Insatser mot skattebedrägeri och skatteflykt

Insatser mot skattebedrägeri och skatteflykt Kommissionens bidrag till Europeiska rådets möte den 22 maj 2013

Insatser mot skattebedrägeri och skatteflykt Kommissionens bidrag till Europeiska rådets möte den 22 maj 2013 Inför Europeiska rådets möte den 22 maj poängteras i detta dokument den stora betydelse som beskattningen har i samband med den konsolidering av de offentliga finanserna som pågår i medlemsstaterna, och särskilt de negativa verkningarna av skattebedrägeri och skatteflykt. 1 Insatserna mot skattebedrägeri och skatteflykt är viktiga, både för att skydda intäkterna i de nationella budgetarna och för att bevara medborgarnas förtroende för att skattesystemen är rättvisa och effektiva. Detta dokument fokuserar både på de reformer som medlemsstaterna måste genomföra för att ta itu med dessa utmaningar och på vad man fortfarande måste komma överens om och genomföra på EUnivå. En samordnad EU-strategi kan stärka vår gemensamma kapacitet att bekämpa skattebedrägeri och skatteflykt och främja en hög internationell standard när det gäller styrning på skatteområdet. 1. Behov av kraftfulla insatser mot skattebedrägeri och skatteflykt: konsolidering av de offentliga finanserna och ett rättvist skattesystem Skattebedrägeri och skatteflykt begränsar medlemsstaternas förmåga att få in intäkter och genomföra sin ekonomiska politik. Det beräknas att tiotals miljarder euro finns placerade i utlandet, ofta orapporterade och obeskattade belopp, vilket minskar de inhemska skatteintäkterna. Kraftfulla åtgärder för att minimera skattebedrägeri och skatteflykt skulle kunna generera flera miljarder euro i extra intäkter för de offentliga budgetarna i hela Europa. Skattebedrägeri och skatteflykt hotar också rättvisan. Rättvisa är en absolut förutsättning för att de nödvändiga ekonomiska reformerna ska vara socialt och politiskt godtagbara. Skattebördan bör fördelas jämnare genom att man ser till att alla från industriarbetare till multinationella företag som drar nytta av den inre marknaden och förmögna privatpersoner med utlandsbaserade besparingar bidrar till de offentliga finanserna genom att betala sin rättmätiga andel. Rättvisa och likabehandling kräver också att det skapas bättre och rättvisare skattesystem. För att bekämpa skattebedrägerier och skatteflykt krävs åtgärder på nationell nivå, EU-nivå och internationell nivå. Den europeiska integrationsprocessen har lett till en ökad integrering av samtliga medlemsstaters ekonomier, med stora volymer gränsöverskridande transaktioner och minskade kostnader och risker i samband därmed. Denna process har medfört betydande fördelar för EU:s medborgare och företag, men den har också gett upphov till nya utmaningar för de nationella skatteförvaltningarna när det gäller samarbete och utbyte av information. Erfarenheten har visat att 1 Skattebedrägeri är en form av avsiktligt skatteundandragande som i allmänhet är straffbar enligt straffrätten. Begreppet omfattar situationer där avsiktligt felaktiga utsagor lämnas eller förfalskade dokument läggs fram. Skatteflykt omfattar i allmänhet olagliga arrangemang där skattskyldigheten döljs eller nonchaleras, dvs. skattebetalaren ser till att betala mindre skatt än vad han/hon lagligen är skyldig att göra, genom att dölja inkomster eller uppgifter för skattemyndigheterna. 1

medlemsstaterna kan hantera dessa utmaningar på ett effektivt sätt endast om de arbetar tillsammans inom en ram som man enats om på EU-nivå. Ensidiga lösningar fungerar inte. På en inre marknad inom en globaliserad ekonomi kan nationella olikheter och kryphål alltför lätt utnyttjas av dem som vill undgå beskattning. EU har sedan länge en väl etablerad politik för god förvaltningssed på skatteområdet. De principer som ligger till grund för EU:s system är öppenhet och insyn, automatiskt informationsutbyte och lojal skattekonkurrens. EU kan bygga vidare på flera års erfarenhet: automatiskt informationsutbyte har varit standard i EU sedan 2005 när det gäller inkomster från sparande. EU har utvecklat en omfattande verktygslåda för att förbättra medlemsstaternas förmåga att bekämpa skattebedrägeri och skatteflykt. Den omfattar EU-lagstiftning (om ökad insyn och öppenhet, informationsutbyte och administrativt samarbete), samordnade åtgärder som medlemsstaterna rekommenderas att vidta (t.ex. mot aggressiv skatteplanering och skatteparadis) och landsspecifika rekommendationer om att stärka kampen mot skattebedrägeri som en del av den europeiska planeringsterminen för ekonomisk styrning. Dessutom lade kommissionen i december 2012 fram en särskild handlingsplan i vilken den anger nyckelåtgärder för att hjälpa medlemsstaterna i deras kamp mot skattebedrägeri och skatteflykt på området direkt och indirekt beskattning. Ett antal viktiga åtgärder har redan vidtagits och medlemsstaterna bör bättre utnyttja tillgängliga verktyg. Det viktigaste är nu att medlemsstaterna dels gör de nödvändiga förbättringarna av sina nationella system, dels till fullo utnyttjar den europeiska verktygslådan och på ett grundligt och samordnat sätt genomför vad som överenskommits. 2. Åtgärder på nationell nivå Medlemsstaterna kan öka skatteintäkterna genom systematiska åtgärder för att minska den svarta ekonomin, bekämpa skatteflykt och åstadkomma en effektivare skatteförvaltning. Den pågående ekonomiska och finansiella krisen i EU har allvarliga budgetkonsekvenser och sociala följder i medlemsstaterna. De offentliga finanserna behöver snabbt ses över för att man ska kunna upprätthålla välfärdssystem och offentliga tjänster, begränsa statens och myndigheternas kostnader för refinansiering och undvika negativa spridningseffekter för ekonomin i övrigt. Genom att minska skattebedrägeri och skatteflykt kan medlemsstaterna öka sina skatteintäkter, vilket också kommer att ge dem mer utrymme att strukturera om sina skattesystem på ett sätt som bättre främjar tillväxt. Insatserna mot skatteflykt kan också stödja medlemsstaternas ansträngningar för att minska skattebelastningen på låginkomsttagare och på de mest utsatta grupperna. En bättre skatteförvaltning är en särskilt stor utmaning i en tredjedel av medlemsstaterna av olika skäl. Dessa omfattar till exempel höga administrativa kostnader per uppburen nettointäkt, underlåtenhet att använda uppgifter från tredje man för förhandsifyllning av skattedeklarationer, det låga utnyttjandet av e-deklarationer och den tunga administrativa börda som skattesystemen lägger på medelstora företag. 2

I den årliga tillväxtöversikten för 2013 prioriterade kommissionen i år en differentierad och tillväxtfrämjande finanspolitisk konsolidering. Bland andra åtgärder på intäktssidan rekommenderade kommissionen att medlemsstaterna förbättrar sin skattedisciplin genom effektivare insatser mot skattebedrägeri och skatteflykt. Liksom år 2012 kommer denna prioritering att återspeglas i de landsspecifika rekommendationerna för 2013. Ruta 1: Vad måste göras på nationell nivå? På nationell nivå bör medlemsstaterna inom ramen för den europeiska planeringsterminen genomföra sina landsspecifika rekommendationer för att förbättra styrningen på skatteområdet. Bland åtgärderna för att förbättra efterlevnaden av skattelagstiftningen och främja en effektivare skatteförvaltning ingår att utveckla en strategi för efterlevnad av skattereglerna och riktade insatser mot skatteflykt, utvidga användningen av uppgifter från tredje man, utarbeta förtryckta skattedeklarationer, och samordna insatser för att begränsa utbredningen av den svarta ekonomin, t.ex. genom att kriminalisera användningen av odeklarerat arbete, införa obligatoriska elektroniska betalningar för inköp över ett visst tröskelvärde eller använda ekonomiska incitament för skattedeklaration (skatteavdrag). Medlemsstaterna bör till fullo genomföra kommissionens rekommendationer avseende skatteparadis och aggressiv skatteplanering, vilka särskilt gäller kartläggningen av tredjeländer som inte tillämpar miniminormer i fråga om god styrning på skatteområdet, tillhandahållande av tekniskt stöd till tredjeländer som är villiga att efterleva rekommendationerna och åtgärder för att undvika dubbel utebliven beskattning. Kommissionen är beredd att ge riktat stöd och tekniskt bistånd till varje medlemsstat som behöver det för att stärka sitt skattesystem mot skatteflykt och förbättra skatteuppbörden. T.ex. i Grekland är arbetsgruppen för Grekland, tillsammans med experter från medlemsstaterna, aktivt engagerad i att hjälpa till att bygga upp ett stabilare skattesystem som kan ge intäkter av hög kvalitet, och positiva resultat har redan börjat synas. 3

3. Åtgärder på EU-nivå EU har utvecklat en omfattande verktygslåda för att förbättra medlemsstaternas förmåga att ingripa mot skattebedrägeri och skatteflykt. Den omfattar EU-lagstiftning (om ökad insyn och öppenhet, informationsutbyte och administrativt samarbete), samordnade åtgärder som medlemsstaterna rekommenderas att vidta (t.ex. mot aggressiv skatteplanering och skatteparadis) och landsspecifika rekommendationer som är en del av den europeiska planeringsterminen för ekonomisk styrning. EU kommer också att tillhandahålla ekonomiskt stöd för samarbete mellan de nationella skattemyndigheterna genom Fiscalis 2020-programmet. EU:s system bygger på principen om automatiskt informationsutbyte. EU är världsledande i detta avseende. Det automatiska utbytet av information mellan medlemsstaterna utformades redan 2003 och genomfördes 2005 genom direktivet om skatt på sparande. Tack vare detta direktiv utbyter medlemsstaterna information om skattskyldiga med hemvist i annat land till ett värde av 20 miljarder euro. Vidare innehåller det direktiv om administrativt samarbete som trädde i kraft i januari i år bestämmelser om automatiskt informationsutbyte om en rad olika typer av intäkter. Nyligen införde även USA denna princip i sina FATCA-avtal (Foreign Account Tax Compliance). Genom att samarbeta inom ramen för det etablerade EU-systemet kan medlemsstaterna minimera ytterligare bördor för skatteförvaltningar och finansinstitut och sörja för en snabb och enhetlig tillämpning i hela EU. Kommissionen har också utvecklat elektroniska format för informationsutbyte och säkra kommunikationskanaler. Informationsutbyte är endast möjligt med specialiserat IT-stöd. Kommissionen har redan utvecklat standardiserade datorformat för automatiskt informationsutbyte och kanaler för informationsutbyte enligt direktivet om skatt på sparande. De kommer att behöva uppdateras löpande och utvidgas till att omfatta andra typer av inkomster enligt direktivet om administrativt samarbete. Ruta 2: EU:s verktygslåda för att bekämpa skattebedrägeri och skatteflykt I direktivet om skatt på sparande (i kraft sedan 2005) fastställs principen om automatiskt informationsutbyte. År 2008 lade kommissionen fram ett förslag om att täppa till kryphål i direktivet genom att utvidga det till att också omfatta investeringsfonder, pensioner, innovativa finansiella instrument och utbetalningar genom fonder och stiftelser. Denna ändring av direktivet har ännu inte antagits av rådet. EU:s avtal om sparande med Schweiz, Andorra, Monaco, Liechtenstein och San Marino (i kraft sedan 2005) syftar till att garantera lika konkurrensvillkor mellan EU och dess grannländer. I juli 2011 anhöll kommissionen om rådets mandat att inleda förhandlingar med dessa fem länder, i syfte att anpassa räckvidden för dessa avtal till det ändrade direktivet om skatt på sparande. Rådet har ännu inte beviljat mandatet. 4

I direktivet rörande administrativt samarbete i fråga om direktbeskattning föreskrivs automatiskt informationsutbyte på fem nya områden från och med 2015 (inkomster från anställning, styrelsearvoden, livförsäkringsprodukter som inte omfattas av andra EU-rättsakter, pensioner samt ägande av och inkomster från fast egendom), på grundval av tillgängliga uppgifter. Förordningen rörande administrativt samarbete i fråga om mervärdesskatt har varit i kraft sedan 2012. EU går i bräschen på detta område. Genom förordningen regleras hur medlemsstaternas skatte- och tullkontor samlar in och utbyter information med andra medlemsstater om mervärdesskatt. Förordningen ska också förbättra informationen om de personer som måste betala mervärdesskatt och deras gemenskapsinterna transaktioner, i syfte att upptäcka och minska skattebedrägeri på detta område. Det nya direktivet rörande ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser skatter, som är i kraft sedan 2010, förbättrar medlemsstaternas kapacitet i fråga om gränsöverskridande skatteuppbörd. Direktivet möjliggör verkställighet i en annan medlemsstat och ökar möjligheterna att vidta säkerhetsåtgärder i en annan medlemsstat i syfte att snabbt driva in utestående skattefordringar. En mekanism för snabba insatser mot mervärdesskattebedrägerier föreslogs av kommissionen i juli 2012. Karusellbedrägeri (s.k. skenföretag) är en av de mest utbredda typerna av gränsöverskridande mervärdesskattebedrägerier. Den föreslagna insatsmekanismen ger kommissionen möjlighet att snabbt tillåta medlemsstaterna att göra undantag från bestämmelserna om gemenskapsinterna transaktioner, inom en månad efter det att ett omfattande mervärdesskattebedrägeri upptäckts. Förslaget till direktiv om omvänd betalningsskyldighet rörande mervärdesskatt lades fram av kommissionen 2009 och antogs delvis i mars 2010 (endast avseende utsläppsrätter). Om den resterande delen av förslaget till direktiv antas skulle medlemsstaterna kunna tillämpa förfarandet för omvänd betalningsskyldighet på flera typer av varu- och tjänsteleveranser som lett till att flera medlemsstater har drabbats av karusellbedrägerier. Kommissionens handlingsplan för att ytterligare stärka kampen mot skatteflykt och skatteundandragande (december 2012) innehåller över 30 åtgärder som omfattar personer, företag och samarbetsovilliga länder och territorier. Som ett led i handlingsplanen har kommissionen inrättat en plattform för god förvaltning i skattefrågor, som sammanför regeringar, icke-statliga organisationer och företag, för att styra genomförandet av handlingsplanen. Kommissionen har föreslagit rättsliga ramar för insatserna mot penningtvätt och överföring av medel (februari 2013), för att skärpa EU:s gällande regler genom att utvidga tillämpningsområdet och bemöta nya hot och sårbarheter. Genom förslaget införs också tydligare mekanismer för identifieringen av faktiska förmånstagare, inklusive sådana som döljer sig bakom olika typer av organ. Förslaget har ännu inte antagits av Europaparlamentet och rådet. 5

Nya EU-regler för bankernas kapitalkrav kommer att öka insynen i multinationella bankers verksamhet. Finansinstitut kommer att bli tvungna att lämna information på sex nya områden, bland annat omsättning, vinst och skatter i alla EU-länder och i alla länder utanför unionen där de har verksamhet. EU:s lagstiftning om förvaltning av alternativa investeringsfonder innehåller också viktiga krav på efterlevnaden av skatteregler och samarbete som måste uppfyllas innan en fond får marknadsföras i EU. Genom nyligen överenskomna ändringar av EU:s redovisningsregler införs ett system med landsvis rapportering. Systemet kommer att omfatta privatägda större företag i EU eller EUregistrerade företag som verkar i olje-, gas-, gruv- eller skogsavverkningssektorn. Redovisningen av de skatter, avgifter och bonusar som betalas av ett multinationellt företag till värdlandet är ett viktigt steg framåt för skattetransparens och bekämpning av korruption och penningtvätt. De befintliga verktygen har förbättrat informationsutbytet betydligt, men medlemsstaterna använder dem ännu inte på ett effektivt och övergripande sätt. Vissa av kommissionens förslag har ännu inte antagits, trots att de har legat färdiga för beslut i flera år. Dessutom utnyttjas de möjligheter som många gällande bestämmelser och system medför ännu inte till fullo av medlemsstaternas skatteförvaltningar. Det viktigaste är nu att medlemsstaterna drar full nytta av dessa verktyg och genomför vad som överenskommits på ett omsorgsfullt och samordnat sätt. Medlemsstaterna har full suveränitet över uppbörden av sina skatter, sin skattelagstiftnings och skatteförvaltnings funktion och konsekvens samt sina insatser mot skattebedrägeri. EU:s verktyg kan vara till hjälp endast om det finns politisk vilja och administrativ förmåga att använda dem fullt ut. Kommissionen bistår medlemsstaterna i deras arbete genom att förse dem med praktiska verktyg och instrument, men det är medlemsstaterna som ansvarar för att det administrativa samarbetet verkligen fungerar. Ruta 3: Vad måste göras på EU-nivå? Rådet bör anta den föreslagna översynen av direktivet om skatt på sparande och ge kommissionen mandat att förhandla om motsvarande förbättringar av de befintliga avtalen med grannländerna. Utkastet till avtal om bedrägeribekämpning och skattesamarbete mellan EU och Liechtenstein och mandatet att inleda förhandlingar med andra grannländer bör också antas av rådet. Ännu ej antagna åtgärder för att bekämpa mervärdesskattebedrägeri, särskilt mekanismen för snabba insatser, bör också antas av rådet. I överensstämmelse med kommissionens handlingsplan för att stärka kampen mot skatteundandragande och skatteflykt bör medlemsstaterna prioritera den konkreta uppföljningen. 6

Principen om automatiskt informationsutbyte bör utvidgas till att omfatta alla relevanta typer av inkomster. Kommissionen kommer att lägga fram ett förslag om ändring av direktivet om administrativt samarbete i syfte att utvidga det automatiska informationsutbytet på EU-nivå. Avsikten är att man ska börja utbyta information om utdelningar, realisationsvinster och andra inkomster från 2015, samtidigt som automatiskt utbyte införs för information om inkomster från anställning, styrelsearvoden, pensioner, livförsäkringsprodukter och inkomster från fast egendom. Det föreslås också att man avskaffar den möjlighet som skattemyndigheterna för närvarande har att låta bli att redovisa information som inte finns "tillgänglig". Samtidigt kommer tekniska insatser att göras för att så snabbt som möjligt börja använda dagens standardiserade itformat och säkra kommunikationskanaler för informationsutbyte på alla relevanta typer av inkomster. 4. Åtgärder för att främja god styrning på skatteområdet internationellt EU bör även gå i bräschen för en god styrning på skatteområdet, i synnerhet automatiskt informationsutbyte internationellt. Kommissionen är en pådrivande kraft för internationella insatser för att bekämpa skattebedrägeri och skatteflykt. De kommande G8- och G20-toppmötena (17 18 juni respektive 5 6 september) ger goda tillfällen till framsteg med insatserna mot skatteflykt, skatteundandragande och penningtvätt på internationell nivå. OECD, som stöds av G20 och G8, arbetar också med dessa frågor. Med utgångspunkt i EU-systemen kan EU, genom att inta en stark och samordnad ståndpunkt i G8, G20 och OECD, bidra till att det automatiska informationsutbytet blir en ny världsomfattande standard. Ruta 4: EU som en pådrivande kraft på det internationella planet EU bör spela en ledande roll på den internationella scenen för att främja principerna om god styrning på skatteområdet, särskilt principerna om automatiskt informationsutbyte och lojal skattekonkurrens. Automatiskt informationsutbyte bör bli en ny internationell standard. EU bör enas om en ambitiös och samordnad ståndpunkt för att göra automatiskt informationsutbyte till en världsomfattande standard som styr beskattningen internationellt. EU bör i synnerhet uppträda samstämmigt i G8, G20 och OECD för att utverka fasta åtaganden avseende utarbetandet av nya internationella regler som beaktar befintliga EU-system för automatiskt informationsutbyte. EU måste fortsätta att bistå utvecklingsländer som håller fast vid principer om god styrning på skatteområdet när de bygger upp stabila skatteförvaltningar, genom samarbete och tekniskt bistånd. 7

EU bör samordna sin ståndpunkt i diskussionerna inom ramen för G20 när det gäller urholkning av skattebasen och överföring av vinster, enligt riktlinjerna i Europeiska rådets slutsatser och på grundval av EU:s insatser mot skatteparadis och aggressiv skatteplanering. Kommissionen kommer att arbeta för att skapa samtrafikförmåga och driftskompatibilitet mellan EU:s system för informationsutbyte och USA:s FATCA-system och den globala standard som håller på att utarbetas av OECD. Detta minskar den administrativa bördan för aktörer och förvaltningar. 8

BILAGA Medlemsstaterna uppbär endast omkring hälften av de mervärdesskatteintäkter de har möjlighet att få Faktiska mervärdesskatteintäkter 2010 ( i procent av de teoretiska intäkterna enligt standardsatser) 2 Utlandsbaserade finanscentrum med sträng banksekretesslagstiftning fortsätter att dominera den internationella inlåningen över gränserna Trender i fråga om utländska insättningar utanför banksektorn hos banker i vissa utvalda finanscentrum utanför EU (miljoner US-dollar) 3 Caymanöarna Schweiz Singapore Hong Kong SAR Jersey 2 Källa: Europeiska kommissionen, Taxation Trends, 2012 års upplaga. 3 Källa: Offentliga aggregerade uppgifter från banken för internationell betalningsutjämning (BIS). 9

Samarbete ger medlemsstaterna betydande ekonomiska fördelar De skattebelopp som drivits in över gränserna i enlighet med direktivet om indrivning av skattefordringar har ökat mer än tiofalt 4 Utveckling av de skattebelopp som indrivits med hjälp av det bistånd för indrivning som införts på EU-nivå (basvärde 100 år 2003) 4 Källa: Europeiska kommissionen 10