Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning

Transkript

1 Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning RAPPORT 217:6

2 Rapport 217:6 Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning Utgiven av Universitetskanslersämbetet 217 Författare: Per Ragnarsson, Max Kesselberg och Johan Gribbe Grafisk form: AB Typoform Universitetskanslersämbetet Löjtnantsgatan 21 Box 773, Stockholm tfn fax e-post registrator@uka.se

3 Innehåll Sammanfattning....4 Inledning....8 Tidigare uppföljningar....8 Uppdraget....9 Genomförande av uppdraget....9 Begrepp och definitioner Resurstilldelningssystemet Bakgrund Utbildningsområden Ersättningsbeloppens utveckling Resurstilldelningssystemets egenskaper synpunkter från lärosätena Lärosätenas kursklassificering Lärosätenas interna rutiner och processer för kursklassificering Utvecklingen av kursklassificeringen inom socionomutbildningen och ämnet engelska Djupstudier vid några lärosäten Utvecklingen av lärosätenas kursklassificering UKÄ:s analys av om förändrade klassificeringar kan motiveras med ett ändrat ämnesinnehåll UKÄ:s bedömning av huruvida klassificering av liknande kurser sker likartat inom och mellan lärosäten Effektivitet i resursanvändningen Kostnadsslag inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå Fördelningen mellan direkta och indirekta kostnader Genomsnittlig ersättning per helårsstudent UKÄ:s analys av kursklassificering och effektivitet i resursanvändningen Främjande av likvärdighet i kursklassificeringen Seminarier med lärosätena Förslag till åtgärder för främjande av likvärdighet i kursklassificeringen Referenser Bilagor Bilaga 1. Kursklassificering av socionomutbildningar Bilaga 2. Kursklassificering av ämnet engelska Bilaga 3. Enkät Bilaga 4. Kursklassificering ämnesområde Bilaga 5. Direkta och indirekta kostnader Bilaga 6. Lärosäten

4 Sammanfattning I Universitetskanslersämbetets (UKÄ) regleringsbrev för 216 gavs ämbetet i uppdrag att genomföra en särskild uppföljning av användningen av de olika ersättningsbeloppen för utbildning. Det ingick dels att beskriva hur lärosätenas klassificering av kurser har utvecklats och analysera om förändrade klassificeringar kan motiveras med ett ändrat ämnesinnehåll, dels att bedöma huruvida klassificeringen av liknande kurser sker likartat inom och mellan lärosätena. Vidare skulle uppföljningen innehålla en analys av vilka konsekvenser utvecklingen av klassificeringarna har haft för lärosätenas effektivitet i resursanvändningen. Slutligen skulle UKÄ föreslå hur likvärdighet i tillämpningen av kursklassificeringen kan främjas. Informationsunderlaget bestod av en webbenkät till lärosätena, lärosätenas regler och riktlinjer för kursklassificering, djupstudier av fyra lärosäten, en seminarieserie, underlag från SUHF om direkta och indirekta kostnader samt utdrag ur Ladok för socionomutbildningar och ämnet engelska. Därutöver beräknades den genomsnittliga ersättningen per helårsstudent utifrån lärosätenas årsredovisningar. Många kurser med förändrad klassificering En betydande andel av kurserna har förändrad klassificering, vilket framgår av djupstudierna ( ) och undersökningen av socionomutbildningen och ämnet engelska (25 215). Djupstudierna visar också att det har skett en förändring av lärosätenas utbud, eftersom ämnen både tillkommer och faller bort. De ämnesområden där flest ämnen klassificerats om är juridik och samhällsvetenskap, följt av humaniora och teologi. Det är också de största ämnesområdena mätt i antal helårsstudenter. Som helhet har omklassificeringarna gått i riktning mot klassificering till utbildningsområden med högre ersättningsbelopp, samtidigt som det också förekommer att ämnen har klassificerats nedåt. Utöver det visar djupstudierna att kurser inom nya ämnen inte klassificeras högre än kurser inom befintliga ämnen. Ämnesinnehåll utgångspunkten vid kursklassificering Ämnesinnehåll är utgångspunkten för kursklassificering vid de lärosäten som har fastställda regler och riktlinjer (23 av 33 undersökta). Vid hälften av dessa vägs även andra faktorer än ämnesinnehåll in, bland annat regleringsbrevets anvisningar. På några lärosäten vägs faktorer in som avser undervisningsformer (som patientnära undervisning, exkursioner och praktik) samt resursåtgång (i form av exempelvis särskilda lokaler och utrustning). Orsakerna till att kursklassificeringen förändrats kan vara flera. I den enkät som skickats ut till lärosätena framgår att drygt 3 procent av lärosätena har ändrat klassificering av en kurs när ämnesinnehållet förändrats. Andra läro säten beslutar istället om att inrätta en ny kurs när ämnesinnehållet förändras. I samband med det beslutas även om klassificering av den 4 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

5 nya kursen. I enkäten fanns även en fråga om klassificering ändrats utan att ämnes innehållet förändrats. Cirka 6 procent av lärosätena kunde ge sådana exempel, som bland annat införandet av utbildningsområde verksamhetsförlagd utbildning och förtydligandet av utbildningsområde övrigt. Andra orsaker till förändrad klassificering är konstaterad avvikelse från andra lärosätens klassificering, samt korrigering av felklassificering. Det är svårt att bedöma om de förändringar av kursklassificeringen som UKÄ konstaterat huvudsakligen beror på ändrat ämnesinnehåll. Tydligt är dock att inte enbart interna faktorer vid lärosätet har styrt. Även externa faktorer har påverkat, som signaler och beslut från regering och myndigheter. Regeringen har bland annat givit lärosäten som övertagit landstingskommunala vårdutbildningar möjlighet att avräkna helårsstudenter mot utbildningsområdet medicin. Även Högskoleverkets rekommendationer om klassificering i samband med att socionomutbildningen slogs samman med den sociala omsorgsutbildningen har påverkat. I båda fallen behandlades kursklassificering som en fråga om ekonomi och resurser, inte ämnesinnehåll. Sammantaget visar analysen att ämnesinnehåll är utgångspunkten för lärosätenas kursklassificering, men att det finns flera andra faktorer såväl interna vid lärosätena som externa som har påverkat förändringarna av klassificeringen. Huvudsakligen likartad klassificering inom och mellan lärosätena UKÄ bedömer att klassificeringen av liknande kurser inom lärosätena i huvudsak sker likartat. Det finns dock ett fåtal lärosäten där klassificeringen av kurser inte sker likartat inom lärosätet. Mellan lärosätena bedömer UKÄ att klassificeringen också sker tämligen likartat. Det finns dock vissa ämnen inom vilka skillnaderna är större. Skillnaderna kan heller inte alltid förklaras av olika ämnesinnehåll. De minsta skillnaderna finns inom ämnesområdena naturvetenskap och teknik samt språkvetenskapliga ämnen inom ämnesområdet humaniora och teologi. Även inom ämnesområdena medicin och odontologi samt vård och omsorg är skillnaderna i klassificering relativt små. Men inom bland annat ämnesområdet juridik och samhällsvetenskap kan skillnaderna ibland vara relativt stora. Undersökningen av ämnet engelska visade på små skillnader mellan lärosätena, vilket ligger i linje med djupstudiernas resultat. UKÄ har inte enbart undersökt skillnader i klassificering mellan ämnen, utan också mellan utbildningsprogram. Inom socionomutbildningen finns relativt stora skillnader mellan hur lärosätena klassificerar kurser. Detsamma har gällt sjuksköterskeutbildningarna, som framgått av UKÄ:s tidigare studie. Undersökningen av ingenjörsutbildningarna visade däremot på små skillnader mellan lärosätena. En extern faktor som kan ha bidragit till en mer likartad klassificering mellan lärosätena är Högskoleverkets uppföljningar och rekommendationer. UKÄ kan här konstatera att det index som Högskoleverket tog fram oavsiktligt kan ha bidragit till utvecklingen i riktning mot en mer likartad klassificering, även beträffande kurser där ämnesinnehållet inte varit helt lika. Inom socionomutbildningen har lärosätenas klassifice- UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 5

6 ring över tid konvergerat mot den rekommenderade fördelningen mellan utbildningsområdena samhällsvetenskap och vård. Mot bakgrund av att det till stor del saknas nationella anvisningar för hur ämnesinnehåll ska tolkas i relation till utbildningsområde är det förvånande att skillnaderna i klassificering mellan lärosätena inte är större. UKÄ vill dock understryka att likartad klassificering av kurser mellan lärosäten inte får leda till likriktning i utbildningen. Detta framfördes också av flera lärosäten vid seminarierna. Det är viktigt att lärosätena själva ansvarar för ämnesinnehållet i sina kurser. Skiljer sig ämnesinnehållet i kurser som ges vid olika lärosäten ska förstås även kursklassificeringen skilja sig åt. Sammantaget bedömer UKÄ att klassificeringen av kurser i huvudsak sker likartat inom lärosätena. UKÄ bedömer även att klassificeringen av liknande kurser mellan lärosätena huvudsakligen sker likartat, samtidigt som det finns vissa ämnen inom vilka skillnaderna är större. Effektiviteten i resursanvändningen har inte minskat UKÄ:s analyser tyder inte på att effektiviteten i lärosätenas resursanvändning inom utbildningen på grundnivå och avancerad nivå har minskat under perioden Dels har andelen personalkostnader ökat över tid, dels har de indirekta kostnadernas andel av utbildningskostnaderna minskat. Mellan 25 och 215 ökade den genomsnittliga ersättningen till lärosätena per helårsstudent med cirka 33 procent i löpande priser. Förändringen bestod bland annat av pris- och löneomräkning (14 procentenheter), ökade ersättningsbelopp inom olika utbildningsområden (13 procentenheter) samt att fler studenter fick avräknas mot utbildningsområde design (cirka,5 procentenheter). Förändringar av utbudet och studenternas val av studier bedöms motsvara cirka 2 procentenheter. För de återstående omkring 3 procentenheterna är orsakssambanden mer svårfunna, men varken omklassificeringar till utbildningsområden med högre ersättningsbelopp till följd av ändrat ämnesinnehåll eller förändringar av klassificeringen som inte har sin grund i ämnesinnehåll kan uteslutas. Man kan inte skilja på dessa båda faktorer utan att undersöka och ämnesbestämma enskilda kurser, vilket inte hade varit möjligt inom ramen för detta uppdrag. Förändringen om 3 procentenheter motsvarade högst i storleksordningen en halv miljard kronor av lärosätenas anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå 215. I fast pris har ersättningen för samtliga utbildningsområden förutom humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi minskat mellan 25 och 215. En omklassificering till utbildningsområden med högre ersättningsbelopp har i viss utsträckning motverkat denna utveckling, men som helhet har de minskade reala ersättningsbeloppen inneburit en lägre ersättning till lärosätena per helårsstudent och helårsprestation. Givet en oförändrad prestationsgrad har alltså lärosätenas produktivitet ökat. Huruvida kvaliteten i utbildningen har påverkats har UKÄ inte undersökt inom ramen för detta uppdrag. 6 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

7 Sambandet mellan kursklassificeringens förändring och lärosätenas effektivitet i resursanvändningen är inte entydigt. Trots att lärosätenas kursklassificering i genomsnitt gått i riktning mot utbildningsområden med högre ersättningsbelopp är UKÄ:s sammantagna bedömning att detta inte minskat lärosätenas effektivitet i resursanvändningen i utbildningen på grundnivå och avancerad nivå under den undersökta perioden. Förslag till främjande av likvärdighet i kursklassificeringen Avsaknaden av nationella anvisningar försvårar en likvärdig klassificering av kurser mellan lärosätena. UKÄ föreslår mot denna bakgrund att en förtydligande beskrivning av hur ämnesinnehåll ska tolkas i samband med kursklassificering utarbetas och anges i universitetens och högskolornas reglerings brev. UKÄ föreslår också att en översiktlig beskrivning av samtliga utbildningsområden utarbetas och anges i regleringsbreven. UKÄ föreslår vidare att regeringen ger myndigheten i uppdrag att följa upp att det finns system för kursklassificering på lärosätena. Detta system för uppföljning blir en parallell del till det nya nationella kvalitetssäkringssystemet, om än inte lika omfattande. Systemet kommer att innebära en systematisk och kontinuerlig uppföljning av kursklassificeringen, främst vad det gäller lärosätenas system men också vid behov av klassificeringen av program och ämnen. I samband med publiceringen av rapporter från de klassificeringsuppföljningar som vid behov genomförs skulle UKÄ kunna koordinera ämnesvisa eller programvisa sammankomster. UKÄ vill även uppmana lärosätena att själva anordna nationella sammankomster inom olika områden för att diskutera kursklassificeringar och på så sätt ge stöd till varandra i arbetet med att åstadkomma en ökad likvärdighet. UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 7

8 Inledning Det resurstilldelningssystem för utbildning på grundnivå och avancerad nivå som gäller sedan 1993 baseras på antalet rapporterade helårsstudenter och helårsprestationer fördelade på utbildningsområden. All utbildning på grundnivå och avancerad nivå organiseras i kurser som klassificeras till ett eller flera utbildningsområden. De olika utbildningsområdena har olika ersättningsbelopp per helårsstudent och helårsprestation. Utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi har det lägsta ersättningsbeloppet, medan de högsta ersättningsbeloppen utgår till de konstnärliga utbildningsområdena. Vilket eller vilka utbildningsområden en kurs har klassificerats till får alltså stor betydelse för lärosätets intäkter. Det är universiteten och högskolorna som själva beslutar om klassificeringen av kurser, men utgångspunkten för klassificeringen ska vara kursernas ämnesinnehåll. Lärosätena kan dock klassificera en kurs i samma ämne på olika sätt. Det finns inte någon samordning mellan lärosätena vad gäller klassificering av liknande eller närliggande kurser. Den totala ersättning som ett enskilt lärosäte kan erhålla för redovisade helårsstudenter och helårsprestationer begränsas av det så kallade takbeloppet, som finns angivet i lärosätenas regleringsbrev. Statens ersättning till lärosätena bygger på ersättningsbeloppen, men sedan kan respektive lärosäte fördela resurserna internt enligt egna prioriteringar. Samtliga statliga lärosäten förutom Sveriges lantbruksuniversitet och Försvarshögskolan omfattas av detta system. Även stiftelsehögskolorna Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping omfattas. Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har i sitt regleringsbrev för 216 fått i uppdrag att genomföra en uppföljning av användningen av ersättningsbeloppen för högre utbildning. Detta uppdrag utgör en breddad och fördjupad fortsättning av ett antal tidigare regeringsuppdrag till UKÄ och Högskoleverket. Tidigare uppföljningar En del i bakgrunden till uppdraget är Riksrevisionens rapport Använder lärosätena resurserna effektivt? (RiR 21:4) där Riksrevisionen påpekade att lärosätena klassificerar kurser på olika sätt och att lärosätena över tid förändrat sin klassificering av kurser till utbildningsområden med högre ersättnings belopp. Riksrevisionen menade också att regeringen inte givit tillräcklig vägledning till lärosätena om hur de ska klassificera kurser, samtidigt som Högskoleverkets tidigare uppföljning inte varit ändamålsenlig. I propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363) föreslog regeringen att ämnesinnehållet i kursen skulle avgöra klassificeringen på utbildningsområden. Regeringen påpekade senare i budgetpropositionen för 212 (prop. 211/12:1) att de principer för resursfördelning som fastslogs genom riksdagens beslut om 8 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

9 den ursprungliga propositionen (prop. 1992/93:169) fortfarande gäller och att klassificeringen av kurser enbart ska ske utifrån ämnesinnehåll. Regeringen gav också ett uppdrag till Högskoleverket att tillsammans med universitet och högskolor utveckla uppföljningen av kursklassificeringen, vilket redovisades i en rapport 212 (HSV 212:25 R). Rapportens slutsatser var bland annat att det i ett och samma ämne kan förekomma kurser med olika ämnesinnehåll samt att jämförelser av klassificering till utbildningsområden endast kan göras mellan enskilda kurser, vilket fordrar tillgång till kursplaner och vetenskaplig expertis. Efter avvecklingen av Högskoleverket har UKÄ i sina regleringsbrev för 213 och 214 haft i uppdrag att fortsatt följa klassificeringen av kurser inom utbildningen på grundnivå och avancerad nivå. Det resulterade i specialstudier av sjuksköterskeutbildningar på grundnivå och ingenjörsutbildningar på grundnivå och avancerad nivå i syfte att kartlägga hur olika lärosäten klassificerar kurser inom dessa program på olika utbildningsområden. Uppdraget I UKÄ:s regleringsbrev för 216 (regeringsbeslut III:38, U215/3696) fanns nedanstående uppdrag angivet: Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning Universitetskanslersämbetet får i uppdrag att genomföra en särskild uppföljning av användningen av de olika ersättningsbeloppen för utbildning. I uppdraget ingår att beskriva hur lärosätenas klassificering av kurser har utvecklats och analysera om förändrade klassificeringar kan motiveras med ett ändrat ämnesinnehåll. I uppdraget ska också ingå att bedöma huruvida klassificeringen av liknande kurser sker likartat inom och mellan lärosätena. Vidare ska uppföljningen innehålla en analys av vilka konsekvenser utvecklingen av klassificeringarna har haft för lärosätenas effektivitet i resursanvändningen. Universitetskanslersämbetet ska också inom ramen för uppdraget föreslå hur likvärdighet i tillämpningen av kursklassificeringen kan främjas. Universitetskanslersämbetet ska redovisa sitt uppdrag till Regerings kansliet (Utbildningsdepartementet) senast den 1 mars 217. Denna rapport utgör UKÄ:s redovisning av uppdraget. Genomförande av uppdraget En grundläggande svårighet, som också tidigare uppföljningar av ersättningsbeloppens användning har stött på, är att det inte finns någon samlad och centralt tillgänglig information om lärosätenas kursklassificering. Statistiska centralbyråns (SCB) universitets- och högskoleregister innehåller bland annat uppgifter om samtliga studenters utbildning och därmed även omfattning och antalet helårsstudenter och helårsprestationer för samtliga kurser UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 9

10 som ges vid rikets lärosäten. Kursernas ämne går att följa genom de uppgifter som lärosätena rapporterar in till SCB. Informationen om kursernas klassificering till utbildningsområden är dock ofullständig eftersom endast det huvudsakliga utbildningsområdet för varje kurs finns med i statistiken. Vid genomförandet av uppdraget valde UKÄ därför en metod som bygger på den fullständiga information om lärosätenas klassificering av kurser till utbildningsområden som finns tillgänglig i lärosätenas Ladok-system. Datainsamlingen gjordes av lärosätena enligt en utsökningsrutin som levererades av UKÄ. UKÄ begärde inte in uppgifter om klassificeringen av samtliga kurser som lärosätena hållit. Det skulle dels ha inneburit en betydande arbetsbelastning för lärosätena, dels skulle analysen av det insamlade materialet ha krävt en arbetsinsats som inte ryms inom ramen för detta uppdrag. Istället gjordes flera delundersökningar i syfte att belysa olika aspekter av regeringsuppdraget. Begränsningarna i det tillgängliga dataunderlaget har alltså varit styrande för hur arbetet med uppföljningen har lagts upp. UKÄ har valt att studera klassificeringen av kurser inom landets socionomutbildningar och i ämnet engelska, kompletterade med djupstudier av den fullständiga kursklassificeringen vid några lärosäten. Information om bland annat lärosätenas interna processer och regelverk för kursklassificering samlades in genom en webbenkät. Dessutom utfördes beräkningar och analyser med utgångspunkt i UKÄ:s ekonomiska statistik samt statistik om de direkta och indirekta kostnaderna från SUHF. Kursklassificering inom socionomutbildningar och ämnet engelska En del av uppföljningen har bestått i en analys av lärosätenas kursklassificeringar inom socionomutbildningen, dvs. utbildningsprogram som leder till socionomexamen, och i ämnet engelska. UKÄ har använt samma metodik som vid tidigare klassificeringsuppföljningar av sjuksköterskeutbildningarna och ingenjörsutbildningarna. UKÄ bad alla berörda lärosäten att inkomma med utdrag ur respektive Ladok-register för perioden , med information om fullständig kurs klassificering till utbildningsområden och antal helårsstudenter och helårsprestationer för alla kurser som under perioden ingått i en socionomutbildning och som hållits i ämnet engelska. Genom att alla lärosäten använde samma utsökningsrutin har materialet blivit fullt jämförbart. Socionomutbildningen valdes för att det är ett utbildningsprogram med relativt många helårsstudenter, att utbildningen är jämförbar mellan olika lärosäten och att utbildningen är enkel att urskilja vid analys. Den kompletterar också tidigare gjorda analyser av utbildningar inom vård och medicin (sjuksköterskeutbildningarna) samt teknik och naturvetenskap (ingenjörsutbildningarna) med information om kursklassificeringen inom ett huvudsakligen samhällsvetenskapligt utbildningsprogram. UKÄ valde också att studera kursklassificeringen inom ett enskilt ämne, engelska, som ges vid ett stort antal av landets lärosäten. 1 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

11 Djupstudier vid fyra lärosäten Undersökningen av klassificeringen inom socionomutbildningen och ämnet engelska kompletterades med djupstudier vid fyra lärosäten. Djupstudierna bygger på ett liknande dataunderlag, men skärningen har gjorts längs med en annan dimension. Medan studierna av socionomutbildningen och ämnet engelska behandlade klassificeringen inom ett utbildningsprogram och ett ämne vid alla berörda lärosäten, undersökte djupstudierna den samlade klassificeringen vid enskilda lärosäten. Djupstudierna inleddes vid Umeå universitet med undersökningar av kursklassificeringen vid åren 1997, 25, 21 och 215. Sedan metoden visat sig fungera bra gjordes motsvarande undersökningar även vid Stockholms universitet, Linköpings universitet och Högskolan i Borås. Enligt överenskommelse med de medverkande lärosätena presenteras materialet anonymiserat. Inom djupstudierna studerades utvecklingen av de utvalda lärosätenas kursklassificering både kvantitativt och kvalitativt. Den kvantitativa delen av undersökningen har genomförts på liknande sätt som undersökningen av kursklassificeringen inom socionomutbildningarna och ämnet engelska. Förutom information om kursklassificering inhämtades även uppgifter om kursernas SCB-ämne genom utdrag ur lärosätenas Ladok-register. Genom att kombinera ämnesinformationen med information om kursernas klassificering till utbildningsområden och avräknade helårsstudenter har utvecklingen inom olika ämnen kunnat följas. Den kvalitativa delen av analysen omfattade kurser i fyra ämnen. Urvalskriterierna var att minst tre av lärosätena under perioden skulle ha bedrivit undervisning i ämnet, att ämnet omfattade tillräckligt många studenter och att det fanns tydliga skillnader i klassificering mellan 1997 och 215. De ämnen som valdes ut var kulturvetenskap, ledarskap, organisation och styrning, psykologi och statistik. Inom de fyra ämnena närstuderades ett urval av kurser. Lärosätena fick besvara frågor om motivet till kursernas klassificering till utbildningsområden, huruvida kursernas klassificering stämde överens med nuvarande ämnesinnehåll och om det fanns andra faktorer än ämnesinnehåll som påverkat klassificeringen. Sammantaget omfattade djupstudierna drygt 2 procent av rikets helårsstudenter 215. Det kan jämföras med studierna av socionom utbildningen och ämnet engelska, som tillsammans omfattar kurser med motsvarande knappt fem procent av det totala antalet helårsstudenter vid landets universitet och högskolor. Effektivitet i resursanvändningen I uppdraget ingick vidare att analysera vilka konsekvenser utvecklingen av klassificeringen har haft för lärosätenas effektivitet i resursanvändningen. För att inhämta underlag till analysen genomförde UKÄ tre undersökningar. En aspekt av lärosätenas effektivitet i resursanvändningen är i vilken utsträckning som ekonomiska hänsyn eventuellt har drivit en utveckling där kurser klassificerats om till utbildningsområden med högre ersättning sbelopp. I sin rapport 21 pekade Riksrevisionen på förekomsten av en sådan glidning i kursklassificeringen och att den mätt i ekonomiska termer under perioden uppgått till nästan sju procent i genomsnitt vid landets lärosäten. UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 11

12 Först gjorde UKÄ en beräkning baserad på den genomsnittliga ersättningen per helårsstudent för att få en uppskattning av omfattningen, dvs. i vilken utsträckning som omklassificering till utbildningsområden med högre ersättningsbelopp skulle kunna ha givit upphov till en högre genomsnittlig ersättning per helårsstudent. Beräkningen baserades på det totala antalet helårsstudenter per utbildningsområde och det belopp detta motsvarar i ekonomiska termer under perioden Problemet angreps i omvänd ordning, dvs. effekterna av andra anledningar till förändringar av den genomsnittliga ersättningen per helårsstudent identifierades och subtra herades. Resultatet den förändring av den genomsnittliga ersättningen per helårsstudent som inte kan förklaras av andra faktorer än omklassificering av kurser till utbildningsområden med andra ersättningsbelopp och tillkomsten av nya kurser med annan klassificering jämfördes sedan med bland annat djupstudiernas resultat. Därefter analyserade UKÄ fördelningen av kostnadsslag inom utbildningen på grundnivå och avancerad nivå över tid. Analysen omfattade fördelningen av lärosätenas kostnader på kostnadsslagen personal, lokaler och övriga verksamhetskostnader. Syftet med analysen var att se om det skett förändringar över tid av hur lärosätenas kostnader inom utbildningen på grundnivå och avancerad nivå fördelar sig mellan olika kostnadsslag. Slutligen tog UKÄ fram uppgifter utifrån SUHF:s statistik om hur kostnaderna inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå fördelat sig mellan direkta och indirekta kostnader under perioden Uppgifter har tagits fram både för lärosätena totalt och för grupper av lärosäten. Analysen avsåg att visa utvecklingen av andelen indirekta kostnader inom utbildningen, vilket är en av flera indikatorer på resurseffektivitet. I analysen har vidare ingått att försöka bedöma huruvida en förändrad klassificering har haft någon betydelse för eventuell förändring av de indirekta kostnadernas andel. Enkätundersökning För att få en uppfattning om vilka arbetsmetoder, processer och rutiner som de olika lärosätena internt har för klassificering av kurser skickade UKÄ i april 216 ut en webbenkät med 13 frågor till de lärosäten som omfattas av resurstilldelningssystemet med helårsstudenter och helårsprestationer samt till SLU. Enkäten i sin helhet finns med som bilaga i slutet av rapporten. Enkäten tillsändes 35 lärosäten och svar inkom från samtliga lärosäten utom från ett av de mindre. I anslutning till enkätundersökningen begärde UKÄ in lärosätenas regler och riktlinjer avseende kursklassificering för att kunna bedöma om det funnits annat än ämnesinnehåll som påverkat lärosätenas kursklassificering. En analys av lärosätenas regler och riktlinjer kan även ge ett underlag för en bedömning av huruvida klassificering av kurser sker likartat inom lärosätet och mellan lärosäten. 12 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

13 Seminarier och samråd Som ett led i genomförandet av uppdraget bjöd UKÄ in 31 av de lärosäten som omfattas av enkätundersökningen till seminarier under augusti och september 216. Ett inledande seminarium omfattade de konstnärliga högskolorna i Stockholm. Därefter anordnades seminarier i Stockholm, Göteborg, Uppsala och Lund med företrädare för lärosätena i olika delar av landet. Samtliga inbjudna lärosäten förutom fem medverkade. Under seminarierna diskuterades regeringsuppdragets olika delar och lärosätena gavs möjlighet att komma med kommentarer och förslag. Synpunkterna som framkom under dessa diskussioner utgör en viktig del av underlaget till föreliggande rapport. UKÄ har även haft kontakter med Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) och Sveriges förenade studentkårer (SFS) under projekttiden. Projektgruppen UKÄ har bedrivit arbetet med uppdraget i projektform. Projektgruppen har bestått av en extern projektledare, biträdande universitetsdirektör Per Ragnarsson, utredare Max Kesselberg och utredare Johan Gribbe (från och med juni 216). Styrgruppen har bestått av myndighetschef Annika Pontén och biträdande avdelningschef Carin Callerholm. UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 13

14 Begrepp och definitioner Ersättningsbelopp: De belopp som anges i regleringsbrevet för respektive utbildningsområde. Helårsprestation (HPR): Helårsprestationer avser summan avklarade hög skolepoäng på kurs/delkurs under en viss period dividerat med 6. Helårsstudent (HST): Med helårsstudent avses antalet registrerade studenter omräknade till heltidsekvivalenter. Antalet studenter som är förstagångsregistrerade respektive fortsättningsregistrerade på ett kurstillfälle multiplicerat med kurstillfällets högskolepoängomfattning under en viss period dividerat med 6. Huvudområde: Generella och konstnärliga examina har ett visst huvudområde. För konstnärliga examina och den två-åriga generella högskoleexamen är huvudområdet det område som examensarbetet fullgjorts inom. För generella kandidat-, magister- och masterexamen ska därutöver en succesiv fördjupning ha skett inom huvudområdet för examen. För statistikändamål sammanförs huvudområden i huvudområdesgrupper. Kursklassificering: Klassificering av kurs till ett eller delvis till flera utbildningsområden. Pris- och löneomräkning (PLO): Omräkning av anslag med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn som utgör utgångspunkten vid fastställandet av kompensationen för kostnadsutvecklingen inom samtliga resursslag. Produktivitetsavdrag (PEK): Avdrag inom pris- och löneomräkningen som realiserar ett produktivitets- och effektivitetskrav som ska spegla produktivitets utvecklingen inom privat tjänstesektor. SCB:s struktur: Det är en struktur som fr.o.m. 29 består av åtta ämnesområden, uppdelade i på 33 ämnesdelområden, som i sin tur är uppdelade på sammanlagt 18 ämnesgrupper. I denna rapport kallas ämnesgrupperna för ämnen eller SCB-ämnen. SCB-ämne: Ämnesgrupper enligt UKÄ:s och SCB:s gemensamma struktur, exempelvis engelska, psykologi, kemi och odontologi. Takbelopp: Den högsta ersättning ett lärosäte kan få för sina helårsstudenter och helårsprestationer. Utbildningsområde: Indelning av utbildningsutbudet som används av regeringen som resurstilldelningsgrund. 14 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

15 Resurstilldelningssystemet Lärosätenas kursklassificering utgör den minsta byggstenen i det resurstilldelningssystem för utbildning på grundnivå och avancerad nivå som infördes I detta kapitel ges en kort bakgrund till resurstilldelningssystemet, med beskrivningen koncentrerad till de delar som har betydelse för kursklassificeringen. Bakgrund När nuvarande resurstilldelningssystem infördes 1993 innebar det en radikal omläggning av principerna för tilldelning av anslagsmedel för utbildning på grundnivå och avancerad nivå till universitet och högskolor. Förändringen skulle bidra till kvalitet, effektivitet och förnyelseförmåga i högre utbildning. Statsmakternas tidigare detaljreglering av lärosätenas verksamhet upphörde och ersattes av ett mål- och resultatinriktat system (prop. 1992/93:169). Förändringen innebar att statsmakterna inte längre dimensionerade den högre utbildningen på central nivå. Den grundläggande principen blev istället att de ekonomiska resurserna skulle följa studenterna och deras val av utbildning och lärosäte. En svaghet i det tidigare systemet hade varit regleringen av antalet studieplatser, som ledde till så kallade tomma platser på linjeutbildningarna när studenternas val inte motsvarade den centralt beslutade dimensioneringen. Ditintills hade ersättning givits för dessa platser, men nu skulle lärosätena ges ersättning för faktiskt genomförd utbildning. Genom att organisera all grundutbildning i kurser och hänföra dessa till olika utbildningsområden med olika ersättningsbelopp kunde varje år en avräkning göras mot det så kallade takbeloppet, baserat på antalet helårsstudenter och helårsprestationer. Takbeloppet angav den högsta totala ersättning ett lärosäte kunde få och satte, tillsammans med hur utbildningen fördelas på utbildningsområden, ramar för antalet studenter. Helårsstudenterna och helårsprestationerna avräknades inledningsvis mot tolv olika utbildningsområden, som var grupperade i sex ersättningsområden: 1. Humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap 2. Naturvetenskap, teknik, farmaci och vårdutbildning 3. Medicin 4. Odontologi 5. Undervisning (lärarutbildningarnas praktisk-pedagogiska inslag) 6. Övrigt (journalist- och bibliotekarieutbildning samt praktisk-estetiska inslag i lärarutbildningen) UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 15

16 Enhetlighet i ersättningen skulle råda mellan lärosätena, dvs. en helårsstudent eller helårsprestation inom ett visst utbildningsområde skulle ge lika stor ersättning oberoende av vid vilket lärosäte som undervisningen bedrevs. Däremot varierade ersättningen mellan utbildningsområdena. Utbildningsområdena skulle motsvara de traditionella fakultetsområdena som fram till 1977 hade organiserat både forskning och forskarutbildning och grundutbildning vid lärosätena. Skillnaderna i ersättningsbelopp mellan utbildningsområdena gick tillbaka på tidigare skillnader i ersättning för utbildning inom olika fakultetsområden. I detta avseende innebar universitets- och högskolereformen 1993 inga stora förändringar, utan de gamla ekonomiska relationerna mellan utbildningsämnen fortsatte att gälla. Ursprungligen fördelades ersättningen med 4 procent till helårsstudenter och 6 procent för helårsprestationer. Detta kom att ändras främst genom att ersättning för lokalkostnader från 1994/95 fördes till helårsstudentersättningen, men också genom att ersättningar för antagning av studenter, avsättningar till Trygghetsstiftelsen och medlemsavgift i SAV (senare Arbetsgivarverket), samt ersättning för kostnader för lånefinansierade anläggningstillgångar fördes till helårsstudentdelen. Systemet innebar inte att studenternas val av utbildning och lärosäte blev helt styrande för resurstilldelningen. För varje lärosäte angavs inledningsvis ett högsta antal helårsstudenter per år och ett högsta antal helårsprestationer per utbildningsområde eller grupp av utbildningsområden som kunde ge ersättning under en treårsperiod. Den totala ersättning som ett enskilt lärosäte kunde erhålla för redovisade helårsstudenter och helårsprestationer begränsades dessutom av takbeloppet, som styrde omfattningen av lärosätets utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Lärosätena gavs för vissa områden också ett utbildningsuppdrag i form av ett examensmål över en treårs period. Från 1997 angavs bara ett takbelopp, som dock kompletterades med av regeringen specificerade mål för antal examina och ett lägsta antal helårsstudenter totalt för de tekniska och naturvetenskapliga utbildningsområdena. Från 22 angavs att detta antal bör öka i förhållande till 21 och på samma sätt för 23 och 24. Från 25 gällde ett lägsta antal fram till 28. För 29 och 21 angavs endast att antal helårsstudenter inom högskole ingenjörsutbildningarna skulle öka med 3 procent relativt året före. I ersättningsbeloppen ingår sedan 1994/95 medel för lokalkostnader, som är mycket höga för de konstnärliga och idrottsliga utbildningarna. När dessa 1995/96 inlemmades i det nya resurstilldelningssystemet angavs därför ett högsta antal helårsstudenter som kunde avräknas (högstsättning). För de konstnärliga lärosätena fungerar takbeloppet i praktiken som en högstsättning. Första året 1994/95 fanns tolv utbildningsområden, vilket ökade till 2 när de konstnärliga och idrottsliga utbildningarna 1995/96 tillkom i systemet. Fram till 22 hade utbildningsområdet vård samma ersättningsnivå som de naturvetenskapliga, tekniska och farmaceutiska utbildningsområdena. I samband med att staten 22 övertog huvudmannaskapet för vårdutbildningarna från landstingen gjordes 23 en stor uppräkning av ersättningsbeloppet för utbildningsområdet vård, som sedan dess inte haft samma belopp som de naturvetenskapliga, tekniska och farmaceutiska utbildningsområdena. År 212 infördes verksamhetsförlagd utbildning som ett eget utbildningsområde. 16 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

17 Utbildningsområden I dagens system finns alltså 21 utbildningsområden fördelade på olika ersättningsområden. De lägsta ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer finns inom de humanistiska, samhällsvetenskapliga, teologiska och juridiska utbildningsområdena. De högsta ersättningsbeloppen finns inom opera, media och teater. Det ekonomiska värdet av utfallet helårsstudenter vid samtliga lärosäten med takbelopp uppgick 215 till 12,7 miljarder kronor medan värdet av helårsprestationerna var 8,9 miljarder kronor, sammantaget 21,7 miljarder kronor. Universitetens och högskolornas samlade takbelopp var samma år 21,4 miljarder kronor. Det betyder att lärosätenas överproduktion uppgick till,3 miljarder kronor. Beräkningarna i denna rapport bygger i regel på värdet av lärosätenas helårsstudenter och helårsprestationer oavsett om det är över eller under takbeloppet, eftersom en direkt koppling då kan göras till fördelningen mellan utbildningsområden. Beloppen ligger därför nära men motsvarar inte helt lärosätenas avräknade anslag, dvs. anslagsintäkterna för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Tabell 1. Ersättningsbelopp per utbildningsområde och ekonomiskt värde av utfallet helårsstudenter och helårsprestationer samt procentuell fördelning av antalet helårsstudenter mellan utbildningsområden 215. Utbildningsområde Ersättning per helårsstudent 215, kronor Ersättning per helårsprestation 215, kronor Fördelning av helårsstudenter 215, procent Ekonomiskt värde utfall helårsstudenter 215, miljoner kronor Ekonomiskt värde utfall helårsprestationer 215, miljoner kronor Humanistiskt, samhällsvetenskapligt, teologiskt, juridiskt Naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt ,% ,2% Vård ,% Medicinskt ,5% Undervisning ,% Övrigt ,9% Verksamhetsförlagd utbildning ,5% Design ,7% Musik ,7% Odontologiskt ,6% Idrott ,5% Konst ,3% Media ,1% Teater ,1% Dans ,1% Opera ,% 2 1 Summa 1% UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 17

18 Flest studenter fanns 215 inom utbildningsområdena med de lägsta ersättningsbeloppen. Av det totala antalet helårsstudenter fanns 41 procent inom humanistiskt, samhällsvetenskapligt, juridiskt och teologiskt utbildningsområde. Inom den näst största gruppen, naturvetenskap, teknik och farmaci, fanns drygt 33 procent av det totala antalet helårsstudenter. Mätt i pengar svarade dessa utbildningsområden 215 tillsammans för drygt 6 procent av det samlade ekonomiska värdet av lärosätenas helårsstudenter och helårsprestationer. Ersättningsbeloppens utveckling De nationella ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer inom olika utbildningsområden utgår alltså från de belopp som fastställdes när nuvarande resurstilldelningssystem infördes Beloppen och läro sätenas takbelopp räknas upp årligen med en pris- och löneomräkning (PLO) som inkluderar ett produktivitetsavdrag (PEK). Ersättningsbeloppen har sedan 199-talet med några undantag haft en liknande utveckling på grund av den procentuella uppräkningen av anslagen, som också inneburit att skillnaderna mellan de högst och lägst ersatta utbildningsområdena successivt har ökat. I diagram 1 och 2 finns utvecklingen av ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer under perioden 1994/ angivna i löpande priser för de olika utbildningsområdena. Budgetsaneringen under 199-talet ledde under några år till minskade ersättningsbelopp för både helårsstudenter och helårsprestationer. Först 21 hade de nominella beloppen blivit större än ersättningen 1994/95 för helårsprestationer och 22 för helårsstudenter inom samtliga utbildnings områden förutom vård, som nådde dit först 23 i samband med en kraftig höjning. 18 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

19 Diagram 1. Ersättningsbelopp i löpande priser för helårsstudenter inom de olika utbildnings områdena perioden 1994/ Kronor Opera Media Teater Konst Dans Design Musik Idrott Medicinskt Vård Naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt Odontologiskt Verksamhetsförlagd utbildning Övrigt Undervisning Humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 19

20 Staten har vid flera tillfällen höjt ersättningsbeloppen genom så kallade kvalitets förstärkningar, dvs. nivåhöjningar av ersättningsbeloppen utöver pris- och löneomräkningen: I budgetpropositionen 22 tillfördes 1 miljoner kronor till utbildningsområdena humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap och ökades därmed 3,4 procent för både helårsstudenter och helårsprestationer. Enligt budgetpropositionen 23 tillfördes 12,5 miljoner kronor till utbildningsområdena humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap, samt 193,5 miljoner kronor till utbildningsområde vård för både helårsstudenter och helårsprestationer. Vidare ökades ersättningsbeloppen för pensioner med 2,5 procent. Enligt regleringsbrevet 23 kom ökningarna att bli 12,6 procent, för helårsstudenter inom utbildningsområdena humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap och inom vård 24,4 procent. För helårsprestationer inom utbildningsområdena humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap blev det 3,5 procent och inom vård 15,4 procent. I budgetpropositionen 26 tillfördes 133 miljoner kronor och ersättningsbeloppen för humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap, samt naturvetenskap, teknik och farmaci ökades med 1,1 procent för både helårsstudenter och helårsprestationer. I budgetpropositionen 27 tillfördes 136 miljoner kronor och ersättningsbeloppen för helårsstudenter inom humaniora, teologi, juridik och samhälls vetenskap ökade med 6,3 procent och inom samt naturvetenskap, teknik och farmaci med 1,1 procent. För helårsprestationer var ökningen 1,1 procent inom alla sju ovan nämnda utbildningsområden. I budgetpropositionen 28 tillfördes 24 miljoner kronor och ersättningsbeloppen för helårsstudenter inom humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap ökade med 6,8 procent och inom samt naturvetenskap, teknik och farmaci med 2,2 procent. I budgetpropositionen 212 tillfördes 2 miljoner kronor och ersättningsbeloppen för helårsstudenter inom humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap ökade med 7,5 procent. I budgetpropositionen 213 tillfördes 6 miljoner kronor och ersättningsbeloppen för helårsstudenter inom humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap ökade med 2,5 procent, utbildningsområdet verksamhetsförlagd utbildning infördes och ersättningsbeloppen inom utbildningsområde undervisning sänktes med 8 procent för både helårsstudenter och helårsprestationer. I vårändringspropositionen 215 tillfördes 125 miljoner kronor för helårsstudenter inom humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap, vilket senare ingick i budgetpropositionen 216. I budgetpropositionen 216 tillfördes 25 miljoner kronor (inkl. 125 miljoner kronor som tillfördes år 215) och ersättningsbeloppen för helårsstudenter inom humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap ökade med 4,2 procent, verksamhetsförlagd utbildning med 21,7 procent och undervisning med 12,6 procent. 2 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

21 Diagram 2. Ersättningsbelopp i löpande priser för helårsprestationer inom de olika utbildningsområdena perioden 1994/ Kronor Media Opera Teater Dans Konst Design Musik Medicinskt Odontologiskt Verksamhetsförlagd utbildning Idrott Vård Naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt Undervisning Övrigt Humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 21

22 Som framgår av diagram 3 har pris- och löneomräkningen inte fullt ut kompenserat kostnadsutvecklingen, vilket har lett till realt minskade ersättningsbelopp för de flesta utbildningsområdena. För de utbildningsområden som inte erhållit några extra resurser har under perioden 1994/ ersättningsbeloppen i löpande priser ökat med drygt 34 procent, men minskat med tio procent i fasta priser beräknade med SCB:s implicitprisindex för statlig konsumtion. Eftersom indexet i skrivande stund inte fanns för 216 är perioden i diagram 3 ett år kortare än perioden i diagram 1 och 2. Av diagrammet framgår att endast ersättningsbeloppen för humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap har utvecklats bättre än index. Diagram 3. Ersättningsbelopp i 215 års priser för helårsstudenter plus helårsprestationer för de olika utbildningsområdena perioden Kronor Media Opera Teater Dans Konst Medicinskt Vård Naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt Odontologiskt Verksamhetsförlagd utbildning Design Övrigt Musik Undervisning Idrott Humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt 22 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING

23 Resurstilldelningssystemets egenskaper synpunkter från lärosätena Resurstilldelningssystemets egenskaper och utformning var en fråga som berördes vid seminarierna med lärosätena. I detta avsnitt behandlas tematiskt några aspekter av systemet baserat på dessa synpunkter, som UKÄ bedömer är relevanta för förståelsen av komplexiteten i systemet och kursklassificeringsarbetet. Volymförändringar Vid seminarierna pekade flera lärosäten på att resurstilldelningssystemet har visat sig effektivt för att kvantitativt bygga ut högskolan, bland annat genom det direkta sambandet mellan studentvolym och anslag. När antalet helårsstudenter ökar, ökar även den ekonomiska ersättningen samma år. Det innebär att det finns möjligheter att genomföra förändringar och exempelvis starta en ny utbildning under ett budgetår och erhålla ekonomisk ersättning för denna utbildning under aktuellt år, under förutsättning att ersättningen inryms under takbeloppet. Resurstilldelningssystemet är ett rakt ersättningssystem och samma ersättning utgår för samtliga helårsstudenter, dvs. det finns inga produktivitetskrav inbyggda vid volymökningar. Vid volymnedgångar minskas den ekonomiska ersättningen direkt medan kostnaden på en institution ofta kvarstår under en period. På universitetsgemensam nivå är det oftast oproblematiskt att den ekonomiska ersättningen minskar inom något utbildningsprogram eftersom det sällan är volymminskningar samtidigt inom många utbildningar. Däremot kan det uppstå ekonomiska problem på institutionsnivå vid volymnedgångar, speciellt om volymnedgången är markant eller oplanerad. Autonomi och beslut från regeringen Resurstilldelningssystemet innebär som grundmodell en betydande autonomi för lärosätena. Lärosätena beslutar självständigt om utbud och dimensionering förutom när det gäller läkarutbildningen och tandläkarutbildningen som omfattas av ALF respektive TUA (där regeringen fastställer antal helårsstudenter årligen). De måltal som ursprungligen angavs för olika utbildningar och utbildningsområden (högstsättningar) försvann till stor del under 199- talet. Samtidigt har regeringens styrning över vilka utbildningsplatser som ska utökas inför ett budgetår ökat den senaste tioårsperioden jämfört med tidigare perioder, exempelvis avseende lärarutbildningen, vårdutbildningar och civilingenjörsutbildningen. Nya resurser inom utbildningen på grundnivå och avancerad nivå är oftast kopplade till att platsantalet ska ökas inom specifika utbildningsprogram. Hur ökningen verkställts på lärosätena följs upp bland annat utifrån återrapporteringskraven i årsredovisningen. Takbelopp I nuvarande resurstilldelningsmodell finns möjligheter att både spara takbeloppsutrymme samt helårsstudenter och helårsprestationer till ett kommande budgetår, vilket ger flexibilitet mellan budgetåren. Flera lärosäten har dock återkommande problem med att bedriva utbildning inom ramen UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING 23

24 för takbeloppet. Vid seminarierna pekade flera lärosäten på takbeloppens centrala betydelse för deras agerande vad gäller bland annat dimensionering av utbildningar och avvägningen mellan programutbildningar och fristående kurser. Organisationer som exempelvis kommuner och landsting med specifika behov i sina verksamheter och önskar ofta se fler examinerade studenter bland annat inom yrkesgrupper där det råder brist. Viktiga utgångspunkter för dimensionering av utbildningar är regeringens beslut, arbetsmarknadens krav och studenternas efterfrågan. Lärosäten har utmaningar att med en maximal intäktsnivå på lärosäten hantera dessa önskemål. Lärosätena be tonade vid seminarierna vidare vikten av att ersättningen per helårsstudent inte urholkas, utan framhöll att den av kvalitetsskäl helst borde ökas. Nivåer och indelning Utbildningsområdena har i flera fall funnits sedan 1993 och vissa utbildningsområden har tillkommit under perioden. De skillnader i ekonomisk ersättning som finns mellan olika utbildningsområden beror på hur grundmodellen sattes upp 1993, de årliga pris- och löneomräkningarna samt beslut under perioden. Vid seminarierna framkom att lärosätena ser svårigheter i att motivera eller härleda nivåerna på ersättningsbeloppen utifrån hur undervisning bedrivs 216. Undervisningen har förändrats i betydande omfattning sedan 1993, både avseende undervisningsformer och innehåll. En diskussion som fördes vid seminarierna var problematiken runt urholkningen av ersättningsbeloppen till följd av produktivitetsavdraget. Flera lärosäten pekade vid seminarierna särskilt på behovet av att höja ersättningsnivåerna inom områdena med lägst ersättning, dvs. humaniora, samhällsvetenskap, teologi och juridik, eftersom de skillnader som fanns i undervisningsformer i början på 199- talet nu är betydligt mindre. Till systemets legitimitet bidrar att funnits länge och att det är likadant över hela landet. Dessutom ser systemet likadant ut för samtliga lärosäten förutom SLU, FHS och några mindre enskilda högskolor. Lärosätena har möjlighet att utforma egna interna ersättningssystem som skiljer sig från det nationella systemet. Få lärosäten har dock utarbetat helt egna resursfördelningssystem, vilket framgår både av lärosätenas enkätsvar och diskussionen under seminarierna. Orsakerna är bland annat uppfattningen att statens styrsignaler bör respekteras, att det finns konkurrensskäl med andra lärosäten som bedriver motsvarande utbildningar samt svårigheter att inom lärosätet få acceptans för alternativa resursfördelningsmodeller. Många lärosäten avsätter dock medel från ersättningsnivåerna till strategiska potter, exempelvis till språkstöd eller stöd till utbildningar med få studenter. Hanterbarhet Nuvarande resurstilldelningssystem innehåller en betydande grad av komplexitet. Systemet innehåller bland annat många olika utbildningsområden där det är olika förhållanden mellan ersättningsnivå per helårsstudent och helårsprestation. Begreppet utbildningsområde är en indelning som endast används vid resursfördelningen, och som inte är relevant i något annat sammanhang inom lärosätena. Vid seminarierna pekade flera läro- 24 UKÄ RAPPORT 217:6 UPPFÖLJNING AV ERSÄTTNINGSBELOPPEN FÖR HÖGRE UTBILDNING