Hemställan till Näringsdepartementet att utreda frågan om efterhandsdebitering

Transkript

1 1 (9) HEMSTÄLLAN Dnr 2017/03252 Näringsdepartementet Stockholm Hemställan till Näringsdepartementet att utreda frågan om efterhandsdebitering Hemställan Livsmedelsverket hemställer om att Näringsdepartementet ska utreda frågan om att införa obligatorisk efterhandsdebitering av avgifter för kontroll av livsmedelsanläggningar. Ett eventuellt nytt system med efterhandsdebitering bör införas från 1 januari Livsmedelsverket vill också erinra om den skrivelse som verket gett in till Näringsdepartementet om bättre möjligheter till indrivning av avgifter för livsmedelskontroll (verkets dnr 2016/02140). Sammanfattning Statskontoret redovisade i en rapport Avgifter i livsmedelskontrollen - Förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering (2015:17) att den nuvarande avgiftsmodellen med betalning av kontrollavgift i förskott skapar pedagogiska problem. Att betala för en kontroll som utförs långt senare riskerar att undergräva legitimiteten för avgifterna, men också för livsmedelskontrollen som sådan. Statskontoret lade i rapporten fram ett antal förslag som skulle kunna förbättra avgiftssystemet. Ett av dessa förslag var att möjliggöra efterhandsdebitering. I remissvaren som inkom var flera myndigheter och företag positiva till att införa efterhandsdebitering. De flesta remissinstanserna var också eniga om att system för debitering inte utgör en förutsättning för om kontroll ska ske eller ej. Livsmedelsverket, kommunerna, länsstyrelsen och Jordbruksverket lyfte dock farhågor om en dyrare kontroll på grund av ökad administration i form av fakturahantering. I och med de regeringsuppdrag som Livsmedelsverket genomför 2017 som omfattar översyn av riskklassificeringsmodellen samt översyn av avgifter på slakterier och vilthanteringsanläggningar samt med bakgrund av att flera kommuner infört eller planerar att införa system för efterhandsdebitering, så har Livsmedelsverket utrett frågan om efterhandsdebitering. I arbetet har information sammanställts om frågans legala status. En informationsinhämtning har genomförts i de kommuner som infört eller är på väg att införa efterhandsdebitering och Livsmedelsverket har kartlagt status gällande Postadress Box Uppsala Besöksadress Hamnesplanaden 5 Leveransadress Strandbodgatan 4 Telefon Telefax E-post livsmedelsverket@slv.se Internet Organisationsnummer VAT-nummer SE Innehar F-skattebevis

2 LIVSMEDELSVERKET HEMSTÄLLAN 2 (9) efterhandsdebitering i andra medlemsstater. Synpunkter har inhämtats från kommuner och branschföreträdare. Livsmedelsverket har också undersökt frågan om en eventuell ökad administrativ börda. Det finns olika syn på om efterhandsdebitering bör införas istället för förskottsdebitering. Båda systemen har för- och nackdelar. Vid förskottsdebitering upplever många kontrollmyndigheter att planering och finansiering av kontrollen känns trygg och flexibel samtidigt som det skapar problem i kommunikationen med företagen. Vid efterhandsdebitering finns en tydlig koppling till kontrollens utförande. Dessutom innebär efterhandsdebitering att frågan om återbetalning av uttagna avgifter för kontroll som inte utförts inte längre utgör ett problem. Det finns dock farhågor kring ökad administration vid ett införande av efterhandsdebitering. Livsmedelsverket bedömer att ett införande av efterhandsdebitering bör vara obligatoriskt för samtliga kontrollmyndigheter för att säkerställa likvärdighet. Livsmedelsverket bedömer att det krävs en ändring av nuvarande avgiftsförordning, då modellen som föreslås innebär att kravet på en årlig avgift utgår. För att öka likvärdigheten i kontrollen bör den nya riskklassningsmodellen baseras på standardiserade kontrolltider. Standardiserade kontrolltider skulle innebära att den variation som kvarstår i avgift enbart beror på variationer mellan kontrollmyndigheternas timtaxor. Kontrollens utförande ska inte bero på när en avgift tas ut. Ett införande av efterhandsdebitering ska inte förändra förutsättningarna för kontrollmyndigheter att genomföra sina kontrolluppdrag. Livsmedelsverket behöver fortsätta med uppföljningar och sanktioner mot kommuner för att komma tillrätta med problemen med utebliven kontroll. Bakgrund Statskontorets utredning om avgifter i livsmedelskontrollen Kontroll av livsmedelsanläggningar finansieras av avgifter. Avgifterna tas ut vid årets början, före genomförd kontroll. Detta är i enlighet med förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. I 3 i förordningen anges att kontrollmyndigheternas kostnader för kontrollen ska täckas av en årlig avgift. I 9 i samma förordning anges att avgiften ska betalas med helt avgiftsbelopp för varje påbörjat kalenderår. År 2015 gjorde Statskontoret en utredning på uppdrag av regeringen för att utvärdera avgiftsfinansieringen av livsmedelskontrollen. Slutsatserna i uppdraget som redovisades i en rapport Avgifter i livsmedelskontrollen - Förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering (2015:17) var att nuvarande avgiftsmodell brister både i begriplighet och legitimitet. Då det gäller avgiftsuttag i förskott (förhandsbetalning), det vill säga

3 LIVSMEDELSVERKET HEMSTÄLLAN 3 (9) innan kontroll utförts, fastslog Statskontoret att modellen skapar pedagogiska problem eftersom kontrollen utförs först efter det att avgiften har betalats. I vissa fall utförs kontrollen året efter eller ännu senare. Att betala för en kontroll som utförs långt senare, anser Statskontoret, riskerar att undergräva legitimiteten för avgifterna, men också för livsmedelskontrollen som sådan. Statskontoret lade i rapporten fram ett antal förslag som skulle kunna förbättra avgiftssystemet. Ett av dessa förslag var att möjliggöra efterhandsdebitering. Remissvar på Statskontorets rapport Livsmedelsverket delade Statskontorets uppfattning att huvudproblemet är att livsmedelskontroll inte utförs i tillräcklig omfattning, men att den nuvarande avgiftslagstiftningen och dess tillämpning inte var orsaken till detta. Livsmedelsverket ansåg att ett system för efterhandsdebitering visserligen kan skapa större förståelse för livsmedelskontrollen och avgifter förknippade med denna, men skulle kunna leda till ökad administration och ökad risk för ökad press från företagen på kontrollpersonal att genomföra korta kontroller. Kommuner och länsstyrelser såg risker med systemet såsom resursbrist och menade att grundproblemet, att kontroll inte utförs, inte kommer att lösas med efterhandsdebitering. Många ansåg också att efterhandsdebitering skulle kunna leda till ökad administration i form av fler fakturautskick. Detta framfördes även av Jordbruksverket som också menade att efterhandsdebitering inte löser problemet med att kontroll inte utförs i tillräcklig omfattning. Företagen, Sveriges kommuner och landsting samt ett antal statliga myndigheter som Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigeten, Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket var positiva till förslaget om efterhandsdebitering. Livsmedelsverkets beredning Skäl för Livsmedelsverkets utredning om införande av efterhandsdebitering Frågan om efterhandsdebitering har utretts på Livsmedelsverket i samband med två regeringsuppdrag som myndigheten fått. Dels har frågan belysts i samband med den avgiftsutredning som myndigheten genomfört kopplat till ett regeringsuppdrag om att se över avgiftssystemet för kontrollen på slakterier och vilthanteringsanläggningar och dels i samband med det regeringsuppdrag om att se över och vid behov justera den riskklassningsmodell som tillämpas inom livsmedelskontrollen. Det sistnämnda uppdraget, översynen av riskklassningsmodellen, ska redovisas i samband med Livsmedelsverkets årsredovisning. Riskklassningsmodellen ska ses över i syfte att öka förståelsen för den kontroll som kontrollmyndigheten utför och avgifterna kopplade till denna kontroll. Utredningen ska skapa förutsättningar för en enhetligare tillämpning

4 LIVSMEDELSVERKET HEMSTÄLLAN 4 (9) av modellen. I arbetet ska Livsmedelsverket beakta Statskontorets rapport (2015:17) och remissinstansernas synpunkter på rapporten. Livsmedelsverket har utrett frågan om att införa efterhandsdebitering med bakgrund av de regeringsuppdrag som beskrivs ovan, men också utifrån den aspekten att flera kommuner infört eller planerar att införa efterhandsdebitering. Att införandet av efterhandsdebitering sker på initiativ av enskilda kommuner kan leda till bristande likvärdighet i hur avgifter tas för livsmedelskontroll tas ut av företag. Livsmedelsverkets utredning I arbetet med att utreda frågan om efterhandsdebitering har Livsmedelsverket arbetat med följande: Utredning av frågans nuvarande legala status Informationsinhämtning av kommuner som infört eller är på väg att införa efterhandsdebitering Inhämtande av synpunkter från olika kommuner Inhämtande av synpunkter från branschföreträdare Enkät till andra medlemsstater Utredning av en ökad administrativ börda Sett över möjligheterna till ökad uppföljning av kontrollens utförande Efterhandsdebiteringens nuvarande legala status Livsmedelsverket har uttalat att uttag av kontrollavgift i efterhand strider mot lagstiftningen. Av 9 förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter framgår att den årliga avgiften ska betalas med helt avgiftsbelopp från och med det kalenderår då verksamheten påbörjas. Avgiften ska därefter betalas med helt avgiftsbelopp för varje påbörjat kalenderår. Förordningen anger inte när på året avgiften ska tas ut. Av den rapportering som kommunerna årligen lämnar in till Livsmedelsverket framgår att alla verksamheter inte får kontroll varje år; något som inte heller bedöms nödvändigt ur riskperspektiv. Vissa verksamheter kan också få flera kontrollbesök per år. Förordningen stadgar således att livsmedelsföretagaren ska betala en årlig avgift och att den ska betalas för varje påbörjat kalenderår. Avgiften ska vidare omfatta ett helt avgiftsbelopp, det vill säga hela avgiften, betalas en gång per år. Om modell med efterhandsdebitering införs skulle denna innebära att en avgift skulle tas ut först efter genomförd kontroll, vilken då inte alltid äger rum årligen. Mot denna bakgrund har verket funnit att det är svårt att kombinera ett system med efterhandsdebitering med nu gällande författningsreglering.

5 LIVSMEDELSVERKET HEMSTÄLLAN 5 (9) Kommuner som infört efterhandsdebitering Inom ramen för utredningen har fyra kommuner (Norrköping, Rättvik, Gotland och Surahammar) kontaktats för att inhämta synpunkter avseende efterhandsdebitering. Rättvik, Gotland och Surahammar har infört efterdebitering medan Norrköpings miljönämnd har föreslagit kommunfullmäktige att införa efterdebitering från 1 januari Hos samtliga kommuner har det funnits en politisk vilja att införa efterhandsdebitering. Man har inte sett att lagstiftningen utgör något hinder då man, i de flesta fall, tagit ut en årlig avgift för samtliga verksamheter (för att täcka gemensamma administrativa kostnader) i kombination med en efterhandsdebitering efter utfört kontrollbesök. Hur kommunerna valt att konstruera avgiftmodellen har varierat. I vissa kommuner har man tagit ut en avgift genom en samlad faktura en bit in på året och vissa fall har man tagit ut avgifter direkt efter utförd kontroll. Avgiften har inkluderat den faktiska tiden vilket innebär dels tid vid besöket, men också tid för förberedande arbete och efterarbete. Beslut om antal kontrolltimmar som ska åtgå för kontrollen under ett år har fattats genom ett riskklassningsbeslut som skickats ut i början av året. Då det gäller den gemensamma administrativa kostnaden som vissa kommuner tillämpat så har avgiften varit lika stor för samtliga företag som är registrerade hos kommunen, oavsett storlek. Den administrativa avgiften ska täcka kostnader för exempelvis ärendehanteringssystem, lokaler och beredskap. De kontaktade kommunerna ser inte att efterhandsdebitering skulle utgöra någon risk för att kontroll inte utförs. Risken för att förlora intäkter på grund av att verksamheter lägger ner under året innan kontroll hunnit utföras upplever de tillfrågade kommunerna inte som ett problem. Antalet verksamheter är relativt konstant i och med att det är ungefär lika många anläggningar som lägger ner som öppnar upp under året. Det gör att kommunerna upplever att det går att förutsäga när man planerar sin verksamhet och lägger budget. Kommuner som infört efterhandsdebitering och som tillfrågats upplever att det blir en viss ökad administration då antalet fakturor ökar i och med att man dels fakturerar en administrativ avgift, men också en avgift efter utförd kontroll. Samtliga kontaktade kommuner upplever att företagen varit mer nöjda efter införandet av efterdebitering och att modellen är enklare att förstå när man betalar efter man fått något. Synpunkter från kommuner Livsmedelsverket har lyft frågan om efterhandsdebitering i två olika forum, dels i Livssamverkan, ett nätverk med ett tiotal större kommuner, representant från länsstyrelsens 28-nätverk, SKL och Livsmedelsverket, och dels via miljöchefsnätverket.

6 LIVSMEDELSVERKET HEMSTÄLLAN 6 (9) Sammanfattningsvis är flertalet av kommunerna inom Livssamverkan positiva till ett införande av efterhandsdebitering och menar att det skulle öka kontrollens legitimitet. Det skulle också lösa frågan om återbetalning av avgift när ett företag lägger ner och inte fått sin kontroll. Angående frågan om en eventuell ökad administration så menade några av kommunerna att denna troligtvis, för de större kommunerna, skulle uppvägas av att faktureringen blir mer utspridd över året och att man slipper den arbetspuckel som finns idag avseende fakturering i början av året. Livssamverkans farhågor rörande efterhandsdebitering är att det kommer bli svårare att planera och att det kan innebära en mer osäker budget. Kommunerna inom Livssamverkan anser att om efterhandsdebitering införs så ska det ske likartat över hela landet och vara obligatoriskt. Fakturering bör ske i direkt anslutning till kontrollen och en årlig administrativ avgift bör undvikas och istället bör denna kostnad bakas in i timtaxan för att minska antalet fakturor. Vid en dragning för miljöchefsnätverket om ett eventuellt införande av efterhandsdebitering så var åsikterna delade. Flera framförde önskemål om att jämförelse görs med de avgifter som tas ut i efterhand inom miljöbalkens område. Livsmedelsverket har intervjuat två miljöchefer om deras erfarenhet av avgiftsuttag inom miljöbalkens område. För detta område tillämpas både förskotts- och efterhandsdebitering vid planerad kontroll alternativt en kombination (årlig avgift samt efterhandsdebitering efter utförd kontroll). Exempel på ett område med årlig kontrollavgift som debiteras i förskott är kontroll av miljöfarlig verksamhet. Det finns dock miljöfarlig verksamhet som debiteras en avgift efter utförd kontroll. De båda intervjuade cheferna uppgav att förskottsdebitering ger en känsla av ökad trygghet avseende budgetering och planering men att kravet på att lägga en väl fungerande plan för kontrollverksamheten är lika nödvändigt vid såväl förskotts- som vid efterhandsdebitering. Detta för att dels säkerställa att man har tillräckliga personella resurser för den kontroll som ska utföras, men också för att säkerställa att den kontroll man tar betalt för faktiskt blir levererad. Synpunkter från branschen Möte har genomförts med företrädare för dagligvaruhandeln. Branschen är överens om att man bör införa efterhandsdebitering och deras önskan är att myndigheterna tar betalt i direkt anslutning till kontrollen, antingen utifrån faktisk tid eller genom standardiserade tider. Frågan om efterhandsdebitering har även diskuterats vid möte med representanter för slakterier och vilthanteringsanläggningar. För dessa branscher är frågan inte lika viktig, vilket troligtvis beror på att många av dessa verksamheter (framförallt slakterier) ofta har

7 LIVSMEDELSVERKET HEMSTÄLLAN 7 (9) daglig närvaro av kontrollpersonal på sina verksamheter. Dessa företag upplever då inte samma brist på tilltro till att kontrollen kommer att utföras. Läget i andra medlemsstater Livsmedelsverket har skickat ut en enkät till samtliga medlemsstater samt Norge, Island och Schweiz inom ramen för regeringsuppdraget om avgifter för kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar. Enkäten besvarades av 13 medlemsstater, inklusive Sverige, och av dessa är det enbart Sverige som tillämpar förskottsdebitering av avgifter för årlig riskbaserad livsmedelskontroll. Det enda land som tillämpar någon form av förskottsdebitering förutom Sverige är Danmark, som tar betalt i förskott för sina så kallade kampanjkontroller. Administration vid efterhandsdebitering Kontrollmyndigheterna rapporterar årligen in kontrollresultat till Livsmedelsverket som sammanställer dessa inom den så kallade myndighetsrapporteringen. Statistik från myndighetsrapporteringen 2016 visar att majoriteten av kommunerna inte utför årlig kontroll på samtliga, inom kommunen, registrerade anläggningar. Det beror delvis på att en del mindre anläggningar har en riskklassning som innebär besök vartannat eller vart tredje år. Antalet registrerade anläggningar 2016 var cirka Antalet kontrollbesök som gjordes 2016 var cirka , men då får vissa anläggningar flera besök per år. Om ett system med efterhandsdebitering införs bör avgifter endast tas ut efter utförda kontrollbesök. Någon årlig administrativ avgift bör ej tas ut utan administrativa kostnader bör ingå i timtaxan. Detta för att minska den administrativa bördan i samband med fakturering samt undvika att införa system som både innebär förskotts- och efterhandsdebitering. Ett införande av efterhandsdebitering som enbart sker efter varje kontrollbesök innebär en jämnare spridning av fakturahanteringen under året. Uppföljning av kontrollens utförande För myndigheter inom livsmedelskontrollen finns sedan 1 januari 2017 tydligare krav på planering reglerat i föreskrifterna för offentlig kontroll. Enligt 3 e i Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVFS 2005:21) om offentlig kontroll finns krav på att kontrollmyndigheterna årligen ska fastställa en plan för myndighetens livsmedelskontroll. Planen ska avse en period om minst tre år och omfatta samtliga områden som myndigheten ansvarar för. Planen ska bland annat innehålla behov av kontrollinsatser och resursbehov för att genomföra kontrollen. I och med att kraven förtydligats kommer Livsmedelsverkets arbete med att följa upp kommunernas efterlevnad av lagstiftningen att intensifieras. Om kommuner inte har fullständiga planer för livsmedelskontrollen eller om de inte fullgör sin kontrollskyldighet

8 LIVSMEDELSVERKET HEMSTÄLLAN 8 (9) (exempelvis inte utför kontroll i tillräcklig omfattning) kommer Livsmedelsverket att förelägga dem att vidta åtgärder för detta med stöd av 18 livsmedelslagen (2006:804). Tydligare system för Livsmedelsverkets uppföljning av kommunernas planering och utförande av kontroll behövs för att säkerställa att kontroll utförs i tillräcklig omfattning. Livsmedelsverkets bedömning Införande av efterhandsdebitering ökar tilltro och legitimitet Livsmedelsverket bedömer att ett införande av efterdebitering skulle öka tilltron till kontrollen och bidra till ökad legitimitet för avgifterna. Frågan om efterhandsdebitering bör utredas för att eventuella förändringar i lagstiftningen ska kunna medge att efterhandsdebitering införs från 1 januari Livsmedelsverket har därmed ändrat uppfattning i frågan. Skälet till detta är att myndigheten bedömer att det finns behov av att öka tilltron för kontrollen vilket också har framförts som ett viktigt skäl för att införa efterhandsdebitering. Kopplingen mellan debitering och utförd prestation måste vara tydlig för att kontrollen ska uppfattas som kompetent och oberoende. Tidpunkten för debitering ska inte vara avgörande för om kontroll utförs eller inte. Efterhandsdebitering bör regleras i lagstiftningen så att samtliga kontrollmyndigheter inför detta för att undvika att olika system skapas. Efterhandsdebitering bör ske i samband med utförd kontroll för att få en tydlig koppling till utförd prestation. Under förutsättning att de gemensamma kostnaderna för administration som rör exempelvis registerhållning är inbakade som overhead i timtaxan så kommer inte antalet fakturor som skickas ut att öka, utan snarare minska. Detta då antalet kontrollbesök inte överstiger antalet anläggningar (cirka kontrollbesök respektive cirka anläggningar 2016). Det är fortsatt viktigt att möjligheten för Kronofogdemyndigheten att driva in obetalda avgifter återinförs. Standardiserade kontrolltider Det är viktigt att säkerställa likvärdighet i uttag av avgifter mellan olika kontrollmyndigheter och skapa förutsägbarhet kring avgiftsuttaget för företagen. Därför bör ett införande av efterhandsdebitering vara kombinerat med ett införande av standardiserade kontrolltider för besök av olika verksamheter, vilket kan hanteras i ett nytt riskklassificeringssystem. Fortsatt fokus på uppföljning av kontrollen Livsmedelsverket anser att debiteringsformen inte är avgörande för om kontroll utförs eller inte. Utebliven kontroll måste följas upp och sanktioneras i egen ordning, oavsett

9 LIVSMEDELSVERKET HEMSTÄLLAN 9 (9) debiteringsform. Livsmedelsverket har möjlighet att, med stöd av 18 livsmedelslagen (2006:804), förelägga en kommun som inte fullgör de skyldigheter som följer av dess kontrolluppdrag. Skyldigheten att utföra kontroll och på så sätt fullgöra sitt kontrolluppdrag baseras inte på huruvida avgiften tas ut före eller efter att kontrollen utförs. Trots detta använder vissa kommuner företagens förskottsbetalning av avgifter som ett incitament för att utföra kontroll. Om efterhandsdebitering införs åligger det, som tidigare, Livsmedelsverket att förelägga de kommuner som inte fullgör sina kontrolluppdrag. Att inte utföra den kontroll för att avgifter inte tas ut innan kontrollen genomförs skulle således vara något som Livsmedelsverket använder sina sanktionsmöjligheter för att komma till rätta med om efterhandsdebitering införs. Behov av att kunna driva in kontrollavgifterna på ett effektivare sätt. Livsmedelsverket vill erinra om den skrivelse som verket gett in till Näringsdepartementet om bättre möjligheter till indrivning av avgifter för livsmedelskontroll (verkets dnr 2016/02140). Dagens process för att driva in obetalda avgifter för livsmedelskontroll tar, med avsaknad av regler om bl.a. direkt verkställbarhet, lång tid vilket riskerar att bidra till att Sveriges livsmedelskontroll inte finansieras fullt ut. Detta riskerar i sin tur att bidra till en otillräcklig livsmedelskontroll. Sverige lever då inte upp till sina åtaganden till följd av medlemskapet i EU.