Systemet för gemenskapstransitering i ljuset av utvidgningen

Transkript

1 Systemet för gemenskapstransitering i ljuset av utvidgningen Sammandrag 15 september 2003 s.a. Rue de Clairvaux, 40 B-1348 Louvain- Neuve Belgium Tel.: Tel.: ade@ade.be Website: DV\ doc PE

2 SAMMANDRAG 1. Tillämpningsområde Denna studie skall utgöra ett betydande bidrag till den utfrågning som Europaparlamentets budgetkontrollutskott skall anordna i början av oktober Utfrågningen berör Europeiska kommissionens uppdrag att se över systemet för gemenskapstransitering och att förverkliga det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS) i syfte att förenkla tullförfaranden och begränsa bedrägeri. Med detta som målsättning syftar studien till att: kartlägga de framsteg som görs i tillämpningen av systemen för gemensam transitering och gemenskapstransitering i allmänhet, och i förverkligande av NCTS i synnerhet, analysera hur utvidgningsprocessen påverkar nuvarande och framtida medlemsstater, utvärdera återanvändningen av NCTS för att öka investeringarnas avkastning. 2. Beskrivning Transitering används för att underlätta varors fria rörlighet mellan två orter inom ett tullområde via ett annat tullområde 1, eller mellan två eller flera tullområden 2. Detta görs genom en tillfällig befrielse från tullar, avgifter och handelspolitiska åtgärder (t.ex. importkvoter, antidumpningsrättigheter och andra restriktioner) som kan tillämpas vid import. Därmed kan formaliteterna i samband med tullklarering fullgöras på destinationsorten i stället för på införselplatsen. Transiteringsförfarandena kan tillämpas av ekonomiska aktörer, men det finns ingen lagstadgad skyldighet för dem att göra det. NCTS är ett system för elektroniska meddelanden vilket omfattar hela Europa och baserar sig på en decentraliserad struktur inom ramen för vilken varje tullmyndighet måste använda sig av en nationell tillämpning av transitering (NTA) 3. NCTS garanterar att transiteringsdeklarationerna anländer till det rätta tullkontoret före varorna. Vidare automatiserar NCTS jämförelsen av deklarationen vid avfärd och deklarationen vid ankomst och utlöser automatiskt ett larm om varorna inte anländer enligt planerna. Följande mål har upprättats för systemet: 1 Ex.: en italiensk näringsidkare importerar varor från Belgien landvägen och varorna passerar via Schweiz. Under transporten förblir varorna tullfria och får inte saluföras. 2 Ex.: en näringsidkare i Frankfurt (Tyskland) importerar varor från New York (Förenta staterna). När varorna anländer till Rotterdam (Nederländerna) lastas de på en lastbil för transport landvägen till Frankfurt. Näringsidkaren kan hänföra varorna till transiteringsssystemet, och därmed betalas tullar och avgifter inte i Rotterdam utan i Frankfurt. Ett annat exempel kunde vara en amerikansk näringsidkare som exporterar varor till Ukraina och lastar av dem i Rotterdam (Nederländerna) för transport landvägen till Ukraina. Förutsatt att återutförseln av varorna bekräftas, beviljas befrielse från importtull i Europeiska unionen. 3 Denna bör särskiljas från en centraliserad struktur med en gemensam tillämpning av transitering (CTA), vilken är centralt belägen och till vilken varje tullmyndighet är kopplad. PE /7 DV\ doc

3 För att vara både tullmyndigheterna och näringsidkarna till nytta bör systemet bidra till att öka effektiviteten för transiteringsförfarandena genom att minska de manuella ingripandena till ett absolut minimum och rationalisera de transaktioner som äger rum under ett transiteringsförfarande. Vad gäller bedrägeri borde systemet medföra en förbättring genom att o förhindra falsk tullklarering (förfalskade eller stulna stämplar etc.), o förhindra bedrägeri som berör säkerheter (otillräcklig täckning, falska handlingar gällande säkerheter etc.), o minska risken för att varor lastas av i smyg genom att försnabba förfarandena för uppföljning och undersökning, o frigöra mänskliga resurser för att bekämpa bedrägeri i form av lämnande av felaktiga uppgifter 1 genom att förenkla tulltjänstemännens administrativa uppgifter. På grund av projektets storlek och komplexitet förverkligas NCTS i olika faser. Projektet befinner sig för närvarande i fas 3.1, vilken omfattar de flesta nyckelfunktioner som är nödvändiga för att manövrera ett transitsystemet och täcker samtliga berörda länder. Fas 2, å andra sidan, var mera begränsad vad gäller de funktioner den omfattade och de länder den täckte. Fas 3.2 kommer att omfatta ytterligare funktioner så som förvaltning av säkerheter. 3. Lägesrapport 3.1 Framsteg i förverkligandet av de reviderade transiteringsbestämmelserna Alla nödvändiga rättsliga och administrativa bestämmelser har antagits av medlemsländerna som deltar i systemen för gemensam transitering och gemenskapstransitering samt av fyra av de tio anslutningsländerna (Ungern, Tjeckien, Malta och Slovakien). De sex övriga anslutningsländerna förväntas anta bestämmelserna och respektera tidsfristen. Det följdriktiga förverkligandet av de administrativa åtgärderna för transitering har dock inte ännu bekräftats av näringsidkarna. Därför krävs det ännu ansträngningar för att uppfylla utskottets rekommendationer, enligt vilka alla tullmyndigheter skall agera enhälligt gentemot näringsidkarna. Detta är de facto en av målsättningarna för projektet elektronisk tull som lagts fram i kommissionens meddelande till rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén under rubriken "En enkel och papperslös miljö för tullen och handeln" 2. Det nya systemet för säkerheter motsvarar förväntningarna, eftersom det exempelvis är säkrare och bättre när det gäller att förhindra bedrägeri, och det ger möjlighet till mera differentierade bedömningar av tullmyndigheternas kunder. Vissa problem, som i vår mening är små, måste ännu lösas. Det bör betonas att näringsidkarna med iver väntar på att få se fas 3.2 av NCTS i funktion för att de skall kunna dra nytta av de förmodade 1 Den direkta avsikten med NCTS är inte att förhindra eller bekämpa bedrägeri i form av falsk tulldeklaration (ändring av varuslag, felaktig deklarering av varor eller mängder etc.). 2 Ref. KOM (2003) 452, 2003/0167 (COD). DV\ doc 3/7 PE

4 förvaltningsfunktionerna, medan de flesta tullmyndigheter planerar att denna fas är i bruk tidigast i mitten av Framsteg i förverkligande av NCTS Samtliga tullkontor (dvs kontor) i Europeiska unionen, samt de i Norge, Schweiz och Tjeckien, är kopplade till NCTS enligt konfigurationen för fas 3.1. Det är dock skäl att göra följande påpekanden: Vissa förbund för näringsidkare kräver att inga förmåner beviljas näringsidkare förrän fas 3.2 är i funktion. Detta för att funktionen för förvaltningen av säkerheter verkar vara ytterst viktig för dem. Endast två procent av alla transiteringsaktiviteter behandlades av NCTS under den inledande perioden på 20 månader. Det är emellertid uppmuntrande att konstatera att antalet NCTS-aktiviteter under de senaste månaderna ökat från hundratals till tusentals per dag. Vi befinner oss ännu långt från en situation där alla deklarationer uteslutande skickas till och behandlas av NCTS, men betydande framsteg i detta avseende är att vänta senast den 31 mars Vid denna tidpunkt skall alla godkända avsändare vara kopplade till systemet. När de tre Visegrad-staterna, som ännu inte anslutit sig till systemet, blir medlemmar i Europeiska union, kommer de sannolikt att ansluta sig till NCTS. Detta gäller också övriga anslutningsländer, trots att det börjar bli ont om tid, och det kanske redan är för sent för Lettland och Litauen. De tre kandidatländerna har vidtagit tydliga åtgärder för att kunna delta i NCTS när detta krävs. 3.3 Effekterna på utvidgningen Utvidgningen torde inte på något sätt äventyra transiteringssystemet eller NCTS, huvudsakligen för att det inte kommer att ske någon betydande ökning av transiteringsdeklarationer, utan snarare en begränsad minskning. Detta är dock en bedömning av situationen i stort, och det kan förekomma betydande skillnader länder och näringsidkare emellan. Det bör noteras att inga pålitliga utvecklingsprognoser finns tillgängliga, och denna osäkerhet avskräcker näringsidkare från att investera genom att ansluta sig till NCTS på kort sikt. De problem som kan uppstå kommer faktiskt att vara desamma som vid annan tullverksamhet, så som utbildningen av tulltjänstemän och respekten för en lämplig uppförandekod. Dessa aspekter har dock här inte undersökts. Den begränsade tidsperioden för att förverkliga lämpliga administrativa förfaranden i anslutningsländerna får inte leda till en ökad risk för bedrägeri. Ett särskilt problem under den period som följer genast efter utvidgningen har dock identifierats. Det finns farhågor för att vissa transporterade varor flyttas från transiteringssystemet till TIR-carneten, främst på grund av fördröjningar i beviljandet av säkerheter i de nya medlemsstaterna. PE /7 DV\ doc

5 3.4 NCTS:s återanvändning och hållbarhet NCTS-plattformen kan återanvändas, men endast i viss utsträckning: Det underliggande CCN/CSI 1 -nätverket kan återanvändas och återanvänds redan inom andra EU-användingsområden så som VIES 2, OLAF:s varningssystem etc. NCTS kan återanvändas och återanvänds redan i vissa länder i samband med nationella transiteringsdeklarationer. NCTS kan utvidgas till transitering i anslutning till andra transportmedel och andra tulldeklarationer, så som exportdeklarationer. I samband med andra stora och decentraliserade internationella projekt, t.ex. EMCS 3, kan man förvänta sig att endast koncepten, projektfilosofin och strukturen för NCTS kan återanvändas. Detta beror på att övriga NCTS-element utvecklades för ett särskilt tillämpningsområde, dvs. transiteringssystemet. Vi vill emellertid betona att beslutet gällande en centraliserad eller en utspridd struktur måste fattas på högsta nivå för beslutsfattande där kostnaderna för strukturen kan balanseras genom att politiska och ekonomiska aspekter, samt valet av tidpunkt, beaktas. 4. Frågor och rekommendationer 1. De flesta transiteringsdeklarationer rör sig fortfarande mellan tullmyndigheter via OTS 4 -förfarandet. Detta beror på tre huvudsakliga faktorer: NCTS befinner sig i en tidig fas, att manuellt föra in deklarationer i NTA verkar inte vara en hållbar process och, slutligen, kan eller vill inte alla näringsidkare lämna in elektroniska deklarationer. Detta problem bör kartläggas noggrant, eftersom det kan äventyra systemets hållbarhet. Man kunde tänka sig en lagstadgad bestämmelse på europeisk nivå för att garantera att tullmyndigheterna, från första början, inte använder OTS. Att påtvinga användningen av elektronisk kommunikation mellan alla näringsidkare och tullkontor bör dock förbli en nationell fråga. Det finns också en risk för att man överför från transitering till export- /importförfaranden sådana deklarationer som fortfarande finns på papper. 2. Även om 100 procent av de godkända avsändarna interaktivt skulle lämna in den elektroniska transiteringsdeklarationen före den 31 mars 2004, tvivlar vi på att alla näringsidkare som verkar inom ramen för det normala förfarandet skulle göra så. I detta avseende tänker vi särskilt på de näringsidkare som klagar över att de inte kommer att ha någon nytta av NCTS före fas 3.2 då en nyckelfunktion, nämligen förvaltningen av säkerheter, blir tillgänglig. Dessutom kan stora aktörer, som har anläggningar i flera länder, 1 Common Communications Network / Common Systems Interface (se den fullständiga rapporten). 2 VAT information exchange system. 3 Excise Movement and Control System (systemet för datorbehandling av uppgifter om förflyttningar och kontroller av punktskattepliktiga varor inom EU; se den fullständiga rapporten). 4 Old Transit System (ett pappersbaserat förfarande, som beskrivs i den fullständiga rapporten). DV\ doc 5/7 PE

6 inte använda samma mjukvara för att elektroniskt lämna in transiteringsdeklarationer i olika länder. Därför anser vi att man måste vidta åtgärder för att uppmuntra potentiella användare. Exempelvis bör man snabbt och framgångsrikt övergå från fas 3.1 till 3.2 och erbjuda näringsidkare möjligheten att använda samma EDI 1 -mjukvara för att lämna in deklarationer till vilket land som helst som deltar i NCTS. Tullmyndigheterna måste besluta att ge GD för skatter och tullunion i uppdrag att utveckla en sådan unik modul, trots att detta går emot subsidaritetsprincipen och beslutet att förverkliga en utspridd struktur. 3. Problem i anslutning till mänskliga resurser har identifierats. Enligt vår mening är de flesta av dessa emellertid tillfälliga, dvs. de kan tillskrivas startskedet eller verksamhetens konsolideringsfas. Medan förverkligande av NCTS kan ha varit väldigt krävande vad gäller mänskliga resurser, bör det beslut som fattades av 16 länder att förverkliga MCC 2 även ses som ett sätt att lösa problemet, eftersom förverkligande av MCC kräver mindre mänskliga resurser än utvecklandet av en egen nationell tillämpning av transitering (NTA). 5. Slutsatser gällande NCTS 5.1 NCTS:s effektivitet Kostnaderna för förverkligandet av NCTS verkar mycket höga ( euro och 531 män/år till dags dato 3 ), men tullmyndigheterna räknar med en betydande minskning av driftskostnaderna (exempelvis de tjeckiska tullmyndigheterna räknar med att cirka 500 tulltjänstemän kommer att frigöras från driften av transiteringssystemet och kan tilldelas andra uppgifter). Även om minskningen av kostnaderna inte är särskilt betydande i andra länder, verkar det som om NCTS kan erbjuda mera än en tillfredsställande avkastning på investeringarna för varje land som deltar, och detta före man beaktat NCTS:s positiva och negativa effekter på handel samt kampen mot bedrägeri! En stor del av de medel som GD för skatter och tullunion förfogar över har varit helgade MCC/ECN 4 -mjukvarutillämpningar. Tack vare detta har GD för skatter och tullunion de facto skapat en partiell harmonisering genom att 16 av 26 tullmyndigheter använder MCC. Detta kan utgöra ett tydligt steg mot upprättande av en ram för tulltjänster, vilket leder till att de nationella tulltjänsterna arbetar enhetligt. Medan denna målsättning delas av GD för skatter och tullunion och förbunden för näringsidkare, förhåller sig tullmyndigheterna relativt passiva till målsättningen. 1 Electronic Data Interchange (elektroniskt datautbyte; se den fullständiga rapporten). 2 Minimal Common Core (se den fullständiga rapporten). 3 Summorna utgörs av bidragen från GD för skatter och tullunion, 9 EU-länder (Danmark, Finland, Förenade kungariket, Grekland, Italien, Irland, Luxemburg, Sverige, Österrike), 4 Efta- och Visegrad-länder (Polen, Schweiz, Slovakien, Tjeckien) och 4 andra anslutningsländer (Cypern, Estland, Litauen, Slovenien), sedan Av dessa summor använde GD för skatter och tullunion euro och 413 män/månad till och med Siffrorna från 2003 omfattar inte Grekland och Nederländerna. 4 EDIFACT CCN/CSI Node (se den fullständiga rapporten). PE /7 DV\ doc

7 5.2 Effekter 1. NCTS är ett instrument vars syfte är att förenkla de administrativa förfarandena och skapa gynnsamma effekter för både näringsidkare och tulltjänstemän. För närvarande kämpar dock näringsidkare och tullmyndigheter med två parallella system (NCTS and OTS). Det verkar som om näringsidkarna är de som lider mest av den nuvarande situationen. Man har alltså inte ännu nått målet att förenkla de administrativa förfarandena. 2. NCTS är ett av sätten att förebygga och bekämpa bedrägeri, vilket nämns i punkt 2 ovan. Eftersom NCTS endast varit i bruk några månader och bara använts för ett begränsat antal meddelanden, är det för närvarande omöjligt att bedöma vilka effekter NCTS har på förbyggande av bedrägeri. Man kan dock förvänta sig att dessa effekter inte kommer att vara särskilt betydande så länge som NCTS kan kringgås via OTS-förfaranden. 5.3 NCTS:s betydelse Vi anser att projektets målsättningar, trots att de är ambitiösa, på ett riktigt sätt gripit sig an tullmyndigheternas problem. På basis av den information som erhållits av vissa förbund för näringsidkare, verkar det som om handelns alla behov inte analyserats på ett tillfredsställande sätt. Inför de följande stegen och framtida liknande projekt föreslår vi därför att förbättra rådfrågningen av och förbindelserna till övriga berörda parter utöver nationella myndigheter, trots att dessa parter kan ha motstridiga krav och det kan bli nödvändigt med skiljedomsförfaranden. Det finns också ett behov att, för de deltagande parterna, klart och tydligt ange målsättningarna för sådana framtida projekt. För tio år sedan var det mycket svårt att bedöma antalet transiteringar och andra relaterade detaljer. Det verkar också vara svårt att göra det idag. Den information som erhålls via NCTS skall därför endast användas för statistiska syften på både nationell nivå och gemenskapsnivå. DV\ doc 7/7 PE