EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN. Särskild rapport nr 8 ÄR TVÄRVILLKOREN ÄNDAMÅLSENLIGA?

Transkript

1 EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Särskild rapport nr ÄR TVÄRVILLKOREN ÄNDAMÅLSENLIGA? SV

2

3 Särskild rapport nr ÄR TVÄRVILLKOREN ÄNDAMÅLSENLIGA? (i enlighet med artikel andra stycket i EG-fördraget) EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

4 2 EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN 12, rue Alcide De Gasperi L-1615 Luxembourg Tfn (352) Fax (352) E-post Internet Särskild rapport nr En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på Internet via Europa-servern ( Kataloguppgifter finns i slutet av publikationen. Luxemburg: Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2009 ISBN DOI /39869 Europeiska gemenskaperna, 2009 Kopiering tillåten med angivande av källan. Printed in Belgium

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR I-IV SAMMANFATTNING 1-8 INLEDNING 1-6 TVÄRVILLKOREN OCH DEN GEMENSAMMA JORDBRUKSPOLITIKEN 7-8 RÄTTSLIG RAM OCH GENOMFÖRANDET AV TVÄRVILLKOR 9-11 REVISIONENS OMFATTNING OCH INRIKTNING SAMT REVISIONSMETOD 9-11 MÅLET FÖR REVISIONEN VAR ATT BEDÖMA TVÄRVILLKORENS ÄNDAMÅLSENLIGHET IAKTTAGELSER TVÄRVILLKORENS MÅL OCH TILLÄMPNINGSOMRÅDE MÅLEN HAR INTE ANGETTS PÅ ETT SMART SÄTT TVÄRVILLKORENS TILLÄMPNINGSOMRÅDE ÄR INTE TYDLIGT DEFINIERAT ENDAST BEGRÄNSADE RESULTAT KAN FÖRVÄNTAS PÅ GÅRDSNIVÅ GENOMFÖRANDET AV DEN RÄTTSLIGA RAMEN MEDLEMSSTATERNA HAR ENDAST TILL VISS DEL INFÖRT KRAVEN OCH NORMERNA DE FÖRESKRIVNA VERKSAMHETSKRAV JORDBRUKARNA SKA UPPFYLLA ÄR MÅNGA OCH KOMPLEXA RAMEN FÖR GOD JORDBRUKSHÄVD OCH GODA MILJÖFÖRHÅLLANDEN ÄR BEGRÄNSAD KOMMISSIONENS VÄGLEDNING OCH KONTROLLER BETRÄFFANDE KRAV OCH NORMER BEHÖVER FÖRBÄTTRAS TVÄRVILLKOR OCH LANDSBYGDSUTVECKLING VISSA CENTRALA DELAR AV KONTROLL- OCH PÅFÖLJDSSYSTEMEN FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING FÖRSVAGAS NÄR TVÄRVILLKOR INFÖRS UPPDELNINGEN MELLAN TVÄRVILLKOR OCH ÅTGÄRDER FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK ÄR INTE ALLTID TYDLIG KONTROLL- OCH PÅFÖLJDSSYSTEMEN KONTROLLSYSTEMET GER INTE TILLRÄCKLIG SÄKERHET OM JORDBRUKARNAS EFTERLEVNAD PÅFÖLJDSSYSTEMET ÄR SVAGT OCH RESULTERAR ENDAST I SMÅ MINSKNINGAR AV DIREKTSTÖD ÖVERVAKNING OCH RAPPORTERING UPPGIFTERNA PÅ NÅGRA OMRÅDEN ÄR INTE TILLFÖRLITLIGA OCH KONTROLL- OCH EFTERLEVNADSFREKVENSERNA ÄR ÖVERSKATTADE KOMMISSIONENS RESULTATÖVERVAKNING VAR OTILLRÄCKLIG SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER KOMMISSIONENS SVAR

6 4

7 BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR Direktstöd: Stöd som beviljas direkt till jordbrukare inom ett av de system för inkomststöd som finns uppräknade i bilaga I till rådets förordning (EG) nr 1782/2003. EU: Europeiska unionen. Föreskrivna verksamhetskrav: Dessa anges i utvalda artiklar i 19 direktiv och förordningar (som finns uppräknade i bilaga III till rådets förordning (EG) nr 1782/2003) på områdena miljö, folkhälsa, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd. God jordbrukshävd och goda miljöförhållanden: Med detta avses de normer som medlemsstaterna har fastställt för markvård och lägsta hävdnivå (baserat på ramen i bilaga IV till rådets förordning (EG) nr 1782/2003) och skyldigheterna i fråga om permanent betesmark. Permanent betesmark: Inom ramen för tvärvillkor definieras permanent betesmark som areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder som under fem år eller mer inte ingår i växtföljden på jordbruksföretaget. Det är ett av inslagen i god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Rättslig ram: Rådets förordning: Rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av vissa förordningar (EUT L 270, , s. 1). Kommissionens förordning: Kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 141, , s. 18). Lagstiftning som antagits av medlemsstaterna i enlighet med bestämmelserna i ovanstående förordningar. SMART: om mål: specifika, mätbara, möjliga att förverkliga, relevanta, daterade ( Specific Measurable Achievable Relevant Timed).

8 SAMMANFATTNING I. Systemet med tvärvillkor, som är ett mycket viktigt inslag i den gemensamma jordbrukspolitiken, tillämpas sedan 2005 och kopplar samman de flesta stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken med efterlevnad av vissa regler när det gäller miljö, hälsa och djurskydd. II. Baserat på resultaten av en revision om tvärvillkorens ändamålsenlighet drar revisionsrätten följande slutsatser: Tvärvillkorens mål och tillämpningsområde är inte tydligt definierade, vilket gör det oklart vad tvärvillkoren är utformade för att uppnå. Den rättsliga ramen medför betydande svårigheter, framför allt för att den är för komplex. Systemet med tvärvillkor och politiken för landsbygdsutveckling är inte anpassade till varandra. Medlemsstaterna tog inte sitt ansvar när det gällde att införa ändamålsenliga kontroll- och påföljdssystem. Följden är att kontrollsystemen inte ger tillräcklig säkerhet om jordbrukarnas efterlevnad. Uppgifter som lämnas av medlemsstaterna om kontroller och överträdelser är inte tillförlitliga, och kommissionens resultatövervakning var otillräcklig. III. På kort sikt kan tvärvillkoren förbättras genom att rekommendationerna nedan genomförs. Gemenskapslagstiftaren bör överväga om delar av landsbygdsutvecklingspolitiken såsom kommissionens godkännande av normer och medlemsstaternas skyldighet att fastställa verifierbara normer även bör tillämpas på tvärvillkoren,

9 7 SAMMANFATTNING att se över de principer som ligger till grund för påföljdssystemet och göra minskningarna av stöd proportionella till eller avhängiga av hur allvarlig den överträdelse av skyldigheterna inom tvärvillkor är som leder till påföljd för jordbrukaren. Kommissionen bör införa ändamålsenliga kontroll- och påföljdssystem som ger tillräcklig säkerhet om jordbrukarnas efterlevnad och som överensstämmer med alla rättsliga bestämmelser, lämna fullständiga och tillförlitliga uppgifter i rätt tid. utveckla och ange detaljer om de mål som anges i rådets förordning så att dessa formuleras på ett SMART sätt, och organisera dem i en logisk rangordning, harmonisera tvärvillkors- och landsbygdsutvecklingspolitiken, framför allt genom att återinföra de bestämmelser för landsbygdsutveckling som har försvagats genom införandet av tvärvillkor, dra en tydlig gräns mellan tvärvillkor och miljövänligt jordbruk för att se till att landsbygdsutvecklingsförmåner endast ges för skyldigheter som går utöver tvärvillkorens krav och normer, ändra kontrollsystemet så att minst 1 % av de jordbruksföretag som ska tillämpa varje skyldighet kontrolleras, införa de delar som är av central betydelse i ett bra system för resultatuppföljning, och i synnerhet fastställa relevanta indikatorer och utgångsnivåer, grundligare kontrollera och analysera de uppgifter som medlemsstaterna rapporterar och ställa högre krav på uppgifternas kvalitet. IV. Om tvärvillkoren ska kunna leda till de potentiellt positiva effekterna på lång sikt måste politiken förbättras avsevärt, främst genom att rekommendationerna nedan genomförs. Kommissionen bör förenkla den rättsliga ramen, framför allt genom att organisera den runt de huvudsakliga jordbruksverksamheter som man vill förbättra, specificera vilka resultat man förväntar sig samt rangordna kraven och normerna, basera de resultat som ska uppnås på behovsbedömningar och särskilda studier, bedöma kvaliteten på de krav och normer som medlemsstaterna fastställer. Medlemsstaterna bör vara skyldiga att ange de exakta skyldigheter som följer av den nya lagstiftningen med hänsyn till vad som kännetecknar de berörda områdena och jordbruksmetoderna när så är lämpligt. Medlemsstaterna bör fastställa en fullständig uppsättning kvantifierbara krav och normer för tillämpning på gårdsnivå,

10 INLEDNING TVÄRVILLKOREN OCH DEN GEMENSAMMA JORDBRUKSPOLITIKEN 1. Fram till 2005 var stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken kopplat till jordbruksproduktion, vilket ansågs snedvrida marknaden och ha negativa effekter på landskapsbilden och miljön, såsom vattenföroreningar till följd av ökad användning av bekämpningsmedel och konstgödsel samt sämre biologisk mångfald. Syftet med 2003 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, som trädde i kraft i januari 2005, var att lösa detta genom att i första hand kapa länken mellan jordbruksstöd och jordbruksproduktion ( frikoppling ). 1 Se rådets förordning (EG) nr 1782/2003 (ordlista). 2. Rådet 1 har infört tvärvillkor som ett inslag i den gemensamma jordbrukspolitiken. Tvärvillkoren kopplar samman de flesta stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken med efterlevnad av regler om miljö, folkhälsa, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd, och om ansvar för att jordbruksmark (i synnerhet när den inte längre används för produktion) hålls i god jordbrukshävd och miljön bevaras. Reglerna anges i form av föreskrivna verksamhetskrav och i normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Om jordbrukare inte följer kraven och normerna kan jordbruksstödet minskas eller, i extrema fall, dras in. Dessutom kan de, utöver tvärvillkoren, straffas enligt berörda direktiv och förordningar. TABELL 1 ÖVERSIKT ÖVER DE FÖRESKRIVNA VERKSAMHETSKRAV SOM SKA FÖLJAS NÄR DET GÄLLER TVÄRVILLKOR Typ av bestämmelse Hänvisning till rådets förordning Tillämplig från Politik-område Utvalda artiklar från följande gemenskapslagstiftning (se bilaga III i rådets förordning för fler detaljer) Föreskrivna verksamhetskrav Artikel 4 Bilaga III 2005 Miljö Fågeldirektivet Grundvattendirektivet Direktivet om avloppsslam Nitratdirektivet Art- och habitatdirektivet Folkhälsa, djurhälsa och växtskydd Två direktiv och två förordningar om identifiering och registrering av djur Direktiv om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden 2006 Direktiv om förbud för användning av vissa produkter vid animalieproduktion Förordning om livsmedels- och foderlagstiftning Tre direktiv och en förordning om förebyggande, kontroll och bekämpning av vissa djursjukdomar 2007 Djurskydd Tre direktiv om skydd av djur

11 9 3. I en tidigare rapport 2 framhöll revisionsrätten vikten av principen om att koppla samman stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukpolitiken med regler om miljö, folkhälsa, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd. 4. Normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden ska tillämpas i alla medlemsstater från den 1 januari , medan införandet av de föreskrivna verksamhetskraven i systemet med tvärvillkor, det vill säga möjligheten att minska stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, sker gradvis. De medlemsstater som tillämpar systemet med samlat gårdsstöd (EU-15 plus Malta och Slovenien) ska införa de föreskrivna verksamhetskraven mellan 2005 och 2007 beroende på politikområde (miljö, hälsa och djurskydd). Tidtabellen för genomförande av de föreskrivna verksamhetskraven i övriga medlemsstater sträcker sig mellan 2009 och 2011 för EU-10 (minus Malta och Slovenien) och mellan 2012 och 2014 för Bulgarien och Rumänien. 2 Särskild rapport nr 14/2000 om en grönare gemensam jordbrukspolitik (EGT C 353, ). 3 De började tillämpas i Bulgarien och Rumänien när dessa länder blev medlemmar i januari I tabellerna 1 och 2 ges en översikt över de bestämmelser som ska följas när det gäller tvärvillkor. TABELL 2 ÖVERSIKT ÖVER DEN GODA JORDBRUKSHÄVD OCH DE GODA MILJÖFÖRHÅLLANDEN SOM SKA FÖLJAS NÄR DET GÄLLER TVÄRVILLKOR Typ av bestämmelse God jordbrukshävd och goda miljöförhållanden Hänvisning till rådets förordning Artikel 5.1 Bilaga IV Tillämplig från Utfärdande av bilaga IV och permanent betesmark Normer i bilaga IV och åtaganden avseende permanent betesmark 2005 Markerosion Minimikrav för marktäckning Minimikrav för markanvändning Bibehållande av terrasser Organiskt material i mark Markstruktur Lägsta hävdnivå Artikel Permanent betesmark Normer för växtföljder, i tillämpliga fall Skötsel av stubbåkrar Lämplig maskinanvändning Minsta täthet för betesdjur Skydd av permanent betesmark Bibehållande av landskapselement Undvika att oönskad vegetation inkräktar på jordbruksmark Bibehållande av olivlundar i gott vegetativt skick Mark som avsattes som permanent betesmark vid ett visst datum ska bibehållas

12 10 6. Tvärvillkoren innebär inte i sig utbetalning av budgetmedel. Tvärtom, 75 % av minskningarna av direktstödet krediteras EU-budgeten. Fastän de aktuella beloppen (cirka 10 miljoner euro under 2005) är begränsade tillämpas tvärvillkor på genomförandet av en betydande del av EU-budgeten (omkring 40 miljarder euro) och på omkring 5 miljoner jordbrukare. RÄTTSLIG RAM OCH GENOMFÖRANDET AV TVÄRVILLKOR 7. Den rättsliga ramen för genomförandet av tvärvillkor är resultatet av en kombination av fyra typer av texter: De föreskrivna verksamhetskraven och föreskrifterna om god jordbruks- hävd och goda miljöförhållanden i bilagorna till rådets förordning. Kommissionens förordning (se ordlistan) om genomförandet av rådets förordning. a) b) c) d) Andra dokument med riktlinjer som kommissionen har utfärdat för medlemsstaterna. Nationell lagstiftning där allmänna skyldigheter har anpassats till varje medlemsstats inhemska sammanhang. 8. Det är alltså medlemsstaterna som har huvudansvaret för genomförandet av tvärvillkor: de bör för det första översätta de föreskrivna verksamhetskraven och normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden till operativa krav och normer som jordbrukarna måste följa, och för det andra införa ett system för kontroll av ett urval jordbrukare så att överträdelser kan upptäckas. Kommissionen ansvarar för att se till att medlemsstaterna tar detta ansvar i enlighet med de rättsliga bestämmelserna och för att se över tillämpningen av tvärvillkor.

13 11 REVISIONENS OMFATTNING OCH INRIKTNING SAMT REVISIONSMETOD MÅLET FÖR REVISIONEN VAR ATT BEDÖMA TVÄRVILLKORENS ÄNDAMÅLSENLIGHET 9. Revisionen gjordes för att bedöma om tvärvillkoren är ändamålsenliga genom att analysera hur de har införts och hur kommissionen och medlemsstaterna har genomfört dem under de första åren. Revisionen var framför allt inriktad på att få svar på följande frågor: Är tvärvillkorens mål och tillämpningsområde tydligt definierade, och kan man förvänta sig resultat på gårdsnivå? Kan den rättsliga ramen för tvärvillkor genomföras på ett ändamålsenligt sätt? Är systemet med tvärvillkor och landsbygdsutvecklingspolitiken anpassade till varandra? Är kontroll- och påföljdssystemen ändamålsenliga? Är rapporteringen och övervakningen lämplig? 10. Revisionsarbetet utfördes vid kommissionens centrala avdelningar och i ett urval bestående av sju medlemsstater: Finland, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Polen, Portugal och Slovenien. Besök på plats gjordes mellan september och november Revisionsbevis samlades in och undersöktes genom intervjuer och analys av dokument och uppgifter. I varje medlemsstat besöktes ett antal jordbruksföretag för att tillsammans med jordbrukarna och de inspektörer som utför kontrollerna på plats undersöka hur tvärvillkoren genomförs på gårdsnivå.

14 IAKTTAGELSER TVÄRVILLKORENS MÅL OCH TILLÄMPNINGSOMRÅDE MÅLEN HAR INTE ANGETTS PÅ ETT SMART SÄTT 12. De övergripande målen anges i rådets förordning. De formuleras inte i förordningens artiklar utan i skälen och uttrycks på följande sätt: Full utbetalning av direktstöd bör kopplas till uppfyllelse av bestäm- melser som gäller jordbruksmark, jordbruksproduktion och jordbruksverksamhet. Dessa bestämmelser bör bidra till att grundläggande normer för miljöskydd, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd, god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden införlivas i de gemensamma organisationerna av marknaderna (punkt 2). a) b) c) För att undvika nedläggning av jordbruksmark och för att säkerställa att jordbruksmark hålls i god jordbrukshävd och miljön bevaras bör normer fastställas som i vissa fall kan omfattas av bestämmelser i medlemsstaterna (punkt 3). Eftersom permanent betesmark har positiva miljöeffekter bör det antas bestämmelser för att främja bevarandet av befintlig permanent betesmark och undvika en storskalig omvandling till åkermark (punkt 4). 13. Som framgår av ovanstående citat är de mål som satts upp av rådet ganska allmänna, vilket är lämpligt för formuleringar i lagstiftning på hög nivå. Målen utvecklades dock inte ytterligare och gjordes inte heller mer detaljerade i artikeldelen i rådets förordning eller i dess bilagor. I bilaga III ges en lista på föreskrivna verksamhetskrav som i själva verket har hämtats från ett antal artiklar i redan existerande förordningar och direktiv som inte har upprättats inom ramen för systemet med tvärvillkor. På samma sätt räknas i bilaga IV upp mycket generella problem och normer som är tänkta att precisera vad som är god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden men som inte heller är direkt tillämpliga på gårdsnivå. Med få undantag (till exempel de krav som följer av förordningen om livsmedels- och foderlagstiftning, se tabell 1) har dessa rättsliga bestämmelser varken förtydligats eller fastställts mer exakt av kommissionen eller medlemsstaterna. Slutresultatet av denna rättsliga ram är att de mål som ska uppnås genom tvärvillkor inte någonstans har fastställts på ett SMART sätt (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timed specifika, mätbara, möjliga att förverkliga, relevanta och daterade). Enligt principen om sund ekonomisk förvaltning (som artikel 27.3 i rådets budgetförordning särskilt handlar om) krävs i synnerhet att politiska mål ska formuleras så att de är specifika, kan mätas och förverkligas och är relevanta samt daterade (de ska med andra ord vara SMART) och att de ska rangordnas från övergripande till mellanliggande, specifika och operativa. En annan princip som inte följs gäller införandet av resultatindikatorer och

15 13 utgångsnivåer. Eftersom det saknas SMART-mål, resultatindikatorer och utgångsnivåer går det inte att på ett precist sätt övervaka att mål uppnås (se även punkterna 81 84). 14. För att illustrera den situation som beskrivs ovan kan man titta på målet om att undvika nedläggning av jordbruksmark. Kommissionen har inte gett någon exakt definition på vad som menas med nedläggning av jordbruksmark och har varken förklarat vilka problem (miljömässiga och/eller sociala) som måste lösas eller hur systemet med tvärvillkor, bland de olika tillgängliga politiska instrumenten, skulle kunna bidra till detta mål. Kommissionen har inte samlat in uppgifter för att övervaka de olika typerna av nedläggning av jordbruksmark, såsom mark som inte alls utnyttjas eller delvis läggs ner. I brist på mer exakta definitioner och på insamling av relevanta uppgifter är det inte möjligt att mäta om målet att undvika nedläggning av jordbruksmark har uppnåtts. 15. I detta sammanhang visade revisionen att även om några relevanta skyldigheter skulle tillämpas på gårdsnivå, var dessa i ett stort antal fall, beroende på berörd medlemsstat och aktuellt politikområde, enbart formella, och kunde inte förväntas leda till de relevanta resultaten. I ruta 1 nedan ges exempel på båda situationerna. RUTA 1 EFFEKTERNA AV TVÄRVILLKOR PÅ GÅRDSNIVÅ När det gäller målet att införliva grundläggande normer för miljöskydd i de gemensamma organisationerna av marknaderna hänvisar rådets förordning till fem direktiv (se tabell 1) och kräver att medlemsstaterna ska fastställa operativa krav som jordbrukarna måste följa. På gårdsnivå konstaterades vid revisionen följande: I Slovenien är det enda krav som kontrolleras hos flertalet jordbrukare, för de två direktiven om att skydda vilda fåglar och livsmiljöer, att de inte har dömts för att ha brutit mot vissa rättsliga bestämmelser. Det finns inga krav när det gäller jordbruksmetoder som skulle kunna skada vilda fåglar och livsmiljöer. I Frankrike kontrolleras, för direktivet om skydd av mark vid spridning av avloppsslam, endast kravet på att det finns ett kontrakt innehållande några formella bestämmelser med leverantören av avloppsslam. Avloppsslammets innehåll (till exempel kvantiteten tungmetaller) eller markens kvalitet beaktas inte för definitionen av kravet. I Nederländerna beslutade det inspektionsorgan som ansvarade för kontrollen av de krav för tvärvillkor som följer av direktivet om skydd för grundvatten mot förorening att det inte var nödvändigt att besöka jordbruksföretaget eftersom gården var ansluten till ett avloppssystem. Jordbruksmetoder som skulle kunna ge upphov till föroreningar kontrollerades inte.

16 14 TVÄRVILLKORENS TILLÄMPNINGSOMRÅDE ÄR INTE TYDLIGT DEFINIERAT 16. När rådet fastställde tvärvillkorens tillämpningsområde utgick man inte från relevanta undersökningar eller andra former av skriftlig dokumentation från kommissionen med bedömningar av både nödvändiga åtgärder och potentiella svårigheter. Kommissionen kunde sålunda inte förse revisorerna med dokumenterade motiveringar av orsakerna till att vissa föreskrivna verksamhetskrav eller normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden hade tagits med i tvärvillkoren medan andra inte hade gjort det. Exempelvis ingick i kommissionens första förslag en norm för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden för att säkerställa balans mellan bevattning, dränering och grundvattennivå. Denna norm behölls inte trots att den handlade om ett av de viktigaste miljöproblemen i de flesta medlemsstaterna. Vidare ingick inte ens vissa centrala problem, såsom luftföroreningar, i de första förslagen. 17. När det gäller tillämpningsområdet för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden föreskriver rådets förordning att medlemsstaterna skall sörja för att all jordbruksmark, i synnerhet mark som inte längre används för produktion, hålls i god jordbrukshävd och att miljön bevaras. En betydande andel jordbruksmark berörs dock inte av reglerna om god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Exempel på detta är små olivoljeproducenter i Grekland, trädgårdsodlare (som i några områden tillhör de största förorenarna) i Nederländerna, och skiften i Österrike som ägs av slovenska RUTA 1 När det gäller målet att säkerställa att jordbruksmark hålls i god jordbrukshävd och miljön bevaras, specificeras i rådets förordning vilka problem det gäller (se tabell 2) och krav ställs på medlemsstaterna att fastställa normer för driften som jordbrukarna måste följa. Revisionen visade att även om Polen och Nederländerna hade fastställt några normer kunde dessa inte anses vara tillräckliga för att hålla all jordbruksmark i god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden eftersom antingen deras räckvidd eller deras karaktär var för begränsad. När det gäller målet att undvika storskalig omvandling av permanent betesmark till åkermark antog kommissionen ett antal åtgärder i sin förordning. Revisionen avslöjade emellertid att i Portugal till exempel omfattades över hälften av den permanenta betesmark som var registrerad hos Eurostat inte av tvärvillkor (se även punkt 36). För den betesmark som omfattas av tvärvillkor (47 %) behöver inte jordbrukarna uppfylla några krav med anknytning till detta mål. I rådets förordning åberopas de positiva miljöeffekter bevarandet av permanent betesmark ger, men varken kommissionen eller de portugisiska myndigheterna fastställde indikatorer för att mäta denna effekt. Samma situation konstaterades i de andra granskade medlemsstaterna.

17 15 jordbrukare som bor i Slovenien eller omvänt. I alla dessa fall fick jordbrukarna inget direktstöd, och jordbruksmarken kontrollerades inte inom ramen för systemet med tvärvillkor. 4 Kommissionens arbetsdokument med riktlinjer från kommissionens avdelningar om hygienföreskrifter som är relevanta vid tvärvillkor, DS/2006/16-slutlig, maj Vidare leder olösta meningsskiljaktigheter mellan kommissionen och medlemsstaterna till att den rättsliga ramens tillämpningsområde blir oklart. Till exempel består ramen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i bilagan till rådets förordning av fyra problem (tre som gäller markvård och ett som gäller markunderhåll) som specificeras i elva normer. Kommissionen anser att medlemsstaterna bör ange former för genomförandet av alla elva normerna, utom för dem som saknar relevans i det nationella sammanhanget. Frankrike och Portugal anser dock att sådana former endast behöver anges för de fyra problem som nämns i ramen. När det gäller föreskrivna verksamhetskrav visade revisionen att det exakta tillämpningsområdet för förordningen om livsmedels- och foderlagstiftning (se tabell 1) fortfarande var otydligt. Till exempel har de portugisiska myndigheterna och kommissionen olika uppfattningar om vilka hygienföreskrifter som bör omfattas av tvärvillkorskontrollen. Kommissionen specificerade i ett arbetsdokument 4 att tre förordningar om livsmedels- och foderlagstiftning, utöver den som anges i bilaga III till rådets förordning, ingick i tvärvillkoren. Portugal anser dock att det saknas rättslig grund för att göra tillägg till de krav som räknas upp i bilaga III. RUTA 1 Som en kontrast till exemplen ovan identifierades vid revisionen även ett litet antal fall där de skyldigheter som ålades jordbrukare inom systemet med tvärvillkor hade utformats för att producera positiva miljöresultat. Undersökningar visade att Frankrikes norm för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, enligt vilken jordbrukare ska lämna 5-10 meter breda ogödslade buffertremsor längs vattendrag, är ett bra sätt att förhindra vattenföroreningar. Den norm som tillämpas i Grekland för växtföljd syftar till att förbättra det organiska materialet i marken genom krav på att jordbrukare odlar trindsädesslag och blandar ner det i jorden på 20 % av jordbruksföretagets odlade areal varje år. Det detaljerade och strikta krav för användning av animaliska gödselmedel som Nederländerna har infört är en av de viktigaste faktorerna som har bidragit till att väsentligt minska jordbrukets utsläpp av växthusgas.

18 16 ENDAST BEGRÄNSADE RESULTAT KAN FÖRVÄNTAS PÅ GÅRDSNIVÅ 19. Målet för rådets förordning är att införliva grundläggande normer i de gemensamma organisationerna av marknaderna. Föreskrivna verksamhetskrav, och i många fall också normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, har dock ofta hämtats från redan befintlig lagstiftning som i vissa fall gäller sedan länge. De föreskrivna verksamhetskraven när det gäller miljö till exempel är baserade på fem rättsakter (se tabell 1) som infördes 1979, 1980, 1986, 1991 och I de fall då den nationella lagstiftningen anger strängare normer har kommissionen i ett arbetsdokument 5 klargjort att tvärvillkoren bör baseras på de lägre EU-normerna. 5 Kommissionens arbetsdokument om de föreskrivna verksamhetskrav som ska följas vid tvärvillkor från 2007 förteckning över de fall då gemenskapslagstiftningen anger minimikrav och medlemsstaterna får fastställa högre, striktare normer i den nationella lagstiftningen, AGR , På gårdsnivå ingick därför nästan alla de skyldigheter som infördes med tvärvillkorspolitiken redan i befintlig jordbrukspraxis. I Portugal till exempel behövde cirka 75 % av de jordbrukare som fick direktstöd inte uppfylla några tvärvillkorskrav för att iaktta de föreskrivna verksamhetskraven om miljö. Jordbruksmetoderna påverkades sålunda inte. Mer generellt visade revisionen att jordbrukarna i de granskade medlemsstaterna vanligen inte behövde ändra på sina befintliga metoder. 21. Endast en av de besökta medlemsstaterna (Grekland) hade till exempel angivit särskilda jordbruksmetoder för att skydda vilda växtsamhällen på jordbruksskiften, till exempel genom att ställa krav på slåtter och bete. I Frankrike hade ett nationellt miljöinstitut konstaterat att en begränsning av plöjningsdjupet var en ändring som skulle kunna förbättra markstrukturen. De franska myndigheterna införde dock inte denna norm i tvärvillkoren. Ett rådgivande organ i Nederländerna, bestående av miljöorganisationer och företrädare från jordbrukssektorn, föreslog en norm om växelbruk. Denna norm för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden infördes inte inom tvärvillkoren eftersom Nederländerna gjorde det politiska valet att endast införa normer baserade på befintlig nationell lagstiftning.

19 17 GENOMFÖRANDET AV DEN RÄTTSLIGA RAMEN MEDLEMSSTATERNA HAR ENDAST TILL VISS DEL INFÖRT KRAVEN OCH NORMERNA 22. I den rättsliga ramen överlåts det största ansvaret för att specificera vilka skyldigheter jordbrukarna ska uppfylla till medlemsstaterna. Detta överensstämmer med behovet att anpassa allmänna regler till den specifika situationen i många varierande jordbruksområden. Vid revisionsrättens revision konstaterades emellertid att ingen av de besökta medlemsstaterna hade översatt alla de delar som ramen kräver till krav som fungerar på gårdsnivå. De nationella myndigheterna specificerade inte alltid sådana krav och normer, eller när de gjorde det specificerades de inte fullt ut och ingick inte alltid i tvärvillkorskontrollerna. Det fanns många exempel på obefintliga eller ofullständiga kontroller, inklusive sådana som skulle göras på nyckelområden (miljö, livsmedelssäkerhet). Orsakerna till detta analyseras i den resterande delen av detta avsnitt. 23. I rutan nedan ges några exempel på krav och normer som inte, eller endast delvis, var genomförda. RUTA 2 EXEMPEL PÅ OBEFINTLIGA ELLER OFULLSTÄNDIGA KRAV OCH NORMER Portugal tillämpade inte kraven på gårdsnivå för området livsmedels- och fodersäkerhet. Dessutom hade man inte specifierat kraven för grundvattendirektivet. Ändå handlar det om två nyckelområden. I Finland angavs flera krav från nitratdirektivet i de handledningar som distribuerades till jordbrukare, men det fanns inga bevis för att de kontrollerades på plats. Dessa krav, såsom att inte sprida gödselmedel inom 5 m från vattendrag, är av central betydelse för att förhindra att vatten förorenas av nitrater. Några medlemsstater hade över huvud taget inte formulerat någon norm inom ramen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som gällde växelbruk. Den norm som fastställts av Nederländerna (en skörd av täckgröda mellan den 31 maj och den 31 augusti på uttagen mark) är otillräcklig. Tillämpningen av den är mycket begränsad (den täcker endast 0,1 % av jordbruksarealen) och den kan inte anses vara en norm för växelbruk eftersom den inte gäller odling av olika grödor på samma ställe under på varandra följande säsonger. Enligt normen i Slovenien krävs en treårig växtföljd på 50 % av jordbruksföretagets odlingsareal. Vid revisionen kunde inte orsaken till att kravet är begränsat till 50 % av odlingsarealen fastställas.

20 18 DE FÖRESKRIVNA VERKSAMHETSKRAV JORDBRUKARNA SKA UPPFYLLA ÄR MÅNGA OCH KOMPLEXA 24. Av de 19 förordningar och direktiv som bildar ramen till de föreskrivna verksamhetskraven är 14 rådsdirektiv. I direktiv föreskrivs vilka resultat som ska uppnås, men valet av form och metod överlåts till de nationella myndigheterna. Medlemsstaterna måste därför införliva direktiven i den nationella lagstiftningen. Kommissionen konstaterade att införlivandet inte alltid var fullständigt, och när den vidtog rättsliga åtgärder gav Europeiska domstolen kommissionen rätt 6. Detta gällde i synnerhet för de tre miljödirektiv där det krävs att särskilda genomförandeområden ska avsättas och att åtgärder för att skydda dessa områden ska fastställas (direktiven om vilda fåglar, nitrat och livsmiljöer, se tabell 1). 6 Se till exempel mål C-334/04, domstolens dom (andra avdelningen) av den 25 oktober 2007, Europeiska gemenskapernas kommission mot Republiken Grekland, fördragsbrott direktivet om bevarande av vilda fåglar. 25. Om införlivandet i nationell lag är otillräckligt innebär det att vissa krav inte eller endast delvis ingår i den nationella lagstiftningen. Detta minskar de potentiella effekterna av tvärvillkoren. Dessutom ställs det utan motivering olika krav på jordbrukare med samma miljöproblem. Detta leder till att jordbrukare i olika medlemsstater behandlas ojämlikt. Så är det även när en och samma medlemsstat tillämpar olika krav på områden med samma miljöproblem. 26. Ramen för föreskrivna verksamhetskrav i rådets förordning innehåller 48 artiklar som i de flesta fall hänvisar till andra rättsliga bestämmelser (artiklar, bilagor, förteckningar) i samma eller andra rättsakter. Dessa andra rättsliga bestämmelser blir på detta sätt en del av ramen för tvärvillkor eftersom de behövs för att de 48 utvalda artiklarna ska kunna tillämpas. De bestämmelser som det finns hänvisningar till hänvisar dessutom till samma eller andra lagtexter, som, i sin tur, hänvisar vidare till andra rättsliga bestämmelser. 27. Medlemsstaterna måste fastställa vilka krav som ska kontrolleras. Detta resulterar i långa listor över krav; till exempel innehåller den checklista för 2007 som användes av nederländska inspektörer vid besök på plats 172 olika rättsliga bestämmelser som skulle kontrolleras.

21 En ytterligare komplikation kommer av att några föreskrivna verksamhetskrav inte specifikt gäller jordbruksverksamhet. Detta gäller för bestämmelser om jakt och om transport av djur till marknaden. Artiklar som gäller direktiven om vilda fåglar och livsmiljöer, såsom de som förbjuder dödandet av skyddade arter, gäller för alla medborgare och är inte inriktade på speciella jordbruksmetoder. I några medlemsstater införlivades grundvattendirektivet (se tabell 1) på ett sådant sätt att det inriktades på föroreningar från industriell verksamhet snarare än på jordbruksverksamhet. Svårigheter uppstår när sådana krav omvandlas till villkor som ska tillämpas på jordbruksverksamhet. RAMEN FÖR GOD JORDBRUKSHÄVD OCH GODA MILJÖFÖRHÅLLANDEN ÄR BEGRÄNSAD Uppsättningar av normer som fastställts av medlemsstaterna 29. Ramen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden är mer direkt kopplad till jordbruksmetoder. Detta innebär att den inte är utsatt för de problem som iakttogs när det gäller föreskrivna verksamhetskrav. Vid revisionen identifierades dock andra problem i anslutning till god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. 30. Den första delen av ramen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden anges i artikel 5.1 i rådets förordning där det hänvisas till bilaga IV till förordningen. Bilagan består av en tabell med fyra problem och 11 tillhörande normer. Räckvidden av dessa fyra problem (och de tillhörande normerna) är begränsad i så måtto att de endast gäller markvård och lägsta hävdnivå medan andra nyckelproblem, såsom vattenanvändning, inte ingår. 31. I juli 2007 skrev kommissionen till medlemsstaterna att jordbrukare inom ramen för systemet med tvärvillkor inte kan straffas för att de inte uppfyller skyldigheter avseende problem eller normer som inte ingår i bilaga IV. Detta gäller vissa normer som kan ge positiva effekter, såsom den norm Frankrike fastställt för bevattning eller Portugals norm för förnyelse av betesmark genom bränning. 32. Förbudet mot att fastställa ytterligare normer, i kombination med den begränsade uppsättningen problem som behandlas, begränsar räckvidden av ramen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Dessutom kan inte alltid frågor som omfattas av de fyra problemen behandlas. Markstruktur är till exempel ett av de fyra problem som tas upp. Men skador på markstrukturen som orsakas av boskap, vilket är ett problem i Polen till exempel, kan inte tas upp inom tvärvillkorssystemet eftersom de normer som räknas upp i bilaga IV endast handlar om skador som orsakas genom användning av maskiner.

22 20 Skyldigheter när det gäller permanent betesmark 33. Den andra delen av ramen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden fastställs i artikel 5.2 i rådets förordning där det sägs att mark som var permanent betesmark vid en viss tidpunkt ska bibehållas som sådan. Avvikelser är tillåtna men endast i välgrundade fall och under förutsättning att medlemsstaten vidtar åtgärder för att förhindra en betydande minskning av den totala permanenta betesmarksarealen. 34. I kommissionens förordning beviljas alla medlemsstater denna avvikelse. I och med att kommissionen beviljade en allmän avvikelse kände den sig inte bunden av formuleringen om välgrundade fall och den krävde inte heller att medlemsstaterna skulle göra det. I samma förordning specificerade kommissionen att minskningar var betydande när de översteg 10 % i förhållande till en referensandel, och att sådana betydande minskningar inte var tillåtna. Kommissionen kunde dock inte visa på studier eller annan relevant dokumentation för att motivera varför 10 % är den rätta nivån för att förhindra negativa miljöeffekter. 35. Syftet med referensandelen är att ange ett riktmärke. Men med tanke på hur andelen beräknas (egentligen den permanenta betesmarksarealen dividerad med den totala jordbruksarealen) ger samtidiga minskningar av permanent betesmark och jordbruksmark ingen effekt på andelens värde. Sådana samtida minskningar till följd av att hela områden omvandlats för annan markanvändning (till exempel urbanisering av landsbygdsområden) har dock varit en stor orsak (omkring 50 %) till senare tiders minskningar. 36. Medlemsstaterna hade svårt att beräkna den referensandel som anges i kommissionens förordning, och nödvändiga uppgifter var inte alltid tillgängliga. Detta gjorde att några medlemsstater (till exempel Nederländerna och Portugal) kunde fastställa referensandelen till en orealistiskt låg nivå. Uppgifter från Eurostat pekar på att andelen permanent betesmark (i förhållande till den totala jordbruksarealen) är mycket högre än den andel som dessa två medlemsstater bestämt. Revisionen visade faktiskt att en minskning på 10 % i förhållande till referensandelen skulle motsvara en minskning av omkring 30 % av den verkliga permanenta betesmarken. Slovenien kunde inte tillämpa kommissionens definition av referensandel eftersom mark- och skiftessystemen hade ändrats, och vid revisionen konstaterades att referensandelen inte kunde stämmas av mot underliggande uppgifter.

23 I rådets förordning kopplas målet att bibehålla permanent betesmark samman med dess positiva miljöeffekter. De åtgärder kommissionen antagit skyddar dock inte kvaliteten på permanent betesmark. Vissa typer av permanent betesmark, i synnerhet artrika naturliga gräsmarker, är av större betydelse för miljön än andra. Med det nuvarande systemet kan minskningar av sådana permanenta betesmarker med stort naturvärde kompenseras med ökningar av betesmark av lägre miljökvalitet. Eftersom det saknas uppgifter om miljökvaliteten på permanent betesmark är det inte möjligt att bedöma i vilken utsträckning detta har skett. 7 De föreskrivna verksamhetskraven var inte tillämpliga i Polen då revisionen genomfördes. KOMMISSIONENS VÄGLEDNING OCH KONTROLLER BETRÄFFANDE KRAV OCH NORMER BEHÖVER FÖRBÄTTRAS 38. Ett av de centrala initiativ kommissionen har tagit för att hjälpa medlemsstaterna att genomföra systemet med tvärvillkor är att ge ut vägledningar. Ingen handlar emellertid om normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. När det gäller föreskrivna verksamhetskrav är vägledningarnas räckvidd och praktiska användbarhet begränsad eftersom de inte ger medlemsstaterna vägledning om hur de ska fastställa operativa skyldigheter för jordbrukarna. 39. Exempelvis har kommissionen utarbetat en vägledning om föreskrivna verksamhetskrav för miljö i syfte att fastställa en fungerande uppsättning relevanta och kontrollerbara normer. I vägledningen kopieras dock endast de relevanta lagtexterna, och den enda vägledning som ges är att medlemsstaterna bör fastställa obligatoriska normer på gårdsnivå för var och en av dessa artiklar. Det ges inga detaljer om typer av och exempel på jordbruksmetoder och tillhörande kontrollpunkter vilket är nödvändigt för att den rättsliga ramen ska bli operativ. Vid revisionen i medlemsstaterna framkom att för några miljödirektiv, i synnerhet de om vilda fåglar och livsmiljöer, hade endast allmänna rättsliga krav (det vill säga inte specifikt relaterade till jordbruksverksamhet) fastställts. 40. De krav som härrör från förordningen om livsmedels- och foderlagstiftning (se tabell 1) var tillämpliga inom systemet med tvärvillkor från januari Kommissionen publicerade i maj 2006 en vägledning för att ange det exakta tillämpningsområdet för vissa av bestämmelserna om livsmedelsoch foderlagstiftning. Detta dokument publicerades för sent, och de flesta medlemsstaterna hade redan planerat sina tvärvillkorskontroller eller redan börjat genomföra dem. Resultatet var att det vid revisionsrättens revision konstaterades att fem av sex medlemsstater 7 inte hade genomfört kontrollerna i enlighet med kommissionens vägledning från 2006.

24 När det gäller föreskrivna verksamhetskrav har medlemsstaterna inte endast ansvaret för att fastställa de krav som ska tillämpas på gårdsnivå utan också för att kontrollera att jordbrukarna följer alla delar av den rättsliga ramen för föreskrivna verksamhetskrav. En nyckelkontroll för att se till att de föreskrivna verksamhetskraven tillämpas i enlighet med rättsliga krav är därför kontrollen av kravens fullständighet och kvalitet. Kommissionen måste med andra ord se till att medlemsstaterna har fastställt lämpliga kontrollpunkter för ramens alla lagtexter. Kommissionen kontrollerade inte om och var så var fallet. 8 De föreskrivna verksamhetskraven var inte tillämpliga i Polen då revisionen genomfördes. 42. Revisionsrätten kontrollerade fullständighet och kvalitet för ett urval av krav. Betydandea brister uppdagades (krav saknades, kravens omfattning eller räckvidd var begränsad, kontroller hade inte genomförts) (se punkterna 22 och 23) i alla granskade medlemsstater 8, i synnerhet på miljöområdet. Eftersom kommissionen inte systematiskt identifierar sådana fall kunde den inte vidta åtgärder för att komma till rätta med dessa brister. 43. När det gäller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden kontrollerade kommissionen om medlemsstaterna hade fastställt normer eller inte. Men det vidtogs inga systematiska åtgärder för att komma till rätta med normer som utan skäl saknades förrän i juli Detta ledde till problem då programmen för landsbygdsutveckling skulle godkännas. Kommissionen ställdes inför fall där medlemsstaterna föreslog åtgärder för miljövänligt jordbruk för att hantera miljöproblem som borde ha behandlats inom ramen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Kommissionen begärde också att medlemsstaterna skulle fastställa lämpliga normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i dessa fall. När medlemsstaterna inte föreslog någon åtgärd för ett miljövänligt jordbruk vidtog kommissionen emellertid inga åtgärder vilket resulterade i att de aktuella normerna fortfarande saknades. 44. Kommissionen kontrollerade inte om normerna ledde till att nedläggning av mark undveks och att mark hölls i god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Den lagstadgade bestämmelsen om att normer ska ta hänsyn till de särskilda förhållandena i regioner (artikel 5.1 i rådets förordning) kontrollerades inte heller. Vid revisionen identifierades problem med kvaliteten på normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i alla besökta medlemsstater. Kommissionen identifierade och behandlade inte systematiskt sådana fall.

25 23 TVÄRVILLKOR OCH LANDSBYGDSUTVECKLING 45. Enligt finansieringsplaner ska omkring en fjärdedel av utgifterna inom den gemensamma jordbrukspolitikenunder perioden gå till landsbygdsutveckling. I rådets förordning om landsbygdsutveckling 9 anges att systemet med tvärvillkor från januari 2007 ska tillämpas på åtta av de 42 åtgärder som fastställs genom denna förordning. Dessa åtta åtgärder som gäller arealer eller djur, inklusive miljövänligt jordbruk som är den största i ekonomiskt hänseende, står för omkring 40 % av utgifterna för landsbygdsutveckling. 9 Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, , s. 1). 46. Revisionen visade att systemet med tvärvillkor i realiteten endast skulle tilllämpas på omkring en tredjedel av utgifterna för landsbygdsutveckling under perioden. Detta beror på att man vid genomförandet av tvärvillkorspolitiken hade förbisett förutsättningarna nedan. Åtgärder för miljövänligt jordbruk genomförs i allmänhet genom femåriga kontrakt med jordbrukarna. Men i flertalet granskade medlemsstater konstaterades vid granskningen att systemet med tvärvillkor inte skulle tillämpas på utgifter som uppstått under 2007 och åren därefter och som baserades på kontrakt som ingåtts före januari Dessa kontrakt ingicks för en ny femårsperiod och därför kommer genomförandet av dem att pågå in i den nya perioden, men det angavs inte att systemet med tvärvillkor skulle tillämpas från januari VISSA CENTRALA DELAR AV KONTROLL- OCH PÅFÖLJDSSYSTEMEN FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING FÖRSVAGAS NÄR TVÄRVILLKOR INFÖRS 47. Innan systemet med tvärvillkor började tillämpas på landsbygdsutvecklingspolitiken var jordbrukare som fick stöd från de två finansiellt sett största åtgärderna (miljövänligt jordbruk och kompensationsbidrag i mindre gynnade områden) skyldiga att tillämpa åtminstone normen för sedvanlig god lantbrukspraxis på hela jordbruksföretaget. Detta definierades som den måttstock som en omdömesgill jordbrukare i den berörda regionen skulle använda i sitt jordbruk, inklusive efterlevnad av obligatoriska krav när det gällde miljö och djurskydd. Medlemsstaterna var skyldiga att fastställa verifierbara normer i sina planer för landsbygdens utveckling vilka ingick i kommissionens godkännandeförfarande. God lantbrukspraxis var ett kriterium för att kunna få tillgång till de två åtgärderna, och det kontrollerades på minst 5 % av jordbruksföretagen.

26 En jämförelse mellan normerna för sedvanlig god lantbrukspraxis och de krav och normer som fastställts för tvärvillkor visade att många viktiga skyldigheter i de flesta granskade medlemsstaterna inte längre var tilllämpliga. Detta resulterade i en betydande försvagning, särskilt i Polen där de föreskrivna verksamhetskraven ännu inte är tillämpliga. Sedan januari 2007 kontrolleras inte längre de krav som gällde inom landsbygdsutvecklingspolitiken beträffande livsmiljöer, förebyggande av vattenförorening, etc. inom ramen för tvärvillkor. Så kommer det att förbli tills de föreskrivna verksamhetskraven införs i Polen Införandet av tvärvillkor har försvagat följande bestämmelser på området för landsbygdsutveckling: a) b) c) d) e) f) Det finns inte längre någon rättslig bestämmelse om att medlems- staterna måste fastställa verifierbara normer. Normerna i medlemsstaterna godkänns inte längre av kom- missionen. De skyldigheter som hänger samman med tvärvillkor är inte längre kriterier för stödberättigande. God jordbrukssed kontrolleras på 5 % av jordbruksföretagen och skyldig- heterna och normerna för tvärvillkor på 1 % av jordbruksföretagen. Viktiga skyldigheter i det gamla systemet med god lantbrukspraxis tillämpas inte längre. Påföljderna är i allmänhet lägre, till och med när det gäller brott mot samma krav. 50. Som tidigare konstaterats (se punkt 46) har de flesta granskade medlemsstaterna beslutat att behålla de gamla reglerna för löpande utgifter för de kontrakt för miljövänligt jordbruk som ingicks före Eftersom tvärvillkor tillämpas på utgifter för de kontrakt som ingåtts sedan 2007 finns det två parallella kontrollsystem. Med tanke på olikheterna mellan dessa system (kontrollfrekvens, krav etc.) innebär detta ytterligare administrativt arbete för medlemsstaternas myndigheter.

27 Det leder dessutom till en situation där två jordbrukare som utnyttjar samma åtgärd för miljövänligt jordbruk måste uppfylla olika krav beroende på när de undertecknande sitt kontrakt före eller efter Följaktligen blir en av jordbrukarna straffad för att brutit mot en skyldighet, medan den andre inte blir det eftersom han inte måste uppfylla denna skyldighet. Så här kommer det att vara fram till 2011 då de femårskontrakt som ingicks under 2006 löper ut. UPPDELNINGEN MELLAN TVÄRVILLKOR OCH ÅTGÄRDER FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK ÄR INTE ALLTID TYDLIG 52. Det är viktigt med en tydlig avgränsning mellan miljövänligt jordbruk och tvärvillkor. För det första måste det garanteras att jordbrukare inte betalas inom åtgärder för miljövänligt jordbruk för sådant som de enligt lag är skyldiga att göra inom tvärvillkorssystemet. För det andra gäller systemet med tvärvillkor alla jordbrukare som får direktstöd medan åtaganden för miljövänligt jordbruk är frivilliga. Krav och normer för tvärvillkor är nödvändiga för att ange en sund miniminivå. 53. När det gäller tvärvillkor har medlemsstaterna stort utrymme att ange vilka skyldigheter som ska åläggas jordbrukarna, i synnerhet när det gäller normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. När tvärvillkor och miljövänligt jordbruk ska tillämpas på samma objekt (landskapselement, biologisk mångfald, etc.) innebär detta att skyldighetsnivån för miljövänligt jordbruk, och följaktligen dess effekter, bestäms av skyldighetsnivån för tvärvillkor. 54. I varje besökt medlemsstat konstaterades vid granskningen att det fanns skyldigheter som hade införts för miljövänligt jordbruk som också hade kunnat användas för tvärvillkor. Om de hade använts skulle betalningarna till miljövänligt jordbruk ha minskat. I Portugal finns det till exempel system inom miljövänligt jordbruk för bibehållande av terrasser och för växtföljder, men de normer som krävs för detta inom tvärvillkorssystemet tillämpades inte. När normerna ingår i tvärvillkoren minskas de belopp som betalas från miljövänligt jordbruk eftersom jordbrukare bara kompenseras för tillkommande skyldigheter.

28 I Grekland är huvudsyftet med systemet inom miljövänligt jordbruk för extensifiering av djurhållning att minska djurtätheten på betesmark. Gränser för djurtäthet har också angetts inom tvärvillkor med normen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden om skydd av permanent betesmark. De grekiska myndigheterna kunde inte förklara om åtgärden för miljövänligt jordbruk var strängare än normen för tvärvillkor. 10 Fånggrödor är grödor som sås för att förhindra att mineraler (till exempel nitrater) spolas bort ur jorden. 56. De olika val medlemsstaterna som har gjort har lett till en situation där jordbrukare kan få betalt för vissa skyldigheter i en medlemsstat, medan de i en annan medlemsstat ska göra samma sak utan att få kompensation. Till exempel måste jordbrukare i Nederländerna så en fånggröda 10 efter majsskörden eftersom detta är ett krav enligt nitratdirektivet. På andra sidan gränsen, i Belgien, får jordbrukarna betalt för samma jordbruksmetod eftersom den ingår i systemet för miljövänligt jordbruk i Flandern. 57. Överlappningen mellan miljövänligt jordbruk och tvärvillkor kan illustreras med exemplet om buffertremsor. Dessa är remsor längs jordbruksskiften där vissa jordbruksmetoder är förbjudna. Obrukade remsor längs vattendrag förhindrar exempelvis markerosion. Markerosion är ett problem som tas upp i ramen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Förbudet att använda gödsel och växtskyddsmedel på buffertremsor minskar vattenföroreningarna och gynnar den biologiska mångfalden. Dessa frågor behandlas inom systemet med tvärvillkor. Flera medlemsstater genomförde därför buffertremsor inom ramen för tvärvillkor. Dock gjorde inte alla medlemsstater det, eftersom det inte uttryckligen krävs. Några medlemsstater beslutade att införa buffertremsor i systemen för miljövänligt jordbruk. 58. I rutan nedan visas de olika val som några av de granskade medlemsstaterna hade gjort beträffande genomförandet av buffertremsor. Valen påverkar storleken på betalningarna för miljövänligt jordbruk och vilken miljöeffekt som uppnås.