Lagbunden förvaltning är rättsstatens grundval

Transkript

1 2013 ÅRSBERÄTTELSE

2

3 Innehåll 4 Lagbunden förvaltning är rättsstatens grundval 6 HFD Top 3 8 Hur rättspraxis påverkar beskattningen 9 Skattetolkningar skapar en fungerande praxis 12 Beslut med verkan för individen och samhället 22 HFD:s utlåtanden Högsta förvaltningsdomstolens personal Ny webbplats 28 Statistik 31 Högsta förvaltningsdomstolens statistik över sitt arbete 2013

4 Lagbunden förvaltning är rättsstatens grundval President Pekka Vihervuori 4 När man ser sig om i världen får man tyvärr ofta anledning att konstatera att det inte står så väl till med de grundläggande förutsättningarna för människovärdigt liv, att ekonomin inte alltid fungerar och att förvaltningen inte alltid präglas av tillförlitlighet och öppenhet. I praktiken är det då alltid fråga om länder som inte är rättsstater. I dessa länder existerar ofta inte ens ett rudimentärt rättsskydd, förvaltningen präglas av allt annat än lagbundenhet och öppenhet och korruptionen blomstrar. Under kristider försämras situationen ofta ytterligare, trots att röster som efterlyser en fungerande rättsapparat höjs just i sådana tider. I vårt land är situationen ändå i nämnda avseenden god, åtminstone allmänt taget. Ett av de viktigaste kännetecknen på en rättsstat är att förvaltningen är lagbunden. Enligt vår grundlag ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och i all offentlig förvaltning ska lag noggrant iakttas. Var och en har rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska enligt grundlagen tryggas genom lag. En central roll i alla dessa avseenden har förvaltningsdomstolarna, vilkas ställning och uppgifter har slagits fast i samma grundlag. Myndigheter som utövar offentlig makt fattar årligen på olika områden och nivåer av förvaltningen tiotals miljoner förvaltningsbeslut, som vid behov kan överklagas hos förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsdomstolarna avgör årligen cirka besvär och högsta förvaltningsdomstolen cirka När en myndighet fattar förvaltningsbeslut, om det så är fråga om beskattning, offentlig upphandling, social trygghet, miljö, migration, handlingars offentlighet eller vilket livsområde som helst, måste myndigheten alltid iaktta de rättsnormer som i det enskilda fallet förpliktar myndigheten i dess handlande. För den lagbundna förvaltningen har förvaltningsdomstolarnas rättskipningsbeslut en vägledande och kontrollerande funktion, medan de för parterna alltid är alldeles särskilt viktiga och ivrigt emotsedda, till följd av sin stora betydelse för enskilda personers och sammanslutningars liv och verksamhet. Oberoende av hur ett ärende slutar, jämnar det alltid vägen för nya val och fortskridande i många ekonomiskt eller socialt viktiga samhällsfrågor som avgörs på annat sätt än genom rättskipning. I detta sammanhang är det också skäl att konstatera att ett klagomål till en laglighetsövervakare aldrig kan ersätta sökande av ändring hos en behörig förvaltningsdomstol. Endast en behörig domstol kan upphäva ett lagstridigt beslut eller ändra det. I värsta fall kan felaktiga val leda till

5 direkta rättsförluster. Därför skulle man önska att medborgare och massmedier bättre än vad som nu är fallet skulle ha klart för sig den väsentliga skillnaden mellan besvär och klagomål. Förvaltningsdomstolarna alltså de regionala förvaltningsdomstolarna, försäkringsdomstolen, marknadsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen har således en nyckelroll som upprätthållare av rättsstaten. I förhållande till sina resurser har de tills vidare med den äran lyckats handlägga den enorma mängd ärenden som de har att behandla och som varierar i omfång, ibland också på ett oväntat sätt. Men hur skulle bilden se ut om situationen i Finland skulle vara en annan än den ovan skisserade? Grundlagen förpliktar, även när det gäller allokeringen av offentliga resurser, men den innehåller dock inte någon direkt mekanism som skulle garantera att sambandet mellan vederbörlig resurstilldelning och en fungerande rättsstat inte bryts. Tänk om man kunde hjälpa upp de offentliga finanserna genom att skära i domstolarnas resurser? Kraftiga tag med osthyveln kunde visserligen ge ytterligare inbesparingar inom rättsväsendet, även om efterfrågan på tjänster inom denna sektor förblir oförändrad, vilket ofta har skett i brytningstider, eller rentav ökar. Men vilken skulle följden bli? De totala utgifterna för hela det finska rättsväsendet motsvarar närmare sju promille av statens totala utgifter, den offentliga rättshjälpens andel (en promille) inräknad, men förvaltningsdomstolarnas sammanlagda utgifter står för mindre än en promille. Av denna knappa promille är högsta förvaltningsdomstolens andel endast ungefär en femtedel, det vill säga en femtedels promille! Inte ens de kostnader som staten satsar på offentlig rättshjälp ökar denna andel, eftersom bara en försvinnande liten del av rättshjälpskostnaderna, nämligen fyra procent, hänför sig till rättegångar i förvaltningsdomstolarna. Detta återspeglar i och för sig hur smidig och rätlinjig förvaltningsprocessen är. För den offentliga ekonomin som helhet skulle inbesparingarna enligt tankeexperimentet ovan vara minimala, även när de vore som störst, men redan de ekonomiska förluster som samhället och näringslivet skulle drabbas av om domstolsverksamheten skulle lamslås och inga avgöranden skulle ges är ofantligt mycket större. Hur stora förlusterna skulle bli kan de företag och enskilda samt kommuner och andra samfund vilkas viktiga ärenden det slutligen är fråga om bäst redogöra för. Högsta förvaltningsdomstolens prejudicerande avgöranden får allt större betydelse som styrinstrument, vilket innebär att domstolens roll förändras. Till detta bidrar också att krav på besvärstillstånd för prövning av ärenden införs i allt flera fall. År 2013 är det första året för vilket ingen tryckt årsbok utkommer. Högsta förvaltningsdomstolens viktigaste avgöranden publiceras i stället på domstolens webbplats, som genomgått en grundlig översyn under året. Övergången till webbpublicering har också gjort det möjligt att publicera många flera avgöranden än vad som var möjligt i den tryckta årsboken. Det är min förhoppning att detta för alla intresserade ska bidra till en bättrad tillgång till viktiga avgöranden av högsta förvaltningsdomstolen. 5

6 HFD Top 3 Tre viktiga ärenden som högsta förvaltningsdomstolen behandlade år Garantiavtalet med Grekland sysselsatte HFD Garantiavtalet med Grekland, som fick stor offentlighet, sysselsatte högsta förvaltningsdomstolen år Kärnfrågan gällde om finansministeriet på begäran borde ha lämnat ut uppgifter om avtalen mellan Finska staten och vissa grekiska banker och en nationell investeringsbank. Finansministeriet hade till övervägande del avslagit begäran om utlämning av uppgifter ur dessa handlingar. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det i avtalen fanns vissa uppgifter som kunde betraktas som bankernas affärshemligheter. Affärshemligheterna skulle dock inte avslöjas om uppgifterna inte kunde sammankopplas med de olika banker som var parter i avtalen. Högsta förvaltningsdomstolen bestämde att ministeriet skulle lämna ut uppgifter om innehållet i avtalen utan att röja bankernas namn eller andra uppgifter som identifierade bankerna. Beslutet grundade sig på att offentlighetsprincipen skulle tillgodoses i så stor utsträckning som möjligt. 6

7 Egen bostad livets största investering 2 3 HFD kom till Sibbo För väldigt många finländare är anskaffningen av en egen bostad livets största investering. Därför är det viktigt att de bestämmelser i skattelagarna som hänför sig till anskaffning och överlåtelse av egen bostad är så tydliga och enkla som möjligt. Bestämmelserna i skattelagarna är dock regler av allmän art, varför det inte alltid är möjligt att i dem förutse alla de situationer i vilka de kan bli tillämpliga. Av denna anledning kan det vara nödvändigt att söka ändring i ett beskattningsavgörande för att få reda på skattekonsekvenserna vid anskaffning och överlåtelse av bostad. I de avgöranden som HFD gav under verksamhetsåret ansåg HFD att lättnad som gällde betalning av överlåtelseskatt inte kunde beviljas när en arrendetomt förvärvades flera år efter att den på arrendetomten belägna bostaden, som varit den skattskyldigas första ägarbostad, blivit färdigbyggd. Däremot var vinsten från överlåtelsen av en bostad som säljaren använt som egen bostad skattefri även när fastigheten såldes i delar till två olika köpare. Under verksamhetsåret fick HFD ta ställning till lagligheten av 2012 års kommunalval i Sibbo. Helsingfors förvaltningsdomstol hade upphävt valresultatet i Sibbo kommun med hänvisning till att vissa personer trots jäv hade deltagit i förhandsräkningen och kontrollräkningen av de avgivna rösterna. Högsta förvaltningsdomstolen förrättade syn i ärendet. Domstolen ansåg det vara klandervärt att en person vars make var kandidat i valet hade deltagit i centralvalnämndens arbete. Följaktligen hade centralvalnämnden gått lagstridigt till väga vid uträkningen och fastställandet av valresultatet. Tillvägagångsssättet hade dock inte påverkat valresultatet och beslutet att fastställa valet förblev i kraft. 7

8 Synpunkter på högsta förvaltningsdomstolens verksamhet i skatteärenden Hur rättspraxis påverkar beskattningen 8 Skatteöverombudet Timo Räbinä, Skatteförvaltningen Genom att publicera avgöranden i skatteärenden skapar förvaltningsdomstolarna en rättspraxis som är en viktig rättskälla vid beskattningen. I centrum för denna rättspraxis står högsta förvaltningsdomstolens prejudicerande avgöranden, eller prejudikat. I ett prejudicerande avgörande formulerar högsta förvaltningsdomstolen en princip för avgörande av vissa typer av fall och skapar samtidigt en regel, som med stöd av prejudikatet ska iakttas i dessa fall. När högsta förvaltningsdomstolen har gett ett prejudicerande avgörande, iakttar förvaltningsdomstolarna och Skatteförvaltningen i sina egna avgöranden och Skatteförvaltningen dessutom i sina anvisningar den regel som högsta förvaltningsdomstolen har skapat genom sitt prejudicerande avgörande, vilket innebär att likadana ärenden ska avgöras med iakttagande av nämnda regel. Publicerad rättspraxis gör således beskattningen enhetligare och mera förutsägbar och ökar rättssäkerheten. Publiceringspraxis Under 2013 publicerade högsta förvaltningsdomstolen sammanlagt 202 årsboksavgöranden och 43 korta referat, det vill säga sammanlagt 245 avgöranden. Av de publicerade avgörandena gällde 73 Skatteförvaltningens verksamhetsområde, det vill säga beskattningen. Av dessa 73 avgöranden var 66 årsboksavgöranden och 7 korta referat. Antalet publicerade avgöranden har ökat något jämfört med vissa tidigare år. Under 2012 publicerade högsta förvaltningsdomstolen till exempel sammanlagt 183 avgöranden, av vilka 36 var skatteavgöranden. År 2013 publicerades således dubbelt så många skatteavgöranden som år År 2011 publicerades 172 avgöranden, av vilka 44 var skatteavgöranden. Å andra sidan publicerade högsta förvaltningsdomstolen år 1990 sammanlagt 148 skatteavgöranden. / År 2013 publicerade HFD dubbelt så många skatteavgöranden som år / Antalet skatteavgöranden i HFD I årsboken publicerade avgöranden sammanlagt Avgöranden publicerade som korta referat, sammanlagt

9 HUR RÄTTSPRAXIS PÅVERKAR BESKATTNINGEN Det förefaller som om högsta förvaltningsdomstolens publiceringspraxis under de senaste åren har förändrats på två sätt: För det första har den proportionella andelen i årsboken publicerade avgöranden ökat. Denna utveckling tog sin början redan år Å andra sidan förefaller också det absoluta antalet publicerade avgöranden stabilisera sig på en högre nivå än tidigare. Dessa förändringar i publiceringspraxis verkar vara medvetna, trots att även tillfälligheter, såsom årliga fluktuationer i ärendemassans sammansättning kan ha betydelse. Förskjutningen av tyngdpunkten från korta referat mot årsboksavgöranden kan betraktas som en välkommen förändring. Ett årsboksavgörande har högre informationsvärde än ett kort referat och styr också praxis i högre grad än ett sådant. I ett årsboksavgörande ingår en utförlig redogörelse för bakgrunden till avgörandet samt ärendets tidigare handläggningsskeden och de synpunkter som framgått under handläggningen. När högsta förvaltningsdomstolen i sitt beslut refererar de tidigare avgörandena i ärendet och synpunkter som parterna har framfört i sina skrivelser, kan domstolen också presentera omständigheter och infallsvinklar som den anser vara viktiga. På detta sätt är det till exempel möjligt att i referatet på ett naturligt sätt presentera såväl argument som talar för som argument som talar mot en viss ståndpunkt. Korta referat lämpar sig i sin tur att användas i fall där den fråga som domstolen har att avgöra visserligen är viktig, men där tolkningsproblemet kan reduceras till en enkelt formulerad fråga. I dessa fall tillför en utförlig redogörelse av avgörandet i allmänhet inget mervärde för förståelsen av hur ärendet slutat. Högsta förvaltningsdomstolens urvalsgrunder för publicering av beslut är enligt min uppfattning värda ett erkännande. Jag räknar mig inte till dem som ser problem i detta avseende. En eventuell ökning av antalet publicerade beslut av den högsta instansen är i princip en välkommen sak. För att avgörandena ska bibehålla sin vägledande karaktär är det Skattetolkningar skapar en fungerande praxis När den ekonomiska och politiska omgivningen är stabil, mår företagen bra. Vi lever i en värld där digitaliseringen utplånar gränserna mellan nationalstaterna, vilket ger statsförvaltningen en ypperlig möjlighet att locka arbetsplatser och företagsverksamhet till sitt territorium. Denna attraktivitet ökas av en låg samfundsskattesats och fungerande förvaltning. För skattebetalare är det mycket viktigt att myndigheternas tolkningar och praxis är konsekventa, skäliga och bestående. Förändringar inom förvaltningen och skärpta tolkningar hade också lett till tolkningstvister, som inte kunnat avgöras utan besvärsprocesser. I denna värld av föränderliga och skärpta tolkningar har högsta förvaltningsdomstolen visat sig synnerligen behövlig som den instans som säger det sista ordet i en konflikt. Högsta förvaltningsdomstolens beslut har alltid haft en vägledande funktion i tolkning och praxis. Högsta förvaltningsdomstolens publicerade avgöranden ger en skatteexpert stöd när han eller hon för sina kunders räkning tolkar vaga skattebestämmelser. Det är mycket viktigt att högsta förvaltningsdomstolen publicerar beslut, särskilt långa referat av sina årsboksavgöranden. Genom publiceringen blir domstolens tolkning offentlig, så att var och en kan se i vilken mån denna tolkning följs vid beskattningen. Handläggningen av skatteärenden kräver alltid specialkunskaper i skattefrågor. Detta gäller såväl skattesakkunniga i kundtjänst som förvaltningsdomstolarnas ledamöter och föredragande. I de beslut som högsta förvaltningsdomstolen har fattat i en sammansättning med ledamöter specialiserade på skatteärenden har domstolen tagit ställning såväl till innehållet i skatteförfattningar som till de ekonomiska följderna. Besluten främjar en enhetlig beskattningspraxis. När världen och därmed även tolkningarna förändras, kräver de skattskyldigas rättsskydd ett sakkunnigt och fungerande domstolsväsende, som ger utförligt motiverade avgöranden som styr rättspraxis. Man kan säga att det finns en kontinuerlig beställning på högsta förvaltningsdomstolens och dess särskilt med skattefrågor förtrogna ledamöters kunnande. Leena Romppainen, ordförande i föreningen Suomen Veroasiantuntijat ry 9

10 HUR RÄTTSPRAXIS PÅVERKAR BESKATTNINGEN 10 dock viktigt att domstolarna publicerar bara sådana beslut som verkligen har betydelse i ett vidare sammanhang. Publicering av enskilda fall där omständigheterna är exceptionella kan fördunkla rättsläget. HFD:s motivering av sina avgöranden Jag anser att högsta förvaltningsdomstolens beslutsskäl under de senaste åren har blivit utförligare och mångsidigare. Bland annat finner man numera exempel på argumentering där man drar paralleller mellan det aktuella fallet och tidigare rättspraxis inom samma ämnesområde, redovisar omständigheter som pekar i olika riktning eller öppet utesluter ett bestämt tolkningsalternativ. Ett exempel på förstnämnda situation är avgörandet HFD:2013:153, som gällde beskattning av vinst vid överlåtelse av egen bostad. Det var fråga om överlåtelse av ett outbrutet område. I beslutsskälen hänvisade högsta förvaltningsdomstolen till rättspraxis gällande outbrutna områden och jämförde i sin argumentation dessa två situationer med varandra. Ett fall där högsta förvaltningsdomstolen argumenterade för och emot en bestämd slutsats var till exempel HFD 2013:152, som gällde avdrag av anskaffningsutgift från inkomst av virkesförsäljning. I sina beslutsskäl framförde högsta förvaltningsdomstolen delvis divergerande synpunkter beträffande bland annat avskrivning på värdet av marksubstans, skogsavdrag och det allmänna systemet för kalkylering av inkomstskatt. I beslutsskälen till HFD:2013:44 anförde högsta förvaltningsdomstolen omständigheter till stöd för slutsatsen att det inte var möjligt att som enda lagrum tillämpa bestämmelsen om kringgående av skatt i 52 h i lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet. Det var fråga om en fission av bolag, där aktieägare blev ägare till sådana aktier i ett bostadsaktiebolag vilka berättigade till besittningen av den lägenhet som de använde som bostad. Beslutsskäl av ovan nämnt slag ger klart mervärde när läsaren vill bilda sig en uppfattning om varför saken har avgjorts så som den har avgjorts. Beslutsskälen ger avgörandet en vidare referensram. Å andra sidan kan en sådan argumentering också innebära risker. I beslutsskälen kan domstolen indirekt ta ställning också till sådana rättsfrågor som inte direkt eller omedelbart skulle avgöras i det aktuella fallet. När en fråga som domstolen på detta sätt kort har hänvisat till i beslutsskälen senare kommer till egentligt avgörande, kan parterna i sin argumentation konstatera att innehållet i gällande rätt redan fastställts genom beslutsskälen i det tidigare avgörandet. Beslutsskälen kan också leda till att man i Skatteförvaltningens anvisningar eller rättslitteraturen drar långtgående slutsatser, det vill säga att det uppstår längre gående tolkningar än vad avsikten ursprungligen varit. Vilken betydelse har det att HFD röstat i ärendet? Av de år 2013 publicerade 73 skatteavgörandena kom 18 till efter omröstning, vilket innebär att HFD röstade i cirka vart fjärde fall. Nedan några uppgifter från tidigare år: Publicerade skatteavgöranden Tillkommit efter omröstning % % % Det är förstås svårt att utgående från ett så snävt statistiskt material som detta dra slutsatser om den proportionella andel avgöranden som kommit till efter omröstning. Även om man i HFD nu i högre grad än tidigare skulle börja rösta i skatteavgöranden, är skillnaden fortfarande stor i jämförelse med 1990-talet. Avgöranden som kommer till efter omröstning ger ofta mera information än andra. De skäl som de skiljaktiga ledamöterna har anfört till stöd för sin mening ger nämligen besked om vilka omständigheter som

11 HUR RÄTTSPRAXIS PÅVERKAR BESKATTNINGEN / Man kunde överväga att ändra förfarandet så att avgörandet om beviljande av besvärstillstånd skulle skiljas från avgörandet av själva saken. / dessa ledamöter har ansett vara viktiga i sammanhanget. Argumenteringen blir öppnare. Å andra sidan kan täta omröstningar skapa ovisshet om rättsläget och förväntningar på en viss domstolssammansättning. Den omständigheten att ett avgörande har kommit till efter omröstning har dock inte stor betydelse när en skattelag tillämpas i första instans eller till exempel av Enheten för bevakning av skattetagarnas rätt: När en rättsregel har kommit till uttryck i ett publicerat avgörande tillämpas den i situationer av motsvarande slag. Ofta konstateras det att avgöranden som har kommit till efter knapp omröstning inte är lika starka prejudikat som enhälliga avgöranden. I praktiken torde denna skillnad dock återspegla sig enbart i hur långt prejudikatet anses bli tillämpligt i ärenden av motsvarande slag. Om handläggningstider och tidig publicering av besked om besvärstillstånd Inom beskattningen är rättspraxis rörlig; den reagerar på ny lagstiftning och nya ekonomiska fenomen. Detta ställer krav på publiceringen av vägledande avgöranden, som med tanke på beskattningen och rättstillämpningen gärna ska finnas tillgängliga så omgående som möjligt. När det gäller reaktioner befinner sig Skatteförvaltningen genom sina ställningstaganden i anvisningar och förhandsavgöranden i en nyckelställning. Ytterligare ansträngningar är också nödvändiga för att de skattskyldiga i mindre utsträckning ska anse det motiverat att söka ändring och frågorna huvudsakligen ska lösas på annat sätt och i förväg. Viktiga lagtolkningsfrågor kan dock avgöras först i domstol. Då är det viktigt att besvärsprocessen inte blir för långdragen. I nuläget är den totala handläggningstiden alltför lång när ett beslut överklagas. Åtgärder som bland annat syftar till att förkorta handläggningstiderna planeras i olika sammanhang. Man överväger till exempel att bredda omprövnings- och besvärstillståndsförfarandet. Enligt min uppfattning är det inte i första hand fråga om personresurser, utan om strukturer, tillvägagångssätt, arbetsinstrument och över huvud om smidigare processer såväl inom beskattningen i första instans som vid sökande av ändring. År 2013 var i praktiken prövningen av samtliga skatteärenden beroenden av besvärstillstånd, med undantag av centralskattenämndens förhandsavgöranden. Redan vetskapen om att en viss, viktig lagtolkningsfråga är föremål för handläggning i högsta förvaltningsdomstolen skulle förbättra förutsägbarheten och den vägledande betydelse som rättspraxis har för avgöranden i lägre instans. Parallellt med de åtgärder genom vilka man försöker förkorta handläggningstiderna kunde man överväga att ändra förfarandet, så att avgörandet om beviljande av besvärstillstånd skulle skiljas från avgörandet av själva saken. Då kunde högsta förvaltningsdomstolen också informera om när besvärstillstånd har beviljats, på samma sätt som högsta domstolen gör. Beskattning och jurisdiktion hör till samhällets grundvalar Föregripande rättsskyddsmedel, såsom Skatteförvaltningens anvisningar och förhandsavgöranden, är från samtliga parters synpunkt ett bättre alternativ än att söka ändring i ett beslut som redan fattats. Trots detta kan man inte nog framhålla betydelsen av snabb och kvalitativt högtstående rättskipning. Det är fråga om de skattskyldigas rättsskydd och således om samhällets grundvalar. Beskattningen, jurisdiktionen samt beskattningsförfarandet och det judiciella förfarandet är en del av den miljö där den ekonomiska verksamheten sker. I ett vidare perspektiv är de också en del av Finlands internationella beskattningsrelaterade konkurrenskraft och har överhuvudtaget stor betydelse för att det ska gå bra för Oy Suomi Ab. 11

12 Vad innebär HFD:s beslut för individen, företagen och miljön? Beslut med verkan för individen och samhället 12 Toni Kaarresalo, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Eija Siitari och Timo Viherkenttä Av statens medel går ungefär en tusendel till förvaltningsdomstolarna. Vi påstår gärna att förvaltningsrättskipningen har mångfalt större verkan än så för samhället, ekonomin och det sociala sammanhanget. I denna artikel hoppas vi med praktiska exempel kunna ge en bild av den betydelse som HFD:s avgöranden har för samhället samt hur många det är som väntar på att få sin sak slutligt avgjord av den högsta rättsinstansen. Ur detta perspektiv är det viktiga inte bara hur ärendet slutar, det vill säga avgörandets innehåll. Det är också mycket viktigt att avgörandet ges inom skälig tid, att motiveringarna är begripliga och att förfarandet är sådant att parterna upplever sig ha blivit rättvist bemötta. Detta kräver tillräckliga resurser och kontinuerligt förbättrade arbetsmetoder. Förvaltningspyramiden I Finland fattas årligen tiotals miljoner förvaltningsbeslut som kan överklagas. Det första skedet i denna process kan vara ett administrativt omprövningsförfarande. Det bästa exemplet på ett sådant är förfarandet i skatterättelsenämnderna. Omprövningsbeslut samt andra beslut av kommunala eller statliga myndigheter överklagas vanligen hos en regional förvaltningsdomstol. Är det fråga om offentlig upphandling eller immateriella rättigheter får beslutet överklagas hos marknadsdomstolen, som är besvärsinstans i bland annat sådana ärenden. De regionala förvaltningsdomstolarnas och marknadsdomstolens beslut får överklagas hos HFD. Systemet kan beskrivas som en pyramid, där den stadiga basen utgörs av de beslut som fattas inom förvaltningen och spetsen av HFD. Under 2013 avgjorde HFD sammanlagt ärenden. Med ett ärende avses här en diarieförd ansökan om ändring. Ibland avgör HFD flera besvär, det vill säga flera ärenden, med ett enda beslut. Detta sker till exempel planläggnings- och miljöärenden. Vissa ärenden är stora, betydelsefulla och väcker uppmärksamhet hos allmänheten, såsom HFD:s avgöranden om offentligheten av garantiavtalet med Grekland, medan andra är mycket rutinartade. Det gemensamma för samtliga ärenden är dock att den juridiska ovissheten får ett slut, i sista hand genom ett avgörande av HFD, vilket ger ändringssökanden möjlighet att gå vidare. Det är inte bara ändringssökandena, utan också många andra som väntar på ett avgörande av HFD. När skolor dras in är det i allmänhet många flera än bara de som har anfört besvär som är intresserade av avgörandet (elevernas föräldrar och i byn bosatta personer, som är bekymrade över hur tjänsteutbudet ska bibehållas). I upphandlingsärenden är det inte bara ändringssökanden som väntar på beslutet, utan också den anbudsgivare som valts till leverantör och naturligtvis också den upphandlande enheten, som ordnat anbudsförfarandet, samt de som är kunder hos enheten. Ett avgörande som drar upp riktlinjerna för beskattningen i ett bestämt fall såsom ett ekonomiskt mycket betydelsefullt avgörande om internprissättning, med vittgående återverkningar påverkar indirekt alla företag som befinner sig i samma ställning som ändringssökanden och beslutet har ofta också indirekta följder för företagens anställda, kunder och övriga intressenter. De som väntar på HFD:s beslut i ett planläggningsoch miljöärende kan, beroende på vem som söker ändring, vara verksamhetsutövaren, till exempel ett gruvföretag, eller den som vill genomföra ett bestämt projekt, till exempel anlägga en vindkraftspark eller bygga ett hem för personer i behov av psykisk rehabilitering. Andra som också kan vänta på HFD:s beslut är de som är bosatta på projektets influensområde och som motsätter sig att verksamheten förläggs till den föreslagna platsen. Exemplen är otaliga. Förvaltningsdomstolarnas ställning och uppgift Förvaltningsdomstolarna uppfattas ibland vara en förlängning av förvaltningen. Om man inte lägger några värdeomdömen i uttalandet, är detta

13 BESLUT MED VERKAN FÖR INDIVIDEN OCH SAMHÄLLET FÖRSÄKRINGS- DOMSTOLEN HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLEN MARKNADS- DOMSTOLEN / Förvaltningsdomstolarnas uppgift är att utgående från yrkandena i besvären ta ställning till om myndighetens beslut är lagligt. / ÅLANDS LANDSKAPSREGERING STATSRÅDET OCH MINISTERIERNA CENTRALSKATTE- NÄMNDEN SAMETINGET BESVÄRS- OCH RÄTTELSENÄMNDERNA EVANGELISK- LUTHERSKA KYRKAN OCH ORTODOXA KYRKA FÖRVALTNINGSDOMSTOLAR HELSINGFORS, TAVASTEHUS, KOUVOLA, KUOPIO, ULEÅBORGS, ROVANIEMI, ÅBO OCH VASA FÖRVALTNINGSDOMSTOLAR SAMT ÅLANDS FÖRVALTNINGSDOMSTOL KONKURRENS- OCH KONSUMENT- VERKET, ENERGIMARK- NADSVERKET, KOMMUNI- KATIONSVERKET CENTRALA ÄMBETSVERK SKATTERÄTTELSEN- NÄMNDEN NÄRINGS-, TRAFIK- OCH MILJÖCENTRALER Sökande av ändring inom förvaltningen år KOMMUNER OCH KOMMUNALA MYNDIGHETER STATENS LOKALFÖRVALTNING LANDSKAPS- FÖRBUND REGION- FÖRVALTNINGS- VERKEN naturligtvis sant. Förvaltningsbeslut överklagas hos förvaltningsdomstolarna, vilket innebär att handläggningen av ett ärende som först handlagts inom förvaltningen fortsätter i en förvaltningsdomstol. Inom den allmänna rättskipningen fattas det första beslutet av en domstol, varför besvärsinstansens ställning där är en annan än förvaltningsdomstolens. I förvaltningsärenden är det däremot en myndighet som med iakttagande av laglighetsprincipen ska fatta det första beslutet. Myndigheten kan dock ha viss prövningsrätt. Inom de gränser som lagen ställer kan myndigheten välja den lösning som är ändamålsenligast från samhällets synpunkt. Förvaltningsdomstolarnas uppgift är att utgående från yrkandena i besvären ta ställning till om myndighetens beslut är lagligt. Är beslutet lagstridigt, upphävs det av förvaltningsdomstolen, som i vissa ärendekategorier också kan ändra beslutet. Ärendet kan också återvisas för ny handläggning. Är beslutet inte lagstridigt, upphävs det inte av förvaltningsdomstolen, även om förvaltningsdomstolens domare inte själva skulle ha fattat ett beslut med samma innehåll. Förvaltningsdomstolarna respekterar förvaltningsmyndigheternas prövningsrätt så länge beslutet inte kränker parternas rättigheter och också i övrigt håller sig inom lagliga gränser. Förvaltningsdomstolarna har en dubbelroll. Å ena sidan är de rättsskyddsinstanser, å andra sidan övervakar de utövningen av offentlig makt. Vardera rollen kan förvaltningsdomstolen naturligtvis utöva endast 13

14 BESLUT MED VERKAN FÖR INDIVIDEN OCH SAMHÄLLET 14 om saken genom ändringssökande har förts till domstolshandläggning. Den omständigheten att övervakningen av myndigheternas utövning av offentlig makt inte alltid leder till ett för individen önskat resultat, det vill säga upphävande av beslutet, bevisar inte att förvaltningsdomstolarna skulle fjäska för förvaltningen. En trovärdigare och avsevärt barmhärtigare förklaring är att förvaltningsmyndigheternas beslut oftare är lagenliga än lagstridiga. HFD:s beslut har vägledande betydelse inte bara för förvaltningsdomstolarna, utan också för statliga och kommunala myndigheter när dessa träffar sina avgöranden. Behovet av vägledning och övervakning av myndigheternas utövning av offentlig makt begränsar sig inte bara till HFD:s prejudicerande avgöranden. Även andra än publicerade beslut av HFD har betydelse inom förvaltningen. I en situation där besvärstillstånd i ökad utsträckning ställs som villkor för prövning av ett ärende i högsta instans är det därför nödvändigt att besvärstillstånd enligt förvaltningsprocesslagen även i fortsättningen kan beviljas inte bara på så kallad prejudikatgrund, utan också på den grunden att det finns ett vägande skäl att bevilja besvärstillstånd eller att ett uppenbart fel har skett vid handläggningen av ärendet. Sakkunskapen är av vital betydelse Förvaltningsdomstolarnas roll kräver grundlig förståelse av bakgrunden till och syftet med de rättsregler som tillämpas samt av hur den verksamhet på basnivå som påverkas av förvaltningsdomstolarnas avgöranden fungerar. Om HFD till exempel i ett ärende som gäller service och stöd på grund av handikapp konstaterar att en viss sjukdom medför rätt till personlig assistans, kan detta ha vittgående konsekvenser för kommunerna och deras ekonomi. Den enskilda ändringssökandens rätt till personlig assistans är jämförbar med andra likadana fall i alla delar av Finland. Det är fråga om en individs rätt, men inte uteslutande om den. Förvaltningsdomstolarnas uppgift är att utgående från bestämmelserna om grundläggande rättigheter och lagens systematik avgöra vilket innehåll lagen har i ett enskilt fall. Beslutet fattas i överensstämmelse med de val som träffats vid beredningen av lagen samt riksdagens viljeyttring när lagen stiftades. Betydelsen av juridisk sakkunskap av ovan nämnt slag framgår särskilt tydligt i HFD. När de juridiska normerna blir allt mera invecklade och europeiskt influerade, är kontinuerlig fortbildning och självutveckling nödvändig. Hos advokatbyråer och företag specialiserar man sig allt tydligare på olika ämnesområden, såsom mervärdesbeskattning, konkurrensrätt eller gruvlagstiftning. I HFD behandlas ärenden som tillhör en viss ärendegrupp alltid på en bestämd avdelning. Ett exempel på specialiseringen är handläggningen av skatteärendena. Dessa avgöranden avgörs i HFD:s andra avdelning, där fem av ledamöterna har doktorerat i skatterätt och även de övriga ledamöterna är ansedda experter på området. Motsvarande utbildning och erfarenhet på respektive område har även domstolens övriga ledamöter. Föredragandena har i sin tur grundliga insikter i sina respektive specialområden. På detta sätt försäkrar sig domstolen om riktig förståelse av bakgrunden till de rättsregler som reglerar de olika delarna av rättsområdet samt systematiken i denna reglering. Å andra sidan behövs också ett övergripande juridiskt betraktelsesätt, som gör det möjligt att gestalta helheter och relevanta samband. Praktiska exempel på avgöranden av HFD Exemplen nedan är avsedda att ge en bild av hur HFD:s avgöranden påverkar enskilda personers liv, företagens verksamhetsvillkor och samhällsstrukturen. I detta sammanhang är det inte väsentligt om det är fråga om ett viktigt juridiskt prejudikat eller ett beslut av annat slag. Hur ärendet har slutat, det vill säga avgörandets innehåll, är inte heller det enda som har betydelse, utan det är också viktigt att avgörandet kan ges i skälig tid och med respekt för de i ärendet delaktigas rättsskydd. Vikten av en snabb och rättvis handläggning kommer väl till uttryck i följande återkoppling från en kund: Ett beslut som gällde bygglov för ett vindkraftverk upphävdes till följd av fel i förfarandet, men bolagets ombud tackade för ett snabbt avgörande. Trots att beslutet således inte motsvarade bolagets önskemål, kom det i tid med tanke på finansieringstidtabellen för bygget, och beslutets innehåll var begripligt. Rättidiga och förutsägbara beslut är av vital betydelse för företagens investeringsbeslut.

15 BESLUT MED VERKAN FÖR INDIVIDEN OCH SAMHÄLLET Skolvärlden i förvaltningsrättsskipningen Trots att man inte alltid märker det, har förvaltningsrättskipningen en bred kontaktyta med alla som bor i Finland. Ett exempel är skolväsendet, som utgör grunden för folkbildningen, och som i förvaltningsrättskipningen visar sig ur många olika infallsvinklar. I den festskrift som HFD gav ut när domstolen fyllde 90 år redogör förvaltningsrådet Marjatta Kaján i sin artikel Kunnallisvalitusten kertomaa på ett livfullt sätt för hur kommunalbesvären ger en tidsbild av förändringar i samhället. Som exempel nämner hon de avgöranden i slutet av 1920-talet som hänförde sig till grundandet av folkskoleväsendet och som följde i kölvattnet till den lag om allmän läroplikt som stiftats i början av samma årtionde. I början av självständighetstiden byggde man i Finland upp det skolnät som nu till följd av den ekonomiska recessionen håller på att decimeras. Skolor dras in genom beslut som blir föremål för kommunalbesvär. På detta sätt syns förändringstrenderna i det finska samhället i förvaltningsrättsskipningen. Kommunalbesvär som gäller skolnätet Beslut om skolnätet berör eleverna, deras föräldrar och skolornas elever. Därför är det naturligt att kommunala beslut även överklagas genom kommunalbesvär hos förvaltningsdomstolarna. Kommunalbesvär är ett sätt att utöva laglighetstillsyn som står varje kommuninvånare till buds. Med anledning av kommunalbesvär kan förvaltningsdomstolarna pröva om det kommunala beslutsfattandet har varit lagligt eller inte. Respekten för kommunernas självstyrelse har gjort att kommunalbesvär kan anföras endast på laglighetsgrunder. Förvaltningsdomstolarna kan därför inte pröva besvärsgrunder som hänför sig till kommunala besluts ändamålsenlighet. Detta kan vara en besvikelse för ändringssökandena, men kommunalbesvär har trots detta betydelse. Till lagligheten av ett beslut hör till exempel att kommunen vid beredningen av ärendet följer förvaltningslagens bestämmelser om att ge möjlighet till inflytande. De avgöranden som ges i förvaltningsrättsskipning kan således, utöver sin betydelse i det enskilda fallet, även i vidare bemärkelse tjäna som vägledning för kommunerna i deras förvaltningsverksamhet. Elevernas rättigheter Om man ser skolgången ur elevernas synvinkel, kan man konstatera att flera olika slags ärenden som gäller skolgångens villkor kan komma att avgöras genom förvaltningsrättskipning. Den till antalet största gruppen är de ärenden som gäller skolskjuts. Genom förvaltningsbesvär får man svar på frågan om en elev, även när det ekonomiska läget i kommunen är kärvt, har rätt till gratis skolskjuts på den grunden att skolvägen är lång, svår, ansträngande eller farlig (se till exempel HFD liggarnummer 524). Avgöranden som gäller skolresor har stor betydelse för de enskilda kommunernas ekonomi, eftersom ett beslut som gäller en elev enligt jämlikhetsprincipen har återverkningar för andra lika gamla elever som är bosatta på samma område. Detta innebär att det är av väsentlig betydelse att förvaltningsdomstolarnas avgöranden grundar sig på tillräcklig faktautredning. Under verksamhetsåret publicerade högsta förvaltningsdomstolen tre avgöranden som gällde studier. I avgörandet HFD 2013:48 ansåg majoriteten att en examinand som under provet hade haft en mobiltelefon med sig inte på denna grund hade förlorat sin rätt att delta i ett studentexamensprov. Till avgörandet bidrog att examinanderna vid nämnda tillfälle inte hade påmints om att man inte fick ha mobiltelefon med sig under provet, trots att studentexamensnämndens anvisningar förutsatte en sådan påminnelse. I avgörandet HFD 2013:127 hade en kommun, som hade gett ett omhändertaget barn skolplats trots att barnet var bosatt i en annan kommun, beslutat att inte längre ordna skolgång för barnet. Motiveringen till beslutet var att kommunen inte längre kunde anvisa tillräckliga skolbiträdestjänster för barnet. HFD konstaterade att kommunen inte kunde besluta vägra barnet skolplats. Tvisten mellan kommunerna om vilken av dem som skulle betala kostnaderna för skolgångsbiträde kunde dock bli föremål för förvaltningstvistemål och således avgöras separat. I avgörandet HFD 2013:162 tog HFD ställning till en tidigare oklar fråga om rätt besvärsmyndighet. Enligt avgörandet får ändring i ett beslut som gäller ett i lagen om grundläggande utbildning avsett personligt biträde sökas hos den behöriga förvaltningsdomstolen, även om beslutet är en del av ett annat beslut, som får överklagas i annan ordning. Lärares tjänsteförhållanden I förvaltningsrättsskipningen fattas många beslut som berör lärare. Om man ser till antalet ärenden, är val av tjänsteinnehavare den största ärendegruppen bland dessa. Tidvis har även 15

16 BESLUT MED VERKAN FÖR INDIVIDEN OCH SAMHÄLLET 16 ärenden som gäller permittering av lärare kommit till avgörande. Beslut som gäller val av tjänsteinnehavare kan överklagas av medsökande och kommunmedlemmar. Besvärsgrunden gäller ofta jämförelsen av sökandenas meriter, som enligt Finlands grundlag ska grunda sig på befordringsgrunderna, nämligen skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd (se till exempel HFD 2005:44). I besvären hänvisas också ofta till lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män och numera också till lagen om likabehandling, varvid ändringssökanden oftast anser sig ha blivit föremål för åldersdiskriminering. Genom kommunalbesvär upphävs lagstridiga beslut, vilket innebär att medsökandenas rättsskydd inte begränsas till kompensation i efterskott. Avgörandet HFD 2013:82 gällde tillsättandet av en tjänst som speciallärare. En sökande som inte blev vald överklagade beslutet och HFD hade att avgöra om kommunen hade tillämpat behörighetsvillkoren felaktigt för ändringssökandens vidkommande. Betydelsen av HFD:s avgöranden HFD:s avgöranden i enskilda ärenden tjänar som vägledning såväl i förvaltningsdomstolarnas som kommunernas beslutsfattande. I bästa fall kan denna vägledning ha förebyggande verkan, så att man, inte ens under tider när trycket att finna inbesparingar är stort, försöker göra avkall på elevernas lagstadgade rättigheter. Samverkan, konkurrenskraft och sysselsättning Beskattning och internprissättning Av världshandeln sker över hälften som intern handel mellan internationella koncerner. Internationella företag är i allmänhet organiserade så att de består av en skara juridiskt separata bolag. Ett produktionsbolag i en stat kan sälja produkter till ett försäljningsbolag som hör till samma koncern, men som har sitt säte i ett annat land. De lån som dessa bolag kan behöva kan de få genom ett tredje bolag, som sköter finansieringen för hela koncernen. Bolagets patent kan tillhöra ytterligare ett fjärde bolag, till vilket de bolag i koncernen som nyttjar patenten betalar royalties. I de flesta stater är beskattningssystemet sådant att varje bolag är separat skattskyldigt, och i synnerhet utländska koncernbolags resultat sammanräknas i allmänhet inte med de inhemska bolagens. Med tanke på beskattningen är det således avgörande i vilket bolag i företagsgrupperingen resultatet uppstår, även om aktieägarna enbart är intresserade av koncernens totala resultat. Fördelningen av koncernens resultat mellan bolag i olika länder påverkar inte bara fördelningen av skatteunderlaget mellan de stater där koncernen verkar, utan i allmänhet även koncernens totala skattebörda. Det är fördelaktigt för ett företag om dess resultat uppstår i bolag i länder där skattesatsen är låg. Som skattetagare accepterar staterna dock inte detta, om det anses bero på att koncernen i sina interna affärstransaktioner har använt sig av affärsvillkor som avviker från det sedvanliga. Det pris som använts i den interna transaktionen kan ligga på en annan nivå än den som verkställer beskattningen anser vara riktig, antingen därför att företaget uppriktigt har en annan uppfattning om marknadspriset eller därför att företaget på ett konstlat sätt har försökt överföra inkomster för beskattning i ett annat land. Vilket marknadspriset ska anses vara för varor, pengar eller immateriella rättigheter är då ofta en mycket invecklad fråga. De skatteproblem som är förknippade med internationella företags interna prissättning har varit aktuella under flera årtionden, men under de senaste åren har dessa prissättningsfrågor kommit upp till ytan i högre grad än tidigare. Detta torde delvis bero på att det skärpta läget inom den offentliga ekonomin har gjort staterna uppmärksamma på eventuella läckor i skatteunderlaget. Vissa av nutidens mest kända storföretag har också fått synlig kritik i offentligheten för att betala alltför låga skatter och ledningen för dessa bolag har hörts offentligt av parlamentariska organ i Förenta Staterna och Storbritannien. Även i Finland rättas ett företags beskattningsbara inkomst vid beskattningen om skattemyndigheten anser att marknadspriser inte har använts vid bolagets affärstransaktioner med bolag som hör till samma intressekrets. Under de senaste åren har Skatteförvaltningen lagt stora resurser på frågor som berör internprissättning och flera bolags inkomster har korrigerats med mycket höga belopp. Eventuella meningsskiljaktigheter avgörs i sista hand av förvaltningsdomstolarna på besvär som anförs av företaget eller av Enheten för bevakning av skattetagarnas rätt. Även i HFD har antalet

17 BESLUT MED VERKAN FÖR INDIVIDEN OCH SAMHÄLLET inkommande ärenden som gäller internprissättning börjat öka, och under de närmaste åren kan sådana väntas komma in allt oftare, bland annat till följd av Skatteförvaltningens intensifierade verksamhet i denna fråga. HFD:s avgörande 2013:36 gällde en situation där ett finskt bolags inkomst hade ökats vid beskattningen på den grunden att prissättningen mellan bolaget och dess estniska dotterbolag inte ansågs ha motsvarat marknadsvillkor. Dotterbolaget tillverkade enligt kontrakt med det finska bolaget produkter för detta bolag. HFD ansåg att priserna hade kunnat korrigeras, men sänkte det belopp med vilket det finska bolagets inkomst ökats. Såsom prejudikat kan ett sådant slutresultat, det vill säga att domstolen sänker det eurobelopp med vilket bolagets inkomst ökas, förefalla intetsägande, men tanken bakom publiceringen av avgörandet var att man i beslutsskälen utförligare ville redogöra för på vilka sätt det är orsak att närma sig frågor om internprissättning. Det är kanske beskrivande att HFD:s avgörande var cirka tio gånger längre än årsboksavgörandet 1986 II 578, som gällde en liknande fråga. Vid internprissättning kan de ekonomiska intressena vara mycket stora. I nyss nämnda fall från 2013 var det belopp som bolagets inkomst ursprungligen hade ökats med, det vill säga drygt 4 miljoner euro, inte ett av de högsta i sammanhanget. I avgörandet HFD 2014:33 fastställde HFD ett beslut med vilket bolagets inkomst hade ökats med över 62 miljoner euro, men den skatteförhöjning som påförts avlyftes, bland annat på den grunden att saken kunde anses ge rum för tolkning. En situation där ett företag under en flera år lång domstolshandläggning svävar i ovisshet om beskattningsresultatet, en ovisshet som kan gälla till och med tio miljoner euro, är alltid otillfredsställande. Därför är det också av primär betydelse att frågor som gäller internprissättning så ofta som möjligt kan lösas vid beskattningen i första instans, alltså i basen av pyramiden, eller allra helst i förväg. Detta är en målsättning som företagen och Skatteförvaltningen kan eftersträva genom förhandsavgöranden. Även Skatteförvaltningens satsning på internprissättning skapar möjligheter att ytterligare förbättra vägledningen i dessa frågor. I sista hand måste meningsskiljaktigheterna dock lösas genom förvaltningsrättskipning. Konkurrensrätt Konkurrensrätten är ett rättsområde med stark europeisk bakgrund och befinner sig i ständig utveckling. Den är mest upptagen med snabbt föränderliga, ekonomiskt färgade fenomen, som varierar enligt ekonomiska konjunkturer, teknisk utveckling och förändringar i konkurrensläget och som inte kan regleras på ett uttömmande sätt genom lagstiftning. Därför har HFD:s avgöranden en central ställning inom konkurrensrätten och avgörandenas vägledande funktion är mycket stor. Företagen bär själva ansvaret för att känna till och tillämpa de krav som följer av konkurrensrätten. Efter år 2004 är det inte längre möjligt att av konkurrensmyndigheterna i förväg få besked om huruvida ett samarbetsarrangemang är konkurrensrättsligt godtagbart eller inte. Situationen är ibland krävande också för jurister som specialiserat sig på konkurrensrätt, och när en situation ger rum för tolkning är riskerna stora. För ett företag som anklagas för konkurrensbegränsning innebär ett friande beslut av HFD ofta slutet på en stor juridisk och ekonomisk ovisshet. Ett fällande beslut av HFD är i sin tur mycket viktigt för dem som anser sig ha lidit skada av en konkurrensbegränsning, och beslutet kan medelbart ha följder åtminstone för företagets anställda, kunder, konkurrenter, samarbetspartners och i sista hand även konsumenter. Under 2013 behandlade allmänna domstolar mål där vissa asfaltbolag krävdes på skadestånd till ett sammanlagt belopp av över 120 miljoner euro. Skadeståndsyrkandena grundade sig i allt väsentligt på HFD:s beslut HFD 2009:83, med vilket förekomsten av en riksomfattande asfaltkartell konstaterades. På samma sätt har även år 2013 skadeståndsyrkanden om tiotals miljoner euro framställts med stöd av HFD:s beslut i ett ärende som gällde handel med bilreservdelar (HFD liggarnummer 1429). Konkurrensrätten gäller inte bara stora och internationella företag, utan har även betydelse i lokal företagsverksamhet. Ett gott exempel på detta är de många inhemska branschorganisationer och andra motsvarande samarbetsorgan som företag kan engagera sig i oberoende av omfattningen av sin verksamhet. Under 2013 gav HFD två avgöranden om konkurrensbegränsningar som genomförts inom ramen för en branschorganisation. I vartdera fallet konstaterades konkurrensbegränsning föreligga och påföljder påfördes. Det ena avgörandet gällde ett i branschorganisationen aktivt företags ansvar för konkurrensbegränsningen (HFD 2013:8) och det andra en organisations ansvar (HFD liggarnummer 1993). Dessa avgöranden av HFD anses i hög grad ha 17

18 BESLUT MED VERKAN FÖR INDIVIDEN OCH SAMHÄLLET 18 förtydligat de juridiska ramarna för konkurrentsamarbete i branschorganisationer och fördelningen av det ansvar som en konkurrensbegränsning medför. I HFD förutsätter de konkurrensrättsliga ärendena såväl juridisk och ekonomisk sakkunskap som tillräckliga resurser och tillräcklig framförhållning. Handläggningen av ett enda stort konkurrensärende kan under en lång tid binda upp betydande personalresurser. Detta innebär stora praktiska utmaningar för organiseringen av arbetet och fördelningen av resurserna. Ett enskilt ärende som binder upp stora personalresurser måste kunna handläggas och avgöras utan att avsevärt bromsa upp arbetet med tusentals andra samtidigt anhängiga ärenden. Konkurrensärendena är förbundna med samhällsintressen och ekonomiska intressen, vilket innebär att många följer med vilka beslut HFD ger i dessa ärenden, väntar på besluten och försöker påskynda handläggningen De negativa effekter som en utdragen handläggning har för företagen, näringsverksamhetens villkor och samhällets konkurrensförmåga är mångfalt större än den ekonomiska satsning som behövs för att HFD ska garanteras tillräckliga resurser. Offentlig upphandling Under 2013 avgjorde HFD sammanlagt 85 besvär som gällde offentlig upphandling. I 17 av dessa fall var det den upphandlande enheten som sökte ändring. I ett av fallen var det i stället den myndighet som övervakar den upphandlande enhetens verksamhet som sökte ändring. Ungefär en fjärdedel av upphandlingsbesvären anfördes således av upphandlande enheter. Det system genom vilket rättsskydd meddelas vid offentlig upphandling grundar sig i allt väsentligt på ett EU-direktiv om offentlig upphandling. I direktivet föreskrivs noggrant hur ändring kan sökas och vilka påföljder som är möjliga, varför rörelsefriheten är liten för nationella rättsregler. Vid offentlig upphandling är det ofta fråga om projekt av stor betydelse för samhället och typiskt brådskande projekt samt stora ekonomiska intressen. I de upphandlingsbesvär som avgjordes under året var det ekonomiska värdet högst i de besvär som gällde upphandlingen av ett automatiserat styrsystem för metron i Helsingfors samt en motsvarande teknisk lösning för Västmetron (uppskattat värde exklusive mervärdesskatt cirka 180 miljoner euro). Ett värde av samma storleksordning var det fråga om vid Helsingfors stads upphandling av boendetjänster för långvarigt bostadslösa (HFD 2013:53), som behandlas närmare nedan. Upphandlingar av stort värde var det också fråga om när samkommunen för Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt i ett förhandlat förfarande upphandlade ett informationssystem för produktion och hantering av laboratoriedata, som även innefattade support- och vidareutvecklingstjänster (uppskattat värde exklusive mervärdesskatt cirka 26 miljoner euro) och när Hansel Ab konkurrensutsatte ramavtal för upphandling av statsförvaltningens videoförhandlingstjänster (uppskattat värde exklusive mervärdesskatt 8 15 miljoner euro). Hansel Ab:s konkurrensutsättning av ramavtal för upphandling av samtalstjänster hade också ett värde av cirka miljoner euro. I sistnämnda fall hade marknadsdomstolen ansett att anbudsjämförelsen hade varit felaktig. Ärendet slutade på samma sätt i HFD som i marknadsdomstolen (HFD liggarnummer 152). Bland de besvär som gällde byggnadsentreprenader kan nämnas bland annat de besvär som gällde det andra byggskedet av byggnad Y vid Vasa centralsjukhus. Entreprenadens värde var cirka 6,5 miljoner euro. I detta ärende dömde HFD ut en gottgörelse om euro, då marknadsdomstolen hade fastställt gottgörelsen till euro (HFD liggarnummer 2984). I HFD:s avgörande liggarnummer 163 var det fråga om upphandling av byggtjänster för utbyggnaden av ett reningsverk för avloppsvatten. Upphandlingen, som hade ett värde av ungefär 10,7 miljoner euro, genomfördes enligt upphandlingslagen för specialbranscherna. Rättsfrågan gällde en eventuell oklarhet i anbudsbegäran. Besvären avslogs. I praktiken uppgår särskilt värdet av upphandlingar som gäller tjänster och produkter för hälso- och sjukvård och upphandlingar som gäller transporter lätt till ett värde av flera miljoner euro. Under 2013 ansåg HFD att lagstridig direktupphandling hade skett i ett fall som gällde upphandling av mikrobiologiska laboratorieundersökningstjänster till Åbo universitet (HFD liggarnummer 3483). Upphandlingens värde var cirka fyra miljoner euro. I de upphandlingsavgöranden som år 2013 publicerades som årsboksavgöranden behandlades eventuell underprissättning av anbud vid konkurrensutsättning av granskning av sådana broar som är föremål för särskild uppföljning (HFD 2013:10), Lantbruksföretagarnas pensionsanstalts roll som upphandlande enhet (HFD 2013:21), boendetjänster för

19 BESLUT MED VERKAN FÖR INDIVIDEN OCH SAMHÄLLET långvarigt bostadslösa (HFD 2013:53), huruvida besvär inom utsatt tid inkommit till marknadsdomstolen (HFD 2013:108), huruvida ett sådant trafiktillstånd som förutsätts för transport av laboratorieprov och provsvar, interna brevförsändelser, småartiklar, modersmjölk, hjälpmedel och lagervaror skulle betraktas som behörighetsvillkor för anbudsgivare (2013:144), huruvida anbudsförfrågan vid konkurrensutsättning av förbindelsefartygstrafik varit sådan som förutsätts i upphandlingslagstiftningen (HFD 2013:160) samt huruvida det fanns förutsättningarna att döma ut gottgörelse med anledning av en i förhandlat förfarande genomförd upphandling av ett reningssystem för rökgaserna från avfallsförbränning (HFD 2013:202). Det juridiskt betydelsefullaste upphandlingsavgörandet under 2013 var HFD 2013:53, där det samtidigt var fråga om så kallad SGEI-service. Den upphandlande enheten (Helsingfors stad) hade i marknadsdomstolen yrkat att besvären skulle avvisas utan att prövas i sak, eftersom upphandlingslagstiftningen enligt den upphandlande enheten inte alls ska tillämpas när det är fråga om en offentlig serviceförpliktelse. Marknadsdomstolen avslog invändningen, upphävde upphandlingsbeslutet och förbjöd vid vite om euro den upphandlande enheten att sluta ett upphandlingsavtal eller annars verkställa upphandlingsbeslutet. Marknadsdomstolen avgjorde ärendet i förstärkt sammansättning. Två av de anbudsgivare som utsetts till leverantörer samt den upphandlande enheten överklagade marknadsdomstolens beslut hos HFD. HFD fattade först ett interimistiskt beslut, i vilket domstolen gav Helsingfors stad rätt att sluta interimistiska avtal om upphandlingen av boendetjänsterna. I sitt slutliga avgörande ansåg HFD att upphandlingen av boendetjänster för långvarigt bostadslösa för en femtonårsperiod var en sådan i bilaga B till lagen om offentlig upphandling avsedd sekundär upphandling av hälsovård och sociala tjänster på vilken det nationella upphandlingsförfarandet tillämpas. Eftersom inget av undantagen i den nationella lagen var tillämpligt i fallet och det inte heller var fråga om tillåten direktupphandling, borde upphandlingen ha konkurrensutsatts. Den omständigheten att det samtidigt var fråga om offentlig serviceförpliktelse (SGEI-service) uteslöt inte heller tillämpningen av lagen om offentlig upphandling. Gruvdrift Gruvdriften har under de senaste åren stått i centrum för den offentliga debatten. I det skärpta konkurrensläget inom världsekonomin har gruvindustrin ansetts vara en av framtidsbranscherna i vårt land. Särskilt nickelgruvan i Talvivaara har varit föremål för massmediernas intresse, såväl med anledning av sin ekonomiska och sysselsättande effekt som sina miljökonsekvenser. HFD gav år 2013 ett tiotal avgöranden som gällde gruvor. Det från juridisk synpunkt intressantaste torde vara årsboksavgörandet HFD 2013:79, som gällde guldgruvan i Laivakangas i Brahestad. I detta avgörande drog HFD upp riktlinjerna för när en sådan omläggning av verksamheten som inte motsvarar det gällande miljötillståndet kan genomföras genom anmälningsförfarande eller ett förenklat förfarande för ändring av avtalsvillkor och när däremot ett fullskaligt tillståndsförfarande är nödvändigt. Då man i Laivakangas ville leda avloppsvatten till en annan plats än vad som bestämts i miljötillståndet, var en ändring av tillståndet nödvändig. Från juridisk synpunkt liknande var situationen i Talvivaara, där man temporärt ville leda ut avloppsvatten på ett från miljötillståndet avvikande sätt, bland annat förbi den så kallade gipsfällningsbassängen (HFD liggarnummer 3824). I avgörandet HFD 2013:189 var det fråga om ett så kallat förvaltningstvångsärende, som hänförde sig till gruvan i Talvivaara. HFD upphävde tillsynsmyndighetens (NTM-centralens) beslut att inte vidta åtgärder i syfte att begränsa sådana utsläpp från gruvan som förorenade vattentillgångar. I ärendet var det dels fråga om att NTM-centralen hade ansett verksamhetsutövarens planer för begränsning av miljökonsekvenserna vara tillräckliga, dels om ändring av tillståndssituationen (bolaget hade redan ansökt om ändring av innehållet i sitt miljötillstånd). Från samhällssynpunkt viktigt var HFD:s avgörande liggarnummer 3825, som gällde ett i kärnenergilagen avsett tillstånd för gruvan i Talvivaara. HFD upphävde statsrådets beslut på den grunden att man efter statsrådets beslut hade fått ny utredning om tillståndssökandens ekonomiska möjligheter, vilka hörde till de förutsättningar som måste finnas för att tillstånd skulle kunna beviljas. Ärendet återvisades till statsrådet. Vidare kan nämnas HFD:s avgörande liggarnummer 4005, som gällde gruvan i Kevitsa. HFD avslog gruvbolagets besvär beträffande en anrikningssandbassängs bottenkonstruktion. När det är fråga om miljötillstånd för gruvdrift är det mycket viktigt att man har till- 19

20 BESLUT MED VERKAN FÖR INDIVIDEN OCH SAMHÄLLET 20 / Byggandet av vindkraftverk har rönt kraftigt motstånd. / gång också till teknisk-ekonomisk sakkunskap och sakkunskap i miljöfrågor. Besvärsinstans i miljötillståndsärenden är för hela landets vidkommande Vasa förvaltningsdomstol, där också sakkunniga som är förtrogna med det tekniska eller naturvetenskapliga området ingår i domstolens sammansättning. Även HFD avgör sådana ärenden i en sammansättning med en föredragande och fem lagfarna ledamöter samt två miljösakkunnigråd, som vanligtvis företräder professorsnivå. På detta sätt kan den första myndighetsinstansens beslutsgrunder och utredningen i ärendet bedömas också ur annan än rent juridisk synvinkel. När det till exempel är fråga om miljötillstånd för gruvdrift, har man i den ena vågskålen verksamhetens ekonomiska lönsamhet och sysselsättningsfaktorer och i den andra de skadliga miljökonsekvenserna av verksamheten samt kostnaderna för att förhindra sådana. Det kan bli fråga om störningar i boende och näringsverksamhet, förorening av sommarstugestränder, förlust av fiskemöjligheter och omfattande förstörelse av naturen. Den jämvikt mellan dessa intressen som lagen förutsätter uppnås i sista hand genom att HFD avgör saken. HFD:s avgörande är då ett svar på de besvär som anförts i ärendet och de skäl som anförts under rättegången. Miljö- och samhällsstruktur Förutom genom miljöskyddsbeslut utformas vår miljö i hög grad genom planläggningsbeslut. Planläggning är planering av hur samhället ska vara uppbyggt i framtiden. Viktiga beslut av denna art har under de senaste åren varit till exempel beslut om trafikleder och utbyggnad av vindkraft. Ett ärende som även hade kommunalpolitiska dimensioner var anläggningen av den så kallade Strandleden (Rantaväylä) i Tammerfors samt bygget av den tunnel som var en del av projektet. HFD hade att ta ställning till saken såväl genom ett ärende som gällde godkännandet av en sådan utredningsplan som avses i landsvägslagen som genom att fyra besvär anfördes över detaljplanen för området. HFD avgjorde ärendena och avslog besvären. I det prejudicerande avgörandet HFD 2013:146 tog HFD ställning till frågan i vilken utsträckning invånarna på området kunde ha besvärsrätt i ett ärende som gäller en utredningsplan som avses i landsvägslagen. I syfte att i enlighet med de mål som Europeiska unionen uppställt öka andelen med förnybara energikällor producerad energi har man i Finland försökt främja produktionen av vind energi. Samtidigt har dock byggandet av vindkraftverk rönt kraftigt motstånd. På allmän nivå understöder man denna energiform, men när bullret från kraftverken och förändringen av landskapet drabbar en själv eller det uppstår problem inom naturvården, blir följden ofta rättsprocesser. I sina avgöranden i dessa frågor har HFD tagit ställning till bland annat behovet av olika slags tillstånd, på vilken nivå planeringen ska ske samt till besvärsrätten för dem som bor nära de planerade vindkraftverken. Detta har klarlagt spelreglerna och gjort det lättare att förutse hur myndigheterna kommer att handla. I årsboksavgörandena HFD 2013: hade HFD att ta ställning till vilken planläggning av markanvändning som är nödvändig innan vindkraftverk kan byggas och vilka krav som ska ställas på innehållet i denna planläggning. I det första fallet hade den kommunala byggtillståndsmyndigheten fattat positiva så kallade planeringsbehovsavgöranden för fem vindkraftverk. Ett planeringsbehovsavgörande ersätter den detaljplan som annars kunde anses behövlig, och med stöd av avgörandet kan bygglov sökas. HFD hade att avgöra om projektet kunde genomföras med stöd av enskilda tillståndsbeslut och utan planläggning. HFD avslog de besvär som det företag som ville bygga kraftverken hade anfört och fastställde förvaltningsdomstolens avgörande, med vilket planeringsbehovsavgörandena hade upphävts på besvär av NTM-centralen. I beslutsskälen konstaterade HFD att vindkraftverk måste placeras på flera hundra meters avstånd från varandra, beroende bland annat på vindkraftverkens rotorstorlek, antalet vindkraftverk och deras placeringsmönster. Av detta följer att man, också när det är fråga om bara några vindkraftverk, för vindkraftverken måste reservera områden som är exceptionellt stora i jämförelse med vad som är fallet vid sedvanligt bostadsbyggande. Dessa områden kan då inte användas för andra ändamål. Ett särdrag vid byggande av vindkraftverk är dessutom, till exempel i jämförelse med sedvanligt bostadsbyggande, att de inskränkningar i markanvändningen som vindkraftverkens verksamhet medför för