Prövningsvägledning för torvtäkter. Lokalisering

Transkript

1 Prövningsvägledning för torvtäkter Lokalisering rapport 6605 februari 2014

2 Prövningsvägledning för torvtäkter Lokalisering NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: Fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, Stockholm Internet: ISBN ISSN Naturvårdsverket 2014 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2014 Omslag: Fredriksdalsmossen, Blekemossen Nässjö Kommun. Foto: Helena Bodh

4 Förord Prövningen av torvtäkter är särskilt komplicerad eftersom två lagstiftningar gäller parallellt. Det har funnits ett stort behov av vägledning om prövning av torvtäkter. Naturvårdsverket har därför tagit fram en vägledning för att underlätta vid prövning av torvtäkter och bidra till bättre lokaliseringar av torvtäkter. Torv finns i våtmarker som även kan vara värdefulla livsmiljöer för till exempel fåglar, mossor och kärlväxter. Torvmarker bidrar med flera ekosystemtjänster. Förutom att de gynnar den biologiska mångfalden är torvmarker ett karaktäristiskt inslag i landskapet och utgör områden för friluftsliv- och rekreation. Bra lokaliseringar av torvtäkter kan ha betydelse för möjligheten att exempelvis nå miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker och Ett rikt djur och växtliv. Rapporten har tagits fram av Annika Ryegård (projektledare), Ingrid Johansson Horner och Linn Åkesson. Den slutliga rapporten har godkänts av biträdande avdelningschef Rikard Janson, avdelningen för genomförande vid Naturvårdsverket. Vi vill rikta ett stort tack till de myndigheter och branschorganisationen som har lämnat synpunkter under remissen av prövningsvägledningen. 3

5 Innehåll FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 9 LISTA ÖVER FÖRKORTNINGAR OCH BEGREPP 11 1 INLEDNING Introduktion och syfte Läsanvisningar 14 2 BAKGRUND Myrar Naturvärden i myrar Ekosystemtjänster i myrar Torvutvinning Klimataspekter Miljökonsekvenser 19 3 MILJÖKVALITETSMÅLEN Förutsättningar Myllrande våtmarker Ett rikt växt- och djurliv Begränsad klimatpåverkan 24 4 VÅTMARKSINVENTERINGEN Förutsättningar Bakgrund, syfte och omfattning Metod Tillämpning av VMI i tillståndsprövningar Våtmarksinventeringens aktualitet Restaurering av våtmarker 31 5 TILLSTÅND OCH ANMÄLAN SAMT KONCESSION Förutsättningar Prövande myndigheter Tillstånd och anmälan enligt miljöbalken Tillstånd Anmälan för husbehovstäkter 35 4

6 5.3.3 Samråd och miljökonsekvensbeskrivning Lokaliseringsprincipen Alternativ lokalisering Hushållningsbestämmelserna Områdesskydd och artskydd Miljökvalitetsnormer för vatten Stoppregeln för bevarandet av värdefulla våtmarker Utvinningsavfall från torvtäkter Koncession enligt torvlagen Bakgrund till torvlagen Miljöbalkens tillämpning Förutsättning för koncession Koncession och tillstånd enligt miljöbalken på samma plats Konventioner och myrskyddsplanen Internationella överenskommelser Myrskyddsplanen 48 6 MARKAVVATTNING Förutsättningar Bearbetningskoncession Tillstånd och anmälan enligt miljöbalken Förbud mot markavvattning och dispens När verksamheten upphör 51 7 BEDÖMNINGSGRUNDER FÖR LOKALISERING Förutsättningar Naturvärden i inventeringar Recipienten Påverkansgrad Historiska data Markavvattning Förändrad vegetation Sänkning av markytan Torvkvalitet 57 8 EFTERBEHANDLING Förutsättningar Juridiska grunder Förutsättningar för efterbehandling 59 5

7 8.4 Utredning om efterbehandling 60 9 TILLSYN Förutsättningar Tillsynsansvar enligt miljöbalken och torvlagen Egenkontroll och kontrollprogram Rapportering av uppgifter Tillsyn och sanktionsmöjligheter KÄLLFÖRTECKNING Rapporter Handböcker Propositioner Avgöranden Övrigt 68 6

8 Sammanfattning En viktig uppgift för Naturvårdsverket är att tillämpa och bidra till att utveckla den svenska miljörätten som styrmedel för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Syftet med prövningsvägledningen är att belysa ett antal viktiga frågor vid lokalisering och prövning av torvtäkter. Förväntningen är att prövningsvägledningen ska kunna bidra till bättre lokaliseringar av torvtäkter samt att förenkla regeltillämpningen och därmed leda till en mer enhetlig rättstillämpning vid prövning av torvtäkter. Målgruppen för vägledningen är i första hand handläggare på länsstyrelserna och kommunerna. Bestämmelser om prövning av torvtäkter finns både i (lag 1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen)och i miljöbalken (MB). Det är torvens användningsområde som avgör vilka bestämmelser som ska tillämpas. Energitorv prövas huvudsakligen utifrån torvlagen och odlingstorv enligt miljöbalken. I prövning enligt torvlagen tillämpas även vissa utpekade bestämmelser i miljöbalken och det finns inte några begränsningar av möjligheten att ingripa med stöd av miljöbalken. I 9 kap. 6 g MB finns en stoppregel som innebär att en torvtäkt som kräver tillstånd eller anmälan inte får komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö. Stoppregeln är tillämplig för torvtäkter oavsett användningsområde. De våtmarker som omfattas av Myrskyddsplanen, våtmarker med naturvärdesklass 1 och 2 i Våtmarksinventeringen, våtmarker som är Natura områden eller av riksintresse enligt 3 kap. 6 MB, kan regelmässigt antas ha höga naturvärden och bör generellt undantas från exploatering. Lokaliseringen av torvtäkter är i många avseenden avgörande för omfattningen av de miljökonsekvenser som uppkommer till följd av en verksamhet. Beroende på lokaliseringen av den planerade täkten kan prövning av olika områdesskyddsbestämmelser, hushållningsbestämmelser och artskyddsbestämmelser bli aktuella. Det finns flera faktorer som kan vara vägledande i processen att hitta en lämplig lokalisering så som exempelvis information från Myrskyddsplanen, Våtmarksinventeringen, naturvärden i sjöar och vattendrag i och omkring det aktuella området, torvkvaliteten och våtmarkens påverkansgrad. Naturvårdsverket anser att vid bedömning av en våtmarks påverkansgrad kan information i form av exempelvis tidigare markavvattning och hur förändringen av vegetationen ser ut beaktas vid en sammanvägd bedömning. I prövningsunderlag för torvtäkter omnämns ofta verksamheternas inverkan på miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen ska ge vägledning vid tillämpning av miljöbalken. Naturvårdverket anser att det därför är viktigt beskriva sina bedömningar i dessa frågor. Denna prövningsvägledning innehåller bedömningar av hur torvtäktsverksamhet påverkar miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan. 7

9 För att nå de två förstnämnda målen vill Naturvårdverket framhålla att: Prövning av torvtäkter ska göras restriktivt för att värna våtmarkernas funktion i landskapet enligt 9 kap. 6 g MB och förarbetena till denna bestämmelse. Inom ramen för prövning av torvtäkter bör hänsyn tas till olika ekosystemtjänster, växt- och djurliv och deras biotoper ur ett landskapsperspektiv. Tidsaspekten är avgörande för möjligheten att uppfylla klimatmålet. Naturvårdsverket bedömer att i det tidsperspektiv som är relevant för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan motverkar torvtäktsverksamhet generellt möjligheten att nå miljökvalitetsmålet. Naturvårdsverket anser att den nationella Våtmarksinventeringen bör användas som ett planeringsverktyg i arbetet som bedrivs för att bevara våtmarker. Den bör även användas i tillståndsprövningar och vid planering av lokalisering av torvtäkter. Våtmarksinventeringen ger en regional överblick som är viktig bland annat för att kunna fatta beslut som bidrar till att vi når miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker. Ett våtmarksobjekt i Våtmarksinventeringen bör bedömas som ett sammanhängande system vid bedömningen av dess naturvärden. Markavvattning får som huvudregel inte utföras utan tillstånd. Om verksamhetsutövaren har koncession enligt torvlagen behövs däremot inte tillstånd eftersom miljökonsekvenserna av markavvattningen ska beaktas i koncessionsprövningen. I delar av Sverige råder markavvattningsförbud. För att bedriva torvtäktsverksamhet enligt miljöbalken eller torvlagen i dessa områden krävs dispens för markavvattning. Valet av efterbehandlingsmetod kan även påverka flera miljökvalitetsmål så som Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan. Verksamhetsutövare bör noggrant redogöra för alternativa efterbehandlingar i ansökan. Skyldigheten att efterbehandla bör regleras genom villkor i tillståndet. I syfte att bevara den biologiska mångfalden anser Naturvårdsverket att man i första hand bör välja återvätning till våtmark som efterbehandlingsalternativ, om förutsättningar för detta finns. Naturvårdsverket anser att myndigheterna redan vid prövningen av verksamheten bör beakta den tillsyn som ska bedrivas. Med väl genomtänkta och formulerade villkor kan tillsynsarbetet förenklas och bli effektivare. 8

10 Summary An important mission of the Swedish Environmental Protection Agency (SEPA) is to apply environmental law and contribute to its development as an instrument for achieving national environmental quality objectives. The aim of this report is to cast light upon a number of key issues concerning the placement and examination of peat extractions and thereby contribute to a common basis for forming judgements in examination of peat extractions. The target group for the guide is primarily the scientific officers in the counties and municipalities. Regulations that apply to the examination of peat extractions are in both the Peat Statute (law 1985:620) and in the Environmental Code. The field of application determines which regulations should be brought to bear. Fuel peat is examined primarily on the basis of the Peat Statute, and horticultural peat on the basis of the Environmental Code. In examination based on the Peat Statute, certain identified regulations in the Environmental Code also are applied, and there are no limits on the possibility of intervening with support of the Environmental Code. In Chap. 9 6 g of the Environmental Code, there is a stopping rule, whereby a peat extraction that requires a permit or application may not take place in a wetland that constitutes a valuable natural or cultural environment. The stopping rule applies to peat extractions regardless of the field of application. As a rule, wetlands can be assumed to have a high natural value if they are included in the Mire Protection Plan, have a natural value classification of 1 or 2 in the national Wetlands Inventory, are in Natura 2000 areas or are of national interest according to Chap 3 6 of the Environmental Code. The placement of peat extractions has a crucial bearing in many respects on the extent of environmental consequences that arise as a result of an activity. Depending on the placement of the planned extraction, the examination of various area protection regulations, land and water management regulations and species protection regulations can be relevant. There are several factors that serve as a guide in the process of finding a suitable location, such as information from the Mire Protection Plan, the Wetlands Inventory, the natural values of lakes and waterways in and around the area in question, the peat quality and the degree of impact on the wetland. SEPA believes that in judging the degree of impact on a wetland, information such as previous land drainage and changes in the vegetation can be taken into account in arriving at a balanced assessment. The impact of activities on the environmental quality objectives often is mentioned as a basis for examining peat extractions. The environmental quality objectives should provide guidance for application of the Environmental Code. Therefore, we consider it important to also present our views on this. This examination guide contains judgements about how peat extraction activity affects the following three 9

11 objectives: Thriving Wetlands, A Rich Diversity of Plant and Animal Life and Reduced Climate Impact. To achieve the first two goals SEPA wants to emphasize that, it is our judgement that: Examination of peat extractions should be done restrictively to safeguard the wetlands' function in the landscape according to Chap. 9 6 g of the Environmental Code and the government bill. Within the framework for examining peat extractions, consideration should be given to various ecosystem services, plant and animal life and their biotopes from a landscape perspective. The time perspective is crucial when it comes to achieving the climate objective. In the judgement of SEPA, peat extraction generally makes it more difficult to achieve Reduced Climate Impact within the time perspective that is relevant for that environmental quality objective. SEPA believes that the national Wetlands Inventory should be used as a planning tool in the work being conducted to preserve wetlands. It should also be used in examination of permit applications and in planning the placement of peat extractions. The Wetlands Inventory provides a regional overview that is important in enabling us to make decisions that contribute to achieving the Thriving Wetlands environmental quality objective. An individual wetland in the Wetlands Inventory should be evaluated as part of a contiguous system in judging its natural value. As a general rule, land drainage should not be carried out without a permit. If the operator has a concession in compliance with the Peat Statute, a permit is not needed because the environmental consequences of land drainage are to be taken into consideration in the concession examination. In parts of Sweden a ban on land drainage is in effect. To carry out peat extraction activity in compliance with the Environmental Code or the Peat Statute in these areas, an exemption for land drainage is required. The choice of restoration methods also can affect several environmental quality objectives, such as Thriving Wetlands, Flourishing Lakes and Streams, A Rich Diversity of Plant and Animal Life and Reduced Climate Impact. Operators should give a careful accounting of alternative restoration treatments in their applications. The obligation to restore peat land should be regulated through conditions in the permit. With the aim of preserving biodiversity, SEPA believe it is preferable to choose rewetting of drained peat lands as a restoration alternative if the conditions for this exist. In our view, agencies should pay attention to the oversight to be carried out when examination of the activity first takes place. With provisions that are well thoughtout and formulated, oversight efforts can be simplified and become more effective. 10

12 Lista över förkortningar och begrepp Förkortningar FMH MB Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Miljöbalken MPF Miljöprövningsförordning (2013:251) Torvförordningen Torvlagen VMI Förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter Lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter Våtmarksinventeringen Begreppsförklaringar Ekosystemtjänster Energitorv Fattigkärr Humifiering Kolsänka Koncession Kärr Miljökvalitetsmål Mosse Myr MÖD Odlingstorv Rikkärr Ekosystemtjänster är ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. Torv som skördas för energiutvinning. Kärr i kemiskt sur mark. Oftast artfattigt. Nedbrytningsprocess av växt- och djurdelar som bildar humusämnen. Tar upp kol från atmosfären och binder det. Särskilt tillstånd för undersökning och bearbetning av fyndigheter. Myr som tillförs näring från regnvatten och omgivande fastmark och grundvatten. Mer närings- och artrik än en mosse. Mål antagna av riksdagen som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Myr som får näring endast via regnvatten. Naturligt näringsfattig och mindre artrik än kärr. Ett ekologiskt begrepp som används för att beskriva blöt torvmark där vegetationen utgörs av arter som normalt är torvbildande även om torvbildningen inte är kontinuerligt pågående. Mark- och miljööverdomstolen I denna vägledning används detta begrepp för torv för annat ändamål än energiutvinning. Kärr i kemiskt basiska marker där kalkhaltiga och lättvittrande bergarter höjer det tillrinnande vattnets ph-värde. Oftast artrikt. 11

13 Torvmark Våtmark Mark med ett minst 30 cm tjockt torvlager, oavsett hur vegetationen ser ut. Mark där vattenytan under stora delar av året finns nära markytan. 12

14 1 Inledning 1.1 Introduktion och syfte En viktig uppgift för Naturvårdsverket är att tillämpa och bidra till att utveckla den svenska miljörätten som styrmedel för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Detta görs bland annat genom vägledning och genom att delta som part och remissmyndighet i mål och ärenden. Naturvårdsverket är särskilt utpekad som remissinstans enligt 9 förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter (torvförordningen) tillsammans med berörda kommuner och länsstyrelser, Bergmästaren, Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Energimyndigheten. Som ett led i arbetet med prövning av torvtäkter har Naturvårdsverket valt att ta fram denna prövningsvägledning för lokalisering av torvtäkter. Exploatering av våtmarker i syfte att utvinna torv har haft en viktig ekonomisk och social funktion. Torvbrytning har en lång historia i Sverige. Sverige är ett av de länder där man bryter mest torv i världen. Torv används idag i huvudsak för att utvinna energi och som jordförbättrare. Regeringen anser att den svenska energipolitiken rymmer ett inslag av torv, om än i begränsad omfattning, och framhåller samtidigt att våtmarkers ekosystemtjänster måste bibehållas. Ekosystemtjänster är ekosystemens bidrag till människors välbefinnande. Dessa tjänster påverkas av hur vi använder ekosystemen. Det är viktigt för flera av miljökvalitetsmålen att exploatering av våtmarker sker på ett sätt som tar hänsyn till denna naturresurs och naturtyp. Regeringen har ambitionen att ha gynnsam bevarandestatus för alla våtmarkstyper som ingår i miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarkers precisering. Lagstiftning, prövning och tillsyn, god fysisk planering och olika verksamhetsutövares planering av sin verksamhet utgör grunden för att värdefulla våtmarker inte ska påverkas negativt. Syftet med prövningsvägledningen är att belysa ett antal viktiga frågor vid lokalisering av torvtäkter. Med detta som utgångspunkt beskrivs i prövningsvägledningen bland annat hur Naturvårdsverket anser att den nationella Våtmarksinventeringen bör tillämpas, påverkan på möjligheten att nå vissa miljökvalitetsmål och gällande lagstiftning. Förväntningen är att prövningsvägledningen ska kunna bidra till bättre lokaliseringar av torvtäkter samt att förenkla regeltillämpningen och därmed leda till en mer enhetlig rättstillämpning vid prövning av torvtäkter. Naturvårdsverket har valt att inkludera både energitorvtäkter och torvtäkter för annat ändamål i denna prövningsvägledning då verksamheterna påverkar miljön på ett likartat sätt. Prövningsvägledningen fokuserar på ett urval av frågor som Naturvårdsverket anser är särskilt viktiga att belysa vid lokalisering av torvtäkter. Den omfattar inte samtliga aspekter som ingår i prövning av torvtäkter. Prövningsvägledningen omfattar exempelvis inte skyddsåtgärder och villkorskrivningar. Frågor om intrångsersättning och annan ersättning för skada till markägare och likande ligger inte inom Naturvårdsverkets ansvarsområde och ingår inte heller i pröv- 13

15 ningsvägledningen. Hänvisningar till andra relevanta handböcker lämnas där det är möjligt. Målgruppen för vägledningen är främst handläggare på länsstyrelserna och kommunerna men syftet är även att den ska kunna ge vägledning till verksamhetsutövare. 1.2 Läsanvisningar I denna vägledning används olika begrepp för att beskriva naturmiljöer som är av intresse vid planering och prövning samt efterbehandling av torvtäkter. Torvmarker definieras här som mark med ett minst 30 cm tjockt torvlager, oavsett hur vegetationen ser ut. Myr är ett ekologiskt begrepp som används för att beskriva torvmark som oftast är tillräckligt blöt för att vegetationen ska utgöras av arter som normalt är torvbildande även om torvbildningen inte är kontinuerligt pågående. Både torvoch myrmark kan vara öppna, ha enstaka träd eller vara träd- eller skogsklädda. Våtmark är ett vidare begrepp och omfattar all mark där vatten under en stor del av året finns nära under, i eller över markytan, samt vegetationstäckta vattenområden. Vilket regelverk som ska tillämpas styrs av torvens användningsändamål. För att skilja prövningarna i de olika lagarna åt används i denna vägledning begreppet odlingstorv när torv för annat ändamål än energiutvinning avses. Kapitel Bakgrund ger en kortfattad beskrivning av historiken kring torvtäkter, miljökonsekvenser av brytning, myrars naturvärden och ekosystemtjänster. Beskrivningen är översiktlig med syftet att ge tillräcklig information för att det ska vara möjligt att tillgodogöra sig resten av vägledningen. Kapitlet Miljökvalitetsmålen beskriver de miljökvalitetsmål som är mest relevanta vid torvtäktsprövning och som Naturvårdsverket har huvudansvar för. Kapitlet inleds med att kortfattat beskriva hur miljömålsarbetet är uppbyggt och fortsätter sedan med beskrivningar och bedömningar av torvtäkters inverkan på miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan. Kapitlet Våtmarksinventeringen handlar om hur Naturvårdsverket anser att den nationella våtmarksinventeringen bör tillämpas vid prövning av torvtäkter. Detta kapitel ger också en kort beskrivning av syfte och bakgrund till Våtmarksinventeringen. I kapitlet Tillstånd och anmälan samt koncession behandlas de juridiska aspekterna av prövningen av energitorvtäkter och odlingstorvtäkter. Kapitlet redogör för vilken lagstiftning som är tillämplig vid olika prövningar och vilken prövning som behövs för olika verksamheter. 14

16 Kapitlet Markavvattning redogör för de regler som gäller för markavvattning beroende på om det är en energitorvtäkt eller en odlingstorvtäkt. I kapitlet som handlar om Bedömningsgrunder för lokalisering beskrivs några av de aspekter som man bör ta hänsyn till vid lokalisering av en torvtäkt. Kapitlet behandlar bland annat naturvärden i inventeringar, recipienten och begreppet påverkansgrad. Kapitlet om Efterbehandling beskriver några viktiga aspekter vid efterbehandling av torvtäkter. Kapitlet Tillsyn beskriver kortfattat tillsyn och egenkontroll av torvtäkter utifrån miljöbalken och torvlagen. 15

17 2 Bakgrund 2.1 Myrar Myrar bildas i blöta områden där dött organiskt material, främst växtdelar, inte bryts ned fullständigt, utan lagras på platsen i syrefattig miljö och bildar torv. Många av de myrar som finns i Sverige började bildas när inlandsisen drog sig tillbaka för cirka år sedan eller när landet höjde sig ur havet. Myrar delas in i mossar och kärr och de kan vara skogsklädda eller öppna. Mossvegetation som finns ute på mosseplanen får endast sin näring via regnvattnet. Miljön är naturligt näringsfattig och har ett lågt antal växtarter. Eftersom mossen ofta reser sig över den omkringliggande terrängen och har ett tjockt torvlager har den också en egen grundvattenkupol. Alla mossar är inte tydligt välvda utan några typer kan vara mer eller mindre plana eller sluttande (Naturvårdsverkets rapport 5925, 2009, s. 35). Kärr och mossars laggkärr tillförs näringsämnen från omgivande fastmark och grundvatten och får därför en rikare vegetation än mossar. Kärren delas huvudsakligen in i fattigkärr och rikkärr. Fattigkärr är vanliga i kemiskt sura marker, de är artfattiga men hyser fler arter än mossar. Rikkärr förekommer i kemiskt basiska marker där kalkhaltiga och lättvittrande bergarter höjer ph-värdet i det tillrinnande vattnet (Naturvårdsverket monitor 22, 2011, s. 93 f.). Dessa kärr är artrika och innehåller ofta rödlistade arter (Naturvårdsverkets rapport 5601, 2006, s. 12). Det finns även blandmyrar som består av både kärr- och mosspartier. 2.2 Naturvärden i myrar Myrar fyller många viktiga ekologiska funktioner i landskapet och omfattar en betydande del av vår biologiska mångfald. Många djur och växter är helt beroende av myrar under hela eller delar av sin livscykel. Vissa arter av mossor och kärlväxter är specialiserade till myrar liksom vissa fågelarter som är beroende av myrar i någon del av sin livscykel. Nästan 15 procent av våra rödlistade växter och djur förekommer på myrar och sötvattenstränder (Naturvårdsverket rapport 5771, 2007, s. 19). Myrar är viktiga livsmiljöer för många fågelarter så som exempelvis grönbena, ljungpipare, småspov och smålom (Naturvårdsverket rapport 6493, 2012, s. 17). Det främsta hotet för fåglar där myrar utgör ett viktigt habitat för t.ex. födosök, häckning och rastning är att våtmarker förstörs och fragmenteras, eller att kvaliteten i deras livsmiljöer försämras. Fåglar har visat sig vara mycket lämpliga som indikatorarter vid bedömning av tillståndet i miljön (Naturvårdsverket rapport 6493, 2012, s. 15). 16

18 Populationstrenderna hos fågelarter som lever i sjöar, vattendrag och våtmarker antyder ett generellt mönster med fler stabila arter under det senaste decenniet än för de senaste 30 åren (Naturvårdsverket rapport 5813, 2008, s. 44). Det ser dock väldigt olika ut för olika fågelarter och skillnader finns mellan södra och norra Sverige. Arter knutna till myrar i södra Sverige har minskat kraftigt främst på grund av att dessa miljöer i många fall är under igenväxning eller har växt igen (Naturvårdsverket rapport 5813, 2008, s. 37). 2.3 Ekosystemtjänster i myrar Ekosystemtjänster är ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. Ekosystemtjänsterna bildar en väv av olika funktioner när de biotiska delarna av ekosystemen interagerar med de abiotiska delarna. Myrar bidrar med flera ekosystemtjänster. Förutom att de gynnar den biologiska mångfalden är myrar ett karaktäristiskt inslag i landskapet och utgör områden för friluftsliv- och rekreation. Myrar bidrar till att öka mångfalden i landskapet och ger en karaktär av orördhet som människor kan uppleva som betydelsefull (Naturvårdsverkets rapport 3270, 1987, s. 63). Flera skyddade myrar har ett högt besökstryck med anläggningar som till exempel parkeringsplats, fågeltorn, spångade vandringsleder och information om områdets natur för att underlätta för besökare. En viktig ekosystemtjänst från myrar är fastläggning av exempelvis tungmetaller. Myrar har möjlighet att bromsa upp och tillfälligt magasinera höga vattenflöden vilket bidrar till ett skydd mot översvämningar (Naturvårdsverkets rapport 6500, 2012, s. 392). Genom den inlagring av kol som sker vid torvbildning kan myrar också vara viktiga för kollagring och som kolsänkor Torvutvinning Torvens egenskaper varierar efter de förutsättningar som var rådande när torven bildades så som sammansättningen av växter, nederbörd, markvatten och topografi. Ibland kan det översta lagret av torven ha låg nedbrytningsgrad (humifiering). Vitmosstorv med låg nedbrytningsgrad är inte lämplig som energitorv men kan användas som odlingstorv. Under den låghumifierade torven kan det förekomma mer höghumifierad torv som är lämplig som energitorv. Graden av humifiering av torven ger ingen skarp gräns mellan odlingstorv och energitorv. Utvinning av torv har förekommit i större skala i mer än ett århundrade. Under den första halvan av 1900-talet användes torven mest till strötorv i ladugårdar. Utvin- 1 Kolsänkor tar upp kol från atmosfären och binder det. De huvudsakliga kolsänkorna är världshaven och växande vegetation. 17

19 ning av torv för energiändamål har skett i större omfattning under kristider. Under de båda världskrigen bröts betydande mängder men brytningen avtog därefter. (prop. 1984/85:120 s. 319). I början av 1960-talet upphörde utvinningen för att sedan återupptas under den första delen av 1980-talet. Drivkraften var då ökade priser på fossila bränslen samt statligt stöd för såväl utvinning, förädling och förbränning av torv. Utvinningen av både energi- och odlingstorv har ökat påtagligt sedan 1980-talet och även import och export har ökat. Större delen av torven som skördas idag används till energiutvinning. Torv samförbränns även med trädbränslen för att tillföra svavel till rökgaserna och därigenom minska korrosionen i pannor (Naturvårdsverket branschfakta 2005, utgåva 2, s. 10). Torv används även som jordförbättrare vid odling och som strö i djurstallar. Sverige står för cirka 10 % av torvuttaget i världen. Andra länder som skördar mycket torv är Finland, Tyskland, Irland och Vitryssland. Under 2012 skördades 1,8 miljoner kubikmeter energitorv och cirka 1,0 miljoner kubikmeter odlingstorv i Sverige. (SCB, 2012 s. 1 ff.). 2.5 Klimataspekter Torvmarker påverkar och blir påverkade av klimatet på flera sätt. I torven finns stora mängder kol inlagrat. Torvmarker har också ett utbyte av växthusgaser med atmosfären. Det handlar främst om koldioxid, metan- och lustgas. Metangas har cirka tjugo gånger starkare inverkan på klimatet än koldioxid och lustgas har flera hundra gånger starkare inverkan än koldioxid. En orörd myr är i allmänhet en kolsänka till följd av att den lagrar organiskt material genom exempelvis torvbildning. Vid täktverksamhet avvattnas marken och växtlighet tas bort. Båda dessa åtgärder påverkar torvmarkens balans av växthusgaser. När vattenytan sänks kraftigt innebär det att metangasbildningen på sikt kan förväntas upphöra. Sänkningen av vattenytan gör även att det organiska materialet bryts ned snabbare än om marken skulle ha lämnats orörd. Detta gör att växthusgaser så som koldioxid, lustgas och inledningsvis också metangas frigörs. Eftersom vegetationen avlägsnas för brytningen lagrar torvmarken inte kol längre. Vid förbränning av energitorv avgår bland annat koldioxid. Torvbrytning på myrar som redan är påverkade av markavvattning eller som naturligt ger en kraftig metanbildning kan vara gynnsam ur ett klimatperspektiv, eftersom markavvattningen då sannolikt minskar utsläppen av metangas och lustgas. Även genom lämplig efterbehandling kan påverkan på växthusgasbalansen förändras i gynnsam riktning (SOU 2002:100, s. 15). Enligt IVL:s studie om klimatpåverkan från energitorvutvinning (Hagberg & Holmgren, 2008, s. 12) finns det flera faktorer som kan minska klimatpåverkan från ett framtida torvbruk. I studien föreslås att utvinningen av torv bör inriktas på dränerade torvmarker så som odlad 18

20 torvmark som har höga utsläpp av koldioxid och lustgas samt skogsbevuxna torvmarker med hög torvnedbrytningshastighet och höga lustgasemissioner. Det kan vara svårt att avgöra om nettoutsläppen gör torvmarken till en nettokälla eller nettosänka av klimatpåverkande gaser. Det råder därför oenighet om i vilken omfattning olika våtmarkstyper påverkar klimatet. Det är även avgörande vilket tidsperspektiv som tillämpas. Det saknas beräkningar över hur stor potentialen är att minska en klimatpåverkan orsakad av markavvattning (Naturvårdsverkets rapport 6500, 2012, s.391 f). 2.6 Miljökonsekvenser Det är oundvikligt att inte påverka miljön vid torvbrytning men många miljökonsekvenser kan med olika åtgärder förebyggas eller begränsas. Omfattningen av påverkan beror på klimat, myrtyp, torvslag, täktområdets lokalisering, täktmetod och de skyddsåtgärder som vidtas (Naturvårdsverkets rapport 4596, 1996, s. 6). Det är viktigt att ha god kunskap om vilka miljökonsekvenser som bör beaktas vid planering av en torvtäkt. Vid torvbrytning används mark- och vattenområden både för själva brytningen och för olika anläggningar som exempelvis vägar, vändplaner, servicebyggnader, upplagsplatser och diken. Alla steg i torvhantering har större eller mindre påverkan på miljön främst i lokal eller regional skala. En torvtäkt leder till förlust och försämring av myrhabitat. Detta kan leda till fragmentering av myrar i landskapet och därmed förändringar i de ekologiska förutsättningarna för arter som är beroende av livsmiljön. En förutsättning för att utvinna torv är att marken först avvattnas vilket medför miljökonsekvenser för täktområdet och omgivande mark- och vattenområden. Markavvattning kan leda till ökad risk för negativa effekter på grund av översvämningar eller torka nedströms. Minskad vattenföring kan ge ökad vattentemperatur på sommaren respektive bottenfrysning på vintern eftersom mindre vatten fortare blir varmt och bottenfryser lättare (Naturvårdsverkets rapport 3270, 1987, s. 83). Vattenlevande djur kan påverkas negativt av förändrade flöden och temperaturer (Naturvårdsverkets handbok, 2009:5, s. 31). En sänkning av grundvattenytan kan också göra att marknivån sjunker i omgivande marker (Naturvårdsverkets handbok 2009:5, s. 31). Markavvattning kan leda till igenslamning och en ökning av löst organiskt material i recipienten. Mer organiskt material i vattnet medför en högre syreförbrukning vid nedbrytning. Om syrebrist uppstår kan det leda till en förändrad artsammansättning av bottenlevande djur (Naturvårdsverkets rapport 3270, 1987, s. 123). Större mängd torvpartiklar i vattnet missgynnar även djurplanktons förmåga att filtrera vatten och tillgodogöra sig näring (Naturvårdsverkets rapport 3270, 1987, s. 121). 19

21 Körning och grävning i marken kan öka uttransport av metylkvicksilver och totalkvicksilver. Metylkvicksilver binder starkt till organiskt material och lagras i exempelvis fisk (Bishop och Åkerblom, 2006, s. 4). Kvicksilver sprids främst till vatten genom uttransport av organiskt material (Magnusson, 2009, s. 52). Om marken innehåller järnsulfidrika avlagringar kan markavvattning leda till försurning av avrinnande vatten (Magnusson, 2009, s. 65). När grundvattenytan sänks kan tillgången på syrgas omvandla sulfidsvavel till svavelsyra och avrinningsvattnet blir då försurat. Försurningen av vattnet kan leda till att aluminium frigörs. I vissa områden i Sverige är det vanligt med uranrik berggrund och då finns risk för att uran frigörs vid markavvattning och sprids nedströms (SGU rapport 2012:12, s. 8). Etablering och drift av torvtäkter påverkar ljudmiljön med buller från maskinutrustning vid flera olika arbetsmoment bland annat vid lastning och transport av torven. Torvtäktsverksamhet kan även påverka tillgängligheten i landskapet vilket kan inverka på andra samhällsintressen så som exempelvis rennäringen och friluftslivet. Brytning av torv ger upphov till torvdamm. Hur mycket det dammar beror på väderförhållanden, mängden torv som upparbetas och vilka metoder som används (Naturvårdsverkets rapport 4596, 1996, s. 7). Lång tids torka under sommaren ger bra brytningsförhållanden, men vid kraftig vind kan det också innebära ökad damning och ökad risk för brand. Torvbrytning påverkar växthusgasbalansen på flera sätt, se avsnitt 2.5. Utsläpp vid torvförbränning beror till stor del på halter av ämnen i torven och på förbränningsoch reningsteknik. Förbränningsutsläpp sker i form av koldioxid, försurande ämnen såsom svavel- och kväveoxider, radioaktiva ämnen och tungmetaller. Svaveldioxid bildas vid oxidation av svavel i torven och uppstår således vid förbränning av svavelhaltig torv. Förbränningsmetod och anläggningsutformning samt halten av kväve i torven är avgörande för hur mycket kväveoxider som bildas (Naturvårdsverket branschfakta 2005, utgåva 2, s. 18). Förekomst och hantering av petroleumprodukter i fordon och delar av anläggningen medför alltid en viss risk för spill och läckage i samband med utvinningen vilket kan leda till stora miljökonsekvenserna för omgivande mark- och vattenområden. 20

22 3 Miljökvalitetsmålen 3.1 Förutsättningar I prövningsunderlag omnämns ofta verksamheternas inverkan på miljökvalitetsmålen och Naturvårdverket anser att det därför är viktigt beskriva myndighetens bedömningar i dessa frågor. I Torvutredningen (SOU 2002:100, s. 52) anges att de miljökvalitetsmål som ska beaktas vid utvinning och användning av torv är förutom Myllrande våtmarker även Begränsad klimatpåverkan och Levande skogar. Naturvårdsverket bedömer att även exempelvis Ett rikt växt- och djurliv, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt Levande kust och skärgård kan vara relevanta. Naturvårdsverket har ett utpekat ansvar för Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan och dessa beskrivs mer utförligt i nästa avsnitt. Miljökvalitetsmålen är viktiga vid tolkning av miljöbalken (figur 1). Utgångspunkten är portalparagrafen i 1 kap. 1 miljöbalken (MB) där syftet med miljöbalken anges. Syftet är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Vad hållbar utveckling innebär konkretiseras i de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har antagit. (prop. 2004/05:150, s. 375.) Portalparagrafen Hållbar utveckling Konkretiseras i miljökvalitetsmålen Grund för tolkning av miljöbalken Figur 1. Schematisk bild över miljökvalitetsmålens koppling till prövning enligt miljöbalken. Miljökvalitetsmålen ska ge ledning vid tillämpningen av miljöbalken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär (prop. 1997/98:45 del 2 s. 8). Samtliga bestämmelser i miljöbalken ska tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras ska det som mest sannolikt gynnar hållbar utveckling väljas. (prop. 1997/98:45 del 2 s. 8 och jämför MÖD 2006:53, 2009:48 och 2010:38.) 21

23 Ibland ställs olika miljöhänsyn mot varandra. En avvägning får alltid göras i det enskilda fallet av vad som ger den totalt sett bästa effekten med avseende på miljöbalkens mål. (prop. 1997/98:45, del 2, s. 15 ff.). Riksdagen beslutade 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet med generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155). Generationsmålet anger inriktningen av den samhällsomställning som behöver ske för att miljökvalitetsmålen ska nås och syftar till att vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Generationsmålet innebär att det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Etappmålen ska underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Tre etappmål är särskilt relevanta vid bedömning av torvtäktsverksamhet. Dessa är etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens 2, etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och etappmålet om hotade arter och naturtyper. 3.2 Myllrande våtmarker Enligt miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker ska våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet bibehållas och värdefulla våtmarker ska bevaras för framtiden. Miljökvalitetsmålet innebär bland annat att våtmarker så långt som möjligt ska skyddas mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering samt att torvbrytning inte ska ske på platser med höga natur- eller kulturvärden eller på ett sådant sätt att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden. Värdefulla våtmarkers värden ska upprätthållas eller restaureras (prop. 2009/10:155 s. 173). I den fördjupade utvärderingen som gjordes för Myllrande våtmarker 2012 framgår att igenväxning av myrar är ett stort problem som är störst i Sydsverige. Orsakerna är främst markavvattning kombinerat med tillskott av näring som frigörs när torv bryts ned men även nedfall av kväveföreningar har betydelse för igenväxningen (Naturvårdsverket rapport 6500, s. 388 ff.). I utvärderingen anges att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till år 2020 med idag beslutade eller planerade styrmedel. Regeringen beslutade i april 2012 om preciseringar av miljökvalitetsmålen och etappmålen i miljömålssystemet. I beslutet anges följande precisering för Myllrande våtmarker, Torvbrytning sker med stor hänsyn till miljö- och kulturhistoriska värden och endast i myrar med ringa naturvärden som redan är kraftigt på- 2 Förmågan att återhämta sig eller motstå olika störningar. 22

24 verkade av dikning eller torvtäkt. Torvbrytning förhindrar våtmarkens möjlighet att behålla ekosystemtjänsten kollagring. Verksamheter som påverkar våtmarkerna negativt visar stor hänsyn så att skador på våtmarkerna undviks eller minimeras. Hänsyn tas till våtmarksanknutna arters spridningsmöjligheter i planeringen av olika verksamheter, så att fragmentering av arters livsmiljöer inte sker och nya barriärer inte skapas. (Ds 2012:23, s. 86 f.) De övriga preciseringar som regeringen fastställde för miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker och som kan vara relevanta för bedömningar av torvtäktverksamhet återges nedan (Ds 2012:23, s. 79 f.): Våtmarker av alla typer finns representerade i hela landet inom sina naturliga utbredningsområden. Våtmarkernas viktiga ekosystemtjänster som biologisk produktion, kollagring, vattenhushållning, vattenrening och utjämning av vattenflöden är vidmakthållna. Våtmarker är återskapade, i synnerhet där aktiviteter som exempelvis dränering och torvtäkter har medfört förlust och fragmentering av våtmarker och arter knutna till våtmarker har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sitt naturliga utbredningsområde. Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till våtmarkerna har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer. Hotade våtmarksarter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts. Våtmarkernas natur- och kulturvärden i ett landskapsperspektiv är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns. Våtmarkernas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad. Naturvårdsverket vill framhålla att prövning av torvtäkter ska göras restriktivt för att värna våtmarkernas funktion i landskapet enligt 9 kap. 6 g MB och förarbetena till denna bestämmelse för att miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker ska kunna nås. 3.3 Ett rikt växt- och djurliv Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. (prop. 2004/05:150 s. 203.) 23

25 I 2012 års fördjupade utvärdering av miljömålet Ett rikt växt- och djurliv anges att åtgärderna för att värna ekosystemen och hejda förlusten av biologisk mångfald är otillräckliga. Drivkrafterna är mycket starka för ett intensivt nyttjande av mark och fragmentering av landskapet. Miljökvalitetsmålet bedöms därför inte vara möjligt att nå med nuvarande styrmedel och tillämpningen av dessa. Ett rikt växt- och djurliv är beroende av att flera av de andra miljökvalitetsmålen nås, bland annat Myllrande våtmarker och Begränsad klimatpåverkan. De preciseringar som regeringen fastställde för miljökvalitetsmålet Ett rikt växtoch djurliv och som kan vara relevanta för bedömningar av torvtäktverksamhet återges nedan (Ds 2012:23, s. 111 f.): Bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer. Den i klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar. Ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter. Det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras. Det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena. Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan. Naturvårdsverket bedömer att inom ramen för prövning av torvtäkter bör hänsyn tas till olika ekosystemtjänster, djur- och växtliv och deras biotoper ur ett landskapsperspektiv för att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv ska kunna nås. 3.4 Begränsad klimatpåverkan Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig (prop. 2009/10:155 s. 82). Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och 24

26 andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. I detta övergripande mål inkluderas samtliga utsläpp från alla verksamheter. Etappmålet för Begränsad klimatpåverkan är att utsläppen för Sverige för 2020 bör vara 40 procent lägre jämfört med 1990 för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och exempelvis torvbruk inkluderas för närvarande inte i det nationella målet för Torvförbränning är en del av energisektorn och räknas som ett fossilt bränsle enligt klimatkonventionen och i det Europeiska systemet för handel med utsläppsrätter. I IPCC:s vägledning från 2006 klassas torv som en egen kategori. Enligt EU:s förordning om utsläppsrätter från 2012 anges att torv inte ska klassificeras som ett biobränsle. (prop. 2009/10:155 s. 85 och Ds 2012:23, s. 117 f.) I beslut om preciseringar och etappmål i miljömålssystemet finns två preciseringar för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, dessa återges nedan (Ds 2012:23, s. 23 f.): Temperaturmålet, det vill säga att den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Koncentrationsmålet, det vill säga att Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter. Myrars viktiga funktioner att ta upp koldioxid och lagra kol har avsevärt försvagats exempelvis genom markexploatering. Det är nödvändigt att utveckla åtgärder som verkar för att minska förlusterna av biologisk mångfald och som samtidigt bidrar till att reducera avgången av växthusgaser från marken. (prop. 2008/09:162, s. 121 f.). Vilken roll torvmarker spelar i klimatfrågan beror på sambanden mellan olika faktorer som till exempel våtmarkstyp, näringsinnehåll, trädtäckningsgrad och omfattning av dikespåverkan. Den svenska energipolitiken baseras bland annat på ekologisk hållbarhet, försörjningstrygghet och ekonomisk konkurrenskraft och rymmer enligt regeringen ett inslag av torv, om än i begränsad omfattning (prop. 2008/09:163, s. 35 f.). Beräkningar visar att utvinning av torv från orörda myrar på 200 års sikt resulterar i en klimatpåverkan som är ungefär lika stor som om man använt motsvarande mängd kol för energiproduktion (Nilsson & Nilsson, 2004, s.1). Torvbruk på vissa dikade torvmarker skulle kunna minska energitorvens klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv. Den minskade klimatpåverkan beror huvudsakligen på återställning med plantering av skog och återvätning efter torvbrytningen(nilsson & Nilsson, 2004, s. 85 ff.). Återvätning av dikade torvmarker utan torvbruk skulle däremot leda till nettoreduktion av utsläpp av växthusgaser om produktiviteten varit låg i det befintliga skogsbeståndet (SLU, 2008, kap. 7). 25

27 Att tillsätta torv vid förbränning av trädbränsle kan ha en positiv inverkan på förbränningsegenskaperna. En viss inblandning av svavelhaltiga bränslen som kol, liksom torv, i trädbränslet kan minska korrosionen och förbättra förbränningen (Naturvårdsverket branschfakta, utgåva 2, s. 14). De positiva sameldningseffekterna kan dock troligtvis även erhållas med hjälp av andra metoder (Hagberg & Holmgren, 2008, s. 40). För att kunna begränsa klimatförändringen till under 2 o C bedöms de globala utsläppen behöva halveras till 2050 och minska till nära noll I det tidsperspektivet har brytning och förbränning av torv en växthusgaspåverkan i paritet med fossila bränslen (SOU 2002:100, s. 286). Naturvårdsverket bedömer därför att brytning av torv motverkar möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. 26

28 4 Våtmarksinventeringen 4.1 Förutsättningar Den nationella Våtmarksinventeringen (VMI) är ett verktyg vid bedömningen av lokalisering av torvtäkter. Vissa våtmarker som inventerats inom ramen för VMI omfattas av områdesskydd. En hög klassificering i VMI behöver dock inte betyda att våtmarken omfattas av områdesskydd. Nedan ges en kort bakgrundsbeskrivning av VMI. Därefter förklaras på vilket sätt Naturvårdsverket anser att den bör tillämpas vid prövning av torvtäkter. Se även kapitel 7, avsnitt och Bakgrund, syfte och omfattning Länsstyrelserna har med stöd från Naturvårdsverket gjort en nationell våtmarksinventering. Med start i början av 1980-talet inventerades våtmarker under 25 års tid. Totalt inventerades objekt med en yta av 4,3 miljoner hektar, vilket motsvarar tio procent av Sveriges totala landyta. Den svenska våtmarksinventeringen är troligen en av de mest omfattande systematiska kartläggningar av naturtyper som gjorts i världen. VMI är ett betydelsefullt underlag vid hantering av ärenden på kommuner och länsstyrelser och är en av de mest använda inventeringarna. (Naturvårdsverkets rapport 5925, 2009 s. 86.) Syftet med VMI var att öka kunskapen om landets våtmarker och deras värden. VMI ska kunna vara ett fakta- och planeringsunderlag för myndigheters handläggning av våtmarksärenden, till exempel vid prövning av torvtäkter (Naturvårdsverket rapport 5925, 2009, s. 10). VMI representerar en regions samlade syn på våtmarkerna inom området, vilket också är en förutsättning för att underlaget ska kunna fungera som ett planeringsverktyg. Flera län har gjort kompletterande inventeringar av rikkärr enligt VMI-metodiken för att få mer kunskap om dessa ofta små områden med höga naturvärden. Dessa inventeringar är också av intresse vid prövning av torvtäkter. 4.3 Metod VMI gjordes utifrån en genomarbetad metodik för att skapa ett så enhetligt underlag som möjligt. Först flygbildstolkades alla våtmarker som uppfyllde det länsanpassade storlekskriteriet. Kompletterande information hämtades från kartor, litteratur, tidigare undersökningar och inventeringar. Under denna förberedande period registrerades en mängd uppgifter om våtmarkerna och dessa fördes in i VMI-databasen. När våtmarksobjekten avgränsades var grundregeln att all hydrologiskt sammanhängande våtmark skulle bilda ett objekt (Naturvårdsverket, snv pm 1680, 1983, s. 19). Det innebär att ett våtmarksobjekt kan innehålla flera olika våtmarkstyper som har hydrologisk kontakt med varandra (Naturvårdsverket rapport 5925, 2009, s. 27

29 23). Delobjekt avgränsades efter våtmarkstyp, så ett delobjekt kan finnas på flera ställen inom ett objekt. När alla data hade registrerats gjordes en poängberäkning efter registrerade data kopplade till vissa kriterier. Beräkningen mynnade ut i fyra naturvärdesklasser. Klass 1 objekt har mycket höga naturvärden för regionen och är av internationellt eller nationellt bevarandevärde. De är oftast till stor del opåverkade och behöver bevaras för framtiden. Inga ingrepp som kan påverka eller ytterligare påverka hydrologin bör tillåtas. Klass 2 objekt är vanligen även de i stora delar opåverkade av ingrepp och har höga naturvärden med nationellt eller regionalt bevarandevärde. Ingrepp som påverkar objektens hydrologi bör undvikas. Klass 3 objekt består av allt från helt opåverkade våtmarker med relativt höga naturvärden till mer påverkade våtmarker med vissa bevarade naturvärden och är av lokalt bevarandevärde. Klassen kan innefatta objekt som till vissa delar är påverkade och annars intakta. Ingrepp kan tillåtas om påverkan på natur- och kulturvärden begränsas. Klass 4 objekt är starkt påverkade objekt som saknar naturvärden enligt vad som framkommit i VMI:s inventering. Vissa objekt kan dock ha vissa natur- och kulturvärden. En del opåverkade våtmarker kan förekomma. Vid exploatering är det i första hand dessa objekt som kan tas i anspråk, eftersom de redan till stor del är kraftigt störda. Kriterierna för bedömningen av naturvärdena var bland annat representativitet, storlek, orördhet, mångformighet och raritet (Naturvårdsverket rapport 5925, 2009, s. 21). Raritet bedöms utifrån hur sällsynt en våtmarkstyp är inom en naturgeografisk region. Representativitet är ett mått på vilka typer av våtmark som är vanligt förekommande eller som endast förekommer inom en viss naturgeografisk region. Storlek kan bland annat ses som ett mått på en våtmarks integritet. (Naturvårdsverket, snv pm 1680, 1983, s. 2) Med en våtmarks integritet avses att en stor våtmark oftast har centrala delar som inte så lätt påverkas även om omgivningen påverkas genom till exempel näringsläckage från skogsbruksåtgärder och markavvattning. Ett stort objekt påverkas dessutom oftast mindre av störningar från omgivningen jämfört med ett mindre objekt som har likartad och lika omfattande omgivande verksamheter som skapar störningar och påverkan. Ett stort objekt kan ha en större variation i hydrologi, topografi och ekologi än små objekt och kan därför erbjuda ett större utbud av livsmiljöer. Detta är speciellt viktigt för arter som är beroende av övergångsmiljöer. Dessutom finns förutsättningar för att ha större artpopulationer i stora objekt, vilka därför sannolikt är mindre sårbara. Ett flertal djurarter kräver också stora områden för sin existens. Metodiken speglar stora våtmarkers värden genom att lyfta fram stora våtmarksobjekt. 28

30 Naturvärdesklassningen gjordes utifrån hur områdenas naturvärden relaterade till varandra inom länets biogeografiska regioner. Exempelvis fick den tiondel (ungefärligt riktvärde) av områdena som hade flest poäng i en länsdel naturvärdesklass 1. Andelen objekt som hör till de olika naturvärdesklasserna skiljer sig något från riktvärdet som lagts upp inom VMI (tabell 1). Tabell 1. Andel våtmarker per naturvärdesklass. Naturvärdesklass Riktvärde Verkligt värde och Skillnaden mellan riktvärdet och det verkliga värdet kan till viss del ha med andelen helt förstörda våtmarker att göra men kan också förklaras med att det finns en hög andel riktigt värdefulla våtmarker som inte passar i lägre kategorier. Exempelvis baseras en högre andel klass 1-objekt i Gotlands och Malmöhus län (nuvarande Skåne län) på att dessa våtmarker har ett högt värde nationellt sett och även att en stor andel av de värdefullaste våtmarkerna i dessa län förstörts redan före VMI (Naturvårdsverkets rapport 5925, s. 72). 4.4 Tillämpning av VMI i tillståndsprövningar Naturvårdsverket anser att VMI ska användas som ett planeringsverktyg och att VMI bör ge vägledning i tillståndsprövningar och vid planering av torvtäkter. VMI ger en regional överblick som är viktig bland annat för att kunna fatta beslut som leder till att vi når miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker. Lokaliseringen av en torvtäkt är på många sätt avgörande för de miljökonsekvenser som uppkommer till följd av verksamheten, se även kapitel 7. Naturvårdsverket anser att våtmarker i naturvärdesklass 1 och 2 i VMI och våtmarker med motsvarande värden bör undantas från täktverksamhet. Det kan finnas tillfällen när våtmarker med naturvärdesklass 3 och 4 har höga naturvärden. (Jämför prop. 2008/09:144 s. 21.) Naturvårdsverket anser att VMI tillsammans med en lokal inventering utgör grund för en samlad naturvärdesbedömning. Det är viktigt att betona att det krävs mer detaljerad information om naturvärden i en enskild prövning än den som finns i VMI. VMI och en lokal inventering visar olika saker och kompletterar därför varandra. En lokal naturvärdesinventering kan ge en noggrannare och mer fullständig bild av förekomst av arter med mera än VMI. VMI visar däremot den enskilda våtmarkens betydelse i landskapet och regionen (figur 2). 29

31 Samlad naturvärdesbedömning Våtmarksinventeringen Lokala inventeringar Regional jämförelse Nationellt jämförbart Detaljerad Figur 2. Fördelen med VMI är att den ger en regional jämförelse och är nationellt jämförbar. Andra inventeringar kan dock ha högre detaljeringsgrad. Tillsammans utgör de en grund för en samlad naturvärdesbedömning. Naturvårdsverket vill framhålla att man vid bedömningen av ett delobjekts naturvärden bör ta hänsyn till hur delobjektet påverkar övriga delar av objektet som det tillhör. Om ett delobjekt påverkas negativt av exploatering finns det risk för att även andra delar av objektet får ett lägre naturvärde oavsett om exploateringen direkt tar i anspråk övriga delar av objektet. Man bör därför betrakta hela våtmarksobjektet som ett sammanhängande objekt. Det är Naturvårdsverkets uppfattning att avgränsning och klassning i VMI inte ska uppdateras kontinuerligt i enskilda fall. Detta eftersom enstaka områdens klassning inte kan bedömas utan att man gör en jämförelse med naturvärdesutvecklingen inom ett större område. Finns det däremot en god grund för att ändra bedömningen av en våtmarks naturvärden jämfört med inventeringstillfället kan detta däremot ge utslag vid prövning i det enskilda fallet. Angående praxis se avsnitt Våtmarksinventeringens aktualitet VMI pågick under 25 år och i vissa delar är det tre decennier sedan den genomfördes. Myrar utvecklas generellt mycket långsamt. Den mänskliga påverkan har dock ökat betydligt de senaste hundra åren vilket har gjort att förändringar sker i snabbbare takt än tidigare. Huvudorsaken är den stora hydrologiska påverkan till följd av markavvattning som skett i hela Sverige. Även klimatförändringar och kvävenedfall orsakar förändringar i stor skala (Naturvårdsverkets rapport 5925, s. 17 ff.) I två län, Gävleborg och Dalarna, har man undersökt hur naturvärdesklassningen i VMI har förändrats sedan VMI genomfördes. Resultaten pekar på att det i större delen av våtmarkerna inte har skett någon förändring i klassindelning. De våtmarker som visat sig vara särskilt känsliga för förändring är våtmarkerna i de lägre 30

32 klasserna. Små myrar verkar också förändras snabbare än stora (Rapport 5925, s. 91). Resultaten indikerar att våtmarker i höga naturvärdesklasser kan ha förhållandevis högre värden än vid inventeringstillfället för VMI. Motsvarande bild framkommer i en jämförelse mellan VMI-objekt och miljöövervakningsdata gällande öppen myr för de fyra nordligaste länen. En större andel av klass 4-områdena har förändrats än andelen av klass 1- områdena (opubl. NV ). Naturvårdsverket bedömer att VMI:s naturvärdesklasser är ett viktigt verktyg vid lokalisering av torvtäkter och att klassindelningen i VMI fortfarande är aktuell. 4.6 Restaurering av våtmarker De flesta myrarna i landet är skadade och hydrologiskt påverkade. Behovet av restaurering är stort om miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker ska nås och de berörda naturtyperna ska kunna uppnå gynnsam bevarandestatus. En våtmark med naturvärdesklass 1 eller 2 som redan vid inventeringen hade delobjekt om var hydrologiskt påverkade, indikerar att det är fråga om ett område som kan vara lämpligt att restaurera. VMI är ett användbart underlag för bedömning av lämpliga restaureringsobjekt genom den information som registrerats här i form av typ och grad av ingrepp i våtmarkerna (Naturvårdsverkets rapport 5925, s. 89). Enligt art- och habitatdirektivet (92/43/EEG) ska alla naturtyper i direktivets bilaga 1 ha gynnsam bevarandestatus. Idag är det endast habitatet Kalkkärr med gotlandsag som bedöms ha god status medan övriga naturtyper har otillfredsställande eller dålig status. I kontinental region är det sämst ställt för habitaten Rikkärr och Högmossar men inte heller i boreal region har högmossar gynnsam bevarandestatus (Naturvårdsverket rapport 5771, 2007 s. 29 f.). Även EU:s strategi för biologisk mångfald har en hög ambitionsnivå när det gäller återställning av skadade miljöer. I EU:s sjunde miljöhandlingsprogram påtalas behovet av återställning (Beslut nr 1386/2013/EU om ett allmänt miljöhandlingsprogram för unionen till 2020 Att leva gott inom planetens gränser). Sverige har även ratificerat konventionen om biologisk mångfald - Convention on Biological Diversity - och därmed gjort ett internationellt åtagande om genomförandet av konventionen. Att vara part i konventionen medför åtaganden om bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, och krav på rapportering om hur genomförandet av konventionen framskrider i Sverige. Vid partsmötet i Nagoya 2010 antogs höga ambitionsnivåer gällande restaureringsinsatser av skadade livsmiljöer. För mer information se Naturvårdsverket rapport 6389, 2010, Konventionen om biologisk mångfald och svensk naturvård, Sammanfattning av Sveriges fjärde nationella rapport till sekretariatet för konventionen om biologisk mångfald. Naturvårdverket bedömer att restaureringsinsatser kommer att behöva koncentreras till områden där befintliga skador har en negativ påverkan på områden med 31

33 höga naturvärden för att dessa områdens värden inte ska minska. Detta är till exempel områden av riksintresse för naturvård, naturreservat, Natura 2000-områden och högt klassade VMI-områden. 32

34 5 Tillstånd och anmälan samt koncession 5.1 Förutsättningar Bestämmelser om prövning av torvtäkter finns både i miljöbalken och i torvlagen. Det är det framtida användningsområdet för torven som avgör vilka bestämmelser som är tillämpliga. Avgörande är om det är fråga om torv för att utvinna energi eller odlingstorv. Att bryta odlingstorv kräver i de flesta fall tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken och miljöprövningsförordningen. Detta skiljer sig från prövning av en ansökan om att bryta energitorv. Då ansöker man om koncession enligt torvlagen och torvförordningen och endast delar av miljöbalken tillämpas (figur 3). Figur 3. Schematisk bild av vilka lagar och förordningar som tillämpas vid prövning av torvtäkter. I detta kapitel beskrivs inledningsvis de olika prövande myndigheterna och de olika nivåerna av prövning. Sedan beskrivs vilka bestämmelser som ska tillämpas vid prövning av täkt för odlingstorv och energitorv. 5.2 Prövande myndigheter Det är olika myndigheter som fattar beslut om tillstånd och anmälan enligt miljöbalken och koncession enligt torvlagen (figur 4). Tillstånd enligt miljöbalken för odlingstorvtäkt prövas av miljöprövningsdelegationen som är ett särskilt organ hos länsstyrelsen (förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer). Ett beslut från miljöprövningsdelegation kan enligt 19 kap. 1 MB överklagas till markoch miljödomstol. Anmälan av torvtäkt för både energi- och odlingsändamål görs däremot till kommunal nämnd, vars beslut enligt 19 kap. 1 MB kan överklagas till länsstyrelse och därefter till mark- och miljödomstol. Domar från mark- och 33

35 miljödomstol kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen, Svea hovrätt. För att Mark- och miljööverdomstolen ska pröva målet krävs prövningstillstånd (dispens), vilket innebär att Mark- och miljööverdomstolen fattar beslut om huruvida det finns skäl att pröva målet. Koncession kan avse antingen undersökning eller bearbetning. Inför en ansökan om koncession kan tillstånd även ges till förberedande undersökning. Koncession för energitorvtäkt prövas av länsstyrelsen i det län där myren eller större delen av myren ligger (5 torvlagen). Länsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen (41 torvlagen). Mer detaljerade föreskrifter om ansökningsförfarandet och handläggningen i fråga om koncessioner och andra ärenden enligt torvlagen finns i torvförordningen. Figur 4. Olika nivåer av prövning och de myndigheter som är ansvariga för prövningen. 5.3 Tillstånd och anmälan enligt miljöbalken Tillstånd Odlingstorvtäkt kan behöva tillstånd enligt 9 kap. 6 MB och 1 kap. 3 miljöprövningsförordningen. Prövningen sker enligt: 4 kap. 1 miljöprövningsförordningen, tillståndsplikt B, (verksamhetskod 10.10) eller 4 kap. 3 miljöprövningsförordningen tillståndsplikt B, (verksamhetskod 10.20). Torvtäkter är inte tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöbalken och miljöprövningsförordningen om verksamheten omfattas av en bearbetningskoncession enligt torvlagen. Torvtäkter är inte heller tillståndspliktiga om de endast innebär att 34

36 man ska lägga upp och forsla bort redan utbrutet och bearbetat material efter att tillsynsmyndigheten beslutat att täkten är avslutad. Tillståndsplikt enligt miljöbalken infaller om: Verksamhetsområdet är större än 150 hektar (4 kap. 1 miljöprövningsförordningen, 10.10) eller det är fråga om torvtäkt för annat än markinnehavarens husbehov (upp till 150 hektar) (4 kap. 3 miljöprövningsförordningen, 10.20) Anmälan för husbehovstäkter Anmälningsplikt gäller för husbehovstäkter för torv oavsett användningsområde som har ett verksamhetsområde som är större än fem hektar eller har ett uttag av mer än kubikmeter torv (totalt uttagen mängd) (1 kap. 10 och 4 kap. 5 miljöprövningsförordningen, 10.40). Precis som för tillståndsplikt så undantas verksamheter som omfattas av bearbetningskoncession från kravet på anmälan. Anmälningsplikten gäller inte heller om verksamheten är tillståndspliktig. En anmälningspliktig verksamhet får startas tidigast sex veckor efter att anmälan har gjorts om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat (9 kap. 6 c MB). För mer information hänvisas till Naturvårdsverkets handbok (2001:6) Anmälan för samråd och information om husbehovstäkter på Naturvårdsverkets hemsida. Husbehovstäkter som är mindre än fem hektar eller med uttag mindre än kubikmeter torv (totalt uttagen mängd) behöver varken tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen. Det kan krävas samråd enligt 12 kap. 6 MB om verksamheten väsentligt kan komma att ändra naturmiljön. Även om markavvattningen har tillståndsprövats kan de övriga delarna av verksamheten innebära sådan påverkan på miljön att man är skyldig att anmäla verksamheten enligt 12 kap. 6 MB. Se vidare i kapitel 6. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB ska beaktas, även för husbehovstäkter som inte omfattas av samråds-, anmälnings- eller tillståndsplikt. Oavsett storlek på husbehovstäkten behövs tillstånd till markavvattning för husbehovstäkter i enlighet med vad som anförs i kapitel 6. Naturvårdsverket anser att husbehovstäkter inte bör lokaliseras i våtmarker med naturvärdesklass 1 eller 2 enligt VMI eller i andra våtmarker med höga naturvärden, se även kapitel 4 och 7. För de husbehovstäkter som är anmälningspliktiga är bestämmelsen i 9 kap. 6 g MB tillämplig. För övriga husbehovstäkter grundar sig denna bedömning på en tillämpning av 2 kap. MB, särskilt lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 MB Samråd och miljökonsekvensbeskrivning I 6 kap. MB finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga eller driva eller ändra verksamheter enligt bland annat 9 och 11 kap. MB. Miljökonsekvens- 35

37 beskrivningen ska identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra. Den ska dels beskriva effekterna på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningen är också att möjliggöra en samlad bedömning av effekterna på människors hälsa och på miljön. I dessa delar hänvisas till Naturvårdsverkets allmänna vägledning om miljökonsekvensbeskrivningar av verksamheter och åtgärder som finns på Naturvårdsverkets hemsida. Länsstyrelsen beslutar under samrådet om en verksamhet eller åtgärd antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om den medför betydande miljöpåverkan utökas samrådskretsen och det ställs andra krav på vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla (6 kap. 4 och 7 MB.) Se även Naturvårdsverket vägledning på hemsidan för mer information om samråd för miljökonsekvensbeskrivningar. En torvtäkt antas alltid medföra en betydande miljöpåverkan om den omfattas av 4 kap. 1 eller 3 miljöprövningsförordningen och är en torvtäkt som är större än 150 hektar eller har en produktion som överstiger kubikmeter per kalenderår (3 första stycket andra punkten förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar). Om det är fråga om prövning av andra verksamheter eller ändring av verksamheter ska länsstyrelsen besluta om verksamheter och åtgärder kan antas ha en betydande miljöpåverkan med stöd av de kriterier som anges i bilaga 2 till förordningen (3 andra stycket förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar). Detta betyder att länsstyrelsen vid behov kan besluta att även mindre odlingstorvtäkter ska antas ha en betydande miljöpåverkan. För energitorvtäkter finns inga bestämmelser om att täkter över viss storlek alltid ska anses ha en betydande miljöpåverkan. Där görs bedömningen enbart med stöd av bilaga 2 till förordningen Lokaliseringsprincipen För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska en plats väljas som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (2 kap. 6 MB). I bedömningen ska också täktens effekter på omgivningen och nedströms i avrinningsområdet beaktas. Ett tillstånd eller en dispens får enligt samma bestämmelse inte ges i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900). I förarbetena framhålls att täkt innebär uttag av naturresurser som inte är förnyelsebara. Det är särskilt viktigt vid nyetablering av en täkt att det är möjligt att vid prövningen ta ställning till dels om det innebär en god hushållning att bryta täktmaterialet, dels om täktens lokalisering är lämplig med hänsyn till det intrång i miljön som täkten innebär. I en ansökan om tillstånd ska verksamhetsutövaren visa att det är förenligt med god hushållning att utvinna materialet. En ansökan kan 36

38 avslås med motiveringen att behovet kan tillgodoses med material från en annan täkt. (prop. 2008/09:144 s. 12 f.) Alternativ lokalisering När en verksamhet antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljökonsekvensbeskrivningen alltid innehålla en redovisning av alternativa platser om sådana är möjliga. Beskrivningen ska innehålla en motivering till varför ett visst alternativ har valts (6 kap. 7 andra stycket fjärde punkten MB). Naturvårdsverket anser att det i de flesta fall är önskvärt att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller förslag på alternativa lägen och motiv till varför dessa har avförts. Miljökonsekvensbeskrivningen ska ligga till grund för en prövning av ansökan enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Torv är en ändlig naturresurs. Trots det är marktypen inte ovanlig. I Sverige finns det 5 6 miljoner hektar torvmarker. Naturvårdsverket anser att torv inte är en sådan fyndighet där möjligheten att hitta alternativa lokaliseringar i allmänhet kan anses vara begränsad. För torv är flera aspekter avgörande för vad som är ett rimligt avsättningsområde. Odlingstorv kan transporteras långt, och även exporteras till andra länder. Naturvårdsverket anser att det är rimligt att ta hänsyn till detta när man beskriver alternativa lokaliseringar. En beskrivning av alternativa lokaliseringar kan behövas även i en prövning av en förlängning av ett tillstånd. Detta eftersom en ansökan bör betraktas som en ny verksamhet vid tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser oavsett om det gäller ett tidigare tillståndsgivet men inte utbrutet material, fördjupning, utvidgning av tidigare täktområdet eller brytning i helt nytt området (Se MÖD 2006:29.) Hushållningsbestämmelserna En allmän utgångspunkt vid markanvändning som framgår av 3 kap. 1 MB är att markområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Det ska ges företräde till användning av mark som medför god hushållning ur allmän synpunkt. De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB ska främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. I hushållningsbestämmelserna anges vilka allmänna intressen som särskilt ska beaktas vid sådana avvägningar för att en god hushållning med mark- och vattenområden ska uppnås. Länsstyrelserna samordnar statens intressen i frågor som rör användning av mark- och vattenområden inom länet. Kunskapsmaterialet beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse kommer till uttryck i den kommunala översiktsplaneringen. (prop. 1997/98:45 del 2 s. 28 f.) Kommunerna ska i översiktsplanen redovisa hur de bedömer att skyldigheten att ta hänsyn till riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB tillgodoses. I praxis har framhållits att en 37

39 aktuell och välunderbyggd översiktsplan har stor betydelse när det gäller bedömningen av vad som kan anses vara en lämplig plats för en verksamhet. (Se bl.a. MÖD 2005:66, MÖD 2009:32 och MÖD:s dom den 28 september 2012 i mål M ). För mer information hänvisas till Naturvårdsverkets handbok Riksintresse för naturvård och friluftsliv handbok 2005:5 med allmänna råd för tillämpningen av 3 kap. 6 andra stycket miljöbalken. I 4 kap. MB finns hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet. Användning av mark och vatten som kan påverka ett Natura 2000-område och som omfattar en verksamhet eller åtgärd som kräver Natura 2000-tillstånd får komma till stånd endast om sådant tillstånd har lämnats (4 kap. 8 MB). Detta innebär att markanvändning inte får medges innan ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a MB lämnats om sådant krävs. Bestämmelsen infördes för att kraven i art- och habitatdirektivet 3 och fågeldirektivet 4 även skulle bli gällande i samband med den prövning av markanvändningsfrågor som sker enligt andra lagar än miljöbalken Områdesskydd och artskydd Bestämmelser om områdesskydd och artskydd finns i 7 och 8 kap. MB. Nedan beskrivs några skyddsformer som Naturvårdsverket anser är särskilt viktiga att lyfta fram och som kan komma att bli aktuella vid prövning av torvtäkter. Beroende på verksamhetens lokalisering kan dock fler skyddsformer bli aktuella. I EU:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) och fågeldirektiv (79/409/EEG) ingår upprättandet av nätverket Natura 2000 som en åtgärd för att värna vissa arter och naturtyper. Syftet med nätverket är att naturvärdena i Natura 2000-områdena ska bevaras och skyddas från åtgärder innanför och utanför området. Bestämmelserna i direktiven har genomförts bland annat genom bestämmelser i 7 kap b MB. Dessa bestämmelser klargör under vilka förutsättningar man kan tillåta att ett Natura 2000-områdes naturvärden försämras. Se även avsnitt För mer information hänvisas till Naturvårdsverkets handbok Natura 2000 i Sverige, 2003:9 med allmänna råd och Europeiska kommissionens vägledning Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden, Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG. Bestämmelser om strandskydd finns i 7 kap. MB. Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. För mer information hänvisas till Naturvårdsverkets handbok Strandskydd en vägledning för planering och prövning, 2009:4. 3 Se rådets direktiv 92/43/EEG 4 Se rådets direktiv 79/409/EEG 38

40 I 7 kap. MB finns även bestämmelser om biotopskydd. Biotopskydd används för att skydda små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. För mer information hänvisas till Naturvårdsverkets handbok Biotopskyddsområden, Vägledning om tillämpningen av 7 kapitlet 11 miljöbalken, 2012:1. Artskyddsförordningen innehåller bland annat bestämmelser till skydd för hotade djur- och växtarter. Genom artskyddsförordningen har en väsentlig del av bestämmelserna i EU:s art- och habitatdirektiv och fågeldirektiv genomförts. I bilagorna till artskyddsförordningen finns en uppräkning av de arter som skyddas enligt direktiven. För mer information hänvisas till Naturvårdsverkets Handbok för Artskyddsförordningen 2009:2. Det bör framgå av miljökonsekvensbeskrivningen att verksamheten är förenlig med artskyddsförordningen (jämför MÖD:s dom den 29 maj 2012 i mål M ). Av praxis framgår att artskyddsförordningen är att se som en precisering av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. En del i prövningen är att bedöma hur skyddade arter påverkas av en planerad verksamhet och bedöma om det blir aktuellt med dispensprövning. (MÖD:s dom den 11 april 2013 i mål M ) För att få en överblick över tillståndet för flora och fauna, tas det fram listor över försvunna, sällsynta eller kraftigt minskande arter, så kallade rödlistor enligt ett globalt system som utvecklats av Internationella naturvårdsunionen (IUCN). Rödlistorna uppdateras vart femte år. Förekomsten av hotade arter har betydelse bl.a. för att bedöma i vilken utsträckning en exploatering påverkar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Se mer i avsnitt Torvtäkt kan även kräva tillstånd enligt kulturmiljölagen (1988:950). Verksamhetsutövaren bör i god tid ta reda på om någon fast fornlämning kan beröras av verksamheten och i så fall snarast samråda med länsstyrelsen. Det kan även krävas en särskild utredning för att ta reda på om en fast fornlämning berörs av en torvtäkt. Torvmossar kan innehålla fornminnen och lösa fornfynd som inte alltid är synliga ovan mark Miljökvalitetsnormer för vatten Sverige har genomfört EU:s ramdirektiv för vatten framför allt genom de grundläggande reglerna om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram i 5 kap. MB (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område). Mer specifika regler om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram finns i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Genom dessa bestämmelser och vattenmyndigheternas föreskrifter om miljökvalitetsnormer och beslut om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner har ramdirektivet för vatten genomförts. När det gäller miljö- 39

41 kvalitetsnormernas rättsverkan finns det en skillnad mellan olika normer vilket framgår av 2 kap. 7 MB. (MÖD:s dom den 24 januari 2012 i mål M ) I ansökan ska det finnas underlag för att bedöma vilka konsekvenser utsläppen får på mottagande recipient i enlighet med förordningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön och Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. Likaså ska miljökvalitetsnormer för fisk och musselvatten beaktas (förordning (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten) Stoppregeln för bevarandet av värdefulla våtmarker I 9 kap. 6 g MB finns en stoppregel som ska tillämpas vid prövning av torvtäkter som kräver tillstånd eller anmälan. Där framgår att en torvtäkt som kräver tillstånd eller anmälan inte får komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natureller kulturmiljö. Syftet med bestämmelsen är att värna om våtmarker som i huvudsak är orörda och att lämna möjlighet för restaurering av skadade våtmarker där det är möjligt. (prop. 2008/09:144 s. 20.) I förarbetena till bestämmelsen om stoppregeln hänvisas till miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker. Det anges att brytning av torv ska ske med stor hänsyn till vilken påverkan det får på hydrologin och påverkan på den biologiska mångfalden och kulturhistoriska värden ska undvikas. För att nå målet bör torvtäkt endast bedrivas i torvmark som redan är kraftigt påverkad av dikning eller i ofullständigt utvunna täkter som inte bedöms vara lämpliga restaureringsobjekt. (prop. 2008/09:144 s. 20.) I förarbetena preciseras begreppet värdefull. Värdefulla våtmarker och sumpskogar är våtmarker med höga natur- och kulturvärden. Höga naturvärden kan vara sällsynt eller hotad flora eller fauna och hydrologiskt intakta våtmarker. De våtmarker som har naturvärdesklass 1 eller 2 enligt VMI får i regel anses ha höga naturvärden. För de våtmarker som inte har inventerats i VMI kan de kriterier som ligger till grund för naturvärdesklassningen i inventeringen tillämpas vid bedömningen av naturvärden. (prop. 2008/09:144 s. 21.) Angående VMI och naturvärden, se mer i kapitel 4 och i avsnitt 7.2. Höga kulturvärden kan uppstå om marken hävdas regelbundet eller genom att det finns kulturlämningar såsom ängslador, hässjor och bevattningssystem. (prop. 2008/09:144 s 21.) Även tidigare påverkade våtmarker kan utveckla höga naturvärden. Till värdefulla våtmarker bör därför även sådana våtmarker räknas som bedöms vara viktiga för ekosystemtjänster avseende vattenkvalitet, vattenflöden och kollagring. Dessutom bör de våtmarker inkluderas som bedöms lämpliga för restaurering för att återfå naturvärden och möjligheter att producera värdefulla ekosystemtjänster. (Se mer i avsnitt 4.6.) De våtmarker som omfattas av Myrskyddsplanen, de som är Natura 2000-områden eller av riksintresse enligt 3 kap. 6 MB, kan regelmässigt antas ha höga naturvärden. (prop. 2008/09:144 s. 21.) Naturvårdsverket anser att motsvarande resonemang kan 40

42 tillämpas för områden som av Sverige är utpekade för sina naturvärden enligt internationella överenskommelser, till exempel Ramsarområden. SJÖÄNGEN Ett exempel på en våtmark som av regeringen bedömdes vara värdefull på grund av en sällsynt eller hotad fauna är Sjöängen i Tierps kommun. I området fanns flera rödlistade arter. Länsstyrelsen konstaterade att deras revir och boplatser till stor del skulle hotas eller förstöras av den planerade verksamheten och ansåg därför att lokaliseringen var olämplig. Regeringen som prövade verksamheten 2011 när den regeln i dåvarande 9 kap. 6 c MB (numera 9 kap. 6 g MB) hade trätt i kraft konstaterade att Sjöängen är en våtmark som utgör en värdefull naturmiljö och att förutsättningar därför saknades att meddela koncession. (Se Regeringsbeslut , N2007/1282/E.) Naturvårdsverket gör bedömningen att myrtyper som är ovanliga i hela eller delar av landet ska anses ha höga naturvärden och detsamma gäller myrar med ovanliga vegetationstyper. Exempelvis finns det tillfällen då kraftigt utdikade torvmarker har höga naturvärden knutna till ett äldre trädskikt även om de inte har naturvärden som normalt är knutna till opåverkade myrar. SKÄFTESMYREN Mark- och miljööverdomstolen prövade i MÖD 2008:37 frågan om tillämpning av en tidigare stoppregel som från augusti 2005 till augusti 2009 fanns i 9 kap. 6 a MB. Denna stoppregel var ett skydd för biologisk mångfald och gällde alla typer av täkter. Domstolen konstaterade att en tillämpning av bestämmelsen kräver att en djur- eller växtart är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsynskrävande i hela landet eller inom den del av landet där verksamheten ska bedrivas. Att en fågelart finns upptagen på listan till fågeldirektivet och att enstaka individer skulle kunna skadas ansåg MÖD inte var tillräckligt för att stoppregeln skulle tillämpas. Sökanden fick därför tillstånd. Naturvårdsverket vill framhålla att den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 6 g MB, som endast gäller torvtäkter, inte hade trätt i kraft vid tidpunkten för domen. Naturvårdsverket bedömer därför att domen har begränsad betydelse när det gäller frågan om VMI:s betydelse vid prövning. Domen kan dock ha betydelse vid bedömningen av om en våtmark ska anses värdefull på grund av höga naturvärden som består i en sällsynt eller hotad flora eller fauna. FREDRIKSDALSMOSSEN Den första vägledande domen från Mark och miljööverdomstolen som behandlar stoppregeln i 9 kap. 6 g MB kom 2013 (MÖD:s dom den 20 juni 2013 i mål M ). I domen var det fråga om ett mossekomplex vid namn Dynefallamossen som enligt VMI har naturvärdesklass 2, högt naturvärde. På mossen finns spår från en småskalig täktverksamhet som avslutats för länge sedan. En kraftledning går över mossens norra del (figur 5). 41

43 Figur 5. Norra delen av Fredriksdalsmossen. Foto: Helena Bodh. Dynefallamossen består av flera delobjekt enligt VMI. Den del som bolaget avsåg att bryta ut kallas Fredriksdalsmossen och skiljs åt av en å från övriga Dynefallamossen. Domstolen konstaterade att det i målet inte var visat att Fredriksdalsmossen och övriga Dynefallamossen utgjorde separata hydrologiska system. Fredriksdalsmossen, kunde enligt domstolen inte betraktas som en separat del av mossekomplexet med lägre naturvärde än mossekomplexet som helhet. Domstolen framhöll även att mossekomplexets storlek också i sig har betydelse för dess naturvärde genom att ett större område är mer motståndskraftigt mot förändringar än vad ett litet område är. Det ansågs inte heller visat att torvbrytning kunde ske utan att ett rikkärr i områdets norra del skulle påverkas. Sammanfattningsvis bedömde domstolen att bestämmelsen i 9 kap. 6 g MB innebar att verksamheten inte kunde få tillstånd Utvinningsavfall från torvtäkter I utvinningsavfallsdirektivet (2006/21/EG) finns bestämmelser om avfall från utvinning. Syftet med direktivet är att i möjligaste mån begränsa skadlig inverkan på miljön och hot mot människors hälsa som kan uppkomma till följd av hanteringen av avfall från utvinningsindustrin (art. 1). I svensk rätt har direktivet genomförts genom förordning (2013:319) om utvinningsavfall. Med utvinning avses enligt 2 förordningen verksamhet som innebär att man bryter, borrar eller spränger i jordskorpan eller på annat sätt lösgör material från jordskorpan för att ta ut en fyndighet eller ämnen eller material från en fyndighet ur jordskorpan. Fyndighet definieras i samma bestämmelse som naturlig förekomst i jordskorpan av mineral, energiråvara, jord- eller bergart eller annat ämne som inte är vatten. Detta innebär att torvbrytning är utvinning som avses i förordningen. I förordningen finns bland annat bestämmelser med krav på de anläggningar som definieras som utvinningsavfallsanläggningar och riskanläggningar. Ett område avsett för uppsamling av utvinningsavfall är dock en utvinningsavfallsanläggning endast om området är en riskanläggning eller används för uppsamling för en längre 42

44 period än tre år i fråga om avfall från utvinning, bearbetning eller lagring av torv (9 andra stycket förordningen om utvinningsavfall). Den som i sin verksamhet ger upphov till eller hanterar utvinningsavfall ska enligt 22 vidta avfallsförebyggande åtgärder, främja den återvinning av avfallet som är lämplig från miljösynpunkt och bortskaffa avfallet på ett sätt som är säkert för människors hälsa och miljön på kort och lång sikt. Hur detta ska genomföras beskrivs närmare i förordningen. Den som driver en verksamhet som ger upphov till utvinningsavfall eller driver en utvinningsavfallsanläggning ska ha en avfallshanteringsplan (23 förordningen om utvinningsavfall). 5.4 Koncession enligt torvlagen Bakgrund till torvlagen Sedan 1975 är undersökning och bearbetning av torv för att utvinna energi reglerad i en särskild lag. Mellan 1975 och 1985 fanns bestämmelser om torv i lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter. I samband med torvlagens införande infördes en bestämmelse i 3 kap. 6 vattenlagen (1983:291) som begränsade tillåtlighetsprövningen enligt vattenlagen för att undvika dubbelprövning. Bestämmelsen är nu överförd till 11 kap. 23 MB. Utvinning av torv prövades även enligt naturvårdslagen (1964:822). Utöver dessa lagar kunde annan lagstiftning aktualiseras, bland annat vattenlagen och miljöskyddslagen (1969:387). Från och med 1985 finns reglerna om utvinning av torv för energiändamål i torvlagen. Förändringen 1985 innebar vissa förenklingar i prövningsförfarandet och en samordning mellan koncessionsprövningen och bestämmelserna i tidigare vattenlagen (numera 11 kap. MB om markavvattning). Det innebar även att koncessionsprövningen och naturvårdsprövningen fördes samman till ett förfarande. (prop. 1984/85:120 s. 202 f.) Avsikten var att förenkla prövningen. Skyddet för miljön skulle inte försämras. I förarbetena till torvlagen betonades att prövningsmyndigheterna ska ha samma skyldighet att tillvarata naturvårdsintressena som tidigare. (prop. 1984/85:120 s. 328 f.) Enligt de riktlinjer för energipolitiken som angavs 1985 skulle kärnkraften avvecklas och senast 2010 skulle den sista reaktorn tas ur drift och oljans andel av energiförsörjningen skulle minska. Användning av inhemska bränslen stimulerades genom ekonomiska styrmedel. (prop. 1984/85:120 s. 1 f.) Sedan dess har samhällets syn på energi- och klimatpolitik utvecklats. Samhällets nuvarande syn framgår bland annat av propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi. Här redovisas regeringens bedömning avseende torvens roll i energisystemet. Det framhålls att torv är en inhemsk energikälla med betydelse för Sveriges försörjningstrygghet. Torvbrytning måste dock ske med stor hänsyn till natur- och kulturvärden. (prop. 2008/09:163 s. 35.) Se mer under avsnitt 2.5 och Miljöbalkens tillämpning Vid prövning av koncession enligt torvlagen är vissa bestämmelser i miljöbalken tillämpliga i ärendet (7 torvlagen). För själva verksamheten är även andra be- 43

45 stämmelser tillämpliga men de ska inte prövas inom ramen för koncessionsärendet utan genom separata ansökningar enligt miljöbalken (6 torvlagen). I förarbetena betonas att torvlagen och miljöbalken ska gälla parallellt. Det finns inte några begränsningar i möjligheten att ingripa med stöd av miljöbalken. (prop. 1997/98:90 s. 222.) I 7 torvlagen anges de bestämmelser i miljöbalken som är tillämpliga i koncessionsprövningen. Vissa bestämmelser ska bara tillämpas vid prövning av bearbetningskoncession och andra ska också tillämpas vid prövning av undersökningskoncession. Tillämpliga bestämmelser vid prövning av undersöknings- och bearbetningskoncession 2 kap. MB Allmänna hänsynsregler m.m. 3 kap. MB Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden 4 kap. MB Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet 5 kap. 3 MB om ansvar för att miljökvalitetsnormer för vatten följs Bestämmelser som enbart ska tillämpas vid prövning av bearbetningskoncession 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag 9 kap. 6 g MB stoppregeln för bevarandet av värdefulla våtmarker 9 kap. 6 h MB avvägningsregel angående behovet av jordbruksmark 16 kap. 12 första stycket första punkten MB om rätt att överklaga 16 kap. 13 MB om miljöorganisationers rätt att överklaga 1 3 kap. och 7 kap och 29 lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet föreskrifter som meddelats med stöd av dessa bestämmelser Nedan anges de rubriker i avsnittet Tillstånd och anmälan enligt miljöbalken som kan vara relevanta vid en koncessionsprövning. De relevanta avsnitten är: Anmälan för husbehovstäkter: Undersökning och bearbetning av fyndigheter av torv för att utvinna energi behöver koncession enligt 1 torvlagen, men det finns undantag enligt 3 för de flesta husbehovstäkter. Husbehovstäkter för energitorv blir dock anmälnings- eller tillståndspliktiga enligt miljöbalken om de överskrider de gränser som anges i miljöprövningsförordningen. Fastighetsägare får enligt 3 torvlagen utan koncession använda torven för att utvinna energi för husbehov om inte någon annan har beviljats bearbetningskoncession. Denna bestämmelse innehåller inte någon begränsning i form av maximal mängd som fastighetsägaren får tillgodogöra sig. En sådan täkt kan däremot bli tillstånds- eller anmälningspliktig enligt 9 kap. MB och miljöprövningsförordningen om den överskrider en viss storlek. Om någon annan än fastighetsägaren får bearbetnings- 44

46 koncession där fastighetsägaren utvinner torv för husbehov ska koncessionen enligt 12 andra stycket torvlagen som huvudregel förenas med villkor som gör det möjligt för fastighetsägaren att på skäliga villkor få torv för husbehov. Samråd och miljökonsekvensbeskrivning Lokaliseringsprincipen Hushållningsbestämmelserna: Torvlagen hänvisar till 4 kap. MB och därför ska 4 kap. 8 MB tillämpas vid koncessionsprövningen. Om Natura 2000-tillstånd krävs, så måste det lämnas innan koncession enligt torvlagen får beviljas. (prop. 2000/2001:111 s. 66). Alternativ lokalisering: Koncessionsförfarandet av torvtäkter gör att lokaliseringen inte styrs av enskilda markägares intressen. Det gör det möjligt att lokalisera torvtäkter där de gör minst skada från naturvårds- och miljösynpunkt (prop. 1984/85:120 s. 322). I förhållande till verksamheter som prövas utifrån miljöbalken, har verksamhetsutövare av energitorvtäkter utifrån detta perspektiv större möjligheter att hitta alternativa lokaliseringar. Områdesskydd och artskydd: Om en koncessionsverksamhet påverkar en art som skyddas enligt artskyddsförordningen (2007:845) på sätt som medför krav på artskyddsdispens så måste sådan dispens sökas i den ordning som anges i miljöbalken och artskyddsförordningen. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan det även bli aktuellt att ansöka om t.ex. Natura 2000-tillstånd, dispens från strandskyddsreglerna eller biotopskyddet enligt 7 kap. MB. Miljökvalitetsnormer för vatten Stoppregeln för bevarandet av värdefulla våtmarker Utvinningsavfall från torvtäkter Förutsättning för koncession Koncession enligt torvlagen innebär utöver tillstånd till verksamheten rätt att ta mark i anspråk för att undersöka eller bearbeta en fyndighet. Detta innebär att torvlagen reglerar förhållandet mellan å ena sidan den som undersöker och bearbetar en torvfyndighet och å andra sidan markägare och innehavare av särskild rätt till marken. (prop. 1997/98:90 s. 222 ff.) Dessa aspekter av lagen kommer dock inte att behandlas närmare i denna vägledning. Av 7 torvlagen framgår att koncession endast får meddelas om det från allmän synpunkt är lämpligt att verksamheten kommer till stånd. I detta krav ligger att nyttan från energipolitisk synpunkt ska vägas mot de negativa effekter som verksamheten kan få på andra samhälleliga intressen, bland annat naturvårdsintressen, den fysiska planeringen, försvarets intressen, näringspolitiska, arbetsmarknadspolitiska, regionalpolitiska intressen och rennäringens intressen. I förarbetena betonas att naturvårdsintressena måste väga tungt vid prövningen. (prop. 1984/85:120 s. 339.) Av 4 torvförordningen anges att till en ansökan om bearbetningskoncession ska det bland annat bifogas en utredning som belyser behovet av verksamheten. 45

47 Naturvårdsverket vill framhålla att bedömningen av om koncession är lämplig från allmän synpunkt bör göras utifrån dagens energipolitik. FÖRBEREDANDE UNDERSÖKNING Om någon behöver göra en undersökning på annans mark som förberedelse för en ansökan om koncession och markägaren inte medger detta får länsstyrelsen lämna tillstånd till sådan undersökning under viss tid (18 torvlagen). Sökanden ska kunna visa ett klart behov av att utföra förberedande undersökning. För att tillstånd ska meddelas är det tillräckligt att det inte är osannolikt att brytvärd torv kan hittas inom området genom undersökningen. Det ska inte heller vara uppenbart att koncession för bearbetning är utesluten med hänsyn till sökandens förhållanden eller förhållanden som hänför sig till områdets lokalisering. Undersökningen ska utföras så att minsta skada och intrång vållas. I förarbetena framhålls att det är fråga om åtgärder av mycket ringa omfattning. (prop. 1984/85:120 s. 344.) UNDERSÖKNING Bestämmelser om undersökningsarbete finns i torvlagen. Den som innehar undersökningskoncession får undersöka möjligheterna att utvinna energitorv. Undersökningsarbete får endast omfatta sådana åtgärder som behövs för att få närmare kännedom om torvfyndighetens storlek, beskaffenhet och möjligheten att utvinna torven. Det innebär att koncessionshavaren inte får sälja den utbrutna torven i kommersiellt syfte i detta skede. Åtgärderna ska utföras så att minsta skada och intrång vållas. BEARBETNING Bestämmelser om bearbetning finns i torvlagen. Bearbetning är främst sådan verksamhet där torven bryts ur marken och används för att framställa bränsle (prop. 1984/85:120 s. 337). Innan den som har koncession kan börja bearbetningen och därmed sammanhängande verksamhet krävs antingen överenskommelse mellan den som har koncession och markägaren eller annan innehavare av rätt eller markanvisning från länsstyrelsen (24 torvlagen). Den som har koncession får undersöka och bearbeta torv för annat syfte än att utvinna energi om det behövs för att arbetet ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt (23 andra stycket torvlagen). Detta betyder att man får bryta torv som inte är lämpad för energiutvinning för att man ska komma åt energitorven. Denna torv är då markägarens egendom. (prop. 1984/85:120 s. 346.) Den som har koncession får enligt tredje stycket samma bestämmelse tillgodogöra sig denna torv om markägaren inte inom sex månader efter tillsägelse har hämtat torven och ersatt koncessionshavaren för de nedlagda kostnaderna. 46

48 5.5 Koncession och tillstånd enligt miljöbalken på samma plats Om verksamhetsutövaren vill bryta energitorv och odlingstorv på samma plats krävs som huvudregel både tillstånd enligt miljöbalken och koncession enligt torvlagen. Naturvårdsverket anser att det är möjligt att ha tillstånd både enligt miljöbalken och enligt torvlagen för samma område för att använda torv både för energiutvinning och annat ändamål. Om en verksamhetsutövare väljer att ansöka om tillstånd enligt miljöbalken och koncession enligt torvlagen uppkommer flera juridiska svårigheter som måste beaktas. Detta gäller till exempel tillstånd för markavvattning, tillsyn, villkor i respektive tillstånd, civilrättslig rätt till marken och möjligheten att återkalla koncession som inte utnyttjas. Det är viktigt att framhålla att miljöbalken, till skillnad från torvlagen, inte reglerar förhållandet mellan verksamhetsutövare och markägare och innehavare av särskild rätt till marken. Detta innebär att ett tillstånd enligt miljöbalken för en odlingstorvtäkt inte ger verksamhetsutövaren civilrättslig rätt till torven. Om verksamhetsutövaren inte är markägare behövs därför avtal med markägare eller innehavare särskild rätt. Om det är olika personer som har tillståndet enligt miljöbalken och koncessionen krävs även en överenskommelse mellan dessa. Om koncession har lämnats enligt torvlagen behövs inte ett markavvattningstillstånd enligt 11 kap. 13 fjärde stycket MB inom koncessionsområdet. Detta innebär att miljökonsekvenserna av markavvattningen har prövats i samband med ansökan enligt torvlagen. Om tillståndet enligt miljöbalken omfattar ett större område och detta kräver ytterligare markavvattning behövs tillstånd till detta enligt 11 kap. 13 MB. Se även kapitel 6. Ett beslut om koncession och ett tillstånd enligt miljöbalken kan innehålla olika villkor. Om ett område både omfattas av koncession och tillstånd enligt miljöbalken krävs att verksamheten uppfyller villkoren i båda tillstånden och de krav som ställs i respektive lagstiftning. En koncession kan under vissa förutsättningar återkallas (17 torvlagen). Det kan bli aktuellt vid en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken för att bryta odlingstorv inom ett område där koncession har beviljats om detta innebär att koncessionen inte utnyttjas i tillräcklig omfattning. (Jämför prop. 1974:146 s. 151.) Se mer under avsnitt 9.5. Rättsläget är oklart när det gäller vilka tillsynsregler som ska väljas då ett område omfattas av både tillstånd enligt miljöbalken och koncession. Naturvårdsverket bedömer att tillsynsmyndigheten i dessa fall bör ha möjlighet att välja vilka tillsynsbestämmelser som ska tillämpas på verksamheten. 47

49 5.6 Konventioner och myrskyddsplanen Internationella överenskommelser Sverige har ingått flera internationella överenskommelser som kan vara av betydelse vid prövning av ansökan om tillstånd till torvtäkt. Hit hör Världsarvskonventionen, Ramsarkonventionen och Konventionen för biologisk mångfald. I Sverige finns 14 världsarv. Världsarvslistan grundar sig på FN-organet UNESCO:s konvention till skydd för världens natur- och kulturarv, som antogs Sverige ratificerade konventionen 1985 och har i och med det åtagit sig att skydda de egna världsarven för all framtid. Enligt konventionen ska världsarven skyddas med nationell lagstiftning. Förvaltningen av världsarven i Sverige sker främst enligt plan- och bygglagen, miljöbalken och kulturmiljölagen. Alla omständigheter och ingrepp som kan hota världsarven ska rapporteras till Unesco. Sverige ratificerade 1973 en global överenskommelse som särskilt avser att skydda våtmarkerna som livsmiljöer, Ramsarkonventionen. Genom detta har Sverige åtagit sig att värna om våtmarkerna så att de nyttjas på ett ekologiskt uthålligt sätt. (prop. 2000/01:130 s. 128.) Genom konventionen har Sverige bland annat förbundit sig att verka för markplanering och förvaltning som tar hänsyn till våtmarker och vattenmiljöer. Sverige har pekat ut 66 internationellt värdefulla områden till den så kallade Ramsarlistan. Dessa områdens ekologiska karaktär får inte försämras. Det råder normalt markavvattningsförbud i alla Ramsarområden. Bland de områden som nyligen utsetts kan det dock finnas några där man ännu inte infört förbud mot markavvattning. För mer information om förbud mot markavvattning se avsnitt 6.4. Merparten av Sveriges Ramsarområden ingår helt eller delvis i EU:s nätverk Natura Med få undantag är de även till någon del skyddade som naturreservat eller nationalpark. Flera av Ramsarområdena är helt eller delvis fågelskyddsområden. Konvention om biologisk mångfald är en global konvention om naturvård och artskydd. Den har arbetats fram inom FN-systemet, undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling (Rio 1992) och trädde i kraft Konventionen är ett gemensamt försök av världssamfundet att komma till rätta med förlusten av ekosystem, arter och gener. Målet är att bevara den biologiska mångfalden, kunna använda det som ingår i denna mångfald på ett hållbart sätt samt se till att det blir en rättvis fördelning av den nytta som kan utvinnas ur genmaterial. Arbetet för att genomföra konventionen bedrivs inom ramen för olika naturtyper och tvärgående teman som till exempel områdesskydd, skog, kust och hav. Konventionen innebär bland annat höga ambitionsnivåer när det gäller restaureringsinsatser av skadade livsmiljöer Myrskyddsplanen Naturvårdsverket och länsstyrelserna har tagit fram en myrskyddsplan. I denna redovisas de mest värdefulla myrarna i landet som ännu inte har något långsiktigt 48

50 skydd. Med långsiktigt skydd avses att områdena ska vara skyddade som nationalpark, naturreservat, Natura 2000-område, biotopskyddsområde eller med naturvårdsavtal. Avsikten är att samtliga myrar i Myrskyddsplanen ska få ett långsiktigt skydd och torvbrytning i dessa områden är inte förenligt med denna målsättning. Av de myrar som finns med i Myrskyddsplanen återstod vid början av 2013 fortfarande cirka hektar i 330 områden att skydda och genomförandet av planen fortsätter. Naturvårdsverket anser att det inte bör förekomma torvtäkter i de våtmarker som tas upp i Myrskyddsplanen. Denna bedömning grundar sig på en tilllämpning av 9 kap. 6 g MB och 2 kap. MB, särskilt lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 MB. 49

51 6 Markavvattning 6.1 Förutsättningar För att bedriva torvtäkt är det nödvändigt att avvattna torvmarken. Beroende på om torven som ska brytas ut är odlingstorv eller energitorv gäller olika regler för markavvattning. Ett tillstånd för odlingstorv kräver även ett markavvattningstillstånd. Om täkten däremot omfattas av en bearbetningskoncession så prövas miljökonsekvenserna av markavvattningen inom ramen för bearbetningskoncessionen och inget separat tillstånd enligt miljöbalken krävs. Dispens från markavvattningsförbud kan dock bli aktuellt både vid brytning av odlingstorv och energitorv. 6.2 Bearbetningskoncession Det behövs inte tillstånd för markavvattning enligt 11 kap. 13 fjärde stycket MB inom koncessionsområdet i samband med torvtäkt om koncession lämnats enligt torvlagen. Tillstånd till sådan markavvattning utanför koncessionsområdet som krävs för att täkten ska kunna bedrivas ska ges enligt 11 kap. 23 fjärde punkten MB om inte något annat följer av 2 kap. 9 MB. 6.3 Tillstånd och anmälan enligt miljöbalken Markavvattning får enligt 11 kap. 13 MB inte utföras utan tillstånd. Tillstånd till markavvattning prövas enligt 11 kap. 9 b MB av länsstyrelsen om den inte ska prövas av mark- och miljödomstolen enligt 7 kap. 19 eller 20 lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Prövning av markavvattnande åtgärder bör vara aktuell när det gäller alla nya torvtäkter för brytning av odlingstorv, eftersom avvattning av marken är en förutsättning för brytningen. Detsamma gäller vid utökning av torvtäkter. Tillståndsprövning för markavvattning för odlingstorvtäkter bör inte krävas i de fall dikena grävdes före den 1 juli 1986 (då generell tillståndsplikt för all markavvattning infördes). Om täkten startade före 1986 men har dikats successivt sedan dess anser Naturvårdsverket att tillstånd till markavvattning ska sökas om täkten omprövas. För att underlätta prövningarna kan ärenden enligt 9 kap. och 11 kap. MB handläggas gemensamt, t.ex. vad gäller gemensamt prövningsunderlag och gemensamt beslut angående miljöpåverkan. Av 21 kap. 3 MB framgår att om en mark- och miljödomstol prövar ett mål eller ärende med samma sökande och som avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra får ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet. Domstolen får även enligt samma bestämmelse förbehålla sig prövningen av ett sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet. Detta innebär möjlighet att handlägga målen enligt 9 kap. och 11 kap. MB gemensamt även om de enligt miljöprövningsförordningen och 11 kap. MB ska handläggas av olika prövningsmyndigheter. Det är tillståndsmyndigheten 50

52 som slutligt avgör om den avgränsning av prövningen som verksamhetsutövaren gjort är lämplig. En för snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kan innebära att en ansökan avslås eller avvisas. (MÖD 2006:6 och prop. 2004/2005:129 s. 63.) Motsvarande möjlighet att handlägga i samma mål eller ärende finns inte när den miljöfarliga verksamheten prövas av miljöprövningsdelegationen hos länsstyrelsen och vattenverksamheten av länsstyrelsen. Ett tillstånd till markavvattning eller annan åtgärd för att avvattna mark bör förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka skada på allmänna eller enskilda intressen. 6.4 Förbud mot markavvattning och dispens Det råder generellt förbud mot markavvattning i större delen av södra Sverige, se förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. Ett av huvudsyftena med förbudet är att kraftigt begränsa eller upphöra med markavvattning i de delar av landet som redan starkt utarmats på våtmarker. Förbudet innebär ett starkare skydd och att prövning av markavvattning sker i två steg. Först krävs dispens från markavvattningsförbudet och därefter tillstånd till åtgärden om dispens ges. Länsstyrelsen får enligt 11 kap. 14 andra stycket MB meddela dispens från förbudet om det finns särskilda skäl. I förarbetena betonas att bedömningen måste ske främst mot bakgrund av intresset från naturvårdssynpunkt att bevara de återstående våtmarkerna inom området. Möjligheten att meddela dispens bör utnyttjas restriktivt. En förutsättning för dispens är att det berörda området i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt. (prop. 1997/98:45 del 2 s. 136 f.) Det finns inget undantag från kravet på dispens från markavvattningsförbudet för torvtäkter som omfattas av koncession som motsvarar undantaget från tillstånd som beskrivits ovan. Med hänsyn till bestämmelsens utformning och syfte innebär regleringen att dispens från markavvattningsförbudet behövs även för verksamhet som fått koncession enligt torvlagen. 6.5 När verksamheten upphör Om dikena ska vara kvar efter att området efterbehandlats och koncessionen eller tillståndet upphört, övergår ägandet och underhållsskyldigheten för vattenanläggningen (dikena) till markägaren. Eftersom markavvattningen prövats är dikena lagliga så som de ser ut när koncessionen upphör. Om den efterföljande markanvändningen senare kräver ny eller ökad markavvattning krävs ett särskilt tillstånd till det. Om behovet av markavvattning upphör samtidigt med täktverksamheten, kan det vara lämpligt att tidsbegränsa tillståndet till markavvattning beroende på hur man avser att efterbehandla området. 51

53 För mer information se Markavvattning och rensning, Naturvårdsverkets handbok (2009:5) för tillämpningen av bestämmelserna om markavvattning i 11 kap. miljöbalken. 52

54 7 Bedömningsgrunder för lokalisering 7.1 Förutsättningar Lokaliseringen av en torvtäkt är i många avseenden avgörande för hur omfattande miljökonsekvenserna blir. Bedömningen av lokaliseringen utgår bland annat från de allmänna hänsynsreglerna, hushållningsbestämmelserna och bestämmelserna om områdesskydd (se vidare kapitel 5). Frågan om lokalisering bör avgöras utifrån en bedömning av den miljöpåverkan som verksamheten får på den aktuella platsen. I detta kapitel ges vägledning i hur bedömning av sådan miljöpåverkan kan göras. 7.2 Naturvärden i inventeringar Ofta går det att få viss ledning från VMI eller andra nationella inventeringar för att avgöra vilka ytterligare inventeringar som bör göras för den våtmark som är aktuell. Exempel på andra inventeringar som kan vara intressanta är sumpskogsinventeringen, nyckelbiotopsinventeringen och regionala naturvärdesinventeringar från respektive länsstyrelse. Det är viktigt att skaffa sig kunskap om vilka naturvärden som förekommer på den aktuella platsen för att kunna bedöma miljöpåverkan och hur negativa miljöeffekter kan undvikas. Det är också viktigt att identifiera naturvärden i ett landskapsperspektiv. För att bedöma om en torvmark är lämplig för torvtäkt behövs dels en lokal bedömning av naturvärden för att avgöra om det finns naturvärden som bör bevaras, dels en bedömning av om exploateringen kan påverka omgivande marker med skyddsvärd natur eller arter. I ett första skede bör en generell kartläggning göras för att ringa in kända naturvärden, exempelvis vegetationstyper, kända eller troliga lokaler för fridlysta eller hotade arter samt eventuella skogliga naturvärden. Detta kan exempelvis ske genom att gå igenom eventuella tidigare inventeringar i och i närheten av den aktuella platsen, lokala naturvårdsprogram eller naturvårdsplaner och genom sökning i Artdatabankens rödlistor. Att en art inte registrerats i artdatabanken kan bero på att området inte omfattats av någon inventering. Därefter bör planering av inriktning och utformning av inventering ske. De som utför inventeringen bör ha dokumenterad kunskap. Vad som bör inventeras och vilka metoder som bör användas är platsberoende. Vegetation och växtarter bör alltid inventeras. De är centrala för att göra en korrekt bedömning av naturvärdena på en myr. Myren har en dominerande betydelse som habitat för fåglar för födosök, rastning och häckning. Naturvårdsverket anser därför att det är viktigt att det tydligt framgår i underlaget om en verksamhet bedöms kunna påverka fågelförekomsten. 53

55 Vid en inventering av fåglar bör man ta hänsyn till tidpunkten på året då fältinventeringen görs eftersom det är lättare att upptäcka vissa fågelarter före eller under häckningsperioden (Naturvårdsverkets rapport 5925, 2009 s. 80). 7.3 Recipienten Vid en naturvärdesbedömning bör sjöar och vattendrag som riskerar att påverkas av den planerade verksamheten vägas in, framförallt nedströms torvtäkten där påverkan sannolikt blir som störst. Bedömning bör göras utifrån: lokalt genomförda fältinventeringar av såväl det berörda landområdet (flora och fauna) som vattenområden (fiskförekomst, bottenfaunasammansättning och vattenkemi) uppgifter om berörd vattenrecipient utifrån biologisk- och vattenkemisk status och miljökvalitetsnormer. 7.4 Påverkansgrad Torvmarker som kan komma ifråga för torvtäkt bör redan vara kraftigt påverkade, till exempel dikad mark som används för skogs- eller jordbruk eller ofullständigt utvunna täkter som inte bedöms vara lämpliga restaureringsobjekt. (prop. 2008/09:144 s. 20.) Dessa torvmarker fungerar troligen inte längre som kolsänkor och har sannolikt lägre naturvärden att bevara. Eftersom över 80 % av Sveriges våtmarker i varierande grad sedan tidigare är påverkade av mänskliga ingrepp är det viktigt att göra en bedömning av hur allvarlig påverkan är för att avgöra om våtmarken utgör en lämplig lokalisering eller inte. Att enbart konstatera att torvmarken, eller delar av den, bär spår av hydrologisk påverkan är inte tillräckligt. Naturvårdsverket vill framhålla att för att en myr ska kunna anses vara kraftigt påverkad bör påverkan ha gett betydande att förändringen i den hydrologiska balansen och vattenhushållningen. Detta kan visa sig genom märkbara förändringar i flora och fauna, myrens funktion och dess ekosystemtjänster så som till exempel vattenmagasinering och kollagring. Betydande igenväxning eller förändrad vegetation till följd av markavvattning eller liknande på större delar av myren kan vara tecken på att en myr är kraftigt påverkad, men det kan ändå finnas fall där delar av myren är förhållandevis intakta. Äldre diken har en förmåga att växa igen vilket medför att dräneringseffekten minskar och att vegetationen delvis återställs. Vid bedömning av påverkansgraden behöver myren granskas utifrån ett antal kriterier. Nedan anges fyra faktorer som vid en sammanvägning kan bidra till bedömningen av myrens påverkansgrad. 54

56 7.4.1 Historiska data I vissa fall kan man finna information om att marken har brukats för odling, skogsbruk, torvbruk eller liknande genom att studera gamla kartor eller arkiv. Denna information kan ge en första indikation på hur påverkad en myr är. En reservation är dock att torvmarken kan ha återhämtat sig och återtagit höga naturvärden eller att det uppkommit andra naturvärden trots tidigare markavvattning. Det är också viktigt att förstå att det finns en stor skillnad på torvmossar som varit exploaterade för storskalig torvbrytning eller mossodling under främst 1900-talet, och på mossar eller myrar som brukats för ängsskötsel i äldre tid. Ängsskötsel på mossmark/myrmark kan gynna den biologiska mångfalden, vilket kan ha lämnat spår i form av ett biologiskt kulturarv, som kräver skötsel för sin långsiktiga överlevnad Markavvattning Myrar ligger i områden med olika geologiska, klimatologiska och hydrologiska förutsättningar. En form av markavvattning som i en myr ger mindre effekter kan i en annan myr ge stora konsekvenser. Det är därför inte möjligt att utifrån ett mått av dikestäthet beskriva vilken markavvattning som ger kraftig påverkan. Exempelvis kan en kraftledning eller ett centraldike som går genom en myr ge stor visuell påverkan och lokalt påverka hydrologin men myren kan trots detta ha de flesta funktionerna intakta. Stor förekomst av diken ökar sannolikheten för att en myr är hydrologiskt påverkad. En fiskbensstruktur av diken kan till exempel tyda på att en myr är kraftigt påverkad och att påverkan kan vara av mer än lokal natur. Det som är viktigt att undersöka är om markavvattningen har lett till en genomgående och varaktig sänkning av vattennivån och hur långt en spontan igenväxning av diken kan ha nått. Påverkan av detta slag kan med fördel bedömas genom flygbildstolkning eller till exempel utifrån lantmäteriets högupplösta höjddatabas (figur 6). Bedömningen bör också kompletteras av besök i fält. 55

57 Figur 6. Exempel på hur markavvattning i fiskbensstruktur kan se ut i höjddatabasen Förändrad vegetation Kraftigt förändrad vegetation där arter som trivs i våta miljöer har konkurrerats ut av vegetation som klarar torrare förhållanden indikerar att en myr är kraftigt påverkad. När vattennivån i en myr sänks börjar torven brytas ned på grund av ökad tillgång på syre. Många växter som inte trivs i de blötaste miljöerna eller normalt bara förekommer som tuvor och strängar kommer då att etablera sig eller expandera. Exempel på sådana växter är dvärgbjörk, ljung, lingon, skvattram och tall. Dessa arter gynnas ytterligare av den ökade tillgången av näringsämnen och mineraler som frigörs vid nedbrytning av torv. Växter som inte hävdar sig i konkurrensen eller kräver blöta miljöer, såsom olika arter av vitmossor, tranbär, hjortron, rund och- storsileshår, rosling, ängs- och tuvull och olika starrarter, kommer att minska i antal eller försvinna. Mossor påverkas direkt av förändringar av ytvattnets vattenkemi och hydrologi eftersom de växer direkt i vattnet och tar upp näring genom bladen (Naturvårdsverkets rapport 5925, 2009, s. 80). Det är viktigt att notera att det är förändringen som är utslagsgivande i denna bedömning, eftersom arter som generellt inte trivs i de blötaste miljöerna normalt även finns i opåverkade myrkomplex. Denna typ av förändring av vegetation kan även uppkomma till följd av klimatförändringar och ändrad näringstillförsel. Bedömning av om vegetationen har förändrats kraftigt kan göras till exempel genom jämförelse mellan äldre och nytagna flygbilder samt genom att en biolog eller ekolog inventerar området i fält. 56