Får jag lov i öppna landskap? Uppföljning av markhushållning på landsbygden i Skåne

Transkript

1 Får jag lov i öppna landskap? Uppföljning av markhushållning på landsbygden i Skåne

2 Titel: Utgiven av: Författare: Beställning: Copyright: Får jag lov i öppna landskap? Uppföljning av markhushållning på landsbygden i Skåne Länsstyrelsen i Skåne län Karin Kallioniemi Länsstyrelsen Skåne Samhällsbyggnad Malmö Telefon Länsstyrelsen Skåne Diarienummer: ISBN: Rapportnummer: 2012:21 Layout: Anna-Mary Foltýn Tryckeri, upplaga: Länsstyrelsen Skåne, PDF Tryckår: 2012 Omslagsbild: Lena Palenius

3 Förord Skåne ingår, som en del av Öresundsregionen, i den största befolkningskoncentrationen i norra Europa. Skåne har Sveriges lägsta andel allemansrättsligt tillgänglig mark runt tätorterna, men den långa kusten ger möjlighet till rekreation i rika natur- och kulturmiljöer. Skåne har också Sveriges bästa jordbruksmark och värdefulla naturområden. Konkurrensen om marken i Skåne är alltså hård och frågan om att väga det allmänna intresset av öppna landskap mot intresset av att bygga nya bostäder i lantlig miljö är ständigt aktuell. Plan- och bygglagen (2010:900 PBL) ger kommunerna ansvar för att hantera frågan i sin översiktsplan och vid förfrågningar om bygglov och förhandsbesked. Länsstyrelsen har tillsyn över byggnadsnämndernas tillämpning av lagen. Detta är bakgrunden till att Länsstyrelsen under 2012 har besökt alla Skånes 33 kommuner och granskat ärenden om bygglov och förhandsbesked, samtidigt som översiktsplanerna granskats. Med denna rapport vill Länsstyrelsen visa de samlade iakttagelserna kring hur allmänna intressen i allmänhet och riksintressen i synnerhet har beaktats vid förfrågningar om ny bebyggelse utanför detaljplan. Översiktsplanens vägledande funktion i sådana avvägningar har ägnats särskild uppmärksamhet. Resultatet är inte entydigt och i några kommuner beaktas allmänna intressen på ett mycket bra sätt. De viktigaste förbättringsområden som identifierats är dock att: Översiktsplanen ger inte tillräcklig vägledning Allmänna intressen tillgodoses inte tydligt i ärenden om lov och förhandsbesked Underlag om statliga intressen är inte tillräckligt aktuella och användbara Huvudsyftet med uppföljningen har varit att ge stöd för Länsstyrelsens bedömning av hur statliga intressen tillgodoses i översiktsplanen. Länsstyrelsen har i dessa frågor fått värdefull kunskap inför sitt kommande arbete med att dels förbättra beskrivningar till riksintressen och dels skriva sammanfattande redogörelser till kommunerna inför deras prövning av översiktsplanens aktualitet. Förhoppningen är dock att resultatet även ska kunna användas av kommunerna i sitt arbete med att utveckla översiktsplanen och sin hantering av ärenden om bygglov och förhandsbesked. Likaså hoppas vi att Boverket ska ha nytta av rapporten i sitt kontinuerliga arbete med uppföljning av hushållning med mark och vatten och tillämpning av PBL. Elisabet Weber, Länsarkitekt Länsstyrelsen i Skåne län 7 december 2012

4 Bakgrund Vid ärenden om lov eller förhandsbesked ska byggnadsnämnden beakta allmänna intressen enligt 2 kap PBL. Prövningen ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med markoch vattenområden i 3 och 4 kap miljöbalken (MB) ska tillämpas, vilket bland annat innebär att områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada miljön. Mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. För områden som omfattas av detaljplan är avvägningen mellan bebyggelseintresset och eventuella motstående intressen redan avgjord. Vid förfrågningar om ny bebyggelse utanför detaljplan måste byggnadsnämnden däremot från fall till fall göra en bedömning av om marken är lämplig för ändamålet med hänsyn till bland annat natur- och kulturmiljövärden. Vid denna bedömning är kommunens översiktsplan ett viktigt underlag eftersom översiktsplanen ska ge vägledning för beslut om hur markoch vattenområden ska användas. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa hur allmänna intressen enligt 2 kap PBL kommer att tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. PBL 2 kap Allmänna intressen MB kap 3 o 4 hushållning riksintressen m.m. MB ÖVERSIKTSPLAN DP OB Tillstånd enligt MB Väglag Banlag m.fl. Lov och förhandsbesked Vägledande Bindande Länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden vilket innebär att Länsstyrelsen behöver följa hur områden av riksintresse utvecklas (1 förordning om hushållning med mark- och vattenområden mm, 1998:896). Länsstyrelsen ska enligt 3 kap 28 PBL lämna en sammanfattande redogörelse av statliga intressen inför kommunens prövning av översiktsplanens aktualitet. 2

5 Detta ska ske varje mandatperiod. Vidare ska Länsstyrelsen enligt 8 kap 18 plan- och byggförordningen (2011:338) följa upp byggnadsnämndens tillämpning av PBL. Under våren 2012 har Länsstyrelsen i Skåne inriktat denna uppföljning mot hur byggnadsnämnderna beaktat allmänna intressen i allmänhet och riksintressen i synnerhet vid förfrågningar om ny bebyggelse utanför detaljplan. Översiktsplanens vägledande funktion i sådana avvägningar har ägnats särskild uppmärksamhet. Länsstyrelsen har därför besökt alla Skånes kommuner för att granska ett antal ärenden om lov och förhandsbesked. Ett av syftena med uppföljningen har varit att ge stöd för Länsstyrelsens bedömning av hur statliga intressen tillgodoses i översiktsplanen. Kunskap om aktuell efterfrågan på mark för ny bebyggelse och om i vilken mån översiktsplanen ger stöd för att hävda allmänna intressen är då viktiga utgångspunkter. Ett annat syfte med uppföljningen har varit att undersöka i vilken mån det finns behov av fortsatt tillsyn. Fokus för uppföljningen har legat på områden av riksintresse enligt 4 kap. MB i första hand och riksintressen enligt 3 kap MB i andra hand. Uppföljningen av hur riksintressen beaktas är värdefull både när Länsstyrelsen ska lämna en sammanfattande redogörelse av statliga intressen inför kommunens prövning av översiktsplanens aktualitet och när Länsstyrelsen ska tillhandahålla underlag om allmänna intressen enligt 3 kap 10 PBL. I kommuner där inga ärenden om lov och förhandsbesked har berört riksintressen har fokus i stället legat på markhushållning och markens lämplighet för bebyggelse ur mer allmänt perspektiv. Riksintressen Riksintressen har en särställning bland allmänna intressen genom att områdenas natur- och kulturmiljövärden ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada miljön (3 kap 6, samt 4 kap MB). Dessa områden är utpekade av staten för att de är särskilt värdefulla ur nationellt perspektiv. Det finns ingen separat prövning av vilka åtgärder som är tillåtna i dessa områden, utan prövningen sker som en del av lämplighetsprövningen vid exempelvis förhandsbesked, bygglov och detaljplaner enligt PBL. En förutsättning för att byggnadsnämnderna ska kunna tillämpa hushållningsbestämmelserna i miljöbalken på ett förutsägbart och rättssäkert sätt är att Länsstyrelsen har tillhandahållit ett underlag för översiktsplaneringen som beskriver statens syn på områdenas värden. Riksintressen för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet enligt 3 kap 6 MB är utpekade av naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet i särskilda beslut med motivering och beskrivning av värdena. Dessa beslut och beskrivningar utgör det primära underlaget för översiktsplaneringen, även om det är av varierande kvalitet. Områden av riksintresse enligt 4 kap MB är i stället utpekade direkt i lagen med generella formuleringar om natur- och kulturmiljövärden och har inte alltid fått en närmare beskrivning. Länsstyrelsen i Skåne län tog för drygt tio år sedan fram rapporten Skånes kustområden ett nationallandskap (rapport 2001:35) för att kunna tillhandahålla underlag för kommunernas bedömningar och ge råd om hur riksintressen enligt 4 kap MB kan tillgodoses. De flesta av Skånes kommuner har tagit fram nya översiktsplaner efter publiceringen av rapporten, och det är därför av särskilt intresse att följa upp vilket genomslag rapporten haft och hur den används. 3

6 Granskning av översiktsplaner Granskningen av gällande översiktsplaner (ÖP) har avgränsats till följande frågor: Hur beskriver kommunen i sin ÖP bebyggelsetrycket utanför tätort? Hur beskriver kommunen i sin ÖP riksintressen och andra allmänna intressen i relation till bebyggelsetrycket? Ger ÖP vägledning i fråga om när ny bebyggelse inte kan tillåtas? Länsstyrelsen kan efter denna granskning konstatera att vissa kommuner i Skåne har översiktsplaner som ger en aktuell och relevant bild av bebyggelsetrycket och som innehåller ställningstaganden som ger vägledning i frågor om ny bebyggelse i känsliga områden, exempelvis Lomma kommun och Skurups kommun. I andra översiktsplaner tydliggörs inte konflikterna mellan skyddsvärda natur- och kulturmiljövården och efterfrågan på mark för ny bebyggelse, vilket innebär att översiktsplanerna inte ger vägledning i sådana frågor. Det finns också ett antal kommuner där dessa frågor är av underordnad betydelse, exempelvis för att de förfrågningar som kommer in om ny bebyggelse utanför detaljplan är få och/eller sällan medför konflikt med allmänna intressen. Malmö, Burlöv och Svalöv är exempel på sådana kommuner. Sammanställning av om översiktsplanen ger vägledning i fråga om var och hur bygglov kan beviljas med hänsyn till allmänna intressen 4

7 Hur ska riksintressen tillgodoses? Alla granskade översiktsplaner redovisar riksintresse-områden på karta. De flesta kommuner hänvisar till avgränsning beslutad av ansvariga myndigheter, men några kommuner har i översiktsplanen föreslagit en ny avgränsning, exempelvis Sjöbo kommun som har föreslagit att avgränsningen ska anpassas efter de nya förutsättningar som är resultatet av att detaljplaner vunnit laga kraft och genomförts. Många kommuner redovisar även värdebeskrivningar eller referat av dem. Det är däremot inte vanligt att översiktsplanen innehåller en närmare analys av aktuellt förändringstryck för områden av riksintresse, eller konkreta ställningstaganden om hur områdenas värden ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada miljön. Lomma kommun antog 2006 en särskild fördjupning av översiktsplanen för ett kustavsnitt med högt bebyggelsetryck. Kommunen har genom denna fördjupning av ÖP noggrant beskrivit det värdefulla landskapet och tagit ställning för att tillämpa en restriktiv hållning mot ny bostadsbebyggelse i området med hänsyn till landskapets värden. Det faktum att området är av riksintresse lyfts dock inte fram särskilt i översiktsplanen, utan det konstateras bara att planförslaget inte står i konflikt med berörda riksintressen. Skurups kommun har tagit fram en fördjupning av översiktsplanen för det värdefulla kustområdet mellan Skivarpsån och kommungränsen mot Ystad. Bakgrunden och upplägget liknar Lommas översiktsplanering för kustområdet, men i Skurup lyfts tydligare fram att den värdefulla miljön är av riksintresse. Helsingborgs ÖP 2010 innehåller en systematisk genomgång av berörda riksintressen och i några fall aktiva ställningstaganden till skydd för områdenas värden. Rapporten Skånes kustområden ett nationallandskap har gjort ett förhållandevis litet avtryck i gällande översiktsplaner. Av de 16 kommuner som berörs av rapporten är det bara ett fåtal som innehåller uttryckliga referenser till rapporten. Flera av de översiktsplaner som saknar referens till kustzonsrapporten innehåller ändå riktlinjer och ställningstaganden som är i linje med rekommendationerna från rapporten, framförallt när det gäller tätortsutbyggnad. Allra tydligast hänvisning till rapporten finns i översiktsplanen för Bromölla, antagen Det bör noteras att arbetet med den översiktsplanen pågick när kustområdesrapporten publicerades. Skurups kommun har i nämnda fördjupning av översiktsplanen använt landskapskaraktärerna från Det skånska landsbygdsprogrammet som underlag för sin bedömning av vilka åtgärder som är lämpliga i landskapet. Förfrågningar om ny bebyggelse utanför detaljplan För att få en bild av hur bebyggelsetrycket ser ut i länet har Länsstyrelsen skrivit till byggnadsnämnderna i alla Skånes kommuner och efterfrågat en sammanställning av alla ärenden om förhandsbesked och bygglov utanför detaljplan som avgjorts under åren Med stöd av detta underlag har Länsstyrelsen kunnat konstatera att i vissa kommuner, exempelvis Malmö och Vellinge, sker prövningar av ny bebyggelse i känsliga områden företrädesvis genom detaljplan. Några kommuner som har ett stort antal ärenden om ny bebyggelse utan detaljplan är Staffanstorp och Simrishamn. 5

8 Motstående allmänna intressen skiljer sig åt mellan dessa kommuner. I Staffanstorp handlar det främst om hushållning med jordbruksmark och storstadsnära landsbygdskaraktär, medan Simrishamns kommun i sina ärenden måste hantera riksintressen enligt 4 kap MB. Andelen negativa besked/avslag skiljer sig avsevärt mellan kommunerna. I vissa fall, exempelvis Åstorp, nöjer sig ofta den sökande med ett muntligt besked om att bebyggelse inte är lämplig på platsen och någon formell prövning blir därför inte aktuell. Följden blir att mycket få ärenden avslutas med ett negativt besked. Länsstyrelsen har inga invändningar mot ett sådant förfarande förutsatt att det är tydligt för sökanden att det alltid finns en möjlighet att få sin sak prövad. Båstad, Simrishamn, Landskrona och Trelleborg är exempel på kommuner med ett flertal negativa beslut där skälen ofta är motstående natur- och kulturvärden. I dessa värdefulla områden finns ofta en stor efterfrågan på mark för bebyggelse. En annan slutsats efter den genomförda förfrågan till byggnadsnämnderna är att nämndernas möjlighet att följa upp sin verksamhet varierar avsevärt. Många kommuner hade inte möjlighet att söka fram vilka ärenden som avgjorts inom respektive utom detaljplan. En del kommuner svarade inte alls på Länsstyrelsens fråga. Vissa kommuner, bland annat Vellinge och Skurup, levererade sammanställningarna som kartskikt, vilket förstås var en stor fördel för Länsstyrelsens arbete. Byggnadsnämndernas svårigheter att följa upp sin verksamhet är oroväckande eftersom de enligt 12 kap 2 PBL uppmärksamt ska följa den allmänna utvecklingen inom kommunen samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastighetsbildning. Granskning av byggnadsnämndernas handlingar Länsstyrelsen har under mars månad besökt alla Skånes kommuner för att granska handlingarna i ett urval ärenden från de sammanställningar kommunerna har skickat in. Urvalet har riktats mot områden som berörs av riksintressen enligt 4 kap MB i första hand och riksintressen enligt 3 kap MB i andra hand. I kommuner där inga ärenden om lov och förhandsbesked har berört riksintressen har fokus i stället legat på markhushållning och markens lämplighet för bebyggelse ur mer allmänt perspektiv. Där det varit möjligt har Länsstyrelsen granskat både positiva besked/beviljade bygglov och negativa besked/avslag på fråga om bygglov. Granskningen har inriktats på följande frågor: Hur beskrivs och beaktas allmänna intressen, och framförallt riksintressen, i kommunens handläggning? Hur fungerar översiktsplanen som vägledning i kommunens handläggning? Har kommunen övervägt om detaljplan behövs för att avgöra lämpligheten av ny bebyggelse? Hur har prövningar enligt annan lag påverkat kommunens PBL-bedömning? 6

9 Allmänna intressen Länsstyrelsen har kunnat konstatera att det finns ett litet antal kommuner som generellt har en mycket tydlig redovisning av berörda allmänna intressen i tjänsteskrivelserna till frågor om förhandsbesked, exempelvis Ängelholm och Trelleborg. Simrishamns kommun har i något fall en tydlig och genomarbetad redovisning som inleds med aktuella utpekanden och värdetexter, fortsätter med en bedömning av de specifika värdena på platsen och avslutas med en analys av hur miljön skulle påverkas om bebyggelse skulle tillåtas. I flertalet kommuner fanns dock brister i hur de allmänna intressena beskrivits och i vissa kommuner saknades helt en tjänsteskrivelse som beskriver vilka allmänna intressen som är berörda och hur de beaktas. Sammanfattningsvis har följande olika varianter noterats: Allmänna intressen beskrivs inte alls i handlingarna. Allmänna intressen finns omnämnda/beskrivna i tjänsteskrivelse men är inte närmare analyserade. Beslutet är inte motiverat med avseende på avvägningen mot allmänna intressen. Allmänna intressen är beskrivna i motstridiga tjänsteskrivelser. Allmänna intressen är redovisade och beskrivna. Som underlag för beslut finns en analys av hur föreslagen åtgärd förväntas påverka värdena. Beslutet har en tydlig motivering som visar vilken avvägning som skett. Sammanställning över om allmänna intressen beskrivs i granskade handlingar 7

10 Skillnaderna finns inte bara mellan kommunerna, utan även inom kommuner. I vissa fall är det tydligt att ett enskilt ärende varit kontroversiellt och fått en mer noggrann avvägning än andra. I några fall har Länsstyrelsen kunnat notera att rutinerna har justerats under hand, på ett sätt som tydligt påverkat beskrivningen av allmänna intressen. Förändringen har i flera fall berott på en ny delegation inom kommunen, och i något fall på att nya medarbetare satt sin prägel på verksamheten. Riksintressen Ovan redovisade skillnader mellan kommuner när det gäller redovisningen av allmänna intressen ur brett perspektiv är giltig även specifikt för riksintressen. Länsstyrelsen har samtidigt kunnat konstatera att redovisningen skiljer sig mellan riksintressen. De flesta kommuner refererar på något sätt till riksintressena i beslut som rör riksintresseområden. När flera riksintressen överlagrar varandra händer det dock att något eller några riksintressen saknas i redovisningen. Det förefaller som att riksintressen enligt 4 kap MB redovisas i mindre grad än riksintressen enligt 3 kap. Få av de granskade handlingarna innehåller en närmare analys av hur riksintressen påverkas av föreslagen bebyggelse. I de fall handlingarna innehåller en närmare analys av platsens värden eller av hur bebyggelse skulle kunna påverka miljön hämtar kommunerna oftare argument från kommunala inventeringar och program och väljer mindre ofta att resonera om värden av riksintresse. I den mån handlingarna ändå redogör närmare för värden av riksintresse väljs argument kopplade till 3 kap MB hellre än argument kopplade till 4 kap. Rapporten Skånes kustområden ett nationallandskap används inte som stöd för bedömningen vid prövning av lov och förhandsbesked. Vägledning i översiktsplanen I några kommuner har översiktsplanen inte alls givit vägledning för de granskade besluten, men i de flesta kommunerna har översiktsplanen använts på något sätt. Bland de granskade handlingarna finns ofta referenser till översiktsplanen så att det framgår om något allmänt intresse enligt översiktsplanen berörs. Det är däremot ovanligt att översiktsplanen har fungerat som stöd vid den slutliga avvägningen av om åtgärden kan tillåtas eller inte. Av de granskade handlingarna i Trelleborgs kommun framgår dock att kommunen tydligt använt ställningstagande i sin översiktsplan som vägledning i fråga om var bebyggelse kan beviljas och var det är olämpligt. Även Helsingborgs stad har vid sina beslut haft tydlig nytta av sina ställningstaganden i ÖP. Behov av detaljplan för att pröva ny bebyggelse Länsstyrelsen har inte i de granskade handlingarna sett något uppenbart exempel på ärende som borde ha prövats genom detaljplan i stället för genom förhandsbesked/ bygglov. I Ystads kommun fanns exempel på ett ärende där det tydligt framgick av handlingarna att kommunen övervägt behovet av detaljplan. I Höörs kommun fanns exempel på negativa förhandsbesked där det tydligt framgår att lämpligheten av ny bebyggelse inte kan prövas utan detaljplan. 8

11 Samspel mellan prövning enligt PBL och annan lag Ibland måste samma byggnad prövas både enligt PBL och enligt annan lag, exempelvis strandskyddsreglerna i miljöbalken. Eftersom kommunens prövning enligt PBL inbegriper en avvägning gentemot samma värden som är skyddade enligt MB är det intressant att granska hur dessa båda prövningar samspelar. Ytterligare en faktor i sammanhanget är att parallella prövningar enligt annan lag i vissa fall hanteras av kommunen själv, i andra fall av Länsstyrelsen. Länsstyrelsen har därför särskilt noterat hur prövning enligt annan lag har påverkat granskade ärenden enligt PBL. Ordningsföljden mellan prövningarna hanteras olika i kommunerna. Några kommuner avgör inte PBL-ärendet förrän eventuella dispenser och tillstånd är klara. Om det inte finns särskilda skäl enligt strandskyddslagstiftningen lämnas avslag även enligt PBL. Andra kommuner bedömer att bygglovsärendet måste avgöras oberoende av parallella prövningar. De parallella prövningarna sker mot olika kriterier och kan därför i vissa fall ge olika utfall trots att det är delvis samma allmänna intressen som byggnaden ska prövas mot i båda fallen. Länsstyrelsen har vid granskningen funnit flera fall där den sökande fått motstridiga besked. Det finns exempel både på fall där bygglov beviljats för en byggnad som sedan prövats olämplig enligt annan lag, och fall där bygglov avslagits av hänsyn till natur- och kulturmiljövärden, men där samma byggnad fått tillstånd vid parallell prövning. Sådana fall innebär att den enskilde hamnar i kläm. Samtidigt riskerar motstridiga beslut att motverka skyddet av allmänna intressen, eftersom det är svårbegripligt och oförutsägbart. Det behövs en fortsatt dialog om hur samspelet mellan lagarna bör fungera för att konsekvenserna inte ska bli orimliga för den enskilde. Länsstyrelsen har ett stort ansvar i denna fråga. En översiktsplan som tydligare redogör för hur 3 och 4 kap MB kommer att tillgodoses kan dock stödja kommunens bedömning i enskilda beslut samtidigt som det ger Länsstyrelsen underlag för sin bedömning. Övriga iakttagelser Vid granskningen av byggnadsnämndernas handlingar har Länsstyrelsen också haft möjlighet att göra iakttagelser vid sidan av de frågor som varit i fokus för uppföljningen. Länsstyrelsen har då bland annat i några kommuner kunnat konstatera brister i rutiner för grannehörande, brister i diarieföring och akter i oordning. I de flesta kommuner har Länsstyrelsens besök välkomnats. Bygglovhandläggare och bygglovchefer har uttryckt värdet i att dessa ärenden uppmärksammas och efterfrågat att Länsstyrelsen ska sammanställa fler uppgifter om bygglovhanteringen i kommunerna. För Länsstyrelsens del har det varit mycket värdefullt att besöka kommunerna och ta del av byggnadsnämndernas arbete, eftersom det gett bättre inblick i vilka frågor kommunerna hanterar i sin verksamhet och perspektiv på Länsstyrelsens uppgifter inom planering och byggande. Förutom att detta är nödvändigt för Länsstyrelsens uppföljningsarbete har det också inneburit en kompetensutveckling för berörda handläggare på Länsstyrelsen. 9

12 Förbättringsområden och behov av fortsatt arbete Flera kommuner behöver arbeta med sin översiktsplan för att den ska ge vägledning vid förfrågningar om ny bebyggelse i känsliga områden utanför tätort. För att allmänna intressen ska tillgodoses är det särskilt viktigt att översiktsplanen tydliggör och konkretiserar de argument som kan finnas för att inte tillåta ny bebyggelse i vissa områden. Även med tanke på rättssäkerhet och demokrati är det viktigt att översiktsplanen ger vägledning, eftersom det ger medborgaren möjlighet att förutse hur den offentliga makten kommer att agera. Länsstyrelsen har i dessa frågor fått värdefull kunskap inför sitt kommande arbete med att skriva sammanfattande redogörelser. Flera kommuner behöver förbättra sina rutiner för handläggning av ärenden om lov och förhandsbesked så att det tydligare framgår av akterna vilka allmänna intressen som berörs och hur kommunen motiverar den avvägning som beslutet innebär. Länsstyrelsen har dock inte i granskade ärenden funnit att allmänna intressen åsidosätts på ett sådant sätt att det finns skäl att besluta om nya tillsynsområden enligt 11 kap 12 PBL. I kustområdet finns ett bebyggelsetryck på landsbygden som till viss del står i konflikt med riksintressen enligt 4 kap MB. Berörda kommuner visar genom sina beslut medvetenhet kring problematiken, och några kommuner har hanterat markanvändningskonflikten i sin ÖP. Det förefaller inte som om rapporten Skånes kustområden ett nationallandskap används som underlag för kommunernas bedömningar av hur riksintressen enligt 4 kap MB kan tillgodoses. Länsstyrelsen behöver därför överväga om det behövs ett förnyat underlag för dessa områden eller om det finns anledning att initiera någon typ av skyddsåtgärder för dessa områden. Landskapskaraktärsområdena enligt Det skånska landsbygdsprogrammet kan i viss mån komplettera rena värdebeskrivningar som stöd för bedömning av hur ny bebyggelse påverkar landskapet. Ett eventuellt utvecklingsarbete förutsätter en nära dialog med kommunerna. För övriga riksintresseområden enligt 4 kap MB saknas värdebeskrivningar och underlag helt och hållet. Förändringstrycket i dessa områden skiljer sig dock från situationen i kustområdet och de markanvändningskonflikter som uppstår härrör inte främst från bebyggelsetryck. Det är dock rimligt att staten genom Länsstyrelsen tillhandahåller en närmare beskrivning av de värden som ska skyddas som underlag för kommunernas planering. När samma byggnad prövas både enligt PBL och enligt annan lag ger prövningarna ibland motstridiga utfall, trots att det är delvis samma allmänna intressen som byggnaden ska prövas mot i båda fallen. Sådana fall innebär att den enskilde hamnar i kläm. Samtidigt riskerar motstridiga beslut att motverka skyddet av allmänna intressen, eftersom det är svårbegripligt och oförutsägbart. Det behövs därför en fortsatt dialog om hur samspelet mellan lagarna bör fungera. Länsstyrelsen har ett stort ansvar i denna fråga. En översiktsplan som tydligare redogör för hur 3 och 4 kap MB kommer att tillgodoses kan dock stödja kommunens bedömning i enskilda beslut samtidigt som det ger Länsstyrelsen underlag för sin bedömning. 10

13

14 Konkurrensen om marken i Skåne är hård och frågan om att väga det allmänna intresset av öppna landskap mot intresset av att bygga nya bostäder i lantlig miljö är ständigt aktuell. Plan- och bygglagen ger kommunerna ansvar för att hantera frågan i sin översiktsplan och vid förfrågningar om bygglov och förhandsbesked. Länsstyrelsen har tillsyn över byggnadsnämndernas tillämpning av lagen. Detta är bakgrunden till att Länsstyrelsen under 2012 har besökt alla Skånes 33 kommuner och granskat ärenden om bygglov och förhandsbesked, samtidigt som översiktsplanerna granskats. Med denna rapport vill Länsstyrelsen visa de samlade iakttagelserna kring hur allmänna intressen i allmänhet och riksintressen i synnerhet har beaktats vid förfrågningar om ny bebyggelse utanför detaljplan. Översiktsplanens vägledande funktion i sådana avvägningar har ägnats särskild uppmärksamhet.