anteckna informationen till protokollet

Transkript

1 Tjänsteutlåtande Utfärdat BN Diarienummer 0142/16 Avdelningen för verksamhetsstyrning Tomas R. Carlsson Telefon E-post: Återrapportering kring yrkande om plantaxa Förslag till beslut Byggnadsnämnden föreslås besluta: att anteckna informationen till protokollet Sammanfattning Vid ordinarie sammanträde den 15 december 2015 beslutade byggnadsnämnden om yrkande från samtliga partier kring förändringar i nuvarande plantaxa. Detta ärende utgör en återrapportering kring utfört arbete enligt beslutat yrkande. I yrkandet finns uppdrag rörande möjligheten till nedsättning av detaljplanetaxan då annan part genomför egna utredningar, möjligheten att få full kostnadstäckning för detaljplaner för småhus samt uppdrag om att göra en mindre omvärldsanalys kring användande av timdebitering i andra kommuner och plantaxans konstruktion. Förvaltningen konstaterar att rättsläget kring att låta exploatörer göra ytterligare utredningar med påföljande reduktion av planavgift är oklart, främst med avseende på upphandlingslagstiftningen. Utredningen visar också att målet om full kostnadstäckning för detaljplaner med småhus kan medföra en markant högre planavgift jämfört med dagens taxa. Idag tillämpas timdebitering i andra kommuner då taxekonstruktionen för detaljplaner varierar, dock tycks taxekonstruktioner som erbjuder full kostnadstäckning för småhusplaner ha mycket begränsad praktisk tillämpning. Av stadens taxeprocess följer att förslag till taxa bör beslutas av nämnd i anslutning till ett årsskifte eller strax därefter för att kunna träda ikraft vid kommande årsskifte. Mot bakgrund av innehållet och övervägandena i detta ärende har det inte varit möjligt att redovisa ett förslag till förändringar av gällande plantaxa. Stadsbyggnadskontoret Agneta Hammer Stadsbyggnadsdirektör Louise Ekdahl Chef Verksamhetsstyrning Bilagor 01. Yrkande om plantaxa 02. Protokollsutdrag 03. PM Avgiftskompensation 1 (9)

2 Ärendet Vid ordinarie sammanträde beslutade byggnadsnämnden om yrkande från samtliga partier kring förändringar i nuvarande plantaxa. Detta ärende utgör en återrapportering kring utfört arbete enligt beslutat yrkande. Ärendet består av förvaltningens redogörelser och ställningstaganden kring uppdragen i aktuellt yrkande. Redovisning av uppdraget till byggnadsnämnden ska senast ske vid nämndsammanträde i april månad. Bakgrund Inom Göteborgs Stad finns ett antal nämnder som tar ut avgifter, tillämpar taxa, för de tjänster som kommunen erbjuder såväl fysiska som juridiska personer. Möjligheten för byggnadsnämnden att ta ut flertalet av de avgifter som ingår i taxen framgår av planoch bygglagen (2010:900) enligt nedan. 12 Kap. 9 3 b Byggnadsnämnden får ta ut en planavgift för att täcka programkostnader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser, om 1. nämnden ger bygglov för nybyggnad eller ändring av en byggnad, och 2. den fastighet som bygglovet avser har nytta av planen eller områdesbestämmelserna. Det som enligt första stycket gäller i fråga om en byggnad ska också tillämpas på en anläggning som kräver bygglov enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap Kap. 10 En avgift enligt 8 eller 9 får inte överstiga kommunens genomsnittliga kostnad för den typ av besked, beslut eller handläggning som avgiften avser. Grunderna för hur avgifterna ska beräknas ska anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige. För att avgiftsuttag för byggnadsnämndens tjänster ska kunna tas ut ska taxan beslutas av Göteborgs kommunfullmäktige. Först efter sådant beslut kan beslut om taxa vinna laga kraft och tillämpas vid avgiftsuttag. Inom staden finns en taxeprocess vilken följer stadens styrmodell avseende planering och budgetering. De krav som följer av stadens taxeprocess är att taxebeslut är väl utarbetade och att de ekonomiska konsekvenser som följer av taxebeslut utgör en del av den långsiktiga ekonomiska planeringen. Kommunfullmäktige beslutar om taxor i staden i samband med årliga budgetbeslut. Av aktuell taxeprocess följer att respektive nämnd behöver ha ett utarbetat taxeförslag i början av det år som föregår det år då taxan föreslås träda ikraft. I särskilda fall kan det uppstå situationer som medför behov av att ändra en taxa mer skyndsamt än vad ordinarie taxeprocess medger. Detta kan vara aktuellt till exempel vid forcerade lagändringar, vilka kan ses som externt påkallade händelser, vilka kräver införande av nya tjänster och en avgift för dessa. I dessa fall kan taxeprocessen behöva vara mer komprimerad än vid ordinarie taxeprocess. På nästa sida redovisas schematiska bilder av de båda alternativa taxeprocesserna som benämns ovan. Dessa processbilder har tagits fram av förvaltningen baserat på den information om stadens taxeprocess som kontoret erhållit från stadsledningskontoret. Förvaltningen har haft en avstämning av innehåll jämte tidplan för taxeprocesserna med stadsledningskontoret så att samsyn av taxeprocessen i staden råder. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 2 (9)

3 Figur: Taxeprocess Figur: Särskild taxeprocess Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 3 (9)

4 Även i fall då nämnd/förvaltning föreslår särskild taxeprocess kan kommunstyrelsen och kommunfullmäktige besluta om att ändring av taxa hänskjuts till ordinarie taxeprocess. Om det anses befogat kan ett överskridande av budget eller kompensation för senarelagt taxebeslut genom temporärt kommunbidragstillägg beslutas. Denna information har förmedlats på tjänstemannanivå till förvaltningen. I det yrkande som beslutats av byggnadsnämnden vid sammanträde den 15 december 2015 anges att det är av stor betydelse att konstruktionen av plantaxan avseende arbete med detaljplaner ger möjlighet att växla upp arbetet med detaljplaner för olika ändamål. En del i yrkandet rör exploatörers medverkan i arbetet med framtagandet av detaljplaner och möjligheten att få nedsatt planavgift till följd av nedlagt arbete. Nuvarande taxa medger inte nedsättning av planavgift varför byggnadsnämnden snarast önskar revidera plantaxan för att möjliggöra nedsättning av densamma. En annan del i yrkandet avser detaljplaner för enstaka en- eller tvåbostadshus där nuvarande taxa inte ger full kostnadstäckning. Detta innebär att byggnadsnämnden prioriterar ner detta detaljplanearbete och i vissa fall inte har möjlighet att budgetera för att upprätta eller ändra detaljplan. Det finns en bred politisk enighet om att det behövs fler småhus i Göteborg och det finns en önskan om att konstruktionen i plantaxan är sådan att detaljplaner för enstaka småhus har full kostnadstäckning. De uppdrag som byggnadsnämnden beslutat om i aktuellt yrkande består av följande: att ge stadsbyggnadskontoret i uppdrag att utreda dagens detaljplanetaxa och till nämnden återkomma med ett förslag på revideringar i plantaxan så att - detaljplanetaxa understödjer Jubileumssatsningens arbetssätt. Särskilt skall utredningen fokusera på möjligheterna att låta någon av satsningens parter utföra och själva bekosta utredningar som behövs för detaljplanens framtagande, samtidigt som taxebeloppet kan sättas ned. Utgångspunkten bör vara att nedsättning av taxebeloppet sker motsvarande de kostnader som staden skulle ha haft i det fall staden annars hade utfört och bekostat utredningen. - detaljplanetaxa för enstaka småhus konstrueras så att planarbetet når full kostnadstäckning. I uppdraget ingår också att ge en omvärldsanalys om användandet av timtaxa för detaljplaner för enstaka småhus samt en jämförelse med plantaxans konstruktion i Stockholm, Örebro och Malmö. Stadsbyggnadskontorets synpunkter I detta avsnitt redogör stadsbyggnadskontoret för överväganden, resultat och slutsatser som framkommit efter genomfört utredningsarbete med avseende på innehållet i det yrkande kring plantaxa som beslutats av byggnadsnämnden. Revidering i plantaxan så att detaljplanetaxan stödjer Jubileumssatsningens arbetssätt Bakgrund - I arbetet med frågor kring byggnadsnämndens taxa har frågan om exploatörens medverkan i planarbetet accentuerats. Sedan många år bidrar exploatörer med olika utredningar. En del av dessa utredningar ingår inte i nämndens plantaxa såsom geotekniska utredningar eller till exempel miljökonsekvensbeskrivningar, MKB. Andra utredningar däremot ingår i den plantaxa som gäller. Fråga har då uppkommit om nämndens taxa kan utformas så att exploatörer alltid kan få kompensation genom reduktion eller avräkning mot planavgift för de kostnader som de haft för olika utredningar som ingår i framtagandet av en detaljplan och som också ingår i taxan. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 4 (9)

5 Lagregler om plantaxa - Planavgift tas ut från exploatör eller byggherre av kommunen för att täcka kostnader som kommunen har i samband med detaljplanering. Kommunens möjlighet att ta ut planavgift för kostnader i samband med detaljplanering anges i 12 kap 8 11 plan- och bygglagen (2010:900) och kommunallagen (1991:900). För byggnadsnämndens verksamhet reglerar 12 kap. 10, PBL att en avgift inte får överstiga kommunens genomsnittliga kostnad för den typ av besked, beslut eller handläggning som avgiften avser. För all kommunal verksamhet gäller dessutom allmänt självkostnadsprincipen som uttrycks i 8 kap. 3c kommunallagen. Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden). Självkostnadsprincipen syftar på det totala genomsnittliga avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har inte någon betydelse för tillämpningen av självkostnadsprincipen. Plantaxa och lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU - Vid utförande eller bekostande av tjänster eller utredningar som normalt åvilar kommunen, där kompensation utfaller som reduktion eller avräkning mot avgift för den utförda tjänsten, gäller att reglerna om upphandling enligt LOU, följs. EU-domstolen har i mål C 399/98 Ordine degli Arcitetti med fler, vanligtvis benämnd La Scala-domen, prövat frågan om förenlighet med upphandlingsreglerna i EU. Domen har uppmärksammats av bland annat Sveriges kommuner och landsting, SKL, då den genom Sveriges medlemskap i EU har relevans även för den kommunala sektorn i Sverige. Domen behandlar ett fall där kommunfullmäktige i Milano godkände ett projekt där exploatörer i utbyte mot tjänster och marköverlåtelser i gengäld skulle erhålla avräkning mot stadsplaneringsavgifter. I målet fällde EU-domstolen den lokala myndigheten för att man inte upphandlat enligt direktiven även om förfarandet med avräkning var förenligt med nationell italiensk lag och lokala regler. I sitt domslut angav EU-domstolen att upphandlingsdirektivet utgör hinder mot nationell stadsplaneringslagstiftning, vilken tillåter att avräkning mot avgift för utförda tjänster. En möjlighet som EU-domstolen redovisar i sin dom är att det inte strider mot upphandlingsreglerna om den upphandlande myndigheten genom avtal säkerställer att exploatören upphandlar de tjänster eller åtgärder som avses bli kompensationsgrundande enligt reglerna för offentlig upphandling En fråga är ändå, trots La Scala-domen, om byggnadsnämndens taxa kan utformas så att exploatörer, genom att bekosta utredningar som normalt åvilar kommunen vid planarbete, kan erhålla kompensation genom avräkning mot planavgiften. Kontoret kan inte se att det är möjligt. En kompensation till exploatörer skulle stå i direkt strid mot EU-domstolens ovan nämnda La Scala-dom. Kontoret anser inte heller att det är möjligt eller effektivt att säkerställa att exploatören upphandlar de tjänster kostnaderna avser enligt gällande rätt för offentlig upphandling. La Scala domen har ifrågasatts av olika aktörer. Därför har stadsledningskontorets juristenhet konsulterats för en second opinion. De delar kontorets bedömning av rättsfrågan om kompensation till exploatörer. I betänkandet från Planprocessutredningen, Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering för byggande, SOU 2015:109, diskuteras La Scala-domens relevans för svensk lagstiftning särskilt vad gäller exploatörers anläggande av allmän plats ur ett LOU perspektiv. En slutsats i betänkandet är att det kan ifrågasättas om inte La Scaladomen övertolkats. I betänkandet föreslås att Boverket och Lantmäteriet ska ges i uppdrag att förtydliga riktlinjer för hur offentliga upphandlingar ska hanteras vid olika former av anläggningsarbeten enligt plan- och bygglagen, PBL. Slutsatserna om LOU i betänkandet delas dock inte av till exempel SKL i tidigare ställningstagande, se cirkulär Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 5 (9)

6 2003:109. Slutsatserna i betänkandet är förvånande och de har inte heller lett till lagstiftning eller till de åtgärder som föreslås. Kontorets bedömning är att det framstår som tveksamt om betänkandet kommer att leda till förändringar i synen på LOU och exploatörers medverkan i planarbete och avdrag för kostnader. Härtill ska beaktas att detaljplanering utgör myndighetsutövning. En kommun måste därför alltid agera opartiskt och se till att utredningar i planärendena får en relevant och ändamålsenlig omfattning. Otillåten direktupphandling - För det fall exploatör kompenseras genom reduktion eller avräkning mot planavgiften utan att de tjänster som kompensationen avser upphandlats enligt reglerna om offentlig upphandling är förfarandet att jämställa med en otillåten direktupphandling. Det finns i huvudsak tre rättsliga sanktioner som kan drabba en upphandlande myndighet, upphandlingsskadeavgift, ogiltighet och skadeståndskrav. Andra effekter som kan följa av otillåtna direktupphandlingar i strid mot gällande rätt är revisionskritik med mera. I samband med kartläggning av plantaxans konstruktion i andra städer har förvaltningen också undersökt i vilken omfattning exploatörer genomför egna utredningar och huruvida detta medför avdrag på ordinarie plantaxa. Resultatet framgår av nedanstående tabell. Tabell: Egna utredningar i planarbete hos exploatörer Göteborg Stockholm Malmö Örebro Genomför exploatörer egna utredningar *Ja Ja **Ja ***Ja Tillämpas reduktion av plantaxa Nej Nej Nej ****Nej * Vissa utredningar av standardkaraktär genomförs av exploatörer medan stadsbyggnadskontoret genomför mer specifika utredningar (t ex luft, natur, kultur m fl). ** Regleras genom planavtal, planavgiften debiteras utifrån bruttoarea. *** Utredningar genomförs både internt/externt, en stor del redan planlagda områden markanvisas. **** En stor andel planer tas fram internt och intäkter från markförsäljning av ändamålsenligt detaljplanerade fastigheter finansierar planarbetet. Revidering i plantaxan så att detaljplanetaxan för enstaka småhus konstrueras så att planarbetet når full kostnadstäckning Enligt gällande plantaxa avseende en- och tvåfamiljshus debiteras planavgift för denna typ av småhusplaner med en enhetstaxa så länge det rör sig om en byggnad. År 2016 uppgår denna enhetstaxa till 53 tkr. I andra fall sker beräkning av planavgift utifrån bruttoarea. Någon timdebitering i nivå med självkostnad tillämpas inte i dagsläget. Vid en genomgång av startade planer med en- och tvåfamiljshus med maximalt två bostäder sedan slutet på 2008 (vissa avslutade medan andra fortfarande pågår) kan förvaltningen konstatera att de sju detaljplaner som startats utgör en marginell andel av samtliga startade planer på förvaltningen. Sammantaget har/kommer dessa planer genererat intäkter på totalt 0,7 mkr medan totala kostnader för utarbetandet av dessa planer uppgått till 2,1 mkr. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 6 (9)

7 I tabellen nedan framgår intäkter och kostnader för angivna planer. Tabell: Intäkter/kostnader för småhusplaner med en-/tvåfamiljshus (max två bostäder) Projekt-id Projektnamn Bost Antagande Intäkt Kostnad Differens D0773 Styrsö D0478 Brännö D0666 Näset D0502 Önnered D0344 Älvsborg D0219 Brännö D0464 Askim Summa I angiven kostnad för respektive detaljplan ovan ingår arbetskostnader, omkostnader samt konsultkostnader. Kostnaderna ovan kan jämställas med förvaltningens självkostnad för att utarbeta respektive detaljplan, denna baseras då i grunden på arbetskostnad som utgår från nedlagd arbetstid (grund för timdebitering). Det som följer av redovisningen ovan är att förvaltningen skulle ha möjlighet att nå full kostnadstäckning för respektive plan om den avgift som erläggs för planerna uppgår till respektive plans kostnader. Detta skulle medföra att planavgiften för denna typ av planer skulle öka med i genomsnitt 195 procent jämfört med idag. För flera planer skulle den procentuella ökningen bli betydligt större och i vissa fall kunna uppgå till 475 procent. I ovanstående tabell finns också planer som skulle generera lägre intäkter än angivet, utifrån dagens taxa, vilket skulle öka differensen mellan intäkter och kostnader ytterligare. Mindre detaljplaner för småhus innehåller ibland fler än en/två bostäder. I tabellen nedan framgår sammanlagda intäkter och kostnader för detaljplaner som innehåller mellan tre och tolv bostäder. Tabell: Intäkter/kostnader för småhusplaner med en-/tvåfamiljshus (3-12 bostäder) Projekt-id Projektnamn Bost Antagande Intäkt Kostnad Differens D0645 Askim D0467 Näset D0156 Hovås D0597 Näset D0226 Brännö D0603 Tynnered D0101 Önnered D0418 Vrångö D0199 Järnbrott D0759 Billdal D0444 Olofstorp Summa Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 7 (9)

8 För detaljplaner med något större bruttoarea (med en omfattning på tre till tolv bostäder) skulle timdebitering (finansiering i nivå med självkostnad) komma att medföra en genomsnittlig ökning av planavgiften med 71 procent. Även bland dessa planer finns det en stor variation i differens mellan kostnad och intäkt, vilket skulle kunna medföra en planavgiftsökning på upp till 355 procent. En fastighetsägares kostnad för en småhusplan med en eller två bostäder skulle komma att uppgå till betydande belopp i förhållande till den utgift som ett förvärv av en tomt av den här storleken ger upphov till. Denna typ av taxetillämpning kan också vara betingad med osäkerhet vad gäller bristande förutsägbarhet kring aktuell planavgift för beställare. Även om förvaltningen strävar efter en ökad kostnadstäckning går det inte att bortse från att den höga avgift som kan följa av timdebitering kan ha en kraftigt begränsande faktor på efterfrågan på små detaljplaner. I förlängningen kan det även påverka målet om en blandstad med blandad bebyggelse och blandade upplåtelseformer negativt. Å andra sidan kan försäljning av en fastighet med detaljplan betinga ett högt försäljningspris, speciellt i attraktiva områden, vilket då skulle kunna innebära att plankostnaden får mindre sammanvägd betydelse. Omvärldsanalys av användandet av timtaxa för detaljplaner för enstaka småhus samt en jämförelse med plantaxans konstruktion i Stockholm, Örebro och Malmö Förvaltningen har varit i kontakt med de städer som angavs i beslutat yrkande och konstaterar att förutsättningarna för arbetet med detaljplaner för småhus skiljer sig åt. Gemensamt för de fyra städerna, Göteborg, Stockholm, Malmö och Örebro är att bostadsmål om ökat antal bostäder är i fokus och att småhusplaner därför inte prioriteras i någon av städerna. Vad gäller detaljplaner för småhus, planer med en- och tvåfamiljshus, skiljer sig plantaxans konstruktion och tillämpning åt något mellan undersökta städer. Nedanstående tabell utgör en sammanfattande redogörelse för genomförd omvärldsanalys avseende användandet av timdebitering för planavgifter. Tabell: Omvärldsanalys debitering Göteborg Stockholm Malmö Örebro Tillämpas timdebitering generellt Nej *Ja Nej Nej Tillämpas timdebitering för småhusplaner Nej *Ja **Ja Nej Nås full kostnadstäckning för småhusplaner Nej Ja **Ja Nej Prioriteras småhusplaner Nej Nej Nej ***Nej * normalt tecknas planavtal utifrån beräknad självkostnad (timkostnad, utredningskostnader, konsulter, samrådskostnader med mera), denna typ av planer tas fram i mycket begränsad omfattning. ** taxan anger timdebitering för detaljplaner <299 kvm BTA, i praktiken existerar inte denna typ av planer. *** planer är indelade i fyra kategorier och kategorin volymplaner (flerbostadshus) prioriteras som kategori, prioritering sker också inom respektive kategori, arbetar främst med kvartersplaner, särskild handläggare för småhusplaner. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 8 (9)

9 I tabell nedan redovisas, i de fall det är möjligt, planavgift för nybyggnad av enbostadshus i Göteborg jämte jämförelsestäder. Tabell: Omvärldsanalys planavgifter Göteborg Stockholm Malmö Örebro Planavgift för enbostadshus (nybyggnad) 53 tkr Timdebitering* Timdebitering* 53 tkr * saknas uppgift om avgift för små planer dels då det i praktiken inte görs några och dels då förutsättningarna för en liten plan kan skilja sig mycket åt vilket skapar stor variation i möjligt avgiftsuttag. Stadsbyggnadskontorets bedömning Mot bakgrund av de redogörelser som ingår i detta ärende konstaterar förvaltningen att det finns förutsättningar och förhållanden kring plantaxan som innehåller en hög grad av komplexitet och som innebär en utmaning vid genomförande av eventuella förändringar i enlighet med inriktningen i beslutat yrkande. Dessa förutsättningar och förhållanden har bedömts vara av sådan art att förvaltningen inte ansett det vara möjligt att, utifrån gällande lagstiftning, redovisa ett förslag till förändringar av gällande plantaxa för att möjliggöra avgiftsreduktion i de fall exploatör skulle bekosta utredningar i planarbetet. Det har vidare inte bedömts som lämpligt att redovisa ett förslag till ändringar avseende avgiftsuttaget för en-/tvåfamiljsfastigheter i anslutning till detta ärende till följd av de väsentligt förändrade ekonomiska förutsättningar som kan uppstå. Förvaltningen vill betona att detta inte innebär att det inte är möjligt att ta fram konkreta förslag till förändringar av plantaxan avseende en och tvåfamiljsbostäder, men noterar att ett sådant förslag behöver föregås av ytterligare beslut om inriktning från byggnadsnämnden så att ett förslag till förändrad plantaxa ligger i linje med lagar och förordningar, ekonomiska ställningstaganden samt politiska mål och ambitioner som helhet. Ett annat sätt att försöka möjliggöra ett större antal detaljplaner skulle vara att arbeta med att se över och utveckla planprocessen för mindre planer med en-/tvåfamiljsfastigheter för att åstadkomma mer effektiva arbetssätt. Ekonomiska konsekvenser Ett beslut i enlighet med detta ärende ger inte upphov till några ekonomiska konsekvenser för stadsbyggnadskontoret. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 9 (9)