Historiska massövergrepp -- förhållningssätt och benämningar. 1 Introduktion: problemformulering, arbetets bedrivande

Historiska massövergrepp -- förhållningssätt och benämningar Pål Wrange 1 Introduktion: problemformulering, arbetets bedrivande Denna studie utgår från det uppdrag som Utrikesdepartementet gav Stockholm Center for International Law and Justice (SCILJ): Användningar av olika beskrivningar och benämningar av massövergrepp och liknande händelser utomlands och långt tillbaka i tiden är omgärdade av en rad principiella frågeställningar, vilka regeringen önskar få ytterligare belysta. Stockholm Centre for International Law and Justice vid Stockholms universitet ges därför i uppdrag att på principiell nivå undersöka för UD relevanta rättsliga, historiska och andra aspekter på förhållningssätt och benämningar i anslutning till historiska massövergrepp. Leverantören ska även beakta andra staters förhållningssätt i sådana frågor. Uppdraget är alltså inte att avgöra om en viss historisk händelse skall karaktäriseras på det ena eller det andra sättet utan att ge allmänna synpunkter på förhållningssätt och benämningar med avseende på massövergrepp. Jag har också förstått det så att detta ska ske utifrån utgångspunkten att det handlar om hur den svenska regeringen eller dess företrädare bör/kan förhålla sig till massövergrepp för vilka andra länder eller aktörer är ansvariga. Hur den svenska regeringen ska förhålla sig till de historiska massövergrepp som Sverige eventuellt kan vara ansvarigt för har alltså inte utgjort fokus, även om mycket av det som står här kan anses relevant också för sådana eventuella överväganden. Givet min särskilda sakkunskap i folkrätt har jag därtill utgått från att folkrättsliga aspekter ska beaktas i hög grad. I avtalet anges att uppdraget ska utföras av mig (Pål Wrange) men att jag ska konsultera experter. Jag tar alltså fullt eget ansvar för det som står i denna rapport, men jag har också försökt att ta in relevanta synpunkter från experter och bearbetat dem efter bästa förstånd. Jag har diskuterat ämnet med Klas-Göran Karlsson, professor i historia vid Lunds universitet, Tomislav Dulic, universitetslektor samt föreståndare för Hugo Valentin-centrum i Uppsala, Marie Lennersand, docent i historia och sektionschef vid Riksarkivet, samt Håkan Friman, chefsrådman vid Solna tingsrätt och f d svensk ICC-förhandlare. Dessa fyra har under en havdagskonferens lämnat synpunkter på ett tidigt utkast till denna rapport. Jag har även varit i kontakt med andra akademiska kollegor, och min kollega Mark Klamberg har lämnat kommentarer på ett sent utkast. Alla dessa personer ska ha tack för råd och synpunkter men ingen av dem bär något som helst ansvar för texten. Vidare har jag, när så begärts, haft möten eller epostkonversationer med representanter för olika intressen samt emottaget diverse skrifter och upptagningar på andra media och studerat

2 dessa. Information om uppdraget har varit annonserat på SCILJ:s hemsida och även UD har, närhelst så begärts, upplyst om att undersökningen skulle bedrivas av SCILJ. I samband med uppdraget har jag läst ett stort antal böcker och artiklar i historisk och annan folkmordsforskning, internationell straffrätt, övergångsrättvisa ( transitional justice ) och freds- och konfliktforskning. Vidare har jag utgått från mina redan befintliga kunskaper i folkrätt, historia och internationella relationer samt min erfarenhet från sammanlagt 15 års anställning på Utrikesdepartementet som folkrättslig rådgivare och diplomat. Många av de skrifter jag studerat har berört konkreta historiska händelser, t ex de övergrepp som drabbade armenier, syrianer/assyrier/kaldéer och andra från 1915 (fortsättningsvis: händelserna 1915), förintelsen, händelserna i Ukraina 1933, de japanska övergreppen under andra världskriget, de tyska övergreppen i Sydvästafrika och kolonialismen i allmänhet samt slaveriet i USA och på andra håll. Den juridiska och moraliska bedömningen av flera av dessa händelser är kontroversiell. Som folkrättsjurist och även såsom lekman kan jag ha uppfattningar om dessa fall, men de är inte relevanta för denna rapport. Dessa händelser har varit intressanta därför att de gett upphov till debatter som givit synpunkter av allmän betydelse. Studien är upplagd på följande sätt. Först behandlas ett antal juridiska frågor, bl a definitioner av internationella brott (inklusive brott mot mänskligheten och folkmord), de juridiska följderna av dessa brott, vissa principiella straffrättsliga frågor, övergångsrättvisa samt folkrättsliga regler och överväganden som är aktuella för stater som inte är direkt ansvariga för de aktuella massövergreppen. Utifrån denna folkrättsliga grund diskuteras därefter ett antal historiska, etiska och politiska aspekter, bl a frågan om historiska händelser har aktualitet ( verkan ), de politiska och etiska aspekterna av termen folkmord, användning av moderna termer på historiska företeelser, beviskrav, yttrandefrihet och forskningens frihet, synen på historien och vilka krav som kan ställas på direkt berörda stater. Rapporten avslutas med en diskussion om en tredje stats förhållningssätt, vilket enligt min uppfattning bör utgå från ett konfliktförebyggande perspektiv. 2 Juridiska aspekter Här skall jag först gå igenom de internationella brott som kan bli aktuella som beteckningar på historiska massövergrepp, fr a brott mot mänskligheten, folkmord och krigsförbrytelser. Därefter kommer jag att diskutera de juridiska följderna av dessa brott för såväl individer som stater, vilket kan inkludera straff (för individer) eller skadeståndskrav. Jag kommer också att beröra vissa principiella straffrättsliga frågor, fr a legalitetsprincipen. Därefter ska jag ta upp några aspekter som ofta sammanfattas under begreppet övergångsrättvisa såsom sannings- och försoningskommissioner. Till sist kommer jag att titta särskilt på de folkrättsliga regler och överväganden som är

3 aktuella för tredje stater, dvs stater som inte är direkt ansvariga för de aktuella massövergreppen. De flesta av de juridiska aspekter jag kommer att ta upp är folkrättsliga. Folkrätten är, starkt förenklat, den rättsordning som gäller mellan stater och andra internationella subjekt (t ex internationella organisationer). Dess regler kommer huvudsakligen från konventioner och andra traktater (avtal) eller från sedvanerätt, dvs statspraxis som staterna uppfattar som bindande. 2.1 Internationella brott När man talar om internationella brott aktualiseras såväl staters som individers ansvar. Även om folkrätten, i vart fall fram till bildandet av FN, huvudsakligen var inriktad på rent mellanstatliga förhållanden så har många former av massövergrepp (främst krigsförbrytelser) ändå varit folkrättsligt förbjudna sedan lång tid tillbaka, men då som handlingar för vilka staten ansvarar. Genom rättegångarna i Nürnberg och Tokyo efter andra världskriget knäsattes det internationella individuella ansvaret (även om vissa steg togs redan efter första världskriget genom krigsförbytarrättegångar i Leipzig och Istanbul). Idag är det, inte minst genom Internationella brottmålsdomstolens stadga, etablerat att folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, samt även aggression (angreppskrig), utgör internationella individuella brott. För dessa brott kan en person åtalas inför en internationell domstol (t ex Internationella brottmålsdomstolen, ICC, eller de båda FN-tribunalerna för f d Jugoslavien [ICTY] respektive Rwanda [ICTR]). Vidare har varje stat, enligt den folkrättsliga sedvanerätten, möjlighet att åtala och döma för dessa brott enligt den s k universalitetsprincipen. Som kommer att framgå nedan finns därutöver stadganden om individuellt ansvar i olika speciella konventioner, t ex tortyrkonventionen och konventionen mot försvinnanden, vilka också brukar inkluderas under rubriken internationella brott. I dessa konventioner stadgas i allmänhet att stater skall lagföra (åtala) för dessa brott eller utlämna den misstänkte till en stat som är villig att lagföra. Det internationella individuella ansvaret måste hållas isär från det nationella individuella ansvaret. Det har i olika länders lagstiftning funnits kriminaliseringar av t ex krigsförbrytelser under lång tid. Ett berömt exempel är den amerikanska Lieber Code från 1863. Det internationella individuella ansvaret måste också särskiljas från staternas ansvar. Även om t ex brott mot mänskligheten varit ett otvetydigt individuellt brott bara sedan andra världskriget så betyder inte det att det varit tillåtet för stater att begå sådana handlingar.

4 I många av de fall med massövergrepp som diskuteras hävdas att handlingarna utgör folkmord. Även om folkmord är det kanske mest politiskt laddade folkrättsbrottet, så är det inte det enda, och det finns ingen juridisk hierarki mellan brotten. Som kommer att förklaras nedan omfattar definitionen av folkmord bara angrepp på en viss grupp. Andra systematiska och vidsträckta förföljelser, t ex mord och tortyr, kan utgöra brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser. Det finns inget som hindrar att en handling kan karaktäriseras som såväl folkmord som krigsförbrytelse och brott mot mänskligheten. 2.1.1 Brott mot mänskligheten Systematiska och vidsträckta förföljelser, t ex mord och tortyr, kan utgöra brott mot mänskligheten. Första gången som termen användes var i en deklaration från Frankrike, Ryssland och Storbritannien för att karaktärisera händelserna år 1915. Det infördes som ett av tre brott i stadgorna till Nürnbergtribunalen (1945-46) och Tokyotribunalen (1948), men omfattade då bara övergrepp begångna under krig. Det var bl a mot bakgrund av att brottet inte täckte handlingar i fred som staterna år 1948 antog folkmordskonventionen. Brott mot mänskligheten återfanns också i stadgorna för ICTY och ICTR liksom i Romstadgan och har idag utsträckts till att omfatta även övergrepp i fred. Eftersom folkmordsbegreppet är tämligen smalt har brott mot mänskligheten kommit att få stor betydelse som brottsbeskrivning av massövergrepp begångna i såväl fred som krig. Enligt artikel 7 i Romstadgan utgör följande gärningar brott mot mänskligheten, "när de begås som en del av ett vidsträckt eller systematiskt angrepp riktat mot civilbefolkning": Mord, utrotning, förslavning, deportation eller tvångsförflyttning, berövande av fysisk frihet i strid med grundläggande folkrättsliga regler, tortyr, våldtäkt, sexuellt slaveri och annan form av svårt sexuellt våld, förföljelse "av en identifierbar folkgrupp eller ett identifierbart kollektiv av politiska, rasmässiga, nationella, etniska, kulturella, religiösa, genusmässiga,... eller av andra skäl som universellt är erkända som otillåtna enligt folkrätten", påtvingat försvinnande, apartheid och "[a]ndra omänskliga handlingar av liknande beskaffenhet som uppsåtligen förorsakar svårt lidande, svår kroppslig skada eller svårt själsligt eller fysiskt men." Som redan nämnts är detta en betydligt bredare kategori brott än folkmord. I svårighetsgrad vad gäller våldet mot enskilda ligger de flesta av dessa handlingar väl i nivå med folkmord, men de behöver inte vara riktade mot en viss folkgrupp. Visserligen måste gärningen förföljelse vara inriktad mot individer som tillhör en viss kategori, men det är bara en av flera gärningstyper, och dessutom är de grupper som förföljelsen kan riktas mot definierade på ett betydligt bredare sätt än folkmord och innefattar också t ex politiska och genusmässiga grupper. Det bör betonas att brott mot

5 mänskligheten föreligger bara om det är fråga om ett vidsträckt eller systematiskt angrepp. Enstaka mord etc skall förstås också bestraffas, men de ingår inte i kategorin internationella brott. Till skillnad från vad som är fallet med folkmord finns det ingen särskild konvention om brott mot mänskligheten (arbete med frågan pågår dock i FN:s folkrättskommission). Även om det finns en sedvanerättslig rätt för stater att åtala och döma för de allra flesta av dessa brott finns det alltså ingen skyldighet att göra det. För tre av de brott som kan utgöra brott mot mänskligheten finns dock särskilda konventioner med plikt att lagföra eller utlämna, nämligen apartheid, tortyr och påtvingade försvinnanden. 2.1.2 Folkmord Av en rad skäl har folkmordsbegreppet kommit att dominera debatten på ett ibland olyckligt sätt, vilket ska diskuteras ytterligare i avsnitt 3.2. Folkmord utgör den svenska översättningen av det internationellt vedertagna genocide, av grekiskans genos, ras eller stam, och latinets cide, mord. Genocide myntades först 1944 av den polskamerikanske juristen Raphael Lemkin, som var av judisk härkomst och vars familj utplånades i Förintelsen. Som kommer att beskrivas nedan är det svenska ordet folkmord betydligt äldre. Folkmord var inte en brottsrubrik i sig i Nürnberg, utan de handlingar som sedermera definierades som folkmord betecknades som brott mot mänskligheten, och de kan fortfarande hänföras också till den rubriken. Det var till stor del som ett resultat av Lemkins enträgna arbete som konventionen om förebyggande och bestraffning av folkmord antogs av FN:s generalförsamling den 9 december 1948, dagen före antagandet av FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. I konventionen anges olika förpliktelser för staterna, bl a att lagföra (åtala) personer misstänkta för folkmord. Brottet folkmord kom också in i stadgorna för Jugoslavientribunalen (ICTY; 1993) och Rwandatribunalen (ICTR; 1994) liksom i Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen. De första domarna med brottsrubriken folkmord fälldes 1998 av Rwandatribunalen. Folkmordskonventionen anses vara så etablerad som sedvanerätt att den gäller för alla stater, oavsett om de är parter till konventionen eller ej, och enligt Internationella domstolen var det staternas uppfattning år 1948 att folkmordskonventionen kodifierade (bekräftade) redan gällande sedvanerätt. Folkmord definieras i 1948 års folkmordskonvention som envar av följande gärningar förövad i avsikt att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös grupp såsom sådan nämligen, a) att döda medlemmar av gruppen;

6 b) att tillfoga medlemmar av gruppen svår kroppslig eller själslig skada; c) att uppsåtligen påtvinga gruppen levnadsvillkor, som äro avsedda att medföra dess fysiska undergång helt eller delvis; d) att genomföra åtgärder, som äro avsedda att förhindra födelser inom gruppen; e) att med våld överföra barn från gruppen till annan grupp. För att en situation skall kunna bedömas som folkmord enligt folkmordskonventionen krävs att tre kriterier är uppfyllda: 1. Att förövaren begår vissa gärningar mot den utsatta gruppen. 2. Att den utsatta gruppen är nationellt, etniskt, rasmässigt eller religiöst bestämd. 3. Att förövaren har en avsikt att helt eller delvis förinta gruppen som sådan. Ett väsentligt kriterium i konventionen är att angreppet ska riktas mot en kategori/grupp av visst slag. Konventionen anger nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös grupp och något förenklat kan man säga att det handlar om vad vi idag kallar etniska grupper. Konventionen omfattar ej politiska eller sociala grupper; en motivering var att dessa grupper ej ansågs stabila. Som nämnts ovan behöver det likaledes allvarliga brottet mot mänskligheten, däremot, inte avse angrepp bara på en viss grupp. Frågor om kategoriseringar av människor är komplexa på många sätt, och indelningar i etniska grupper är varken givna eller nödvändigtvis stabila. Enligt praxis från de båda FN-tribunalerna (ICTY och ICTR) är det förövarnas kategorisering som är avgörande, dvs. om förövarna menar att de personer som de dödar tillhör en viss grupp så är det den uppfattningen man utgår från. Med detta synsätt kan man säga att vad som är en folkgrupp ytterst bestäms av hur förövarna ser på gruppen, inte av några naturgivna egenskaper. Vilka handlingar gäller det? Det kan vara fråga om dödande men också om tillfogande av svår kroppslig och själslig skada, t ex genom att uppsåtligen påtvinga en grupp "levnadsvillkor, som äro avsedda att medföra dess fysiska undergång helt eller delvis," t ex att spärra in den i ett ghetto eller att tvinga den att vandra genom en öken om förhållanden är sådana att deras fysiska undergång kan förväntas. Andra metoder som klassas som folkmord är att förhindra födslar inom gruppen, t ex genom sterilisering, våldtäkt på medlemmar i den utsatta gruppen, eller att med våld överföra barn från den utsatta gruppen till en annan grupp. Oavsett vilken typ av handling det är fråga om måste dock avsikten att förgöra kunna utläsas och även om det är individer som drabbas så är de måltavlor p g a att de tillhör en viss kategori.

7 Folkmord kräver förstås ett mått av organisation. Det krävs dock inte att det är en stat som organiserar det, utan folkmord kan begås också av andra organisationer. T ex har Jugoslavientribunalen fällt den bosnienserbiske generalen Krstic för folkmord utan att fastslå om någon stat, såsom dåvarande Förbundsrepubliken Jugoslavien (Serbien- Montenegro), var direkt ansvarig i folkrättslig mening. Konventionen tar bara sikte på handlingar som omedelbart eller på sikt kan förinta hela eller delar av gruppen fysiskt. "Kulturellt folkmord", dvs. att hindra en grupp från att behålla sin kultur eller sitt språk, utgör inte folkmord i konventionens mening, även om det utgör en kränkning av de mänskliga rättigheterna och kanske också brott mot mänskligheten. Inte heller etnisk rensning är i sig folkmord, men däremot är det i allmänhet brott mot mänskligheten. Termen etnisk rensning är inte juridiskt definierat och är därför något problematisk. En FN-kommission använde termen på följande sätt: "a purposeful policy designed by one ethnic or religious group to remove by violent and terror-inspiring means the civilian population of another ethnic or religious group from certain geographic areas." Medlen för etnisk rensning kan utgöras av alltifrån deportationer till massmord. Något förenklat kan sägas att medan avsikten med etnisk rensning är att en viss grupp skall försvinna från ett visst territorium så är avsikten med ett folkmord att en vis grupp skall utplånas (helt eller delvis). Dödande i en etnisk rensning är alltså instrumentellt och syftar till att tvinga gruppen att utrymma det aktuella territoriet t ex genom att injaga skräck i resten av gruppen och upphör därför typiskt sett när det målet nåtts. Dödandet i ett folkmord, däremot, tjänar syftet att utplåna gruppen. Dock kan den etniska rensningen s a s övergå i folkmord, t ex genom att gruppen fördrivs under sådana omständigheter att den helt eller delvis förgås, om den handlingen omfattas av det särskilda uppsåtet att förgöra gruppen helt eller delvis. Syftet med folkmordshandlingen är, som nämnts, att "helt eller delvis förinta". Det är alltså inte t ex mord i allmänhet som avses, utan det krävs att mordet ingår i en kampanj som har som syfte att helt eller delvis utplåna en grupp. Detta krav på en särskild avsikt brukar med juridiskt latin kallas dolus specialis, och i praktiken är det ofta just detta kriterium som är mest kontroversiellt i folkmords- eller folkmordsliknande situationer, vilket kommer att framgå av den följande diskussionen. Det råder många missförstånd avseende folkmordsdefinitionen. Även om det i många fall av s k folkmordsförnekande rör sig om förnekanden i ond tro (se 3.8) så är det i andra fall fråga om just missuppfattningar (liksom det i andra fall rör sig om genuina meningsskiljaktigheter). Jag skall därför här diskutera några typiska argument mot att en viss situation utgjort folkmord. Det kan hävdas att det yttersta syftet med övergreppen inte var att utrota gruppen ifråga utan att skaffa sig en militär eller politiskt fördel. Detta argument är felriktat och

8 blandar samman avsikt med motiv. Att massövergreppen inte föranleddes av hat mot den utsatta gruppen utan hade militära, politiska eller ekonomiska motiv t ex att inta ett territorium, att behålla makt eller att skaffa sig rikedomar hindrar inte att det kan vara folkmord. Det väsentliga är att det är avsikten att den utsatta gruppen skall utplånas, oavsett om det är det slutliga målet eller blott ett medel för något annat mål. Ett annat argument kan vara att det inte gått att dokumentera en order i svart på vitt om att gruppen skall utrotas eller påvisa att det funnits en uppgjord plan. Även dessa argument är missriktade. Det krävs inte att man kan peka på dokument som visar ett uttryckligt beslut att utrota den utsatta gruppen, vilket t ex inte fanns vad avser folkmordet i Rwanda. Avsikten kan istället ofta utläsas indirekt genom omständigheterna, genom handlingar och tal. Så är det f ö även vad gäller vanliga brott. Någon plan eller policy fordras egentligen inte heller, men i de folkmordsfall som har prövats i domstol har existensen av en plan eller policy varit en viktig omständighet för att styrka avsikten att utrota. Ett besläktat argument är att den politiska ledningen inte var ansvarig därför att dåden utförts av personer i underordnad ställning i strid mot gällande order. Om ett sådant påstående är korrekt kan det betyda att det inte var fråga om ett folkmord (såvida inte folkmord planerats och genomförts av de underordnade). Oavsett detta är staten som sådan ansvarig för övergrepp som begåtts av statstjänare, vilken plats de än har i hierarkin. Vidare har staten ett visst ansvar för att skydda mot angrepp från ickestatliga grupper. Om det inte finns en avsikt hos staten att begå folkmord kan det alltså ändå vara fråga om t ex ett brott mot mänskligheten som staten ansvarar för. Ett fjärde och ett femte argument som framförts är att den utsatta gruppen, eller delar av den, skulle ha utgjort ett militärt hot mot staten, respektive att medlemmar av den utsatta gruppen själva anställde massakrer på medlemmar av den grupp som anklagas för folkmordet. Också sådana omständigheter är irrelevanta. Huruvida den utsatta gruppen ansetts utgöra ett hot mot förövarna har ingen betydelse. I flera av de situationer där folkmord har skett har grupper i den angripna kategorin utgjort ett hot mot förövarnas intressen och har även begått massövergrepp själva. Det är emellertid inte tillåtet att angripa en civilbefolkning för att stoppa ett uppror eller som repressalie på andra övergrepp. (Däremot kan sådana avsikter beaktas när man avgör om det föreligger ett dolus specialis.) Oavsett detta är det förstås klart att de i offergruppen som själva har begått massövergrepp är ansvariga för det, och sådana övergrepp ska varken urskuldas eller relativiseras. Ett sjätte argument är att antalet offer är för lågt. Hur många offer krävs det för att det skall vara fråga om ett folkmord? I Jugoslavientribunalens, ICTY, dom mot general Krstic och andra betecknades massakrerna på c:a 7 000 bosniakiska män i Srebrenica som folkmord. Denna slutsats var inte självklar och har blivit omdiskuterad, men den

9 bekräftades några år senare av Internationella domstolen i ett mål mellan Bosnien- Hercegovina och Serbien. Det torde vara klart att det inte är det verkliga antalet offer som är viktigast utan avsikten; om ett folkmord stoppas i sin linda är de skyldiga ändå ansvariga för folkmord eller försök till folkmord. Ytterligare ett argument är att händelsen inträffade före antagandet av folkmordskonventionen. Det kommer att diskuteras nedan (3.3). 2.1.2.1 Andra termer Folkmord är, som framkommit, ett tämligen smalt begrepp. För att beteckna andra former av massövergrepp finns också andra termer, som politicid (massmord på politiska oppositionsgrupper), ekocid (omfattande miljöförstöring) och democid (ett paraplybegrepp som täcker olika former av massmord på en regerings egen befolkning). Som nämnts talas det ibland också om kulturellt folkmord, vilket fokuserar på gruppens karaktäristika snarare än på individerna. En närbesläktad term är etnocid. Ingen av dessa termer är juridiskt definierad eller på annat sätt stadfäst och de kommer inte att användas i denna rapport. Massmord är en term som semantiskt betyder överlagt och lagstridigt dödande av ett större antal människor. Ibland används det för att undvika användning av termen folkmord. 2.1.3 Krigsförbrytelser Den tredje kategori internationella brott i Romstadgan är krigsförbrytelser, som utgör övergrepp som begås under en väpnad konflikt (krig). Det individuella ansvaret för krigsförbrytelser grundas på den internationella sedvanerätten. Många krigsförbrytelser är dessutom kriminaliserade som svåra överträdelser av Genèvekonventionerna och dessas första tilläggsprotokoll. Till dessa brott hör bl.a. tortyr, uppsåtligt dödande, förorsakande av svårt lidande eller svår skada eller olagliga deportationer. Till skillnad från vad som gäller för brott mot mänskligheten behöver en krigsförbrytelse inte vara en del av ett systematiskt och vidsträckt angrepp på en civilbefolkning. Enligt Genèvekonventionerna är det bara i internationella krig som svåra överträdelser är kriminaliserade och det var därför tidigare den allmänna uppfattningen att bestämmelserna om krigsförbrytelser bara gällde för internationella väpnade konflikter. Sedvanerätten har dock utvecklats och utkristalliserats, inte minst genom tillskapandet av ICTY och ICTR och genom dessa domstolars praxis. När Romstadgan skulle utarbetas stadgades därför att också många handlingar som begåtts i inbördeskrig skulle betraktas som krigsförbrytelser och medföra individuellt ansvar. Som nämnts ovan kan samma handling utgöra såväl krigsförbrytelse som folkmord och

10 brott mot mänskligheten. Det finns ingen hierarki mellan dessa tre brott, men krigsförbrytelser täcker ett vidare spann av handlingar, och de ringare formerna av krigsförbrytelser är i allmänhet mindre straffvärda än ringare former av brott mot mänskligheten respektive folkmord. 2.1.4 Brott mot freden, aggressionsbrott I Nürnbergdomstolens stadga återfanns, förutom brotten krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten, också brott mot freden. De tyska ledarna dömdes för angreppskrigen mot Polen och andra länder. Detta brott återfinns inte i ICTY:s och ICTR:s stadgor. När Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen framförhandlades var brottet kontroversiellt, och man mäktade inte komma överens om en definition. Under en översynskonferens i Kampala, Uganda, år 2010 kunde staterna dock enas om en definition av brottet, som numera kallas aggressionsbrott. Denna ändring av Romstadgan beräknas kunna träda i kraft år 2017. Kort sagt består aggressionsbrottet i grova överträdelser av FN-stadgans förbud mot att använda våld mot andra stater, som att inleda ett anfallskrig. Till skillnad mot de andra internationella brotten är det inte individer som är de direkta brottsoffren utan stater. Aggressionsbrottet är därför mindre relevant för denna undersökning. 2.1.5 Komplexa former av massövergrepp: Kolonialism, imperialism, totalitarism, slaveri Diskussionerna om historiska massövergrepp omfattar också mer komplexa företeelser, som kolonialism och totalitarism. Dessa företeelser kan i sig inbegripa flera former av massövergrepp, som folkmord, tortyr och tvångsförflyttningar. När kolonialväldena etablerades skedde det i allmänhet inte i strid med den då gällande folkrätten (enligt europeisk uppfattning). Koloniseringen skedde på olika sätt i olika territorier -- genom mer eller mindre frivilliga avtal, genom ren erövring etc, och med olika grader av övergrepp. Oavsett detta är det klart att det som en förutsättning för kolonialismen -- särskilt under 1800-talet-- låg rasistiska uppfattningar. Idag går kolonialismen inte att försvara, politiskt eller moraliskt. Samma gäller de ofta neokoloniala relationer av exploatering som de forna kolonialmakterna skapat med en del forna kolonier. Än mindre försvarbart är de olika former av massövergrepp som skedde under kolonialismen, t ex massmord och tvångarbete. Kolonialmakterna själva har i allmänhet inte intagit någon ursäktande hållning. Man kan ha erkänt eller bett om ursäkt för konkreta övergrepp, t ex den brittiska massakern utanför Amritsar i Indien respektive övergreppen mot verkliga eller påstådda maumaukrigare i Kenya på 1950-talet. President Hollande levererade år 2012 en ursäkt till Algeriet för 130 år av övergrepp, och Italien åtog sig 2008 att ersätta Libyen för 30 års kolonialism med 5 miljarder USD. I övrigt har de forna kolonialmakterna dock inte lämnat någon generell ursäkt för underkuvandet av främmande folk på andra

11 kontinenter, och kung Leopold II (ansvarig för miljontals dödsfall i Kongo) och andra ansvariga står fortfarande staty på centrala platser i europeiska huvudstäder. De socio-ekonomiska konsekvenserna av kolonialismen är omfattande och komplexa, och detsamma gäller de potentiella juridiska implikationerna: Har preskription inträtt? Hur skall skadorna beräknas? Vilka skall hållas betalningsansvariga kolonialstaterna och/eller de individer och företag som kan ha berikat sig på kolonisationen? Vilka är kravhavarna de efterlevande eller de nya staterna (dvs de forna kolonierna)? Jag kommer inte att beröra detta komplex specifikt, även om mycket av det som sägs i det följande är relevant också för kolonialismen i sig, liksom förstås än mer för de olika massövergrepp som begicks som ett led i detta system. Motsvarande kan sägas om andra former av imperialism, inklusive den sovjetiska imperialismen, genom vilken stormakter dominerade andra stater mot befolkningarnas vilja. Också olika former av totalitära system, t ex det nazistiska i Tyskland eller det kommunistiska i Sovjetunionen och andra stater, är komplexa fenomen och inbegriper olika former av massövergrepp -- alltifrån förföljelser av oliktänkande till förintelsen -- vilka kan rubriceras som olika distinkta internationella brott enligt avsnitt 2.1.1-2.1.4. Till skillnad från kolonialism, imperialism och totalitarism utgör slaveriet ett specifikt brott mot mänskligheten. Slaveri har praktiserats på många håll i världen, men det som den nutida diskussionen om historisk rättvisa framför allt handlar om är slaveriet på de amerikanska kontinenterna och den transatlantiska slavhandeln. Idag pågår kampanjer för att USA och andra f d slavstater liksom de europeiska stater som bidrog till slaveriet ska betala skadestånd till slaveriets offer. Frågan om ersättning för slaveriet var en stor fråga under FN:s rasismkonferens i Durban 2001. Slaveriet hade långtgående konsekvenser. För kraven på juridiskt ansvar finns, liksom avseende t ex kolonialismen, ett antal frågor avseende beräkningen av skadan, vem som är ansvarig och vem som har rätt till eventuellt skadestånd: Delar t ex de som invandrade till USA efter slaveriets upphörande skulden till de f d slavarna? Skall strukturell underordning till följd av rasism efter slaveriet tas med i bilden? Denna typ av komplikationer har diskuterats ingående vad gäller slaveriet, men motsvarande komplikationer kan göra sig gällande också för mer specifika brott. Oavsett hur man betecknar händelserna 1915 är det klart att de medförde mycket djupgående och mångfacetterade följder för de utsatta befolkningsgrupperna. En del av dessa frågor kommer att beröras i underavsnitt 2.2, men de kan inte utredas till fullo i denna rapport.

12 2.2 Folkrättsliga konsekvenser för ansvarig stat 2.2.1 Ansvar och gottgörelse Om en stat är folkrättsligt ansvarig för en överträdelse av folkrätten kan det medföra krav på gottgörelse till de överlevande, till de dödades efterlevande och/eller till de stater som representerar offren. Gottgörelse kan bestå av flera olika element. Artikel 34 i folkrättskommissionens "Draft Articles" om statsansvar -- vilka allmänt anses i stort sett återspegla gällande folkrätt -- talar om olika former av gottgörelse. Här nämns återställande ( restitution ; "restitutio in integrum"), kompensation ("compensation") och upprättelse ("satisfaction"). En felande stat har enligt artikel 35 en skyldighet att i den mån det är möjligt återställa situationen till vad som rådde innan kränkningen ägde rum. Restitution är ofta svårt att genomföra; det går t ex inte att återbringa de döda till livet. Artikel 36 föreskriver därför att en felande stat är skyldig att kompensera en skada som har uppkommit på grund av en folkrättsstridig handling om konsekvenserna av handlingen inte kan undanröjas genom återställande åtgärder. Dessa bestämmelser gäller enligt ordalagen inte för anspråk från individer, men det görs klart i artikel 33 att det inte hindrar att individer kan ha sådana krav. Det är vanligt att varken restitution eller kompensation av skadan är möjlig eller lämplig. Den lidande staten kan i sådana fall få nöja sig med upprättelse genom handlingar som har symbolvärde. Artikel 37 ger exempel på flera sådana handlingar, däribland ett erkännande av att en kränkning ägt rum, ett beklagande eller en formell ursäkt. Upprättelse kan också ske i andra former, t ex genom att den individ som är skyldig lagförs eller genom löften om att den rättsvidriga handlingen inte upprepas. I artikel 30 nämns försäkringar och garantier om att överträdelsen inte ska upprepas. Inom "transitional justice" talas därför ibland om andra former av icke-materiell upprättelse, såsom minnesceremonier (se nedan). Som sagts ovan finns det inget som hindrar att såväl en stat som individer kan vara ansvariga för en och samma handling. För både individen och staten kan det bli fråga om skadeståndsansvar; för individer sannolikt dock bara skadestånd till personer och andra privata rättssubjekt. (Individer kan också bli straffrättsligt ansvariga, vilket ska utvecklas nedan.) Staten kan bli ersättningsskyldig både gentemot individer och gentemot andra stater eller andra folkrättsliga subjekt. Individer har idag en relativt väl konsoliderad rätt inom MR (mänskliga rättigheter) till ersättning eller annan gottgörelse ("right to a remedy", som utvecklas i en generalförsamlingsresolution från 2005). Drabbade stater har alltid en rätt att kräva gottgörelse, inte bara för direkta förmögenhetsförluster utan också för ideella skador (såsom kränkningen i sig). Vad gäller andra kollektiva enheter

13 som folk -- är det betydligt mer osäkert. Frågan om ersättningsansvar kan vara ett viktigt skäl till varför en regering inte vill erkänna ett övergrepp. Tyskland betalade mycket stora belopp i skadestånd efter såväl första som andra världskriget. En stat kan förstås efterge ett skadeståndsanspråk för egen del (vilket t ex Polen gjorde gentemot Östtyskland), men det är inte alls klart att en stat kan efterge skadeståndskrav från dess invånare, eftersom det skulle kunna utgöra en kränkning av deras mänskliga rättigheter. 2.2.2 Självbestämmande, territoriella krav Ett krav på självbestämmande, inklusive självständighet, grundas delvis på en grupps historia. I en modern tillämpning av principen om självbestämmande är det ett viktigt kriterium om den (etniska) grupp som söker självständighet är utsatt för förföljelse inom den befintliga staten. Självbestämmandekravet stärks därför om gruppen i fråga kan visa på att den är hotad i den stat där den befinner sig, vilket kan göras sannolikt om det visas att gruppen ifråga tidigare har utsatts för övergrepp från det hållet. Ett påstående om ett folkmord och annat massövergrepp kan också, i vissa fall, utgöra en grund för ett krav på gränsrevision. Om staten X har erövrat territorium delvis med hjälp av folkmord eller brott mot mänskligheten (såsom etnisk rensning) kan det göra territorieförvärvet olagligt. Folkrätten har emellertid utvecklats avsevärt i detta avseende under det senaste seklet, och före första världskriget var erövring av territorium inte förbjudet på det sätt som det är idag. 2.2.3 Tidsfaktorn Gottgörelse kan i princip krävas även för historiska händelser, men det beror på när händelsen ägde rum. Dels måste händelserna bedömas efter den folkrätt som gällde då, dels kan gamla anspråk preskriberas. För det första: Enligt den s k intertemporala rätten ska juridiska bedömningar av handlingar ske enligt de regler som var i kraft när de ägde rum. Detta ska diskuteras ytterligare med avseende på folkmord. För det andra kan krav preskriberas. Folkrättslig praxis är dock oklar. För att preskription ska inträda krävs sannolikt dels att fördröjningen inte beror på försumlighet, dels att omständigheterna inte var kända för den ansvariga staten. En nyligen självständig stat torde alltså kunna kräva den forna kolonialmakten på ersättning även för händelser långt tillbaka i tiden, eftersom den nya staten inte kunde framställa anspråken tidigare och därför att kolonialmakten dessutom får antas ha känt till dem. Oavsett detta finns det inget som hindrar att krav framförs på politiska eller moraliska grunder. Det är en komplicerad sak att avgöra i vilken utsträckning rätten att begära ersättning omfattar också efterlevande; det är betydligt mer sannolikt att efterlevande kan göra

14 gällande ett anspråk på ersättning för förlust av egendom (t ex konfiskation av fast egendom) än ersättning för personskada på den avlidne. 2.2.4 Succession Är idag existerande stater ansvariga för historiska massövergrepp? Dagens regeringar har förstås varken något politiskt eller moraliskt ansvar för övergreppet i sig. (Däremot kan de vara ansvariga för förnekande, vilket kommer att diskuteras nedan.) Detta hindrar dock inte att staten som sådan kan vara ansvarig. En stat är en juridisk person och dess ansvar (liksom dess rättigheter) består även om den byter regering. Vad händer då om staten har förändrats i något fundamentalt avseende? Detta är en fråga om statssuccession. Tsarryssland omvandlades efter oktoberrevolutionen till Sovjetunionen och det återstående osmanska riket till Turkiet. I båda dessa fall har de nya staterna ansetts utgöra en fortsättning av de gamla imperierna (även om det är mindre självklart i fallet Turkiet). Mer komplicerad blir frågan om en stat upplöses. När Sovjetunionen upplöstes efterträddes det i huvudsak av Ryssland som fortsatte den gamla statens identitet, men i fallet Jugoslavien ansågs det att såväl rättigheter som skyldigheter delades mellan de nya republikerna. Oavsett detta är de nutida invånarna i dessa länder inte ansvariga som individer för övergrepp som kan ha begåtts för länge sedan och de får inte demoniseras. Även om individer kan känna sig moraliskt eller politiskt kränkta av att den stat som de tillhör beskylls för massövergrepp så är det staten, som en juridisk person, som är juridiskt ansvarig. I detta sammanhang kan det förstås påpekas att om det skulle göras gällande skadeståndsanspråk mot en stat för t ex slaveri eller folkmord i det förgångna så drabbar det de nutida invånarna indirekt, eftersom skadestånd belastar statsbudgeten. Enligt min mening är det inte generellt orimligt (även om det kan vara det i enstaka fall): Den som föds in i en stat får anses ärva inte bara tillgångarna utan också skulderna. 2.3 Individuellt ansvar För massövergrepp finns det, som redan nämns, i allmänhet ett individuellt ansvar. Detta kan utkrävas internationellt och/eller nationellt. Folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser ligger under Internationella domstolens jurisdiktion. Domstolen har 123 parter och har existerat sedan 2002; dess jurisdiktion är dock inte retroaktiv och den täcker alltså inte historiska massövergrepp. Även nationella domstolar kan döma för internationella brott enligt principen om universell jurisdiktion, dvs att vilken stat som helst har rätt att döma över ett internationellt brott oavsett var det begåtts och oavsett den misstänkte förövarens eller offrets nationalitet. Denna straffrättsliga jurisdiktionsregel får sägas vara etablerad i sedvanerätten vart fall

15 sedan andra världskriget. Detta betyder dock inte att det går att åtala var som helst, för det beror på om de nationella lagstiftarna utnyttjat denna möjlighet. I Sverige råder universell jurisdiktion för dessa brott, och genom en lagändring år 2010 kan de inte längre preskriberas (även om redan preskriberade brott fortsätter att vara det). Vad gäller individuellt skadeståndsansvar, vilket berörts ovan, är frågan mer komplicerad. Staten har en folkrättslig skyldighet att se till att offret kan utkräva ersättning av någon, men de nationella regelverken ser olika ut. 2.3.1 Legalitetsprincipen och definitionen av brott Juridiskt sett är en handling straffbar först om det finns ett straffbud. För att rätt använda t ex ordet "mord" krävs alltså en straffrättslig bedömning, eftersom det finns flera olika sätt att bedöma ett dödande -- som nödvärn, som krigshandling, som en lagenlig avrättning (i de länder där dödsstraff tillämpas) som en olycka eller som ett brott (mord, dråp eller vållande till annans död). Detta innebär att en individ kan dömas för brott endast om det finns ett straffbud som förbjuder handlingen. Denna s k legalitetsprincip är en fundamental rättssäkerhetsprincip -- var och en ska i sin vardag kunna veta i förväg vad som är förbjudet och vad som inte är det. Legalitetsprincipen innefattar bl a ett förbud mot retroaktivitet. Det är relativt enkelt att tillämpa legalitetsprincipen på rättsprocesser inom en normalt fungerande rättsstat där det handlar om tillämpningen av lagarna i det land där gärningen har begåtts. Det blir mer komplicerat om rör sig om processer i en annan stat än den där handlingen ägt rum. Som nämnts tar sig stater ibland rätten att döma personer för brott som begåtts utomlands, men huvudregeln är då att handlingen ska ha varit straffbelagd både i den stat som lagför och i den stat där gärningen begicks. Om legalitetsprincipen ska tillämpats strikt är det förstås omöjligt att döma personer som beordrat eller begått t ex folkmord å en diktaturregerings vägnar, eftersom de får antas ha följt den tidens lagar. Med en sådan tillämpning hade emellertid Nürnbergdomarna varit omöjliga. Nürnbergdomarna kritiserades därför att de stred mot en strikt tolkning av legalitetsprincipen men de har senare kommit att få en större acceptans. Därför lämnar dagens folkrätt utrymme för att döma personer för handlingar som var lagliga i den stat där de begicks om dessa handlingar strider mot folkrätten, vilket stadfästs både i Europakonventionen och i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Oavsett detta finns det inga hinder mot politiska eller moraliska fördömanden av sådana handlingar. Jag kommer att diskutera det ytterligare nedan (avsnitt 3).

16 2.3.2 Maktdelning och politisk inblandning Det är förstås juridiskt olämpligt att regeringar uttalar sig i pågående brottmålsprocesser eller i situationer där ett åtal kan vara aktuellt. Det kan t o m vara konstitutionellt förbjudet om det skulle utgöra en otillbörlig inblandning av en regering i de egna domstolarnas verksamhet och ett brott mot principen om maktdelning. Om det gäller uttalanden om domstolsprocesser utomlands ställer sig saken lite annorlunda. Den svenska regeringen har ju ingen möjlighet att styra över domstolar i andra länder. Folkrättsligt skulle det dock kunna utgöra en otillåten inblandning i ett annat lands interna angelägenheter. Vidare kan det förstås visa på bristande respekt för den juridiska processen, i vart fall om det inte är uppenbart att rättssystemet i det andra landet är korrumperat eller politiserat. Trots det kan det ofta finnas utrymme för en regering att uttala sig i en skuldfråga. Om det redan är klarlagt vad som hänt genom en rättssäker domstolsprocess kan en regering förstås stödja sig på domen. Om det är så att händelserna ägde rum för mycket länge sedan och ingen av de inblandade är vid liv finns det heller inga direkta rättssäkerhetsskäl för att hålla inne med ett välgrundat uttalande som i övrigt är påkallat. (Om påståendet är ogrundat kan det dock möjligen kränka de efterlevandes rättigheter.) Till sist bör det påpekas att det kan vara så att det är klarlagt att en händelse ägt rum men att det är oklart är vem som är ansvarig. I en sådant fall kan regeringen i fråga uttala sig i om brottet utan att utpeka någon enskild person. En situation där det kan vara särskilt befogat att uttala sig är om en person förefaller ha gjort sig skyldig till svåra övergrepp och den personen genom olika åtgärder gjort sig själv onåbar för en rättslig prövning. Det kan vara fallet i en auktoritär stat där ledaren inte kan åtalas och där hens hejdukar skyddas. Om en regering väljer att uttala sig i en sådan situation bör uttalandet fokusera på nödvändigheten av att brotten utreds och beivras. Huruvida det i övrigt är politiskt lämpligt att regeringar uttalar sig specifikt om historiska massövergrepp som inte avgjort i domstol ska diskuteras nedan (3.5). 2.4 Övergångsrättvisa Som framgått kan både stater och individer vara ansvariga för massövergrepp. Massövergreppssituationer kan emellertid bearbetas på många olika sätt, förutom genom åtal och andra rättsprocesser också genom sanningskommissioner, genom ersättning till offren, genom garantier om icke-upprepning och genom att hålla minnet av övergreppen levande och hedra offren (ceremonier, monument etc). Detta har under de senaste decennierna diskuterats under rubriken övergångsrättvisa ( transitional justice ). Denna diskussion handlar i stor utsträckning om hur försoning och fred ska uppnås i en konkret situation och vilken roll juridiska respektive icke-juridiska

17 processer kan spela för att uppnå detta mål. En viktig lärdom av de senaste årens forskning är att det inte finns en specifik modell som passar i alla situationer. Åtal kan ha en positiv effekt på många sätt, bl a genom att avskräcka från framtida brott, genom att ge viss upprättelse åt offren och genom att fakta fastställs av domstol, men hot om åtal kan också ha en avhållande verkan på parters förhandlingsvilja. I situationer av massövergrepp är det dessutom ofta praktiskt svårt att åtala alla inblandade. Sanningskommissioner kan tjäna till att dokumentera viktiga uppgifter och sprida kunskap om vad som inträffat samt ges de berörda en möjlighet att berätta om sina upplevelser. För en del offer utgör en sanningskommission emellertid inte ett substitut för åtal medan åter andra helst vill slippa att återuppliva sina trauman. Ofta är det också så att det huvudsakligen är offren som framträder inför sanningskommissioner, medan förövarna inte gör det, vilket kan skapa en ensidig bild. Ibland har sanningskommissioner ett undersökande mandat för att producera en rapport som ska spegla händelserna. I dessa fall är det förstås särskilt viktigt att kommissionen har en balanserad sammansättning, ett rimligt mandat (en geografisk eller tidsmässig avgränsning av ett händelseförlopp kan vara politiskt kontroversiell) och också har tillräckliga befogenheter, t ex att instämma vittnen. Ersättning och andra former av gottgörelse ( reparations ) till offren kan innebära ett erkännande av deras lidande och även ge välbehövligt ekonomiskt stöd, men det kan vara en kostbar process, både vad gäller omfattningen av de beslutade skadestånden och vad gäller processen i sig, eftersom man för ett stort antal fall måste avgöra vem som ska ha ersättning och för vad samt vem som ska betala. Vidare är det viktigt att en sådan process inte leder till ytterligare tvister; t ex kan avgränsningen av offergruppen vara känslig. En annan form av övergångsrättvisa är minne, memorialization, vilket kan bestå i att ordna arkiv med dokument om övergreppen, bygga muséer, skapa monument eller genomföra ceremonier. Sådana projekt kan emellertid bli kontroversiella om de inte speglar händelserna på ett sätt som är acceptabelt för i vart fall det stora flertalet inblandade, främst bland dem offren. Ytterligare en form av övergångsrättvisa vilken också utgör en juridisk form av gottgörelse (se ovan, 2.2.1) -- är försäkringar om att övergreppen inte skall upprepas. Diskussionen om övergångsrättvisa har huvudsakligen handlat om samtida förlopp, övergångar från krig till fred eller från diktatur till demokrati, och den har i allmänhet rört processer inom stater. Den främsta internationella NGO:n (icke-statliga organisation) inom detta område, International Center for Transitional Justice, har emellertid också engagerat sig i historiska händelser, bl a rasistiska massakrer i USA

18 runt det förra sekelskiftet liksom händelserna 1915. När det gäller gamla övergrepp är det kanske inte fråga om en övergång i egentlig mening. En del av de överväganden som gör sig gällande i en övergång till fred och/eller till demokrati kan dock vara aktuella också för historiska händelser som har en verkan i samtiden (se 3.1). Intresset av att alla fakta läggs på bordet kan också kvarstå långt fram i tiden (se 3.7). Som nämnts kan ideell (icke-materiell) upprättelse utgöra en gottgörelse för en kränkning, även om kraven på kompensation är preskriberade, och förnekande av upprättelse kan uppfattas som ytterligare ett övergrepp, långt efter de ursprungliga övergreppen. En del forskare menar att det bästa sättet att gå vidare från en situation med massövergrepp ibland kan vara att helt enkelt sopa historien under mattan, dvs att inte vidta någon åtgärd alls (förutom amnesti). Vad gäller de händelser som här är aktuella har argumenten för glömska dock mindre bäring. Skälet till att de görs aktuella i samtiden är ju att åtminstone en part menar att de inte kan glömmas. Fredlig samvaro och t o m politisk vänskap mellan forna fiender kan uppstå även utan botgöring, vilket förhållandet mellan USA och Japan är ett exempel på. Samtidigt har den japanska attityden, med dess tvehågsenhet till den egna skulden för andra världskriget och för övergreppen under kriget, fortsatt att förgifta relationerna med t ex Sydkorea och Kina. 2.5 Folkrättsliga konsekvenser för tredje stater Vilken folkrättslig roll har internationella organisationer och tredje stater (alltså stater som inte är direkt inblandade) när det gäller massövergrepp? (De politiska aspekterna berörs nedan.) Till att börja med bör det påpekas att tredje stater är förpliktade att inte stödja allvarliga övergrepp och att inte erkänna resultatet av sådana övergrepp (t ex territorieförändringar efter etnisk rensning). Finns det förpliktelser, eller möjligheter, som är direkt kopplade till kategoriseringen av ett massövergrepp? Av debatten om Rwanda (1994) och Darfur (2004) kunde man få intrycket att etiketten "folkmord" med automatik medför att säkerhetsrådet ingriper. Så är det inte. Enligt artikel VIII i folkmordskonventionen kan en stat "hemställa till vederbörande organ inom Förenta Nationerna att vidtaga sådana åtgärder enligt Förenta Nationernas stadga, som dessa organ anse ägnade att förebygga och undertrycka... folkmord." Av detta följer emellertid inte att säkerhetsrådet eller något annat FN-organ har någon direkt skyldighet att ingripa. Däremot har rådet en allmän skyldighet att upprätthålla internationell fred och säkerhet, vilket följer av artiklarna 24 och 39 i FN-stadgan. Rådet har karaktäriserat ett antal massmordssituationer som hot mot internationell fred och säkerhet, vilket är villkoret för att rådet ska få besluta om sanktioner eller militära åtgärder. T ex karaktäriserades Darfursituationen i resolution 1556 m fl som ett hot mot internationell fred och säkerhet. Rent folkrättsligt skulle det