SYSTEMFEL I KUNSKAPSFABRIKEN - om urholkning av ersättningsbeloppen till högre utbildning. /Sveriges universitetslärare och forskare

Transkript

1 SYSTEMFEL I KUNSKAPSFABRIKEN - om urholkning av ersättningsbeloppen till högre utbildning /Sveriges universitetslärare och forskare

2 SYSTEMFEL I KUNSKAPSFABRIKEN - om urholkning av ersättningsbeloppen till högre utbildning Utgiven av Sveriges universitetslärare och forskare 2018 Författare: Karin Åmossa Sveriges universitetslärare och forskare Sveriges universitetslärare och forskare/ Ferkens gränd 4/ Stockholm/tel: / e-post: kansli@sulf.se

3 Innehåll Förord Systemfel i kunskapsfabriken om urholkning av ersättningsbeloppen till högre utbildning på grund- och avancerad nivå Sammanfattning Inledning Problembeskrivning Syfte och frågeställningar Metod Resultat Kostnadsutvecklingen Ersättningsbeloppens utveckling Diskussion Effektivisering Fler studenter i behov av särskilt stöd Ökad administration Kvalitetssatsningar och myndighetskapital Överproduktion av antal studenter Konsekvenser och förslag till åtgärder Förslag till åtgärder Förteckning över tabeller och diagram Referenser...23

4 Förord Ibland kan man bli trött på att olika aktörer kräver mer pengar till olika verksamheter som alla är viktiga för samhällets framtida utveckling. Men ibland måste man helt enkelt ryta till. Som när det visar sig att högskolan idag utbildar en hel årskull högskolenybörjare utan ersättning om vi jämför med hur det såg ut i mitten av 90-talet. Detta samtidigt som lärosätena överproducerar studenter som de inte får betalt för. Och till råga på allt så sparar de pengar av utbildningsanslagen. Detta trots att både lärare och studenter vittnar om brist på tid till den så viktiga lärare-studentkontakten, och om alltför få undervisningstimmar i många ämnen. Lärarna dignar under ökade krav på administration och återrapportering, arbetsmiljön blir sämre och stressen ökar. Ekvationen går helt enkelt inte ihop. Vi saknar idag sju miljarder kronor till högre utbildning jämfört med 1994/95. Regering efter regering har valt att lägga de stora resurserna på forskning, och då framförallt forskning som finansieras från de statliga forskningsråden. De pengarna har inte kommit studenterna till del och har dessutom inneburit att den akademiska karriären framförallt värderas i kvantitativa forskningsframgångar. En duktig lärare värderas inte som sig bör. Det håller inte längre. Så nu är det dags för nästa regering att satsa på svensk högre utbildning om man menar allvar med att Sverige ska möta framtiden som ett kunskapssamhälle, och slippa konkurrera med andra länder med hjälp av låga löner. Det är inte en framtid vi vill se. I SULF:s värld blir betydelsen av internationellt gångbara kunskaper och utbildningar allt större. Högskolan är ingen fabrik utan en förutsättning för en hållbar framtid. Kunskaperna som fås genom högre utbildning är inte bara studenters enskilda egendom utan en investering i vår gemensamma framtid. Läs den här rapporten och fundera över vilken framtid du vill vara med och skapa. Mats Ericson Förbundsordförande Sveriges universitetslärare och forskare Stockholm juni

5 1 Systemfel i kunskapsfabriken om urholkning av ersättningsbeloppen till högre utbildning på grund- och avancerad nivå 1.1 Sammanfattning Minskade resurser per student tillsammans med ökande myndighetskapital, överproduktion av studenter, ökad administration och fler studenter i behov av särskilt stöd får konsekvenser för universitetslärares möjligheter att göra ett bra jobb. Lärosätenas kostnader för utbildning på grund- och avancerad nivå har nästan fördubblats jämfört med mitten av 90-talet. Ersättningsnivåerna per student har inte hängt med kostnadsutvecklingen med konsekvensen att högskolans grundutbildningar saknar nästan sju miljarder kronor. Det betyder att en hel årskull högskolenybörjare idag utbildas utan extra ersättning jämfört med 1994/95. Urholkningen av resurserna per student fortsätter år efter år till stor del på grund av statens krav på effektivisering. Det gäller för alla utbildningsområden utom för humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi (HSJT), som fått extra tillskott (men som redan från början har mycket låga ersättningsbelopp). Produktivitetsavdraget innebär i korthet att utbildningen ska bli effektivare varje år och en procentsats dras av när anslagen räknas upp i den årliga pris- och löneomräkningen. Det är ett orimligt avdrag eftersom det är näst intill omöjligt att effektivisera undervisning med bibehållen kvalitet. Förutsättningarna för produktivitetsutveckling är mycket olika för olika sektorer. Högskolan är inte en kunskapsfabrik och kan därför inte följa den logik för effektivisering som kan användas i en fabrik. Det går inte snabbare att lära nu än tidigare. I praktiken har systemet i stället lett till mindre undervisningstid för varje student, större undervisningsgrupper, mindre tid för lärare att utveckla undervisningen och pedagogiken, mindre tid för lärarnas förberedelse och efterarbete och en sämre arbetsmiljö med ökad stress för lärare i högskolan. En hel årskull högskolenybörjare utbildas idag utan extra ersättning jämfört med 1994/95. Den här rapporten jämför nuvarande kostnader och intäkter i löpande priser med startåret för det nuvarande resurstilldelningssystemet 1994/95. 1 Resultaten visar att de flesta utbildningsområden skulle behöva per capita-höjningar på mellan 30 och 50 procent för att nå de nivåer som gällde på 90-talet. Sammanlagt gör det nästan sju miljarder kronor. För undervisning överstiger kostnaderna intäkterna med 51 procent. För medicin överstiger kostnaderna intäkterna med 47 procent. För naturvetenskap, teknik och farmaci (NTF) överstiger kostnaderna intäkterna med 42 procent. För vård överstiger kostnaderna intäkterna med 32 procent. 1 För de konstnärliga områdena och idrott är dock startåret 1995/96. 3

6 För humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi (HSJT) ligger kostnaderna i nivå med intäkterna jämfört med 1994/95. Märk väl att ersättningsnivån per student är mycket låg och fortfarande ligger långt under andra utbildningsområden. Som om inte konsekvenserna av produktivitetsavdraget och för låg kompensation för kostnadsökningar vore nog, sparar lärosätena av utbildningsanslagen och myndighetskapitalen växer. Det är särskilt provocerande eftersom universitetslärare arbetar mer än vad de har betalt för och vi får signaler om att tiden för att klara av undervisningen går ut över den tid som skulle ha använts till forskning eller ansökningar om forskningsmedel. Att lärare prioriterar studenterna är förmodligen förklaringen till att kvaliteten i svensk högre utbildning fortfarande står sig bra i internationella jämförelser. Men det betyder inte att den rådande situationen är hållbar. Risken är stor att kvaliteten i utbildningen sjunker och att duktiga universitetslärare väljer att lämna yrket. Regeringen måste Slopa produktivitetsavdraget för högre utbildning och forskning. Detta skulle hejda en stor del av den urholkning som hotar kvaliteten i svensk högskola. Höja ersättningsbeloppen för den högre utbildningen. Se till att få ett resurstilldelningssystem på plats som ger långsiktiga planeringsförutsättningar för lärosätena. Sänka kraven på återrapportering och istället öka tilliten till lärosätena. Lärosätena måste Sluta vara överdrivet försiktiga i budgeteringen och använda de resurser som tilldelas för att höja kvaliteten i utbildningen. Planera långsiktigt för personal och utbildningskvalitet. Tillämpa transparenta och rättssäkra processer för rekrytering av personal. Prioritera kärnverksamheterna utbildning och forskning. 4

7 2 Inledning Den här rapporten 2 visar att svensk högre utbildning med automatik får krympande resurser. På sikt riskeras kvaliteteten i utbildningen. Staten förväntar sig att utbildningen ska kunna göras billigare år efter år och drar därför av en viss summa varje år när omräkningen av resurserna görs i förhållande till kostnadsökningar. Det har inneburit att vi skulle behöva ett resurstillskott på hela sju miljarder kronor för att nå upp till de nivåer av ersättning per student som vi hade i mitten av 90-talet när det nuvarande resurstilldelningssystemet infördes. Den genomsnittliga kostnaden för en student är kronor. 3 De knappa sju miljarder kronor som har tappats bort på vägen skulle alltså räcka till att utbilda cirka studenter, vilket motsvarar en hel årskull med högskolenybörjare. 4 Vänder vi på resonemanget innebär det att en hel årskull idag utbildas utan extra ersättning jämfört med 1994/95. Är det rimligt samtidigt som Sverige enligt regeringen ska sträva efter att konkurrera med kunskap och kvalitet, inte med låga löner? En hel årskull högskolenybörjare utbildas idag utan extra ersättning jämfört med 1994/95. Går det att utbilda studenter fortare idag än vad det gjorde i mitten av 90-talet? Svaret på den frågan är tveklöst nej. Studenter behöver fortfarande tid med sina lärare och lärare behöver tid till för- och efterarbete för att undervisningen ska kunna hålla den hög kvalitet. Som vi ska se är det också betydligt fler studenter som idag behöver extra stöd för att klara sina studier. Högskolan är inte en kunskapsfabrik och kan därför inte följa den logik för effektivisering som kan användas i en fabrik, eller i annan typ av statlig verksamhet. Förutsättningarna för produktivitet är mycket olika. Det tar tid att lära, och det måste få ta tid. 2 SULF har vid två tidigare tillfällen publicerat rapporter om hur stor den faktiska urholkningen av ersättningsbeloppen till utbildning på grund- och avancerad nivå varit sedan sjösättningen av det nuvarande resurstilldelningssystemet läsåret 1994/95. Den senaste rapporten konstaterade att det 2011 saknades nästan sju miljarder jämfört med när systemet startade, den så kallade grundbulten. Den huvudorsak som rapporten angav var en otillräcklig årlig uppräkning av ersättningsbeloppen för att kompensera för lönekostnadsökningar, till stor del beroende på det generella produktivitetsavdrag som avräknas från lönekostnadsökningarna. Konsekvenserna blev mindre undervisning per vecka för varje student, större undervisningsgrupper, mindre tid för lärarnas för- och efterarbete, obetald övertid och svagare löneutveckling för universitetslärare. (Fritzell & Birath, Utbildning, utbyggnad, urholkning, 2001), och (Fritzell, Fortsatt utbyggnad fortsatt urholkning, 2012) Här finns också en mer utförlig beskrivning av resurstilldelningssystemet för utbildning på grund- och avancerad nivå. 3 (UKÄ, UKÄ:s årsrapport, 2018), s Läsåret 2016/17 började nya studenter studera på grundnivå och avancerad nivå vid svenska universitet och högskolor. (UKÄ, UKÄ:s årsrapport, 2018), s 33. 5

8 De ersättningar som staten ger till lärosätena per helårsstudent (HÅS) och helårsprestation (HÅP) varierar mellan olika utbildningsområden. All utbildning är indelad i kurser som lärosätena klassificerar till olika utbildningsområden. Det är regeringen som beslutar inom vilka utbildningsområden som lärosätena får avräkna studenter, men lärosätena har möjlighet att klassificera om ett ämne med lågt ersättningsbelopp till ett annat utbildningsområde där prislappen är högre. 5 6 Det betyder att kurser som finns inom till exempel ämnesområdet juridik/samhällsvetenskap ibland klassificeras som tillhörande ett utbildningsområde med högre ersättningsbelopp. Högskolan är inte en kunskapsfabrik och kan därför inte följa den logik för effektivisering som kan användas i en fabrik. Det är naturligtvis också så att samhället och studenterna hinner förändras en del på nästan ett kvarts sekel. Så frågan om vilka resursbehov som finns och hur de har förändrats sedan systemet infördes är relevant att ställa. Universitetskanslersämbetet (UKÄ) menar till exempel i en rapport om kvalitetsförstärkningar inom humaniora och samhällsvetenskap att ersättningsnivåerna inte speglar dagens behov av resurser. Det beror bland annat på att studentgrupperna idag är mer heterogena, vilket i sin tur kräver en mer differentierad undervisning. 7 Hur det är med den saken ligger utanför den här undersökningen, men vi kan lugnt konstatera att det inte är mindre resurskrävande att utbilda studenter på grund- och avancerad nivå idag än i mitten av nittiotalet. Att ersättningsbeloppen fortsätter att tappa i värde jämförelse med kostnaderna är därför djupt oroande. Samtidigt som rekryteringen till högskolan breddas och fler studenter behöver särskilt stöd ska universitetslärare arbeta snabbare och mer effektivt med i många fall bara hälften av de resurser de hade i mitten av 90-talet. Föreliggande rapport uppdaterar siffrorna från de tidigare rapporterna till år 2016 och diskuterar utvecklingen i ljuset av dagens högskolelandskap. 5 (UKÄ, UKÄ årsrapport, 2017), s Det är skillnad på utbildningsområde och ämnesområde. Utbildningsområde styr endast ersättningen till lärosätena. Exempel på utbildningsområde är samhällsvetenskap, naturvetenskap, teknik. En kurs kan bestå av ett eller flera ämnen. Exempel på ämnen är historia och statistik. Exempel på ämnesområde är juridik/samhällsvetenskap. Källa: (Riksrevisionen, Klassificering av kurser vid universitet och högskolor regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning, 2010). 7 (UKÄ, Uppföljning av kvalitetsförstärkning inom humaniora och samhällsvetenskap, rapport 2015:14, 2015), s 26. 6

9 3 Problembeskrivning Det system som finns idag för tilldelning av resurser till utbildning på grund- och avancerad nivå leder med automatik till en urholkning av ersättningsbeloppen på grund av pris- och löneomräkningen och det produktivitetsavdrag som ingår där. Omräkningen av anslagen tar hänsyn till den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. Detta är utgångspunkten när kompensationen för kostnadsutvecklingen ska fastställas. Varje år görs dessutom ett avdrag inom pris- och löneomräkningen på grund av att staten har ett produktivitets- och effektivitetskrav som ska spegla produktivitetsutvecklingen inom privat tjänstesektor. 8 Produktivitetsavdraget beräknas utifrån genomsnittet av de senaste tio årens produktivitetsutveckling inom privat sektor. 9 Det har väldigt lite med högskolans verklighet att göra. För att urholkningen ska kunna hejdas behöver regeringen antingen tillföra medel eller ta bort produktivitetsavdraget. Detta är väl känt i hela universitets- och högskolesektorn. Redan 2007 tog en statlig utredning (RUT2) upp problemet med att den högre utbildningen har samma effektivitetskrav som övrig statlig verksamhet och lade som ett av sina förslag att utbildningen borde undantas från det årliga kravet på produktivitetsökning. Utredningen menade att det är svårt att åstadkomma en ständigt ökad produktivitet utan att sänka kvaliteten i en verksamhet som bygger på mötet mellan studenter och lärare. 10 För varje år som går minskar alltså ersättningen till utbildningen lite grann om inte regeringen beslutar att tillföra extra resurser. Detta har pågått i nästan ett kvarts sekel och fått stora konsekvenser för universitetslärares möjlighet att ha tillräckligt med tid för sina studenter. Eftersom de flesta lärare sätter studenterna i första rummet betyder det att lärare på högskolan i normalfallet arbetar fler timmar än de får betalt för. Av lärare i högskolan arbetar en professor i snitt 51 timmar per vecka, en lektor 46 timmar och en adjunkt 43 timmar. 11 Ändå räcker tiden inte till. Alla utbildningsområden har inte urholkade resurser jämfört med mitten av 90-talet. Det som har hänt sedan 2011 för HSJT-området är att regeringen tillfört medel i så kallade kvalitetssatsningar, 800 miljoner kronor mellan 2011 och 2013, och 250 miljoner Det har inneburit att urholkningen där tillfälligt har hejdats och det finns inte längre fog för att prata om urholkning av ersättningsbeloppen för den allra största studentgruppen. För NTF, medicin och alla andra utbildningsområden fortsätter urholkningen och glappet mellan intäkter och kostnader har ökat. Samtidigt som vi kan konstatera att även om ersättningarna för HSJT-området nu ligger i nivå med den ursprungliga ersättningen från 90-talet får vi signaler från våra medlemmar att tiden för undervisningen blir alltmer knapp och arbetsbelastningen allt högre, även inom HSJT. Men orsaken till det står alltså inte att finna i en krympande ersättning från staten utan måste hittas någon annanstans. Riksrevisionen kom nyligen ut med rapporten Varför sparar lärosätena? En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor, som visar att lärosätena 2016 hade ett samlat myndighetskapital på 12,3 miljarder kronor, varav 5,4 miljarder fanns inom utbildning. Nästan 80 procent av det myndighetskapitalet utgörs av 8 (UKÄ, Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning, Rapport 2017:6, 2017), s (Kesselberg, 2013) 10 (SOU2007:81, 2007), s 189f. 11 ( 7

10 oförbrukade anslagsmedel. 12 Det handlar alltså inte om pengar för kommande forskningsprojekt som ligger och skvalpar på lärosätenas kistbotten. Tillsammans med de urholkade ersättningsbeloppen betyder det ännu mindre pengar till utbildningen. 3.1 Syfte och frågeställningar Syftet med den här rapporten är att följa utvecklingen av ersättningsbeloppen till utbildning för att se om den urholkning som SULF tidigare har påvisat fortsätter eller har stannat upp. Vi undersöker också om det kan finnas andra faktorer som är av betydelse för utvecklingen av resurserna till utbildningen. Som Riksrevisionen har visat verkar det som att lärosätena generellt sett sparar av anslagsmedel samtidigt som de överproducerar antalet studenter. Hur har ersättningsbeloppen till grundutbildningen utvecklats i relation till faktiska kostnader mellan 1994/95 och 2016? Vilka andra faktorer påverkar ersättningen till högre utbildning? 3.2 Metod Hur ersättningsbeloppen till grundutbildningen har utvecklats i relation till faktiska kostnader har uppdaterats enligt den metod som är använd i rapporten Fortsatt utbyggnad Fortsatt urholkning, XXXX i SULF:s skriftserie. 13 Det betyder att vi har tittat på faktiska kostnader för löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader och relaterat dem till resursmix, till avgifter och skatter. Ersättningsbelopp för respektive utbildningsområde har begärts ut från UKÄ tillsammans med data över antalet helårsstudenter och helårsprestationer för uträkning av prestationsgrad. Index för ersättningarna är justerade i relation till prestationsgrad. Data för åren 1994/ är i huvudsak hämtade ur den tidigare rapporten. Data för kostnadsindex har inhämtats från Ekonomistyrningsverket och Arbetsgivarverket. 12 (Riksrevisionen, Varför sparar lärosätena? En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor, rir 2017:28, 2017) 13 De formler som använts för beräkningarna återfinns på s 25 ff i Ann Fritzell, Fortsatt utbyggnad Fortsatt urholkning. När det gäller kostnadsökningar är siffrorna för tagna ur SULF:s skriftserie XXXX, s 28. Kostnadsindex för 2011 är dock justerad efter resursmix för 2011 enligt mejl från Arbetsgivarverket 8/1-18. I rapporten från 2012 användes siffran 176,7, som förmodligen var felaktig på grund av felaktig resursmix. Den avvek på ett markant sätt från kurvan och är därför justerad. Data för åren över kollektiv löneutveckling är hämtade ur ( 2017), s 18. Siffrorna gäller löneutveckling i hela staten och inte specifikt UH, men torde ligga tillräckligt nära för att vara relevant i beräkningen. När det gäller lokalkostnader är siffrorna t om 2011 är tagna ur SULF:s skriftserie XXXX, därefter reviderade siffror enligt ESV, till exempel ( 2014) Sammanvägt kostnadsindex för övriga förvaltningskostnader för åren har inhämtats via mejl från Hans Åhlander ESV 8/

11 4 Resultat 4.1 Kostnadsutvecklingen Tabell 1 visar löneutvecklingen för konkurrensutsatt sektor (arbetskostnadsindex, AKI) för åren Vid den årliga pris- och löneomräkning som ligger till grund för uppräkningen av ersättningsbeloppen dras också en viss procentsats av eftersom staten har krav på effektivisering, det så kallade produktivitetsavdraget. Produktivitetsavdraget ingår i pris- och löneomräkningen och har som tabell 1 visar legat på knappa en procent under de senaste åren. Dessförinnan varierade produktivitetsavdraget runt 1,5 2 procent per år. Statens löneindex visar arbetskostnadsindexet minus produktivitetsavdraget för varje år. Summeringen för AKI och löneindex visar den procentuella ökningen sedan Produktivitetsavdraget för visar skillnaden mellan det ackumulerade AKI och det statliga löneindexet. Skillnaden uppgår till 59 procent. Om ersättning hade getts utan krav på effektivisering hade ökningen av lönedelen i pris- och löneomräkningen varit 59 procent högre. Sammantaget betyder det att ungefär hälften av urholkningen beror på produktivitetsavdraget. Tabell 1: Arbetskostnadsindex (AKI) i konkurrensutsatt sektor respektive statens löneindex under perioden År Arbetskostnadsindex Produktivitetsavdrag Statens löneindex /96 7,07% 1,86% 5,21% ,51% 1,23% 4,28% ,49% 3,20% 3,29% ,47% 1,33% 2,14% ,47% 1,35% 1,12% ,49% 1,06% 1,43% ,80% 1,68% 2,12% ,10% 1,22% 2,88% ,88% 1,51% 4,37% ,46% 1,92% 1,54% ,68% 1,85% 2,83% ,97% 1,96% 1,01% ,88% 2,10% 0,78% ,12% 1,98% 1,14% ,90% 1,47% 4,43% ,78% 1,29% 0,49% ,13% 1,21% 0,92% ,37% 1,37% 0,00% 14 Tabellen är en uppdatering av tabell 6, i (Fritzell, Fortsatt utbyggnad fortsatt urholkning, 2012) 15 Arbetskostnadsindex minskat med produktivitetsavdraget 9

12 2014 5,01% 1,11% 3,90% ,96% 0,96% 1,00% ,11% 0,76% 2,35% % 58,8% 16 59,2% ,67% 0,85% 1,82% Statens löneindex motsvarar inte de verkliga löneökningarna inom högskolans område. Även om löneökningarna för universitetslärare är lägre än inom konkurrensutsatt sektor har avtalen för högskolans område mellan 1994 och 2016 gett löneökningar om 99,2 procent. Det betyder att 40 procent av löneökningarna inte har kompenserats i den statliga pris-och löneomräkning som ligger till grund för uppräkningen av ersättningsbeloppen. För att få en bild över de totala kostnadsökningarna behöver man också ta hänsyn till de skatter och avgifter som myndigheterna är skyldiga att betala. För år 2016 var de sammanlagt strax under 50 procent. 17 Tabell 2 visar ökningen av de kostnader som ligger till grund för de beräkningar vi gjort över kostnadsutvecklingen sedan nuvarande resurstilldelningssystem infördes. De största ökningarna ligger på löner, följt av lokalkostnader. Övriga förvaltningskostnader har legat relativt stilla sedan Tabell 2: Kostnadsökningar sedan 1994 År Ökning av övriga förvaltningskostnader Total lönekostnadsökning 18 Lokalkostnadsökning ,28% 103,70% 31,36% ,46% 108,60% 32,39% ,31% 114,40% 35,19% ,35% 117,60% 36,22% ,65% 122,80% 39,12% ,83% 129,30% 42,58% Källa: Bearbetning från SULF:s skriftserie XXXX, Ekonomistyrningsverket och Arbetsgivarverket Ackumulerat arbetskostnadsindex minus ackumulerat löneindex. 17 Avgifter och skatter 2016 = procent enligt Arbetsgivarverket. ( 2016). Detta + 0,3 procent till lokalt omställningsarbete gör en ökning med 15.1 procentenheter sedan Genomsnittlig löneutveckling inklusive avgifter och skatter, för detaljerade beräkningsgrunder se (Fritzell, Fortsatt utbyggnad - fortsatt urholkning, 2012) s Siffrorna för löneökningar är tagna ur (Fritzell, Fortsatt utbyggnad fortsatt urholkning, 2012) s över kollektiv löneutveckling är tagna ur ( 2017), s 18. Siffrorna gäller löneutveckling i hela staten och inte specifikt UH, men torde ligga tillräckligt nära för att vara relevant i beräkningen. 10

13 Alla kostnader väger alltså inte lika tungt. Löner utgör till exempel den största delen av kostnaderna och ökningar där blir extra märkbara. Därför behöver uträkningar av kostnadsökningar ta hänsyn till resursmixen. Resursmixen visar hur resursförbrukningen ser ut på en genomsnittlig myndighet och den totala anslagsuppräkningen en myndighet får beror på resursmix för det aktuella året. Tabell 3 visar hur resursmixen sett ut åren 2011 till Som synes väger löner allra tyngst och ökar, medan lokalkostnaderna väger minst. Tabell 3: Resursmix År Övriga förvaltningskostnader Löner Lokaler ,3% 57,7% 11,0% ,7% 56,0% 10,3% ,0% 56,0% 10,0% ,4% 61,0% 10,6% ,0% 60,0% 10,0% ,7% 62,5% 9,8% Källa: Bearbetning från Arbetsgivarverket och Ekonomistyrningsverket För att få en rättvisande bild av kostnadsökningarna behöver man väga in både resursmixen och hur stora kostnadsökningarna har varit inom respektive kostnadsområde. Tabell 4 visar att de sammanvägda kostnadsökningarna sedan den nuvarande resurstilldelningssystemet infördes har varit knappt 92 procent. Lärosätenas kostnader för utbildning på grund- och avancerad nivå har nästan fördubblats. Tabell 4: Sammanvägd kostnadsökning sedan 1994, åren År Övriga förvaltningskostnader *resursmix Löner * resursmix Lokaler * resursmix Sammanvägd ökning sedan ,29% 59,83% 3,45% 70,6% ,91% 60,82% 3,34% 72,1% ,93% 64,06% 3,52% 75,5% ,63% 71,74% 3,84% 82,2% ,10% 73,68% 3,91% 84,7% ,88% 80,81% 4,17% 91,9% Källa: Bearbetning av data från SULF:s skriftserie XXXX, Arbetsgivarverket och Ekonomistyrningsverket 20 Resursmixen för 2011 stämmer inte överens med den som anges i (Fritzell, Fortsatt utbyggnad fortsatt urholkning, 2012) s 32. Den tidigare siffran har korrigerats efter uppgift i mejl från Arbetsgivarverket. 11

14 4.2 Ersättningsbeloppens utveckling Resurstilldelningen för utbildning i dagens system baseras på hur många studenter som finns inom respektive utbildningsområde och hur deras resultat ser ut, det vill säga hur många poäng de tar. Som diagram 1 visar finns flest studenter inom HSJT, följt av NTF, vård och medicinskt utbildningsområde. Diagram 1: Fördelning av helårsstudenter mellan olika utbildningsområden % 5% 7% Medicinskt Humanistiskt Samhällsvetenskapligt Teologiskt Juridiskt 41% Naturvetenskapligt Tekniskt Farmaceutiskt 33% HSJT N T & F Medicinskt Dans Design Idrott Konst Media Musik Odontologi Opera Teater Undervisning Vård Övrigt VFU Källa: UKÄ Olika utbildningsområden har olika stora ersättningsbelopp som består av två delar, en volymbaserad och en prestationsbaserad del. Lärosätena får räkna av antal helårsstudenter (HÅS) och antal helårsprestationer (HÅP) mot ett takbelopp. För att räkna ut hur mycket ersättningsbeloppen i praktiken har ökat har vi tittat på ökningen av prislappen för helårsstudenter (HÅS) och helårsprestationer (HÅP). Det räcker dock inte att se på ökningar rakt av för att ge en rättvisande bild eftersom lärosätena för HÅP-prislappen bara får betalt för de poäng som studenterna faktiskt tar, prestationsgraden. Därför har ersättningsbeloppet för HÅP:en justerats efter prestationsgrad innan ersättningarna har räknats ihop. 12

15 Ersättningsbeloppen har under perioden 1994/95 till 2016 räknats upp med mellan 30 och 48 procent för de flesta utbildningsområden, förutom för HSJT där beloppen har räknats upp med 93 procent på grund av extra ersättning i så kallade kvalitetssatsningar. Tabell 5 visar den totala ersättningen per helårsstudent, HÅS + HÅP, justerad för prestationsgrad, hur stor ökningen per capita har varit för olika utbildningsområden och kostnadsökningarna som de redovisades ovan. Utifrån det har vi räknat ut hur stora resurstillskott som skulle behövas för att återställa ersättningsbeloppen till 1994/95 års nivå, hur stora tillskott som skulle behövas per student och behovet av per capitahöjningar i procent. Tabellen visar att det saknas 6,8 miljarder kronor jämfört med 1994/95 varav nästan hälften skulle behöva tillföras utbildningsområdet natur, teknik och farmaci (NTF). Utbildningsområdet medicin skulle behöva ett tillskott på mer än 1 miljard kronor för att nå upp till nivån då det nuvarande systemet startade. Många utbildningsområden har tappat upp emot hälften av den ersättningsnivå de hade 1994/95. Det enda utbildningsområdet som ligger i nivå med startåret är humanistiskt, samhällsvetenskapligt, juridiskt och teologiskt (HSJT). Märk väl att ersättningen till HSJT var mycket låg från början, och har egentligen aldrig räckt till för att ge studenterna tillräckligt med tid med sina lärare. Diagram 2 visar utvecklingen av ersättningsbeloppen år för år för de största utbildningsområdena och täcker 94 procent av alla studenter. För att åskådliggöra kostnads- respektive intäktsutvecklingen visas utvecklingen utifrån index 1994/95. Diagrammet visar tydligt effekten av de kvalitetssatsningar som regeringen gjorde för HSJT åren samt I budgetpropositionerna 2012 och 2013 tillfördes sammanlagt 800 miljoner kronor till HSJT, samtidigt som ersättningsbeloppen för undervisning sänktes med 8 procent. 21 Ersättningen för HSJT har därmed kommit ikapp kostnadsutvecklingen jämfört med startåret. 21 (UKÄ, Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning, Rapport 2017:6, 2017) s

16 Tabell 5: Beräkning av hur mycket hur mycket pengar som saknas/hur mycket resurstillskott som skulle behövas för att återställa ersättningsbeloppen till 1994/95 års nivå. 22 Utbildningsområde Antal HÅS Andel HÅS per utbildningsområde Prestationsgrad Total ersättning per helårsstudent (kr) Ökning ersättning per capita (index) Kostnadsökning (index) Resurstillskott som behövs (mkr) Resurstillskott som behövs per helårsstudent (kr) Beräknat behov av per capita-höjningar HSJT ,0% 79% % N T & F ,8% 81% % Vård ,0% 93% % Medicinskt ,6% 93% % Undervisning ,2% 90% % Övrigt ,9% 83% % VFU ,6% 92% Design ,7% 97% % Musik ,7% 88% % Odontologi ,6% 95% % Idrott ,4% 85% % Konst 769 0,3% 92% % Media 297 0,1% 87% % Teater 197 0,1% 102% % Dans 147 0,1% 87% % Opera 58 0,0% 84% % Summa För utbildningsområdena dans, design, idrott, konst, media, opera och teater är referensåret 1995/ Eftersom ersättningsbelopp för verksamhetsförlagd utbildning (VFU) infördes först 2013 finns inget index för det området. 14

17 Diagram 2: Kostnads- respektive intäktsutvecklingar under perioden 1994/ Index baseras på löpande priser. 200 HSJT: Kostnader: Index Kostnader HSJT NTF Medicin Undervisning Vård Vård: 145 NTF: 135 Medicin: 130 Undervisning: Kostnader Ersättningar 1994/ / År 15

18 5 Diskussion 5.1 Effektivisering Den här rapporten har visat att resurserna till högre utbildning på grund och avancerad nivå med automatik fortsätter att urholkas för varje år som går. En grundorsak till det är det effektivitetskrav som staten har på verksamheten och som inneburit att en del av de uppräkningar som skulle ha gjorts på ersättningsbeloppen försvunnit i produktivitetsavdrag. Tillsammans med ökade lönekostnader som systemet inte fullt ut kompenserar för har det fått konsekvenser som gör att staten nu skulle behöva tillföra nästan sju miljarder kronor för att återställa ersättningarna till den köpkraft de hade när resurstilldelningssystemet startade 1994/95. Det enda utbildningsområde där ersättningsbeloppen inte har urholkats är HSJT, vilket beror på särskilda kvalitetssatsningar som regeringen har gjort under de senaste åren. Eftersom ersättningsbeloppen för HSJT redan från början var mycket låga hade det till slut blivit omöjligt att bedriva undervisning av tillräckligt hög kvalitet om urholkningen inte hade hejdats. Problemet är att resurstilldelningssystemets konstruktion gör att urholkningen kommer att fortsätta för alla utbildningsområden, även HSJT, om inte särskilda satsningar görs. Högskolan utbildar idag en hel årskull högskolenybörjare utan extra ersättning jämfört med mitten av 90-talet. Produktivitetsavdraget står för ungefär hälften av urholkningen. Det är på sin plats att ifrågasätta rimligheten i att det ska ligga ett krav på effektivisering av högskolans utbildningar på samma sätt som på övrig statlig verksamhet. Kravet på effektivisering speglar en syn på högskolan som en kunskapsfabrik, som lyder under samma krav på produktivitetsökning som kommersiella verksamheter. Går det att undervisa snabbare nu än vad det gjorde i mitten av 90-talet? Kostar det mindre pengar? Kräver det mindre förberedelsetid? Svaret är nej. Vi har inte lyckats få fram tillförlitlig statistik över hur mycket tid som universitetslärare lägger på varje student, eller hur mycket lärarstöd som varje student får, men vittnesmål från SULF:s medlemmar säger att tiden nu inte räcker till på samma sätt som den gjorde tidigare. Från studenthåll höjs röster om att den lärarledda tiden är alltför knapp på många utbildningar. De undersökningar som gjorts av till exempel TCO och Jusek visar på samma utveckling. Förutsättningarna för produktivitet varierar stort mellan olika statliga sektorer och att högskolans utbildning ska effektiviseras på samma sätt som de flesta andra statliga verksamheter är ingen naturlag. Det måste inte vara så. Som jämförelse kan nämnas yrkeshögskolan, som är en statlig verksamhet men där produktivitetsavdrag inte tillämpas. Detsamma borde gälla högskolans kärnverksamheter forskning och utbildning. 5.2 Fler studenter i behov av särskilt stöd Sedan mitten av 90-talet har antalet registrerade studenter ökat med nästan 50 procent. 24 Det är glädjande att fler får tillgång till högre utbildning och det innebär också att studentunderlaget blir mer diversifierat, fler studenter från studieovana miljöer, fler med utländsk bakgrund och fler som har särskilda behov. Många universitetslärare 24 ( 2018) 16

19 vittnar om att studenternas förkunskaper är lägre än tidigare vilket gör att högskolan i många fall måste kompensera för brister i ungdomsskolan. Enligt Högskolelagen har universitet och högskolor ett uppdrag att aktivt bredda rekryteringen till högskolan för att öka tillgängligheten för alla grupper i samhället. För kvaliteten i utbildningen är den breddade rekryteringen en tillgång eftersom studenterna får möjlighet att bryta sina tankar med personer som inte har samma bakgrund som de själva och som kanske har andra infallsvinklar på problem än vad de själva har. Det är en viktig förberedelse för det än mer diversifierade samhälle och arbetsmarknad som väntar utexaminerade studenter. Samtidigt ställer en mer diversifierad studentgrupp större krav på forskande och undervisande personal, som behöver mer tid till att utveckla pedagogiken eller för att stötta studenter i behov av särskilt stöd. Lärosäten får ingen extra ersättning för det utan det ska rymmas inom ramen för de krympande ersättningsbeloppen. Diagram 3, som är taget från Svenska Dagbladet vintern 2018, visar ökningen av studenter med neuropsykiatriska diagnoser och dyslexi. Diagram 3: Studenter med särskilt stöd Källa: SvD Tre gånger så många vill ha särskilt stöd på universitet,

20 Samtidigt som rekryteringen till högskolan breddas och fler studenter behöver särskilt stöd ska universitetslärare arbeta snabbare och mer effektivt med i många fall bara hälften av de resurser de hade i mitten av 90-talet. 5.3 Ökad administration Den administrativa bördan på universitetslärare har också ökat. Det innebär att lärare har mindre tid för undervisningen men också mindre till till för- och efterarbete, planering och utveckling. UKÄ visar i en rapport från 2015 att kraven på tillgodoräknande, återrapportering och annat administrativt arbete har ökat och därför upplever den undervisande och forskande personalen att deras möjligheter att långsiktigt planera undervisningen och ge studenterna feedback, har minskat. 25 Ett viktigt skäl till effektiviseringen i privat sektor, som ligger till grund för högskolans produktivitetsavdrag, är att digitaliseringen inneburit att en hel del administration har lagts över på kunderna genom till exempel internetbanker och digitala system för skadeanmälan och liknande. För förvaltningsmyndigheterna har det funnits en liknande resa att göra, och vi sköter numer allt fler myndighetskontakter via automatiserade system. Men för högskolans del har digitaliseringen bara till liten del handlat om förflyttning av administration från myndighet till medborgare. Inom högskolans värld har digitaliseringen i stället flyttat administrationen från administrativ personal till lärarna, eller inneburit nya arbetsuppgifter som inte fanns tidigare. Lärarna har steg för steg fått ansvar för rapportering till och användning av olika system, till exempel: 1. Lärplattformar (ibland flera olika på samma lärosäte) 2. Ladok 3. System för lokalbokning 4. System för upptäckt av plagiat 5. System för inrapportering av individuella studieplaner 6. System för personaladministration 7. System för ekonomiadministration 8. System för ansökan om forskningsmedel 9. System för ansökan om anställning. Konsekvenserna av detta är att digitaliseringen som i andra fall flyttat arbetsuppgifter ut från myndigheter, på lärosätena har flyttat arbetsuppgifter till lärare från administratörer eller tillfört nya arbetsuppgifter. Ökad andel distansundervisning har också ökat kraven på lärarnas tillgänglighet på nätet, med de osäkra gränser mellan arbete och fritid som gäller där. De arbetsuppgifter som flyttat från administrationen till lärarna har heller inte inneburit att andelen administratörer minskat utan att administratörerna fått andra arbetsuppgifter, inte minst på grund av ökade återrapporteringskrav. Det kostar att leva upp till myndighetskraven, konstaterar författarna till Akademisk chef hur fungerar det?. Ett exempel ur boken berättar att ett universitet ägnar cirka hälften av det administrativa arbetet åt återrapportering till regeringen. 26 Kostnaderna för det administrativa arbetet har ökat, utan att lärosätena har fått någon särskild ersättning för det. 25 (UKÄ, Uppföljning av kvalitetsförstärkning inom humaniora och samhällsvetenskap, rapport 2015:14, 2015), s (Norén & Wallin, 2018), s

21 5.4 Kvalitetssatsningar och myndighetskapital För att ytterligare komplicera saken har Riksrevisionen nyligen visat att lärosätena sparar av utbildningsanslagen och att 5,4 miljarder kronor 2016 fanns sparat som myndighetskapital inom utbildning. Med tanke på universtitetslärares vittnesmål om att de även inom HSJT upplever sig ha mindre tid till varje student uppkommer frågan om det är så att de kvalitetssatsningar som har gjorts inte kommit undervisningen till del. För att få svar på den frågan har vi för varje lärosäte jämfört storleken på myndighetskapital inom utbildning, räknat som andel av kostnaderna, med andelen HSJT, som är det utbildningsområde som har fått störst tillskott i de senaste årens kvalitetssatsningar. Har de pengarna hamnat på lärosätenas kistbotten? Diagram 4 visar myndighetskapital i procent av kostnader samt andel studenter inom HSJT Diagram 4: Myndighetskapital inom utbildning i procent av kostnader samt andel HSJT 2016 Örebro universitet Blekinge Tekniska Högskola Högskolan i Borås Högskolan Väst Högskolan i Skövde Stockholms universitet Mälardalens högskola Högskolan i Gävle Gymnastik- och idrottshögskolan Kungl. Musikhögskolan i Stockholm Högskolan Dalarna Högskolan i Halmstad Högskolan Kristianstad Linköpings universitet Uppsala universitet Malmö högskola Kungl. Konsthögskolan Linnéuniversitetet Mittuniversitetet Karolinska Institutet Luleå tekniska universitet Göteborgs universitet Södertörns högskola Lunds universitet Konstfack Umeå universitet Försvarshögskolan Karlstads universitet Kungl. Tekniska högskolan Stockholms konstnärliga högskola Sveriges lantbruksuniversitet Andel HSJT Myndighetskapital % av kostnader 0% 20% 40% 60% 80% 100% Källa: Riksrevisionen och UKÄ 19

22 Som synes går det inte att direkt utläsa något samband i diagrammet ovan. Inte heller en regressionsanalys visar på något statistiskt signifikant samband mellan andel myndighetskapital och andel studenter inom HSJT. Det går alltså inte att se om det är pengarna från kvalitetssatsningarna som på något systematiskt sätt har sparats. Detta innebär att kvalitetsförstärkningen resulterat i ett nollsummespel när det gäller resurser till HSJT-området. I en uppföljning av kvalitetssatsningarna har UKÄ visat att många lärosäten säger att de har använt kvalitetssatsningspengarna till att kompensera för tidigare försämringar i form av sänkta takbelopp, eller för att återställa tidigare omfördelningar som de gjort till förmån för HSJT eftersom situationen var ohållbar. Detta innebär att kvalitetsförstärkningen resulterat i ett nollsummespel när det gäller resurser till HSJTområdet. 27 Riksrevisionen noterar också att det finns stora variationer mellan lärosäten när det kommer till hantering av myndighetskapital. Det innebär att mängden myndighetskapital förmodligen beror mer på vem som har makten över plånboken på enskilda institutioner än på en samlad strategi för hantering av myndighetskapital. Frågan Varför sparar lärosätena? ställs i rubriken till Riksrevisionens rapport. Svaret på frågan kan vara att lärosätena sparar som en effekt av finansieringssystemet. De har vant sig vid ryckighet i finansieringen när politiker lägger till eller drar bort platser till högre utbildning beroende på vilka prioriteringar den för tillfället sittande regeringen gör. Osäkerhet leder till sparande. 5.5 Överproduktion av antal studenter UKÄ har i en statistisk analys visat att det år 2016 fanns överproduktion vid 18 av 31 lärosäten med takbelopp, med en samlad överproduktion om drygt 0,2 miljarder kronor. Av de 18 lärosäten som överproducerade hade tio sedan tidigare redan uppnått det maximala antal studenter som de kan får ersättning för, vilket är 10 procent av takbeloppet. Tillsammans genomförde de under 2016 utbildning för motsvarande 149 miljoner kronor, motsvarande drygt helårsstudenter, som de inte kommer att få ersättning för. 28 Sammanfattningsvis ser vi att tiden som universitetslärare ägnar åt att arbeta med allt som hör undervisningen till ser ut att krympa, resurserna per student fortsätter att urholkas för alla områden utom för HSJT (som dock har mycket låga ersättningsbelopp) och lärosätena sparar pengar på hög av utbildningsanslagen. Som om det inte vore nog överpresterar många lärosäten antal studenter i relation till takbeloppet. Detta samtidigt som allt fler studenter behöver särskilt stöd. 27 (UKÄ, Uppföljning av kvalitetsförstärkning inom humaniora och samhällsvetenskap, rapport 2015:14, 2015) s ( 2017) s

23 5.6 Konsekvenser och förslag till åtgärder De minskade resurserna per student, tillsammans med ökande myndighetskapital, överproduktion av studenter, ökad administration och fler studenter i behov av särskilt stöd får naturligtvis konsekvenser för universitetslärares möjligheter att göra ett bra jobb. Det drabbar också forskningen eftersom lärare ofta tar av sin forskningstid för att klara av arbetet med utbildningen. Jämfört med mitten av 90-talet saknar högskolans grundutbildningar nästan sju miljarder kronor. Det motsvarar en hel årskull nybörjarstudenter. Det betyder mindre undervisningstid för varje student, större undervisningsgrupper, mindre tid för lärare att utveckla undervisningen och pedagogiken, mindre tid för förberedelse och efterarbete och en sämre arbetsmiljö med ökad stress för lärare i högskolan. Som vi såg inledningsvis arbetar universitetslärare längre tid än vad de har betalt för och vi får också signaler om att tiden för att klara av undervisningen går ut över den tid som skulle ha används till forskning eller ansökningar om forskningsmedel. Att lärare prioriterar studenterna är förmodligen förklaringen till att kvaliteten i svensk högre utbildning fortfarande står sig bra i internationella jämförelser. Men det betyder inte att det rådande situationen är hållbar över tid. Risken är stor att kvaliteten i utbildningen sjunker och att universitetslärare väljer att lämna yrket. Det här håller naturligtvis inte om Sverige ska gå in i framtiden som ett kunskapssamhälle. 6 Förslag till åtgärder Regeringen måste Slopa produktivitetsavdraget för högre utbildning och forskning. Detta skulle hejda en stor del av den urholkning som hotar kvaliteten i svensk högskola. Höja ersättningsbeloppen för den högre utbildningen. Se till att få ett resurstilldelningssystem på plats som ger långsiktiga planeringsförutsättningar för lärosätena. Sänka kraven på återrapportering och istället öka tilliten till lärosätena. Lärosätena måste Sluta vara överdrivet försiktiga i budgeteringen och använda de resurser som tilldelas för att höja kvaliteten i utbildningen. Planera långsiktigt för personal och utbildningskvalitet. Tillämpa transparenta och rättssäkra processer för rekrytering av personal. Prioritera kärnverksamheterna utbildning och forskning. 21

24 7 Förteckning över tabeller och diagram Tabell 1: Arbetskostnadsindex (AKI) i konkurrensutsatt sektor respektive statens löneindex under perioden Tabell 2: Kostnadsökningar sedan Tabell 3: Resursmix Tabell 4: Sammanvägd kostnadsökning sedan 1994, åren Tabell 5: Beräkning av hur mycket hur mycket pengar som saknas/hur mycket resurstillskott som skulle behövas för att återställa ersättningsbeloppen till 1994/95 års nivå Diagram 1: Fördelning av helårsstudenter mellan olika utbildningsområden Diagram 2: Kostnads- respektive intäktsutvecklingar under perioden 1994/ Index baseras på löpande priser Diagram 3: Studenter med särskilt stöd Diagram 4: Myndighetskapital inom utbildning i procent av kostnader samt andel HSJT

25 8 Referenser (2014). Hämtat från (2016). Hämtat från (2017). Hämtat från (2017). Hämtat från -analys arsredovisningar.pdf (2018). Hämtat från Eriksson, L., & Heyman, U. (2014). Resurser för utbildning och forskning. SUHF. Fritzell, A. (2012). Fortsatt utbyggnad fortsatt urholkning. SULF. Fritzell, A., & Birath, B. (2001). Utbildning, utbyggnad, urholkning. SULF. Kesselberg, M. (2013). Pris- och löneomräkning med exempel från Norén, K., & Wallin, M. (2018). Akademisk chef hur fungerar det? Studentlitteratur. Riksrevisionen. (2010). Klassificering av kurser vid universitet och högskolor regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning. RiR. Riksrevisionen. (2017). Varför sparar lärosätena? En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor, rir 2017:28. Riksrevisionen. SOU 2007:81. (2007). Resurser för kvalitet. UKÄ. (2015). Uppföljning av kvalitetsförstärkning inom humaniora och samhällsvetenskap, rapport 2015:14. UKÄ. UKÄ. (2017). UKÄ årsrapport. UKÄ. UKÄ. (2017). Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning, Rapport 2017:6. UKÄ. UKÄ. (2018). UKÄ:s årsrapport. UKÄ. 23

26 12 Sveriges universitetslärare och forskare/ Ferkens gränd 4/ Stockholm/tel: / e-post: