslag på nya styrmedel som kan bidra till att vi kan nå det föreslagna etappmålet. De styrmedel som föreslås i detta kapitel har utvärderats utifrån ett antal kriterier. De kriterier som bedömts vara viktiga för att ett styrmedel ska komma ifråga är följande: Måluppfyllelse Kostnadseffektivitet Transaktionskostnader Dynamisk effektivitet I bilaga 4 beskrivs dessa kriterier och även hur olika styrmedel har utvärderats baserat på dessa kriterier. I bilagan beskrivs även befintliga styrmedel och hur de styr mot de åtgärder som är nödvändiga att genomföras för att nå etappmålet. Vissa av dessa befintliga styrmedel kan få större effekt om de kompletteras. För att åtgärderna ska kunna genomföras bedömer vi att det dels behövs ändringar i befintliga styrmedel, men även att det behöver införas nya styrmedel. Vidare ser vi behov av att i högre grad tillämpa en del befintliga styrmedel. Naturvårdsverket har även identifierat några ytterligare styrmedel som kan behövas, men som inte har analyserats och konsekvensbedömts inom detta uppdrag. Styrmedlen sammanfattas nedan. 40

41 Ändringar i och ökad tillämpning av befintliga styrmedel Ändringar Förtydligande av att kommunen ska arbeta med förberedelse för återanvändning Nya styrmedel Vägledning om att kommunen ska samla in plastavfall (ej förpackningar) av god kvalitet för materialåtervinning Ytterligare styrmedel som kan behövas Ansvaret för tillsyn av förpackningars utformning läggs på nationell myndighet. Utveckling av kommunal avfallsplanering och fysisk planering Krav på godkänt insamlingssystem för insamling av tidningar och förpackningar Styrmedel för att förebygga användningen av farliga ämnen som försvårar materialåtervinning Höja återvinningsmål i förordningarna för tidningar och förpackningar Överenskommelse för insamling i materialströmmar Skatt på förbränning av avfall Ökad tillämpning Styrmedel för ökad kunskap och kontroll över farliga ämnen vid materialåtervinning Krav på att verksamheter ska upprätta avfallsplaner Reparationsavdrag Viktbaserad avfallstaxa Informations- och kommunikationssatsningar Initiera utveckling av mål för branscher och landsting 6.1 Ändringar i befintliga styrmedel FÖRTYDLIGANDE AV ATT KOMMUNEN KAN ARBETA MED FÖRBEREDELSE FÖR ÅTERANVÄNDNING Kommunerna har redan idag möjlighet och skyldighet att förbereda avfall för återanvändning. Av 15 kap. 8 MB framgår att varje kommun ska svara för att hushållsavfall från kommunen återvinns eller bortskaffas. Återvinning definieras i 4 avfallsförordningen bl.a. som en avfallshantering som innebär förberedelse för återanvändning. Förberedelse för återanvändning innefattar enligt samma bestämmelse avfallshantering som genom rengöring eller reparation gör att produkter eller komponenter som blivit avfall kan återanvändas. Av 15 kap. 5 a MB framgår att den som innehar avfallet ska se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Denna bestämmelse ska tolkas mot bakgrund av 2 kap. MB och avfallsdirektivets bestämmelse om avfallshierarkin. 41

42 Kommunerna har idag även möjlighet att finansiera sådan verksamhet med avfallstaxan. Av 27 kap. 4 MB framgår att kommuner får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för återvinning av avfall, vilket innefattar förberedelse för återanvändning. Naturvårdsverket bedömer dock att detta behöver förtydligas och föreslår därför att en ny bestämmelse införs i avfallsförordningen som anger att kommunen ges möjlighet att sortera ut sådant avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning från sådant avfall som från hälso- och miljösynpunkt bättre lämpar sig för annan återvinning eller bortskaffande. Av bestämmelsen bör även framgå att kommunen ska bereda frivilligorganisationer och andra aktörer tillfälle att hämta utsorterade produkter på en av kommunen anvisad plats, innan kommunen själv hanterar dessa UTVECKLING AV KOMMUNAL AVFALLSPLANERING OCH FYSISK PLANERING Naturvårdsverket kommer revidera föreskrifterna och allmänna råden om innehållet i en kommunal avfallsplan och länsstyrelsens sammanställning, NFS 2006:6. Syftet med ändringarna är bland annat att kommunerna i ännu högre grad bör i planen prioritera åtgärder för att komma högre i avfallshierarkin. Vidare finns det behov av att bättre integrera avfallsplaneringen i den fysiska planeringen. Avfallshanteringen behöver uppmärksammas tidigare och på ett bättre sätt i den fysiska planeringen. Vid revidering av föreskrifterna bör även dessa aspekter uppmärksammas. För att bättre uppmärksamma avfallsfrågorna i den fysiska planeringen har Boverket tagit fram handboken Avfallshantering tillgänglig, säker och estetisk (Boverket 2011). I handboken beskrivs plan- och bygglagen som styrinstrument och vilka krav som kan ställas på exempelvis utformning och tillgänglighet. Vidare har Avfall Sverige har tagit fram en rapport om avfall i fysisk planering med fokus på översiktsplanering (Avfall Sverige 2013). Där konstaterar man att för avfallets infrastruktur är en fråga som inte går att lösa i varje enskild detaljplan. Det måste finnas en övergripande strategi där kommunens samlade behov för avfallshanteringen är beskriven HÖJA ÅTERVINNINGSMÅLEN I FÖRORDNINGARNA OM PRODUCENTANSVAR FÖR FÖRPACKNINGAR OCH RETURPAPPER För att kunna nå det föreslagna etappmålet behöver materialåtervinningen av både förpackningar och tidningar öka. Det som idag till stor del styr hur mycket förpackningar och tidningar som materialåtervinns är återvinningsmålen i förordningarna om producentansvar för förpackningar och tidningar. Dessa mål har 42

43 inte höjts sedan förordningarna tillkom under 1990-talet. Det finns inga incitament enligt förordningarna att återvinna mer än vad som anges i målen. Nedan anges förslag till höjda återvinningsmål. Nivåerna utgår från miljönyttan med ökad materialåtervinning och vad som är möjligt att uppnå genom främst förbättrad insamling. För förpackningar av metall är nivån högst. Där finns både en stor miljönytta och förutom förbättrad insamling finns det goda möjligheter till eftersortering av metall. Observera att nivåerna avser hur stor andel av förpackningarna som materialåtervinns, inte hur mycket förpackningar som samlas in. Förslag till höjda nivåer från och med år 2020: Förpackningar av metall, dock inte dryckesförpackn. 85 % materialutnyttjande Förpackningar av glas 90 % materialutnyttjande Förpackningar av papp, papper, kartong och wellpapp 85 % materialutnyttjande Förpackningar av plast, dock inte dryckesförpackningar 50 % materialutnyttjande Returpapper 90 % materialutnyttjande 6.2 Ökad tillämpning av befintliga styrmedel VIKTBASERAD AVFALLSTAXA Viktbaserad avfallstaxa är ett styrmedel som kommunerna kan använda för att öka incitamenten för hushållen att källsortera. Ett system med viktbaserad avfallstaxa för hushåll innebär att hushållen eller fastighetsägaren betalar per kg avfall som slängs i kärl-/säckavfallet istället för att betala för volym på avfallskärlet och tömningsfrekvens, vilket är det vanligaste systemet idag. Styrmedlet innebär att hushållen/fastighetsägarna får en direkt ekonomisk återkoppling på mängden avfall de generar. Detta innebär att det finns tydliga incitament för hushållen/fastighetsägarna att minska mängden kärl-/säckavfall. År 2010 var det 29 kommuner i Sverige som tillämpade viktbaserad avfallstaxa (Avfall Sverige, 2012). De analyser och utvärderingar som har gjorts på viktbaserad avfallstaxa i Sverige kommer fram till olika slutsatser vad gäller vilken effekt taxan har på ökad återvinning. De flesta studier visar dock att kärl- och säckavfallet från hushåll med viktbaserad avfallstaxa är lägre jämfört med samma avfall från hushåll med volymbaserad taxa; (Avfall Sverige, 2009), (Dahlén, 2008), (IVL, 2012), (Dahl, 2010), (Gidlund & Lundström, 2008) samt (Hörnfeldt, 2010). I flera av dessa fall går det dock inte att dra några säkra slutsatser om hur viktbaserad avfallstaxa faktiskt har påverkat återvinningen av tidningar och förpackningar. En studie från IVL (IVL 2012) visar att införandet av viktbaserad avfallstaxan medfört att sortering av förpackningar och tidningar ökade. Studien visar vidare att avfallstaxa i kombination med information ger en god effekt. 43

44 INFORMATIONS- OCH KOMMUNIKATIONSSATSNINGAR FÖR BETEENDE FÖRÄNDRINGAR För att hushållen ska kunna återvinna och återanvända sitt avfall i större utsträckning än idag behöver hushållens beteende förändras. För att påverka och ändra människors beteenden behövs information och kommunikation och de behöver förstå hur och varför de ska återvinna och återanvända. Resultat från forskningsprogrammet Hållbar avfallshantering (Naturvårdsverket, 2012) visar att masskommunikation har svårt att nå fram till den avsedda målgruppen. I de fall informationen når fram är det endast en mycket liten del av den som tas i beaktande av mottagaren. Detta beror dels på att svårigheten för avsändaren att ge tillräckligt riktad information och dels på att mottagaren väljer om den vill ta till sig informationen eller inte. Dessutom har information som ensamt styrmedel ofta väldigt liten effekt för beteendeförändringar. För att information ska få någon effekt måste både informationen och sättet den kommuniceras på utformas noggrant och genomföras tillsammans med andra åtgärder eller styrmedel. Det finns i dagsläget inget utpekat ansvar i lagstiftningen för vem som ansvarar för information om förpackningsavfall till hushåll. Ett klargörande i informationsansvarsfrågan förväntas i propositionen som baseras på Avfallsutredningen Mot det hållbara samhället resurseffektiv avfallshantering I utredningen föreslås att kommunen ges det övergripande ansvaret för informationen till allmänheten STYRMEDEL FÖR ÖKAD KUNSKAP OCH KONTROLL ÖVER FARLIGA ÄMNEN VID MATERIALÅTERVINNING De produkter som tillverkas av återvunnet material måste uppfylla kemikalielagstiftningen och i de flesta fall gäller reglerna på samma sätt för nytillverkade och återvunna material. Avfall som återvinns kan innehålla ämnen som är förbjudna att använda i nya produkter och varor. Plast är exempel på avfall som kan innehålla tillsatser som i vissa fall kan göra att materialet är direkt olämplig att materialåtervinna. Om sådan plast ändå används för att tillverka nya produkter kan det leda till att dessa produkter inte uppfyller kemikalielagstiftningen. Exempel på ämnen som är förbjudna att använda i nytillverkade produkter är ämnen ur grupperna bromerade flamskyddsmedel och mjukgörare. Generellt är dessutom kunskapen om vilka kemiska ämnen som har farliga eller särskilt farliga egenskaper ännu bristfällig. Ett viktigt syfte med EU:s kemikalielagstiftning är att successivt åtgärda denna kunskapsbrist. Den så kallade kandidatförteckningen i Reach över särskilt farliga ämnen utökas fortlöpande. Fler farliga och särskilt farliga ämnen kommer framöver också att bli helt eller delvis förbjudna att använda enligt EU:s kemikalielagstiftning. Det medför att det inte går att presentera någon slutlig lista på vilka ämnen som kan vara problematiska 44

45 eller inte får förekomma i återvunnet material. Vilka material som lämpar sig att återvinna kan alltså ändras över tid i takt med att kunskapen ökar och EU:s kemikalielagstiftning ändras. EU:s kemikalieförordning Reach ställer krav på registrering av ämnen som släpps ut på marknaden i EU. 10 Reglerna i Reach och CLP (EG förordning 1272/2008) ställer även krav på att den verksamhetsutövare som släpper ut en kemisk produkt (ämne eller blandning) på marknaden har kännedom om det kemiska innehållet och gör en bedömning av om produkten har några farliga egenskaper. Dessa krav gäller även för återvunna material som inte längre är avfall utan i lagens mening har övergått till att vara en kemisk produkt (ämne eller blandning). En mer detaljerad genomgång av vilka bestämmelser som gäller finns i europeiska kemikaliemyndigheten ECHA:s vägledning om avfall och återvunna ämnen. Dessutom finns krav på information om vissa särskilt farliga ämnen som förekommer i varor vid koncentrationer över 0,1 % (Kemi, 2013). Även för ämnen som inte är förbjudna i nya produkter krävs alltså att den som återvinner har kunskap om vilka ämnen som förekommer i materialet. Myndigheterna, framför allt Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen, har en viktig roll i att informera, vägleda och kontrollera att materialåtervinningen kan öka på ett sätt som innebär att målsättningen om giftfria och resurseffektiva kretslopp kan nås. Myndigheterna har ett flertal tillgängliga möjligheter och verktyg för att arbeta med dessa frågor, framförallt inom ramen för arbetet med tillsyn och vägledning såsom exempelvis: Informera och vägleda företag om de skyldigheter som gäller för den som återvinner ett material så att det upphör att vara avfall Vägleda om vilka material som inte bör återvinnas på grund av innehåll av farliga ämnen Utöva tillsyn över de företag som säljer återvunnet material som upphört att vara avfall på den svenska marknaden och över de företag som importerar varor tillverkade av återvunnet material Vägleda och utöva tillsyn över gränsöverskridande transporter av avfall som skickas för återvinning till andra länder Vid materialåtervinning övergår ett material i något skede från att betraktas som ett avfall till att betraktas som en produkt (ämne, blandning eller vara). I och med denna övergång omfattas materialet inte längre av avfallslagstiftningen utan av produkt- och kemikalielagstiftningen. Därmed flyttas också ansvaret för tillsyn och tillsynsvägledning i många fall mellan de ansvariga myndigheterna som är Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, länsstyrelser och kommuner. Tillsyn och vägledning om materialåtervinning i relation till farliga ämnen kan därför lämpligen utföras i samverkan mellan de ansvariga myndigheterna. 10 Finns möjlighet till undantag för återvunna ämnen om villkoren i Reach artikel 2.7 d är uppfyllda 45

46 Förutom att arbeta vidare med de fyra punkterna ovan behöver myndigheterna få svar på hur väl utsortering av material som innehåller farliga ämnen fungerar, vilka särskilt farliga ämnen som kan förekomma i materialet och hur bedömningar görs av när materialet övergår från att vara avfall till produkt (ämne, blandning eller vara). Denna typ av underlag behövs för att bedöma om det framöver exempelvis bör införas krav på utsortering av viss plast för materialåtervinning. 6.3 Förslag till nya styrmedel VÄGLEDNING OM ATT KOMMUNEN SKA SAMLA IN PLASTAVFALL (EJ FÖRPACKNINGAR) AV GOD KVALITET FÖR MATERIALÅTERVINNING Vägledningen ska syfta till att få fler kommuner att tillhandahålla insamling av sådant plastavfall (ej förpackningar) som är lämpligt att materialåtervinna. Vägledningen ska rikta sig till de kommuner som har lokala förutsättningar för sådan insamling utifrån ett samhällsekonomiskt och insamlingstekniskt perspektiv. Insamlingen ska bara omfatta sådant plastavfall som är lämpligt att materialåtervinna. Plastavfall som innehåller vissa typer av tillsatsämnen bör inte materialåtervinnas. Kommunerna ska informera konsumenterna om vilket avfall som ska lämnas för materialåtervinning och ge möjlighet att lämna det övriga plastavfallet för annan behandling. Insamlingen av plasten ska i första hand ske på återvinningscentralerna, vilket redan idag sker vid ett tjugotal kommuner. 11 Den utökade insamlingen av plast bör kompletteras med vägledning om hur plasten bör samlas in och om vilken typ av information kommunerna ska ge till konsumenterna. Ett projekt pågår inom Nordiska ministerrådet att ta fram vägledning för de nordiska länderna om insamling av plast på återvinningscentralerna. Se även avsnitt om styrmedel för ökad kunskap och kontroll över farliga ämnen vid materialåtervinning KRAV PÅ GODKÄNT INSAMLINGSSYSTEM FÖR INSAMLING AV TIDNINGAR OCH FÖRPACKNINGAR Styrmedlet innebär att den producent eller sammanslutning av producenter som samlar in tidningar och förpackningar ska ha ett godkänt insamlingssystem. Endast aktörer som godkänts får bedriva insamling av förpackningar eller returpapper. Den som har tillståndet ansvarar för hur insamlingssystemet bedrivs. Naturvårdsverket kan se två vägar att gå för att få till stånd godkända insamlingssystem. Antingen ska insamlingssystemen godkännas av Naturvårdsverket eller så införs ett system med krav på obligatorisk certifiering av 11 Swerec har idag avtal med ett 20-tal kommuner om insamling av detta plastavfall 46

47 insamlingssystemen. Certifieringen ska ske av ett ackrediterat certifieringsorgan. Alternativet med certifiering behöver dock utredas närmare och har inte konsekvensanalyserats inom detta uppdrag. Ett godkännande (tillstånd) förenas med de villkor som behövs för att systemet ska fungera tillfredsställande. Vilka villkor som bör gälla behöver preciseras närmare i föreskrifter från Naturvårdsverket. Naturvårdsverket har enligt förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar bemyndigande att meddela föreskrifter om detta. Bemyndigandet omfattar även föreskrifter om hur förpackningarna bör tas omhand och hur rapportering om resultaten av insamlingen och återvinningen ska ske. Villkoren för insamlingssystemen bör ge förutsättningar för en god servicenivå och kostnadseffektivitet i insamlingssystemen. Vidare bör övergripande krav ställas på uppfyllande av återvinningsmål, geografisk spridning, informationskrav, åtgärder mot nedskräpning, övervakning mm. Tillståndet ska kunna dras in för ett insamlingssystem som är godkänt men som inte lever upp till kraven. För att det ska kunna säkerställas att kraven uppfylls och för att kunna utvärdera hur insamlingen fungerat bör tillstånden vara tidsbegränsade. Kravet med på förhand godkända insamlingssystem innebär att kommunen som tillsynsmyndighet får en större möjlighet att bedriva tillsyn över producentansvarskollektivet. Varje producent ska kunna visa vilket system man ingår i och producenter som inte är anslutna till systemet kan tilldelas vite som ökar för varje månad som anslutningsavtal inte tecknas Om ansvaret för insamlingen övergår till kommunen bör ett system med förhandsgodkända systemadministratörer införas. Dessa ska ansvara för hanteringen av det insamlade materialet i efterföljande led ÖVERENSKOMMELSE FÖR INSAMLING I MATERIALSTRÖMMAR I regeringsuppdraget System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar (Naturvårdsverket, 2008) gjorde Naturvårdsverket bedömningen att kommunerna och producenterna bör samarbeta för att införa ett sådant system (då en frivillig överenskommelse är en samhällsekonomiskt mer effektiv lösning än lagstiftning). Naturvårdsverket bedömer att det bör utredas ytterligare om det finns möjlighet att träffa överenskommelse med producenterna av förpackningar om att dessa även ska ta emot mindre avfall av plast och metall i insamlingssystemen för förpackningar eller efter insamling under förutsättning att ansvaret för insamling övergår till kommunerna. Större avfall av plast och metall ska kunna sorteras ut och lämnas på kommunernas återvinningscentraler. Insamling i materialströmmar för hushållens avfall skulle troligen bli lättare att få till stånd om ansvaret för insamling av förpackningar övergår till kommunen, enligt avfallsutredningens förslag. 47

48 För en ökad insamling av främst plast i materialströmmar behövs i likhet med förslaget om ökad insamling av grovavfall av plast underlag om vilka farliga ämnen som kan förekomma i den aktuella materialströmmen KRAV PÅ ATT VERKSAMHETER SKA UPPRÄTTA AVFALLSHANTERINGSPLANER En avfallshanteringsplan kan antingen vara ett eget dokument eller ingå som en del i en heltäckande miljöplan för företaget, t.ex. i miljöledningssystem som EMAS eller ISO I avfallsplanen kan alla aspekter tas med som berörs av avfallshanteringen, till exempel policyfrågor, organisation, teknik, ekonomi m.m. Kravet skulle kunna gälla verksamheter över en viss storlek, eller som har avfallsmängder som överstiger vissa givna gränser. Kravet skulle kunna vara att verksamheten ska redovisa en avfallshanteringsplan som beskriver hur avfallet kommer hanteras i enlighet med avfallshierarkin. Vid utformningen av krav på avfallshanteringsplaner kan jämförelse göras med vad som gäller för avfallshanteringsplaner enligt förordningen (2013:319) om utvinningsavfall. Naturvårdsverket bedömer att det bör ställas krav på att verksamhetsutövaren ska se över planen vid behov och minst vart fjärde år. Det bör övervägas på vilket sätt arbetet med avfallshanteringsplanerna ska följas upp. Genomgång av verksamheternas avfallshanteringsplaner bör ske som en del av miljötillsynen av verksamheterna. Närmare utformning av ett sådant krav behöver utredas INITIERA UTVECKLING AV MÅL FÖR LANDSTING OCH BRANSCHER Naturvårdsverket avser att ha dialog med landsting och branscher där det uppstår mycket osorterat avfall om mål och åtgärder för ökad förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av avfall. Det kan ske i form av seminarier med landsting och berörda branscher. Detta arbete kan samordnas med arbetet med nästa nationella avfallsplan. 6.4 Ytterligare styrmedel som kan behövas Nedan anges ytterligare styrmedel som Naturvårdsverket har identifierat kan behövas. Dessa styrmedel har dock inte analyserats och konsekvensbedömts inom detta uppdrag ANSVARET FÖR TILLSYN AV FÖRPACKNINGARS UTFORMNING LÄGGS PÅ NATIONELL MYNDIGHET Producentansvaret för förpackningar ställer krav på att förpackningar ska framställas så att deras volym och vikt begränsas. Vidare ska de utformas så att de är återvinningsbara. Kommunen har tillsynsansvar för att reglerna i förordningen 48

49 följs. Avfallsutredningen (SOU: 2012:56) konstaterar att det finns stora brister i denna tillsyn och föreslår att tillsynen för förpackningars utformning bör läggas på en nationell myndighet. För att underlätta myndighetens arbete med tillsyn bör användning av harmoniserande standarder likställas med att kravet om att framställa förpackningar så att volym och vikt begränsas anses vara uppfyllda. Det gäller även kravet om att förpackningarna ska vara återvinningsbara STYRMEDEL FÖR ATT FÖREBYGGA ANVÄNDNINGEN AV FARLIGA ÄMNEN SOM FÖRSVÅRAR MATERIALÅTERVININIG Det behövs en fortsatt analys av vilka styrmedel och åtgärder som kan behövas för att förebygga och undvika farliga ämnen i produkter och material som ska materialåtervinnas. Exempel på sådana åtgärder är regler som begränsar eller förbjuder användningen av sådana farliga ämnen som utgör ett problem i återvinningsledet. Det kan också handla om utveckling av kemikalie- respektive produktregler liksom tillämpningen av dessa, som resulterar i att informationen om innehållet av farliga ämnen i material och produkter förbättras och i större utsträckning än vad som är fallet idag även når avfalls- och återvinningsledet. En produktdesign som underlättar återvinning genom att farliga ämnen substitueras redan vid produktutvecklingen liksom att det är enkelt att demontera produkten och separera olika komponenter och materialslag är viktig för att minska problemet med farliga ämnen i samband med återvinning (se även avsnitt ). Ekodesigndirektivet bedöms vara ett viktigt styrmedel för att åstadkomma en sådan utveckling. Inför en kommande revidering av ekodesigndirektivet bör berörda myndigheter analysera möjligheten att utveckla dessa aspekter i regelverket FÖRBRÄNNINGSSKATT I juli 2006 infördes en avfallsförbränningsskatt i Sverige. Det övergripande syftet var att gynna den avfallshantering som ansågs miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig, men skatten skulle dessutom sträva efter att uppfylla de miljö- energi- och klimatpolitiska målen. Skatten hade två huvudsyften: att göra behandlingsmetoden förbränning relativt dyrare än andra behandlingsmetoder och på så sätt stimulera till ökad materialåtervinning samt att eftersom hushållsavfall innehåller fossilt material sätta ett pris på de utsläpp av koldioxid som uppkommer vid förbränningen. (SOU, 2009). Utformingen av skatten gav inte den förändring som var önskvärd. Den visade på små, om ens några, effekter på mängden genererat hushållsavfall eller på graden av materialåtervinning och inte heller på volymen kraftvärmeproduktion. Den baserades på ett schablonsmässigt fossilt kolinnehåll och gällde endast hushållsavfall. En skatt som utformas annorlunda kan dock på längre sikt skapa incitament för införandet av ny teknik och nya åtgärder som leder mot ökad återvinning. 49

50 Konsekvenserna av och en möjlig utformning av en skatt behöver utredas vidare och det är troligt att effekterna av en skatt på förbränning inte är synliga innan 2020, dvs. då detta etappmål ska uppnås. Naturvårdsverket väljer därför inte att gå vidare med detta inom uppdraget för detta etappmål men förespråkar att en annorlunda utformning av avfallsförbränningsskatt utreds. I avfallsutredningen finns förslag om att tillsätta en utredning om att införa förbud mot eller skatt på förbränning av vissa utpekade avfallsflöden. I en utredning av en avfallsförbränningsskatt behöver risker för spridning av farliga ämnen i kretsloppen beaktas. Erfarenheter av deponiskatten visar att den inneburit ett tryck på att återvinna avfall men att det inte alltid varit självklart att skatten styrt mot den hantering som är bäst ur miljösynpunkt. Ett förslag till förbränningsskatt bör utformas så att den styr mot en miljö- och hälsomässigt säker användning av avfall där risker med spridning av farliga ämnen i kretsloppen så långt som möjligt förebyggs REPARATIONSAVDRAG Reparationsavdrag innebär att individen ges incitament till att laga trasiga produkter istället för att slänga dem och på så sätt öka sin nytta av att investera i dyrare varor med längre livslängd (högre kvalitet). Syftet med reparationsavdrag är att förbättra resursutnyttjandet vilket görs genom att sänka kostnaden genom en skattelättnad för reparationstjänster så att individen kan öka konsumtionen av reparationstjänster. Syftet med att införa ett reparationsavdrag är att minska avfallsmängderna och att stimulera till ökad återanvändning. Ett problem är att det idag slängs produkter som egentligen inte är uttjänta utan går att reparera. En anledning kan vara att det inte är privatekonomiskt rimligt att lämna in produkterna för reparation. Det är mycket billigare att köpa nytt istället. Detta beror till stor del på att nyproduktion av textilier och t.ex. elektronik sker i länder där priset på arbetskraft är lågt, medan reparation av produkter sker i Sverige där priset på arbetskraften är betydligt högre. Avdrag på reparationstjänster är ett sätt att minska kostnadsgapet mellan inköp av nya produkter och reparation av produkter. Även om en skattelättnad för reparation inte fullt ut kan konkurrera med priset på nya varor signaleras frågans betydelse genom att man inför avdrag för dessa tjänster. En lägre skatt på reparationstjänster kan tänkas leda till ökad efterfrågan på reparationstjänster, vilket skulle kunna leda till att hushållen reparerar mer och slänger mindre. Men samtidigt bedöms transaktionskostnaderna för att köpa reparationstjänster som relativt höga, vilket också kan komma att påverka efterfrågan på tjänsten. Däremot skulle ett reparationsavdrag troligen innebära en förbättring för dem som konsumerar och producerar reparationstjänster, även om det inte säkert att samhällets totala sysselsättningsgrad ökar (Naturvårdsverket, 2013) 50

51 I avfallsminskande syfte kan ett reparationsavdrag innefatta underhåll. Föremål som hemelektronik skulle framförallt gagnas av en sådan skattelättand men även t.ex. cyklar och skor. Att minska kostnaden för underhåll och även reperationer ökar den relativa förtjänsten av att köpa hållbara produkter. En möjlighet är även att vidga reparationsavdraget från att endast gälla privatpersoner till att även företag som idag samlar in och säljer begagnade varor kan utnyttja reparationsavdraget. Effekterna från ett reparationsavdrag i ökad återanvändning tar tid, det kräver en beteendeförändring hos konsumenterna och effekten i form av ökad återanvändning är troligen marginell inom ramen för detta etappmålsuppdrag. Därför går vi inte vidare med detta styrmedel nu då utformningen av ett sådant kräver ytterligare utredning. 51

52 7 Uppföljning 7.1 Sammanfattning Naturvårdsverket föreslår att etappmålet i huvudsak följs upp baserat på data som samlas in och rapporteras till Eurostat vartannat år enligt avfallstatiskförordningen. För uppföljning av förberedelse för återanvändning av avfall behövs nya indikatorer och data tas fram. För uppföljning av målet att det ska vara enkelt för hushållen och verksamheter att lämna för återanvändning förselås att Avfall Sverige information om återvinningscentraler används. Utvecklingen av branschspecifika avfallsmål följs upp med en enkät. Naturvårdsverket föreslås vara ansvarig för uppföljningen och rapportering av etappmålet som, förutom för målåret 2020 genomförs ytterligare minst en gång innan dess, för att säkerställa att vi är på rätt väg. Användning av data som rapporteras till EU för uppföljningen av det föreslagna etappmålet genererar ingen extra kostnad. Utveckling av data/indikatorer för förberedelse för återanvändning samt förbättrad statistik för hushållavfall från verksamheter och framtagande av enkät kommer att kräva finansiering. Uppföljning Datakälla Kostnad (SEK) Materialåtervinning Rapportering enligt EUs Avfallsstatistikförordning 2150/2002 (WStatR) Data tas fram i samband med rapportering enligt Förberedelse för återanvändning Hushåll och verksamheters möjlighet att lämna för återanvändning Ny indikator behöver utvecklas och nya data tas fram. Avfall Sveriges uppgifter om återvinningscentraler Pågående arbete på Naturvårdsverket cirka kr Branschspecifika mål Enkät till landsting och branschorganisationer kr 7.2 Avfallsstatistik Naturvårdsverket är den myndighet som utsetts att ansvara för den nationella avfallsstatistiken i Sverige. Ansvaret innefattar framförallt internationell rapportering av avfallsdata till EU, OECD och EEA och uppföljning av nationella avfallsmål inom Miljömålssystemet, i den nationella avfallsplanen och i det kommande nationella avfallsförebyggande programmet. 52

53 Rapporteringen till EU styrs av ett antal direktiv och förordningar som specificerar vad som ska rapporteras, när och hur ofta detta ska ske, och vilken kvalitet och vilka definitioner som gäller. Viktigast bland dessa är Avfallsdirektivet 2008/98/EG (WFD) och EU:s Avfallsstatistikförordning 2150/2002 (WStatR). Enligt WStatR ska data redovisa vartannat år för uppkommet avfall fördelat på branscher och avfallsslag specificerat i förordningen. När beslut fattas om nya svenskt mål för avfall kan det skapa behov av ny statistik för att kunna följa upp dessa mål på ett som (än så länge) inte är motiverad av internationella krav. Det pågår ett kontinuerligt arbete på Naturvårdsverket att ta fram avfallsstatistik som är användbar för såväl nationella och regionala som europeiska behov. I merparten av jämförbara rapporterande länder, såsom Danmark, Tyskland, Österrike, m.fl. utgör huvudkällan för rapportering administrativa data. Detta betyder att man utifrån den nationella miljölagstiftningens krav på rapportering av avfallsuppgifter har detaljerade uppgifter om avfall. Denna lagstiftning saknas i Sverige både för uppkommet och behandlat avfall. Naturvårdsverkets använder i första hand uppgifter som samlas in i andra sammanhang. Det handlar om att använda sig av de mest kostnadseffektiva och robusta metoderna. Dessa är data från branschorganisationer och sektorsmyndigheter som bedöms ha tillräcklig kvalitet. En av de viktigaste är Avfall Sverige som redovisar kommunernas insamlade avfall från hushåll och därmed jämförligt avfall från verksamheter. Även rapporteringar som görs i andra sammanhang används, till exempel uppgifter ur enskilda verksamheters miljörapporter. Att få en fullständig bild av avfallsmängderna är dock svårt. Många avfallsflöden och avfallsfraktioner är svåra att mäta eftersom antalet verksamhetsutövare är mycket stort. Av resursskäl kan sällan totalundersökningar göras, därför undersöks ett urval och sedan görs urvalsuppräkning. Idag används en mix av metoder; data från branschorganisationer, miljörapporter och enkäter. I EUs avfallsdirektiv (2008/98/EG) anges ett mål som berör förberedande för återanvändning och materialåtervinning av hushållsavfall. För uppföljning och rapportering av målet har Kommissionen utarbetat en beräkningsmetodik där olika metoder för att beräkna återvinningsgraden av hushållsavfall anges. Dessa alternativa beräkningsmetoder skiljer sig åt vad gäller datakällor, avfallskällor och avfallsslag. Sveriges återvinningsgrad varierar mellan 41 procent upp till 68 procent beroende på vilken beräkningsmetod som används. Oberoende av val av metod behöver siffrorna för olika år vara jämförbara. 53

54 7.3 Metod för uppföljning Beräkning återvinningsgrad Naturvårdsverket föreslår att det föreslagna målet för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av avfall från hushåll och motsvarande från verksamheter beräknas enligt nedan: Målet beräknas som: Återvinningsgrad = (Mängd avfall till förberedelse för återanvändning + Mängd avfall till materialåtervinning) / (Total mängd avfall) För att följa upp målet krävs uppgifter om de mängder avfall från hushåll och motsvarande från verksamheter som går till förberedelse för återanvändning och de mängder som går till materialåtervinning, samt uppgifter om den avfallsmängd som inte sorteras ut, det vill säga det som hamnar i det osorterade avfallet (soppåsen eller återvinningscentral). Den totala mängden avfall är summan av mängderna ovan. Denna beräkningsmetod är en kombination av metod 2 och metod 4 enligt Kommissionens beräkningsmetodik, baserat på WstatR-data. Målet gäller förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. I målet inräknas matavfall från hushåll, storkök, rastauranger och butiker som går till rötning eller kompostering, förutsatt att rötresten respektive komposten nyttiggörs. Målet följs upp genom att beräkna avfallets mängd, uttryckt i vikt. Mål inom avfallsområdet utgörs generellt i första hand av siffersatta mängdmål, uttryckt som vikt i ton eller kg. Anledningen är att avfallshierarkin uttrycker mängd och mängdrelationer. Avfallshierarkins översta nivå innebär att minimera den totala mängden uppkommet avfall i samhället. Miljöpåverkan från avfall står ofta i proportion till mängd, dock skiljer sig påverkan på miljön stort beroende på typ av material (t.ex. metall och trä). Utifrån mängden avfall som förberetts för återanvändning eller materialåtervunnits kan miljönyttan beräknas t.ex. i koldioxidekvivalenter AVFALLSFRAKTIONER I målet inräknas avfall från kärl- och säckavfall, grovavfall från bland annat återvinningscentraler samt producentansvarsavfall från återvinningsstationer och fastighetsnära insamling. Målet gäller för materialslag, det innebär att till exempel statistik för förpackningar inte kan användas rakt av, eftersom bland annat avfallsflödena av metall och plast består av stora andelar icke-förpackningar. Vilka avfallsfraktioner som föreslås ingå i målet finns beskrivet i bilaga 2. 54

55 DATAINSAMLING Uppföljning av det föreslagna målet för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av avfall från hushåll och motsvarande från verksamheter föreslås i huvudsak baseras på de data som samlas in och rapporteras till Eurostat vartannat år enligt WStatR. För uppgifter om insamlade mängder till återvinning hos hushåll och verksamheter används data som rapporteras som utsorterat avfall, EWC Stat-kod 06-09, dock ej 08.1 uttjänta fordon. För uppgifter om de mängder som inte samlas in, d.v.s. som hamnar i det osorterade avfallet hos hushåll och verksamheter används data från EWC Stat-kod 10.1 Hushållsavfall under uppkomna avfallsmängder totalt (se tabell x, under 3.3). Denna kategori omfattar både så kallade säck- och kärlsopor samt grovavfall som går till förbränning och deponering. Vad gäller avfall från verksamheter är mängderna en sammanräkning av de mängder som är framräknade för respektive sektor. Samma data som för det beslutade etappmålet om biologiskbehandling av matavfall föreslås användas för uppföljningen av insamlad mängd matavfall i det föreslagna etappmålet. Inför uppföljningen av etappmålet om biologisk behandling av matavfall har SMED på uppdrag av Naturvårdsverket genomfört en noggrann analys och kartläggning av alla förekommande avfallsströmmar som innehåller matavfall från hushåll, storkök, butiker och restauranger (Jensen C et. al., 2013). De uppkomna avfallsmängderna hämtas från flera olika källor. Dessa är bland annat Avfall Sverige, olika producentansvarsorganisationer (AB Svenska Returpack, Batteriinsamlingen, El-kretsen AB, Svensk Glasåtervinning AB, med flera), SCB och Trafikanalys. För uppföljning av mängden avfall som förebereds för återanvändning föreslås att data används som Avfall Sverige samlar in från återvinningscentraler där avfall kan lämnas för förberedelse för återanvändning. Förberedelse för återanvändning är betydligt svårare att mäta och följa upp jämfört med materialåtervinning och ytterligare studier och mätningar behövs. Nya indikatorer behöver tas fram och Naturvårdsverket deltar i ett indikatorprojekt för att utveckla metoder för att mäta och följa upp förberedelse för återanvändning. För det fortsatt arbetet krävs en finansiering på kronor Återanvändning hushåll och verksamheter För uppföljning av målet att det ska vara enkelt för hushållen och verksamheter att lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning föreslås att uppgifter från Avfall Sverige om antalet återvinningscentraler som tar emot produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning används. 55

56 7.3.3 Branschspecifika avfallsmål För uppföljning av målet om branschspecifika avfallsmål föreslås att en enkät skickas ut till landsting och branschorganisationer med frågor kring hur arbetet med att ta fram specifika mål går och vilka mål som tagits fram. Kostnaden för detta beräknas till cirka kronor Påverkan på och risker för hälsa och miljö Uppföljningen av beräknad återvinningsgrad behöver kompletteras med uppföljning av att materialet håller en god kvalitet, t.ex. med avseende på innehåll av farliga ämnen. Resultaten från tillsynsprojekt är ett värdefullt underlag och kan sammanställas för att ge bild av företagens kunskapsnivå om materialets innehåll och sammansättning samt rapporterade avvikelser till exempel om där material inte uppfyllt lagstiftningen Osäkerheter Det är troligt att mycket av verksamheternas hushållsavfall (EWC-Stat 10.1) inte kommer med i statistiken. Detta eftersom det är vanligt att hushållsavfallet läggs bland annat avfall, främst i EWC-Stat koden 10.2 Blandade och ej differentierade material, där till exempel brännbart avfall, och deponirest ingår. Idag saknas statistik för de nationella mängderna avfall som förbereds för återanvändning varför nya indikatorer behöver utvecklas och nya data tas fram Kostnader för uppföljning Förutom för målåret 2020 behövs ytterligare minst en uppföljning göras för att följa utvecklingen och bedöma om effekterna av de föreslagna årgärderna är tillräckliga för att målet ska nås. Användning av data som rapporteras till EU för uppföljningen av det föreslagna etappmålet genererar ingen extra kostnad. Utveckling av data/indikatorer för förberedelse för återanvändning samt förbättrad statistik för hushållavfall från verksamheter kommer dock att kräva finansiering kräver en finansiering på cirka kronor. Kostnaden för uppföljning av branschspecifika mål beräknas till cirka kronor Ansvar för uppföljning Naturvårdsverket föreslås få ansvaret för uppföljningen av etappmålet om ökad föreberedelse för återanvändning och ökad materialåtervinning. Det främsta motivet till detta är att Naturvårdsverket redan har det nationella ansvaret för avfallsstatistiken, avfallsdelen av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och uppföljningen av tidigare införda etappmål om avfall. I ansvaret för uppföljning ingår den rapportering som Naturvårdsverkets samordningsfunktion för miljömålen i övrigt begär. 56

57 8 Samhällsekonomiska konsekvenser 8.1 Kostnader De totala samhällsekonomiska kostnaderna för att nå etappmålet för återanvändning och materialåtervinning utgörs av åtgärdskostnader samt transaktionskostnader som förknippas med styrmedlen samt de undvikna miljöskadekostnader som åtgärderna leder till Kostnader för åtgärder Den totala åtgärdskostnaden för att de åtgärder som analyserats i rapporten och som det har varit möjligt att uppskatta landar på ca 560 miljoner kr/år. De merkostnader som åtgärderna medför redovisas i tabell 4 nedan. Tabell 4. Sammanställning över ökad återvinning/återanvändning, totala kostnader och genomsnittliga åtgärdskostnader och reduktionskostnadser Åtgärd Effekt (ton) Totalkostnad (mnkr/år) Lättillgängliga insamlingssystem Insamling av plastavfall Kr/ton återvunnen mängd Kr/ton CO2- ekv Insamling i materialströmmar Insamling från verksamheter Totalt Kretsloppsparker Prylbod Totalt Ett genomsnitt av spannet för den totala kostnaden har använts 2 Denna summering inkluderar ett genomsnitt av effekten av och kostnaderna för kretsloppsparker och prylbodar Utöver de kostnader som inkluderats i beräkningarna ovan uppstår även ytterligare kostnader som inte har varit möjliga att beräkna. Det rör sig bland annat om utrymme för sorteringskärl i hushåll och verksamheter, avfallsrum i flerfamiljshus, utsläppsökningar 12 till följd av ökade transporter för insamling av avfall vid en 12 När det gäller utsläppen av växthusgaser har de ökade utsläpp som uppstår till följd av bland annat alternativ energiproduktion, när förbränningen av avfall minskar, inkluderats i beräkningarna för nettot av utsläppsförändringarna som redovisas som en nytta här. 57

58 utökad servicenivå och ökad risk för spridning av farliga ämnen. För en utförligare redovisning för vilka dessa ytterligare kostnader är och för vilka åtgärder de uppstår se bilaga Transaktionskostnader Transaktionskostnader är kostnader för att införa och upprätthålla ett styrmedel och de uppkommer för staten, myndigheter, kommuner, företag eller privatpersoner. De delas ofta in i informativa, administrativa, juridiska och tillsynskostnader. En analys av transaktionskostnader bör analysera huruvida styrmedlet ger upphov till olika stora transaktionskostnader för de aktörer som styrmedlet riktar sig mot för att se hur det påverkar styrmedlets samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. Transaktionskostnader är generellt mycket svårt att uppskatta och följande beräkningar är därför behäftade med stora osäkerheter och bör snarare ses som en indikation på var de stora transaktionskostnaderna kan uppstå. Se bilaga 3 för ytterligare beskrivning av transaktionskostnader och hur de beräknats STATSFÖRVALTNINGEN De inledande kostnader som uppstår för statsförvaltningen är framförallt att avsätta resurser för att göra ändringar i existerande förordningar samt att ta fram nya föreskrifter. Utöver detta tillkommer årliga kostnader för utbildning, seminarier, kommunikationsinsatser samt att upprätthålla administrationen för systemet med På förhand godkända insamlingssystem. Den totala kostnaden för statförvaltningen uppskattas inledningsvis uppgå till ca 1,4 3 miljoner kronor. De årliga kostnaderna beräknas uppgå till ca 11 miljoner kronor KOMMUNER / LÄNSSTYRELSER Kommunerna och länsstyrelsernas transaktionskostnader består främst i inledande kostnader för att uppdatera sig om de nya eller förändrade krav som uppkommer. Då handlar det om att avsätta resurser i form av tid. Utöver detta tillkommer kostnader för ökad tillsyn för såväl kommuner som länsstyrelser. Inledande kostnader beräknas uppgå till ca 1,2 miljoner kronor och årliga kostnader ca 2 miljoner kronor VERKSAMHETER De flesta företag i Sverige berörs av de styrmedel som föreslås. De behöver uppdatera sig på de nya och förändrade kraven samt att nya krav för godkända insamlingssystem och upprättande av avfallsplaner innebär ökade årlig administrativa kostnader. 58

59 Inläsning, upprättande av avfallsplaner, tillståndsansökningar etc beräknas kosta näringslivet ca 75 miljoner kronor. Årliga kostnader beräknas uppgå till ca 43 miljoner kronor per år. I tabellen nedan sammanfattas transaktionskostnaderna uppdelat på statsförvaltning, kommuner, länsstyrelser och verksamheter. Tabell 5: Sammanfattande tabell, uppskattade transaktionskostnader för införandet av föreslagna styrmedel uppföljningskostnader, (mnkr) Inledande kostnader (mnkr) Årliga kostnader (mnkr) Statsförvaltning 1,4 3,1 11 Kommun/länsstyrelser 1,2 2 Verksamheter Nytta Den största nyttan med att öka återanvändningen och materialåtervinningen utgörs av att användningen av nyråvara minskar och vid återanvändning minskar även produktionen av nya produkter. Minskad användning av jungfrulig råvara innebär förutom ett minskat uttag av naturresurser även att primärenergianvändning minskar samt att utsläppen av koldioxid, försurande ämnen och flyktiga kolväten minskar. Inom detta arbete har endast förändringen av växthusgaser till följd av en ökad återanvändning och materialåtervinning kvantifierats. Utsläppsförändringarna har beräknats ur ett systemperspektiv. Den största minskningen uppstår i regel genom återanvändningen och återvinningen, dvs. när produktion av nya produkter och användning av jungfruliga råvaror kan undvikas. Generellt ger scenariot med import av avfall en större utsläppsminskning än när ingen import av avfall sker. Nettoeffekten blir i det första fallet att återanvändning/materialåtervinningen ersätter deponering vilket i de allra flesta fall innebär en större utsläppsminskning än när det, som i det senare fallet, är förbränning som ersätts. Ur ett systemperspektiv har den totala utsläppsminskningen av växthusgaser beräknats till ca 370 kton/år om de åtgärder som föreslås genomförs. Vid en värdering av utsläppsminskning med värden från ASEK5 (Trafikverket 2012) samt EcoValue (Finnveden et al 2012) ger detta en miljövinst på mellan 400 miljoner och 1,1 miljarder kr/år till samhället. Stor del av dessa utsläppsminskningar uppstår pga. minskad förbränning. Eftersom förbränningsanläggningar ingår i EUs system för handel med utsläppsrätter leder det till att efterfrågan på tillstånd minskar vilket bidrar till ett prisfall på utsläppsrätterna. Prisfallet gör att andra förorenare ökar sina utsläpp i motsvarande utsträckning varför risken är att nettoeffekten på utsläppen blir noll men kostnaderna för att möta emissionsbegränsningen har sjunkit vilket kan beaktas 59

60 Kr/ ton reducerad CO2-ekv. som en samhällsekonomisk vinst. Om utsläppen vid förbränningsanläggningarna räknas bort uppgår den totala utsläppsminskningen till ca 150 kton/år. Tabell 6 Utsläppsminskningar och kostnader för respektive åtgärd Åtgärd Utsläppsminskning (kton) Kr/ton CO2 ekv. Med import Utan import Med import Utan import Lättillgängliga ins.system (hushåll) Materialåtervinning plastavfall Insamling i materialströmmar Insamling från verksamheter Totalt Kretsloppsparker Enklare alt Totalt Resultaten presenteras i figur 6 nedan Kostnader för att reducera CO2-ekv. Figur 6. Kostnader för att reducera utsläpp av CO 2-ekv för respektive åtg. I figuren ovan illustreras kostnaden i kronor per reducerad ton CO2 ekvivalenter. Precis som i grafen med åtgärdskostnader per ton återvunnen mängd är de dyraste åtgärderna återanvändning och insamling från verksamheter. För att få en bild av den totala samhällsekonomiska kostnaden eller nyttan summeras samtliga åtgärdskostnader och transaktionskostnader. De totala åtgärdskostnaderna uppgår till ca 560 miljoner kronor per år och 13 Denna summering inkluderar ett genomsnitt utsläppsminskningarna från kretsloppsparker och prylbodar 60