Överskottsmålet ESV 28 maj 2015 Joakim Sonnegård
Disposition Bakgrund Empiri Nettoförmögenhetens utveckling Hur högt bör överskottsmålet vara? Ett ändrat överskottsmål
Bakgrund
Överskottsmålet: en kort bakgrund Sedan år 2000 har Sverige ett överskottsmål som säger att vi över en konjunkturcykel i genomsnitt ska ha 1 (2) % överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande; År 2010 fattade riksdagen beslut om att i budgetlagen slå fast att Regeringen ska till riksdagen lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, (2 kap, 1 Budgetlagen); OBS! lagen säger ingenting om vilken nivå målet ska ligga på; i lagtexten står dock inom parentes ordet överskottsmål ;
Lite finanspolitisk semantik "Uttrycket överskottsmål är en benämning och saknar normativ innebörd. Benämningen överskottsmål utesluter således inte att målet på sikt sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara t.ex. i balans eller rent av visa ett mindre underskott. Vilken nivå målet ska ha regleras inte i budgetlagen. (VP10, sid 94)
Varför ett överskottsmål? Del I I BP97 skrev regeringen: Överskott i de offentliga finanserna är väsentliga för att kunna finansiera framtida investeringar och samtidigt undvika omfattande bytesbalansunderskott. Det svenska pensionssystemet innebär vidare att staten har gjort stora utgiftsåtaganden. För att undvika underskott då andelen pensionärer ökar måste det finnas goda reserver. Dessutom behövs ett offentligt sparande för att undvika alltför stora underskott i konjunkturnedgångar, särskilt i ett land som Sverige där de offentliga finanserna är mycket känsliga för konjunktursvängningar. Det gör det möjligt att föra en aktiv stabiliseringspolitik när konjunkturen försvagas. Målet för budgetpolitiken efter 1998 bör därför vara att etablera ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande.
Varför ett överskottsmål? Del II I VP97 lades överskottsmålet fast till 2 % i genomsnitt över en konjunkturcykel. Regeringens motiv för ett överskottsmål: Ansvarstagande för välfärden; Utrymme för en aktiv stabiliseringspolitik; Stora underskott i kombination med stor skuld riskabelt; En stor offentlig sektor kräver starka offentliga finanser; Stabilitets & tillväxtpakten; Ett högt offentligt finansiellt sparande ger utrymme för höga investeringar i Sverige.
Varför ett överskottsmål? Del III Regeringens motiv i Skr. 2010/11:79 för ett överskottsmål: Långsiktigt hållbara offentliga finanser så att medborgarna, företagen och finansmarknaden har förtroende för finanspolitiken; Tillräckliga marginaler för att kunna bedriva expansiv finanspolitik i lågkonjunkturer utan att det skapar stora underskott; En jämn fördelning av resurser mellan generationer genom ett relativt högt sparande under demografiskt gynnsamma år, samt Ekonomisk effektivitet genom att skapa förutsättningar för att skattetrycket inte ska behöva variera över tiden till följd av den demografiska utvecklingen.
Vad säger teorin? Finanspolitiken är hållbar om den offentliga sektorns intertemporala budgetrestriktion är uppfylld. Nuvärdet av framtida primära budgetsaldon = dagens nettoskuld (ett nödvändigt, men inte tillräckligt, villkor)
Empiri
Finansiellt sparande 1970 2015 Procent av BNP 8 6 4 2 0-2 -4-6 -8-10 Finansiellt sparande Genomsnitt 2000 2015 Procent av BNP 8 6 4 2 0-2 -4-6 -8-10 -12-12 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
20-årssnitt 19-årssnitt 18-årssnitt 17-årssnitt 16-årssnitt 15-årssnitt 14-årssnitt 13-årssnitt 12-årssnitt 11-årssnitt 10-årssnitt 9-årssnitt 8-årssnitt 7-årssnitt 6-årssnitt 5-årssnitt 4-årssnitt Genomsnitt av faktiskt sparande med 2019 som slutår (VP15) Procent av BNP 0,4 0,2 0,0-0,2-0,4-0,6-0,8-1,0
Finansiellt sparande 1997 2015 Procent av BNP 8 Konsoliderad offentlig sektor Staten 6 Ålderspensionssystemet Kommunsektorn 4 Procent av BNP 8 6 4 2 2 0 0-2 -2-4 -4-6 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015-6
Brutto- och nettoskuld 1970 2015 Procent av BNP 80 Procent av BNP 80 60 60 40 40 20 20 0 0-20 Bruttoskuld (Maastrichtskuld) Nettoskuld -20-40 -40 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Offentliga sektorns finansiella ställning Procent av BNP 1995 2004 2013 Tillgångar 62,3 67,3 80,3 Staten 24,2 33,2 36,3 Ålderspensionssystemet 30,6 24,6 30,1 Kommunsektorn 7,6 9,5 13,9 Skulder 93,4 65,3 53,8 Staten 84,7 54,8 39,2 Ålderspensionssystemet 0,0 0,2 0,8 Kommunsektorn 8,7 10,3 13,8 Nettoförmögenhet -31,1 2,1 26,6 Staten -60,5-21,6-2,9 Ålderspensionssystemet 30,6 24,5 29,4 Kommunsektorn -1,1-0,8 0,1
Nettoförmögenhetens utveckling
Den långsiktiga skuldkvoten Motiven i ramverksskrivelsen är snarare relaterade till den offentliga skuldens nivå och utveckling än budgetsaldot i ett visst ögonblick. Överskottsmålet är formulerat i termer av det finansiella sparandet och inkluderar därmed finansiella kostnader och intäkter. Dagens finanspolitiska handlingsutrymme är alltså beroende av gårdagens avvikelser från målet. Långsiktig balanspunkt för nettoskulden: Balanspunkten = (överskottsmålet / tillväxttakten i nominell BNP)
Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet 1993 2011 30 20 10 0-10 -20-30 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 Faktisk utveckling Konstant andel av BNP 1,0%
Offentliga sektorns finansiella ställning Procent av BNP 1995 2004 2013 Tillgångar 62,3 67,3 80,3 Staten 24,2 33,2 36,3 Ålderspensionssystemet 30,6 24,6 30,1 Kommunsektorn 7,6 9,5 13,9 Skulder 93,4 65,3 53,8 Staten 84,7 54,8 39,2 Ålderspensionssystemet 0,0 0,2 0,8 Kommunsektorn 8,7 10,3 13,8 Nettoförmögenhet -31,1 2,1 26,6 Staten -60,5-21,6-2,9 Ålderspensionssystemet 30,6 24,5 29,4 Kommunsektorn -1,1-0,8 0,1
Bidrag av finansiellt sparande till nettoförmögenhetsförändringen i offentlig sektor 1995 2012 Miljarder kronor Procent Förändring i nettoförmögenhet 1305 100 varav staten 911 69,8 varav ÅP-systemet 368 28,2 varav kommunsektorn 26 2,0 varav Bidrag (%) Procent av bidrag Finansiellt sparande 19,4 100 varav staten 15,6 80,4 varav ÅP-systemet 8,1 42,0 varav kommunsektorn 4,3 22,4 Värdeförändringar (residual) 80,6 100 varav staten 54,2 67,2 varav ÅP-systemet 20,1 25,0 varav kommunsektorn 6,3 7,8 Källa: Konjunkturinstitutet (2014b).
Hur högt bör överskottsmålet vara?
Varför 1 procent av BNP? Regeringen menade 2010 att nivån 1 % tills vidare bör behållas. FPR instämde och tillade: 1 % målet är grovt tillyxat, men det är inte uppenbart att en annan nivå på målet är att föredra; På lång sikt är själva existensen av ett rimligt saldomål, som kan utgöra en motvikt mot kortsiktiga överväganden i finanspolitiken, viktigare än målets exakta nivå.
Nettoförmögenhet, tillgångar och skulder vid olika överskottsmål Procent av BNP 2013 2060 2060 2060 Överskottsmål 1 % 0 % -1 % Nettoförmögenhet Offentlig sektor 27 69 49 28 Varav Tillgångar Skulder Staten -3 17-4 -25 Ålderspensionssystemet 29 52 52 52 Staten 36 35 35 35 Ålderspensionssystemet 30 54 54 54 Staten 39 18 39 60 Ålderspensionssystemet 1 2 2 2 Källa: Konjunkturinstitutet (2014b).
FPR 2014: 1 procent av BNP Rådet menade att målet även fortsättningsvis borde vara 1 % av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Ställningstagandet var dock inte kategoriskt.
Ett ändrat överskottsmål
Finansiellt sparande 1997 2015 Procent av BNP 8 Konsoliderad offentlig sektor Staten 6 Ålderspensionssystemet Kommunsektorn 4 Procent av BNP 8 6 4 2 2 0 0-2 -2-4 -4-6 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015-6
Finansiellt sparande i ÅP-systemet och det implicita saldomålet för staten Procent av BNP Procent av BNP 2,5 2,5 2,0 1,5 Finansiellt sparande Implicit saldomål för staten 2,0 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0-0,5-0,5-1,0 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014-1,0 27
Några observationer För kommunsektorn gäller ett balanskrav. Kommunsektorn har inte bidragit till variationer i den offentliga sektorns sparande. Pensionssystemets sparande har förändrats avsevärt. Ett minskat sparande i pensionssystemet innebär att sparandet i staten behöver öka i motsvarande grad för att klara överskottsmålet.
Procent av BNP 1,5 Prognoser för det finansiella sparandet i ÅP-systemet Procent av BNP 1,5 1,0 0,5 Konjunkturinstitutet Pensionsmyndigheten Regeringen 1,0 0,5 0,0 0,0-0,5-0,5-1,0 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024-1,0 29
Tack!