EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR. som åtföljer. Förslag till RÅDETS DIREKTIV

Transkript

1 SV SV SV

2 EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den SEK(2008) 2191 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer Förslag till RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2006/112/EG i fråga om reducerade mervärdes Konsekvensanalys Sammanfattning {KOM(2008) 428 slutlig} (SEK(2008) 2190) SV SV

3 Denna förkortade text är endast en sammanfattning av den analys som finns i den fullständiga versionen, som endast finns tillgänglig på originalspråket och därför enbart tas med i förslagets engelska version. Bara de kommissionsavdelningar som deltagit i utarbetandet av denna rapport är ansvariga för dess innehåll. Dokumentets syfte är att bli föremål för synpunkter och föregriper inte det beslut som kommissionen kommer att fatta. Sammanfattning Den 5 juli 2007 lade kommissionen fram ett meddelande för rådet och Europaparlamentet om andra mervärdes än standardsatserna för mervärdesskatt 1. Det baserades på en studie som genomförts av Copenhagen Economics 2. Kommissionen ansåg i meddelandet att ett nytt regelverk för reducerade mervärdes skulle rationalisera och förenkla det nuvarande systemet, utan att utesluta möjligheten till ökad flexibilitet för medlemsstaterna att tillämpa reducerade, särskilt för lokalt tillhandahållna tjänster. Meddelandet skulle stimulera till en bred debatt om de lägre nas framtid, med studiens slutsatser som utgångspunkt. I rådsdebatten har ett avgörande ännu inte nåtts om de avgörande frågorna om att rationalisera och förenkla regelverket eller effekterna och nyttan av reducerade för att uppnå specifika politiska mål. Kommissionen ställs emellertid inför vissa trängande frågor i samband med införandet av ett nytt tillämpningsområde för reducerade mervärdes (nedan kallade lägre mervärdes). Frågorna bör lösas snabbt i de fall där det förefaller vara motiverat att redan nu inkludera sådana i ett lagförslag. Vissa tekniska anpassningar behöver också göras. Det är mot denna bakgrund som kommissionen beslöt att lägga fram ett första förslag under sommaren 2008 (agenda planning item 2008/TAXUD/002; CLWP 2008 priority initiative). Följaktligen kommer detta förslags omfattning att vara begränsad och en närmare översyn av den rådande grundstrukturen för mervärdes kommer inte att ingå (en standardsats på minst 15 % och två frivilliga lägre på minst 5 %, som får tillämpas på en begränsad förteckning över varor och tjänster). Förslaget kommer heller inte att beröra problemet med de många undantag som beviljats från de generella na, eller frågan om att av miljöskäl vidga tillämpningsområdet för lägre. Denna möjlighet får vänta till senare, när den pågående djuplodande debatten och ytterligare studier har avslutats. Denna situation föranleder en adekvat konsekvensanalys som uteslutande avser följande problem som på kort sikt bör åtgärdas. (1) Efter godkännande får medlemsstaterna tillämpa lägre på vissa arbetsintensiva tjänster enligt bilaga IV till mervärdesskattedirektivet (2006/112/EG). Bestämmelsen upphör att gälla vid 2010 års utgång. Den första frågan är om 1 2 KOM(2007) 380 slutlig, som finns tillgänglig på följande webbplats: 7)380_en.pdf. Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union, Copenhagen Economics, Se EUROPA Taxation and Customs Union / Rates och SEK(2007) 910, som finns tillgänglig på följande webbplats: )910_en.pdf. SV 2 SV

4 valmöjligheten att tillämpa lägre helt eller delvis bör permanentas eller helt bör avskaffas. (2) En andra logisk fråga är om medlemsstaternas tillåtelse att tillämpa lägre bör utvidgas till tjänster som liknar arbetsintensiva tjänster och som inte förtecknas i bilaga IV, förutsatt att den inre marknaden inte påverkas. De grundläggande kännetecknen på sådana lokalt tillhandahållna tjänster är att de inte kan levereras på distans, att de i huvudsak riktar sig till slutkonsumenter och att både leverantör och konsument återfinns i samma begränsade område. (3) Restaurangtjänster anses allmänt vara en typ av lokalt tillhandahållna tjänster, eftersom de i huvudsak riktar sig till den lokala marknaden. Medlemsstaters olika mervärdes kan dock snedvrida den inre marknaden i gränsområden eller när det gäller turismens fördelning mellan vissa medlemsstater. Genom undantag har dessutom många medlemsstater rätt att tillämpa lägre på restaurangtjänster, vilket andra inte har. Några av dessa undantag kommer att upphöra att gälla den 31 december Det föranleder i sin tur en tredje fråga: bör alla medlemsstaterna få rätt att tillämpa lägre på restaurangtjänster? (4) I dag har medlemsstaterna rätt att tillämpa en lägre skattesats på leverans, byggande, renovering och ändring av bostäder som ett led i socialpolitiken. Emellertid visar erfarenheterna att medlemsstaterna tolkar detta på olika sätt. Dessutom tillämpar vissa medlemsstater en lägre skattesats på renovering och reparation av privata bostäder, dock ej material som utgör en betydande del av den tillhandahållna tjänstens värde (i förteckningen över arbetsintensiva tjänster i bilaga IV). Flera medlemsstater har beviljats undantag som tillåter dem att tillämpa lägre (eller nollskattesats) på byggnadsrelaterade leveranser utan koppling till socialpolitik. Några av dessa undantag upphör att gälla vid 2010 års utgång. Av detta följer frågan om det finns anledning att i större omfattning tillåta lägre inom denna sektor och att föra in hela bostadssektorn i förteckningen över varor och tjänster som berättigar till lägre skattesats. På detta sätt kunde medlemsstaterna välja om de ville begränsa tillämpningsområdet för lägre mervärdes, i enlighet med sina nationella budget- och skatteprioriteringar. De konstaterade problemen handlar främst om politiska begränsningar. För det första vill många medlemsstater ha möjlighet att fastställa lägre som de anser vara nödvändiga på områden där den inre marknaden inte påverkas av skilda i medlemsstaterna. För det andra är en annan del av problemet att medlemsstaterna på några av dessa områden inte har lika möjligheter. Vi talar då enbart om lägre mervärdes. I konsekvensanalysen diskuteras det inte om sänkta direkta skatter och socialförsäkringsavgifter kan vara mera lämpliga medel för att uppnå vissa sysselsättningsmål. Inte heller diskuteras större frågor som balansen mellan indirekt och direkt beskattning. Målen för kommissionens kommande initiativ om lägre mervärdes anges nedan. (1) Det första målet är att inom unionen skapa lika möjligheter för alla medlemsstater vid tillämpningen av lägre på restaurangtjänster, lokalt tillhandahållna tjänster och bostadsrelaterade tjänster (och motsvarande icke kommersiella byggnader) samt att skapa en mer konsekvent struktur för mervärdesna på området. Målet är SV 3 SV

5 att ge medlemsstaterna politiskt manöverutrymme och flexibilitet på sådana områden som inte påverkar en väl fungerande inre marknad. (2) För det andra skulle politiken minska rättslig och ekonomisk osäkerhet. För närvarande är ekonomiska operatörer osäkra på framtiden när det gäller lägre på arbetsintensiva tjänster. Dessutom har det i flera år diskuterats om lägre ska utvidgas till restauranger och lokala tjänster, vilket skapar osäkerhet och kan hämma företags investeringar och rekrytering av arbetskraft. (3) För det tredje finns det socialekonomiska mål: (a) Att minska fullgörandekostnaderna för företag, särskilt inom bostadssektorn detta överensstämmer med det andra målet att trygga rättslig säkerhet. (b) Att åstadkomma en övergång från svart och informell ekonomi till den formella ekonomin, för att stimulera den ekonomiska tillväxten, formella rekryteringar/anställningar och i begränsad utsträckning även sysselsättningen genom att minska hushållens gör-det-självinsatser och komma till rätta med den svarta ekonomin för vissa tjänster. Ovan angivna problemdefinition och mål gör att de politiska valmöjligheterna per definition är mycket begränsade. (1) Den första valmöjligheten är oförändrad politik. I detta fall skulle mervärdesskattedirektivets tillfälliga bestämmelser som tillåter lägre på vissa arbetsintensiva tjänster automatiskt löpa ut vid 2010 års utgång. Detta gäller också de tillfälliga undantag som beviljats de nya medlemsstaterna om att tillämpa lägre på restauranger och bostadssektorn. Samma undantag som beviljats gamla medlemsstater skulle fortsätta att gälla, eftersom de saknar tidsfrist. Medlemsstater som i dag tillämpar lägre på vissa arbetsintensiva tjänster, eller nya medlemsstater som tillämpar undantag för restauranger och bostadssektorn, skulle (i princip) tvingas höja mervärdesskattesatsen på dessa till normalskattesatsen. (2) Den andra valmöjligheten innebär politikförändring och medför förändringar av gemenskapens mervärdesskattelagstiftning om lägre. Olika valmöjligheter på lägre nivå är tänkbara. De kan handla om allt från en begränsad förändring av lagstiftningen till största möjliga förändring, beroende på de olika frågor som det hänvisas till i problemdefinitionen. För att öka omfattningen kan förändringen omfatta följande valmöjligheter (olika aspekter kan också bedömas separat): (a) (b) Lägre på vissa arbetsintensiva tjänster: förändringen innebär bara att permanenta den gällande bestämmelsen om lägre på vissa arbetsintensiva tjänster. Lägre på en utvidgad förteckning över arbetsintensiva tjänster: Enbart för privata hushåll: alla medlemsstater skulle kunna tillämpa lägre på tjänstekategorier i bilaga IV och på en begränsad förteckning över liknande (mindre) tjänster för privata hushåll: tjänster rörande trädgårdar eller trädgårdsanläggning och underhåll av trädgårdar för privata hushåll, tjänster rörande annan kroppsvård än på frisörsalonger (tjänster tillhandahållna på skönhetssalonger), mindre SV 4 SV

6 reparationer av materiell lös egendom (med undantag av motorfordon) samt rengöringstjänster rörande sådan egendom. För privata hushåll och andra ej affärsdrivande kunder: den begränsade förteckningen över liknande (mindre) tjänster kunde dessutom även innehålla tjänster till andra slutkonsumenter än privata hushåll: trädgårdsarbete, trädgårdsanläggning och underhåll av trädgårdar och parker för offentliga organ och icke kommersiell användning, (mindre) renovering, reparation, underhåll och städning av gudstjänstlokaler, lokaler med anknytning till kulturarvet eller historiska monument eller andra icke kommersiella byggnader. (c) (d) (e) Lägre på en utvidgad förteckning över arbetsintensiva tjänster och restaurangtjänster: medlemsstaterna skulle också kunna tillämpa lägre på restaurangtjänster. Lägre på en utvidgad förteckning över arbetsintensiva tjänster, restaurangtjänster och hela bostadssektorn: medlemsstaterna skulle också kunna tillämpa lägre på byggande och (betydande) ombyggnad av privata bostäder samt tillhandahållandet av detta. Lägre på en utvidgad förteckning över arbetsintensiva tjänster, restaurangtjänster, hela bostadssektorn och vissa delar av byggnadssektorn: medlemsstaterna får även möjlighet att tillämpa lägre på byggande och betydande renovering eller ombyggnad av byggnader som inte används till affärsverksamhet, som gudstjänstlokaler, lokaler med anknytning till kulturarvet, historiska monument eller andra icke kommersiella byggnader samt tillhandahållandet av detta. Konsekvensanalysen av dessa valmöjligheter baseras främst på slutsatserna i studien från Copenhagen Economics. Andra uppgiftskällor har dock också utnyttjats. Parallellt med den här konsekvensanalysen pågick ett offentligt samråd från och med den 11 mars till och med den 12 maj Generellt sett framkom det under samrådet inga för konsekvensanalysen relevanta argument eller som inte redan ingår i den. Vid alla valmöjligheter som innebär politikförändring får de berörda sektorerna sannolikt ökad efterfrågan och sysselsättning. Sektorsskillnader verkar i stor utsträckning bero på priselasticitet, som kan vara något lägre inom byggnadssektorn (underhåll, reparation och byggnation) och om tjänsterna inte tillhandahålls hushåll. De största effekterna får sannolikt valmöjligheterna 2, 3 och 5 i tabell 1. Effekten kan inträda vid olika tidpunkter i olika medlemsstater, beroende på motsvarande arbetsmarknads stelhet och brist på arbetskraft. Ingen politikförändring är en valmöjlighet som främst skulle öka mervärdesskattesatsen för vissa arbetsintensiva sektorer i de medlemsstater som tillämpar lägre på dessa tjänster. Höjningen av mervärdesna får sannolikt större (motsatta) effekter än en sänkning. Väljs politikförändring, blir de lägre nas sannolikt viktigaste effekt att stävja den svarta ekonomin inom de sektorer som riktar sig till slutkonsumenter och i synnerhet hushåll (dvs. valmöjligheterna 2, 3, 5 och 6 i tabell 1). Ingen politikförändring är en valmöjlighet som sannolikt ökar verksamheten inom den svarta ekonomin. SV 5 SV

7 När det gäller rättslig och ekonomisk säkerhet skulle situationen förbättras genom de politikförändringar som klart och definitivt anger medlemsstaternas tillämpningsområde för lägre på arbetsintensiva tjänster och restaurangtjänster (valmöjligheterna 2, 3 och 5 i tabell 1). Ingen politikförändring är en valmöjlighet som också skulle innebära säkerhet. Den skulle nämligen utesluta ytterligare utvidgningar av tillfälliga åtgärder (särskilt beträffande vissa arbetsintensiva tjänster), men eftersom undantag fortfarande skulle gälla (exempelvis för restaurangtjänster), skulle diskussionen om att utvidga lägre till lokalt tillhandahållna tjänster och restaurangar inte vara avslutad och lämna utrymme för osäkerhet. Den allmänna ekonomiska tillväxten blir sannolikt större vid de politikförändringar (valmöjligheterna 2, 3 och 5 i tabell 1) där en övergång sker från gör-det-självinsatser och svart ekonomi till den formella ekonomin (verksamheter med begränsat behov av formell utbildning och speciella maskiner), dvs. lokalt tillhandahållna tjänster för hushåll, särskilt hemtjänster, städning, mindre reparationer och underhåll samt restauranger. En allmän minskning av (struktur)arbetslösheten sker sannolikt inte vid någon av valmöjligheterna, såvida inte lägre införs för hushållstjänster vilket berör en relativt stor andel lågkvalificerad arbetskraft och exempelvis avser tjänster på området mindre reparationer och underhåll, städning och restauranger. De största effekterna får sannolikt valmöjligheterna 2, 3 och 5 i tabell 1. De totala effekterna på tillväxten och sysselsättningen kan emellertid bli olika i olika medlemsstater, vilket måste beaktas. De olika valmöjligheterna när det gäller politikförändringar väntas inte få några större effekter på företags fullgörandekostnader, såvida inte lägre införs för hela bostadssektorn och för restauranger (valmöjligheterna 2+6 och 5 i tabell 1). Dessutom bör ingen av dessa valmöjligheter få några större effekter på hur den inre marknadens fungerar. Lägre för restauranger och tjänster på skönhetssalonger kan visserligen få effekter i gränsområden eller på turismen. Jämfört med den nuvarande situationen (och ingen politikförändring) kan emellertid den inre marknaden allmänt sätt fungera bättre, om alla medlemsstater har lika möjligheter att införa lägre. Eftersom alla politikförändringar berör sektorer som domineras av små och medelstora företag, får sannolikt alla valmöjligheter som stimulerar verksamheten inom dessa sektorer mer eller mindre gynnsamma effekter på små och medelstora företag. När det gäller miljöeffekter, är de valmöjligheter som medger lägre inom byggnadssektorn (valmöjligheterna 2, 4, 6 och 7) sannolikt de mest gynnsamma. Alla valmöjligheterna får sannolikt inga eller mindre effekter på hushållens inkomstfördelning. Alla valmöjligheter som innebär politikförändringar väntas få vissa effekter på välbefinnandet, och positiva effekter på den sociala integrationen är möjliga om den lågkvalificerade arbetskraftens sysselsättning ökar (valmöjligheterna 2 till 5). SV 6 SV

8 Tabell 1: Jämförelse av det politiska valmöjligheternas effekter (inklusive valmöjligheter på lägre nivå) Effekter Val Sektorstillväxt Total ekonomisk tillväxt Sektorns sysselsättning Total sysselsättning Svart ekonomi Fullgörande-kostnader Inre marknaden Små och medelstora företag Inkomst-fördelning Andra sociala effekter Miljö 1. Ingen politikförändring 2. Lägre på vissa arbetsintensiva tjänster 3. Lägre för en utvidgad förteckning över arbetsintensiva tjänster bara till hushåll 4. Lägre för en utvidgad förteckning över arbetsintensiva tjänster till andra icke kommersiella kunder 5. Lägre på restaurangtjänster 6. Lägre på betydande arbeten/leveranser inom bostadssektorn 7. Lägre på betydande arbeten/leveranser / / / /0 -/ / / /0 -/ SV 7 SV

9 rörande icke kommersiella byggnader När det gäller måluppfyllelse (tabell 2) motsvarar ingen politikförändring inte de fastställda målen, utom i form av en eventuell mindre effekt på fullgörandekostnaderna. Flera undantag om lägre inom restaurang- och bostadssektorn skulle faktiskt fortsätta att gälla. Valmöjligheterna som innebär polititikförändringar uppfyller alla det första målet. Valmöjligheterna 2, 3, och 6 uppfyller alla mål utom ett, medan valmöjlighet 5 uppfyller alla mål. SV 8 SV

10 Tabell 2: Jämförelse av hur de politiska valmöjligheternas mål uppfylls Mål Val Lika möjligheter i EU vad gäller lägre för restauranger och lokalt tillhandahållna tjänster samt flexibilitet för medlemsstaterna, förutsatt att den inre marknaden inte påverkas Minskad rättslig och ekonomisk osäkerhet Minskade fullgörandekostnader Övergång från svart och informell ekonomi till den formella ekonomin 1. Ingen politikförändring nej nej delvis nej 2. Lägre på vissa arbetsintensiva tjänster bilaga IV 3. Lägre för en utvidgad förteckning över arbetsintensiva tjänster bara till hushåll 4. Lägre för en utvidgad förteckning över arbetsintensiva tjänster till andra icke kommersiella kunder 5. Lägre på restaurangtjänster 6. Lägre på betydande arbeten/leveranser inom bostadssektorn 7. Lägre på betydande arbeten och leveranser rörande icke kommersiella byggnader ja ja nej ja ja ja nej ja ja nej nej delvis ja ja ja ja ja nej ja ja ja nej nej delvis SV 9 SV

11 Generellt förespråkas de kombinerbara valmöjligheterna 2, 3, 5 och 6, utan beaktande av budgetkonsekvenserna för medlemsstaterna som ju dessa enligt flexibilitetsprincipen själva ska bedöma. SV 10 SV