ANFÖRANDE Datum 2010-09-22 Finansinspektionen Box 7821 Talare Martin Andersson SE-103 97 Stockholm Möte Finansdagen arrangerat av PWC [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se För några veckor sedan genomförde Finansinspektionen som ni vet en osedvanligt uppmärksammad åtgärd, nämligen återkallandet av HQ Banks tillstånd. Detta väckte förstås många frågor. Både när det gäller hur och varför vi ingrep, och hur den här typen av problem bör hanteras framöver. Jag tycker att detta är ett bra tillfälle och ett bra forum för att ta upp en sådan diskussion. Jag tänker därför lite kort ge bakgrunden till vad som hände, ta upp några av de frågor återkallandet väckte och sedan avslutningsvis peka på några lärdomar och slutsatser som jag tycker att man kan dra. Lördagen den 28 augusti 2010 återkallade vi HQ Banks tillstånd att bedriva bankrörelse. Beslutet fattades enhälligt av vår styrelse. Enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse ska en bank som blivit av med sitt tillstånd omedelbart försättas i tvångslikvidation. Det skedde också måndagen därpå. Att en bank blir av med sitt tillstånd är väldigt ovanligt i Sverige. Med undantag för Carnegie Investment Bank för två år sedan har det inte skett på nästan 30 år. Inte ens under 1990-talets finanskris, när bankernas urskiljningslösa utlåning till verkliga eller fiktiva fastighetsprojekt drev Sveriges ekonomi in i kraftig recession, drog den dåvarande Bankinspektionen in några tillstånd. Därför kan jag förstå att vårt beslut kom som en överraskning för många. För kunder, aktieägare men även för media. Under det som måste klassas som en dramatisk vecka väcktes många frågor och funderingar. Frågor om varför vi inte mildrade konsekvenserna av vårt beslut. Och om vi verkligen förstod vilka konsekvenser vårt beslut egentligen skulle få. Nu när den värsta stormen har lagt sig tänkte jag svara på en del av dessa frågor. Jag vill förklara hur vi resonerar, hur jag ser på Finansinspektionens uppdrag och vad jag anser att statens skyddsåtgärder är till för. 1(8)
De frågor och den kritik som riktats mot Finansinspektionen efter likvidationen av HQ Bank tror jag kan sammanfattas i tre punkter: o Vi betraktade inte banken som systemviktig och insåg inte att kunder, ägare och personal skulle drabbas; o Vi misslyckades i vårt förebyggande tillsynsarbete och förhindrade inte i tid att förlusterna uppkom; o Vi förvarnade inte banken om det kommande beslutet och gav inte ägarna en chans att sälja bolaget innan likvidationen. Om den första punkten systemviktigheten skulle jag vilja säga några ord. Till skillnad från hösten 2008, när Carnegie och Kaupthing fick problem, bedömde inte FI att en likvidation eller konkurs i HQ Bank skulle innebära en risk för stabiliteten i det finansiella systemet i stort. Den bedömningen delades av Riksbanken och Riksgälden. Det innebar att HQ Bank varken kunde få nödkrediter eller att staten kunde kliva in som förvaltare. Därmed väntade obönhörligt med mindre än att ett uppköp mirakulöst skulle hinna genomföras under helgen en likvidationsprocess. Som ni vet innebär en likvidation, och än mer en konkurs, alltid värdeförstörelse. Det gäller finansiella företag såväl som industriföretag. Kund- och affärsrelationer, know-how och andra immateriella tillgångar kan aldrig helt återskapas i en annan aktörs regi. Men den kanske största värdeförstörelsen för en bank i likvidation är förlusten av förtroendekapitalet. För banker är förtroendekapitalet avgörande. Investerare och insättare anförtror en bank att förvalta deras medel för att skapa långsiktig avkastning. Om tron på bankens förmåga att göra detta försvinner kommer nästan alla vilja ta ut sina pengar. Och helst så fort som möjligt. Eftersom hela värdeskapandet i en bank till stor del bygger förmågan att låna på kort sikt men investera långsiktigt, så raseras bankens värde i samma stund som uttagsanstormningen börjar. Profetian blir självuppfyllande. Risken att värden går förlorade för aktieägare, anställda, och även insättare och andra fordringsägare är alltså väldigt stor när ett banktillstånd återkallas. Det vet vi. 2
Men det innebär inte nödvändigtvis att staten ska kliva in. Statens och Riksbankens stödåtgärder är till för att skydda samhällsekonomin och skattebetalarna mot en kollaps i det finansiella systemet i stort. Bedömningen om vilka banker som är systemviktiga eller inte handlar alltså inte om hur stora värden som deras aktieägare och kunder kan förlora. Nej, det handlar om hur mycket deras kollaps kan kosta helt oskyldiga skattebetalare som inte haft något att göra med banken överhuvudtaget. Man kan naturligtvis ha olika uppfattningar om vad som ska betraktas som systemviktigt. Men en bank med knappt 300 anställda och mindre än en tiondels procent av det svenska banksystemets tillgångar kan i normalfallet inte göra det. Att cirka 900 kunder hade insättningar över den skyddade nivån på en halv miljon kronor förändrar inte heller slutsatsen. Frågan var alltså om bankens kollaps skulle hota hela systemet som helhet. Tre veckor efter att vi drog tillbaka HQ Banks tillstånd är vår bedömning att systemet inte hotades alls. Den andra punkten, att FI reagerade för sent, är naturlig. Den är också i någon mening ofrånkomlig. Vår löpande tillsyn bygger på dialog där vi påtalar fel och brister. Brister som företagen är ansvariga att åtgärda. Så måste det vara. Det faktum att den okontrollerade handeln och de felaktiga värderingsmetoderna pågick så länge är ytterst stötande. Men ansvaret att åtgärda det vilade på företagets styrelse och ledning. När vi till slut tvingas ingripa, när företaget låtit verksamheten skena i väg trots upprepad kritik från oss, är det i någon mening alltid för sent. Vi kommer att lägga mer resurser på inträngande tillsynsarbete. Men Finansinspektionen kan inte punktbevaka varje beslutsfattare i varje bank, lika lite som polisen kan ha poliser i varje hem eller gatukorsning i Sverige. Att ha en inspektör närvarande vid varje handlarbord i bankerna blir helt enkelt för dyrt för samhället. Och det yttersta ansvaret för att se till att företagen följer lagar och regler vilar på företagen själva. Det är bland annat i det ljuset som kompetenta styrelser och alerta revisorer är så betydelsefulla. Och här finns det tyvärr mycket att önska. 3
Om den tredje punkten, att FI borde ha förvarnat, vill jag tydligt säga följande: Att ge förhandsbesked om kommande sanktionsbeslut är olagligt, och av mycket goda skäl. Exakt vilken krets skulle få informationen, alla aktieägare eller bara några stora? Ledningen i banken eller också i moderbolaget? Och vad skulle en konkurrent säga som valde att köpa bolaget ovetandes om kritiken och missförhållandena? Att FI som myndighet skulle sprida insiderinformation innan vi fattat beslut om åtgärder skulle också leda till en stor rättsosäkerhet. Marknadens dom är alltid hårdare än myndigheternas. Dessutom är den blixtsnabb. Att vi då ska skapa drev i marknaden, utan att först utreda och besluta om sanktioner i enlighet med de lagar som gäller, är helt enkelt ingen bra idé. Vi gjorde vad vi gjorde för att det var nödvändigt. Det var nödvändigt för att vi i framtiden ska kunna ha ett säkert och stabilt finansiellt system. Självklart är det kostsamt för både kunder och aktieägare när en bank förlorar sitt tillstånd. Men alternativet är avsevärt dyrare för hela samhället. Och om och när situationen uppkommer igen kommer vi att agera på samma sätt. Jag skulle också vilja ta en stund för att prata om Finansinspektionens uppgift. FI:s verksamhet handlar ytterst om att skapa en effektiv och välfungerade finansmarknad. I detta ligger att bygga upp och upprätthålla ett grundläggande förtroende både mellan marknadsaktörer och företag och kunder. Att detta kräver särskilda insatser från statens sida beror på att marknaden själv inte kommer att uppnå det. Mer specifikt ligger fokus på två saker: Att värna finansmarknadens stabilitet och värna konsumentintresset, två områden som upprepade gånger visat sig vara marknadens svaga punkter. 4
Något som däremot inte är vår uppgift är att reglera finansiella företags dagliga verksamhet och affärsbeslut. Detta är företagsledningens ansvar, på basis av riktlinjer från styrelsen. För den löpande granskningen av verksamheten svarar företagets interna och externa revisorer. Jag återkommer till detta. Utvecklingen i HQ Bank sätter fokus på en rad frågor som måste förändras. Jag tänkte ta en stund att gå igenom tre av dem som jag anser vara särskilt viktiga. Den första frågan handlar om styrelsernas centrala roll och ansvar. Har vi lärt oss något från HQ Bank är det vad konsekvenserna kan bli när styrelsen inte fungerar. I Bolagskoden sägs att Styrelsen ska förvalta bolagets angelägenheter i bolagets och samtliga aktieägares intresse. Som styrelsens uppgifter anges bland annat att se till att det finns effektiva system för uppföljning och kontroll av bolagets verksamhet, se till att det finns en tillfredsställande kontroll av bolagets efterlevnad av lagar och andra regler säkerställa att bolagets informationsgivning präglas av öppenhet samt är korrekt, relevant och tillförlitlig. En styrelse i ett bankaktiebolag, precis som i andra bolag, har med andra ord fullt ansvar för den verksamhet som företaget bedriver. Det ansvaret går inte att avsäga sig med hänvisning till att verksamheten är väldigt komplex. Det går heller inte att skylla på att man inte är informerad. Varje styrelseledamot är skyldig att förstå verksamheten och att skaffa sig den information som behövs för att kunna förstå den. Och om företagsledningen inte klarar av att förklara och beskriva verksamheten för styrelsens ledamöter är detta ett tecken i sig på att verksamheten behöver förändras. Aktiva och kompetenta styrelser är den första förvarslinjen mot osund och destabiliserande finansiell verksamhet. Därför är det så viktigt att styrelser tar sitt ansvar. Och att straffet blir hårt när det visar sig att de inte gjort det. 5
Den andra försvarslinjen mot osund finansiell verksamhet är revisorerna. Revisorerna är ägarnas kontrollorgan. Därmed har de en nyckelroll för att övervaka och tydligt påtala eventuella tveksamheter i företagsledningens eller styrelsens sätt att sköta bolaget. Detta gäller alla slags bolag, men det är särskilt viktigt för finansiella företag som i så hög grad lever på marknadens och kundernas förtroende. Revisorns uppgift är att kontrollera att verksamheten bedrivs på rätt sätt. Finns det problem är det revisorns uppgift att övertyga styrelsen att åtgärda problemen. Går inte det ska revisorn uppmärksamma ägare, investerare och även Finansinspektionen, att allt inte står rätt till. Det är vid det här laget allmänt känt att vi är kritiska till revisorernas agerande i HQ Bank. En fungerande revision borde ha upptäckt och meddelat exempelvis övervärderingen av HQ:s tradingportfölj på ett mycket tidigt stadium. Tyvärr är HQ Bank inte en isolerad händelse. Det finns skäl att ifrågasätta revisorernas agerande i flera uppmärksammade skandaler på finansmarknaden de senaste åren. Därför är det på tiden att vi får en debatt om revisorernas funktion. För revisorer behövs. Men de behöver fungera ordentligt och bli den sanerande kraft som de är tänkta att vara. En tredje fråga som det också är dags att diskutera på allvar är frågan om nya regler för fallerande finansiella företag. Avvecklingen av HQ bank hanterades på det enda sättet som dagens regelverk tillåter. Det innebär samtidigt inte att vi, liksom andra, inte har synpunkter på hur regelverket skulle kunna fungera bättre. På grund av finanskrisen har vi nu instrument för att hantera systemviktiga företag i kris. Detta är utmärkt. Men vi saknar fortfarande ett verktyg för att hantera vanliga finansföretag när de får problem. Grundfilosofin för finansmarknaden har varit att finansiella företag så långt det är möjligt ska leva under samma regler som andra företag. Bara när det finns tydliga och tungt vägande skäl ska man ha specialregler. 6
Även om jag delar utgångspunkten tror jag att en ny ordning behövs för hur vi hanterar likvidation eller konkurs i mindre banker. Skälet är nämligen de snabba marknadsreaktioner som präglar finansmarknaden. Marknadens dom är hård och innebär att alla beslut snabbt drabbar fler än företaget självt. Det gäller andra företag, gemensamma infrastrukturer kring t.ex. clearing och avveckling, och, inte minst, företagets kunder. Allt det här illustrerades väldigt tydligt i avvecklingen av HQ Bank. Jag tror att en speciell konkurslag med ett statligt förvaltarskap som gäller alla banker skulle ha många fördelar. En likvidation eller konkurs kommer alltid att innebära värdeförstöring, men en ändamålsenlig lagstiftning skulle bidra till att den kan bli så liten som möjligt. Dessutom kan den eliminera den faktiska konkurrensfördel som banker som uppfattas som systemviktiga får framför andra. En fungerande finansiell sektor kräver flera fungerade kontrollsystem. FI är ett av dessa. Vi kommer inte att tveka att dra banktillstånd i framtiden om detta är nödvändigt. Finansinspektionen måste våga ta beslut som innebär kapitalförstörelse på kort sikt. Det är priset vi betalar för att värna kunder och skattebetalare i framtiden. Men stora delar av det förebyggande arbetet ska, och måste göras, av marknaden självt. Om problemen kring HQ Bank visar något är det att vi behöver stärka alla försvarslinjer för att minska risken att vi hamnar i den här typen av situationer igen. Det handlar om att skärpa styrelsernas roll och ansvar. Om att öka revisorernas förmåga att upptäcka och påtala problem Och att förstärka och utveckla vår operativa tillsyn. Samtidigt är det dags för ett nytt regelverk. Ett regelverk som ger staten möjligheten att ta över företag när spelet är över. På så sätt kan vi ändå begränsa värdeförstörelsen och oron för kunder och fordringsägare. När alla dessa bitar är på plats får vi ett system som både minskar det överdrivna risktagandet som karakteriserat finansmarknaden och ökar tryggheten för konsumenter och skattebetalare. 7
Ett system som gagnar hela samhället på sikt. 8