Till Finansdepartementet Remissvar på Välfärdsutredningens betänkande Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78) Liberalerna i Stockholms stad 1. Inledning Regeringens särskilde utredare Ilmar Reepalu har lagt fram ett mycket omfattande betänkande som syftar till en skärpt reglering av välfärdssektorn. Betänkandet innehåller en stor mängd förslag, varav vissa är bra men många är oerhört skadliga. Liberalerna i Stockholms stad gör bedömningen att förslagen, om de blev verklighet i sin helhet, skulle få oöverskådliga konsekvenser för stockholmarna, deras valfrihet, kvaliteten i välfärdstjänsterna samt för Stockholms stads verksamheter. Vi avstyrker därför utredningens förslag i sin helhet vad gäller en reglering av utförarnas vinster. Vi lämnar de övriga förslagen om ägarprövning utan kommentar. Trots att utredningens förslag kommer att få mycket stora konsekvenser för Stockholm har regeringen valt att inte remittera ut förslaget till Stockholms stad. Detta är högst anmärkningsvärt och visar på en nonchalans inför konsekvenserna som står i strid med det svenska utredningsväsendets stolta traditioner av saklighet och opartiskhet. Inget hindrar naturligtvis att en organisation som berörs av ett utredningsförslag inkommer med sina synpunkter till regeringskansliet, även om man inte är officiell remissinstans. Stockholms stad skulle ha kunnat göra sina åsikter kända, men den styrande majoriteten har valt att inte göra det. Trots att Stockholm är den kommun som kanske mest av alla berörs av utredningens förslag, har varken regeringen eller staden gjort någonting för att Stockholms synpunkter ska beaktas. Liberalerna i Stockholms stad inkommer därför med detta remissvar, där vi presenterar vilka konsekvenser vi bedömer att Välfärdsutredningens förslag får för Stockholm och stockholmarna. 2. Övergripande utgångspunkter De senaste årtiondena har kännetecknats av en snabb utveckling där valfriheten för medborgarna har ökat inom de allra flesta välfärdsområden. Denna utveckling har haft en avgörande roll för den gemensamt finansierade välfärdens legitimitet. Den har möjliggjort nya arbetssätt och filosofier, den har bidragit till privata investeringar i skolbyggnader och äldreboenden, den har gjort att bostadsort och kontakter har blivit mindre avgörande och den har ökat tillgången till välfärd. Istället för att undersöka hur valfriheten kan öka, tillgången till valfrihet bli mer jämlik och hur kvaliteten i såväl privat som offentligt utförd välfärd kan förbättras har utredaren valt att ägna de skarpa och nya förslagen i sitt betänkande åt frågan om vinster i välfärden.
Liberalismens utgångspunkt, ända sedan Anders Chydenius och Adam Smith, är att privat vinstintresse inte behöver stå i strid med det allmänna bästa. Enskilda näringsidkare som agerar i vinstintresse kommer att sträva efter effektiviseringsvinster och att försöka locka kunder genom att tillhandahålla kvalitativa tjänster till lägsta möjliga pris. Resultatet blir att produktiviteten för varje arbetad timme ökar, kvaliteten på de tillhandahållna varorna eller tjänsterna ökar, och därmed även att det allmänna välståndet ökar. På en fri och effektiv marknad är inte skäliga vinster ett tecken på bristande effektivitet eller kvalitet, utan i väsentliga avseenden precis tvärtom. Med det sagt är situationen lite annorlunda när det gäller vinstnivåer hos privata utförare i välfärdssektorn. Välfärdssektorn är inte, och bör inte vara, en fri marknad utan en politiskt reglerad sektor där det offentliga bestämmer ersättningsnivåer och ambitiöst uppställda minimikrav för kvaliteten. Om det är möjligt för privata utförare att under flera års tid ta ut mycket stora vinster så tyder det på att ersättningssystemen i något avseende är felkonstruerade. Antingen så har den beställande myndigheten betalat för hög ersättning eller ställt för låga kvalitetskrav. Eller så brister uppföljningen så att man inte får det man beställt. En annan förklaring kan vara en bristfällig konkurrenssituation, eller kanske till och med ett kartelliknande förhållande på marknaden, som gör att beställaren måste betala ett högre pris för tjänsten än vad som skulle vara fallet vid en effektiv marknad. Samtidigt gäller den grundläggande liberala logiken även välfärdssektorn. Ett visst mått av vinst är nödvändigt för att stimulera aktörer att vilja riskera sitt kapital och sin tid i att driva en verksamhet. Det finns vissa icke-vinstdrivande aktörer som kommer att vilja verka inom välfärden även utan vinstintresse, men de behöver kunna få sällskap även av vinstdrivande företag. På lång sikt kommer detta att gynna mångfalden, innovationen och effektiviteten inom välfärdssektorn. Genom en ansvarsfull kostnadskontroll och höga kvalitetskrav säkerställer vi att oseriösa aktörer hålls ute och att det offentliga inte betalar mer för sina tjänster än nödvändigt. Vi vill för övrigt notera att det offentliga agerar som beställare inom många branscher, inte minst inom bygg- och anläggningssektorn. Men där ställer utredaren inga krav på vinstbegränsningar. Bakom kraven på vinstbegränsningar döljer sig i praktiken en traditionellt patriarkal syn på arbete, där de traditionellt manliga sektorerna betraktas som riktigt arbete, som tillhör den offentliga sfären och följer marknadens spelregler, medan omvårdnad och annan välfärd betraktas som kvinnligt arbete som tillhör hemmets sfär, och inte förtjänar att avlönas på samma sätt som riktigt arbete. 3. Välfärdssektorn i Stockholm idag och i framtiden Det finns idag 118 fristående grundskolor och 68 fristående gymnasieskolor i Stockholm enligt stadens jämförelseguide. Dessutom har stadens gymnasieungdomar rätt att välja skolor (däribland fristående) i andra kommuner i Stockholms län som en del av den gemensamma gymnasieregionen.
Av de 1056 förskolorna i Stockholm är 340 privata, 96 föräldrakooperativ och 25 personalkooperativ, totalt 44 procent. Därtill kommer 201 privata familjedaghem. Enligt Friskolornas riksförbund går 34 procent av förskolebarnen i Stockholm i friförskolor och 25,4 procent av grundskoleeleverna i fristående grundskolor. Det finns 86 privata vård- och omsorgsboenden och 37 som är utlagda på entreprenad. Ungefär 40 procent av vård- och omsorgsboendena drivs av privata aktörer enligt LOV, vilket gör att den totala andelen vård- och omsorgsboenden i privat regi (såväl enligt LOV som LOU) är ca 57 procent. Det finns 178 privata hemtjänstutförare enligt LOV. Inom omsorgen om personer med funktionsnedsättning finns det 104 fristående utförare av dagverksamhet, samt 20 utlagda på entreprenad och ett personalkooperativ. Det finns 60 gruppboenden utlagda på entreprenad, att jämföra med 89 kommunala. Det finns 95 privata utförare av ledsagarservice och 173 privata utförare av hemtjänst. Fristående aktörer, såväl genom LOV, entreprenad samt det särskilda regelverk som gäller inom skolväsendet, står alltså för en mycket betydande del av välfärdssektorn i Stockholm. Den offentliga sektorn kommer också att behöva byggas ut som ett resultat av befolkningstillväxten. Ett exempel är att cirka 16 nya vård- och omsorgsboenden kommer att behöva byggas fram till 2040 enligt stadens långsiktiga äldreboendeplanering. Denna siffra avser alltså bara de boenden som staden själv bygger, och som förväntas fylla 60 procent av behovet av äldreomsorg. De resterande 40 procenten av platserna förväntas fyllas av privata aktörer via LOV. Detta skulle alltså utgöra ungefär 11 vård- och omsorgsboenden av samma storlek. Ett annat exempel är de många skolor och förskolor som måste byggas i takt med att staden 2010-2030 bygger 140 000 nya bostäder. Många skolor och förskolor står också redan idag på tillfälliga bygglov och kan behöva ersättas av permanenta byggnader. 4. Förslagets konstruktion och konsekvenser Intäkterna för en aktör inom välfärdssektorn utgörs normalt sett till största delen av skattemedel enligt det ersättningssystem som beställande myndighet beslutat om. Brukaravgifter kan också vara en del av intäkterna. Om målsättningen vore att skattemedel skulle gå till välfärden, skulle vinstbegränsningen ha beräknats som andel av intäkterna eller omsättningen, eller möjligen rörelseresultatet. Istället har vinstbegränsningen beräknats som andel av det operativa kapitalet. Problemet är att det operativa kapitalet i relation till omsättningen är lågt för många företag i branschen, eftersom välfärdssektorn ofta inte kräver några stora investeringar i form av byggnader, anläggningar eller maskiner. Som andel av omsättningen blir därför den tillåtna vinsten extremt låg. Enligt de räkneexempel utredningen själv presenterar, som bygger på riktiga fall, skulle den tillåtna vinsten uppgå till 0,3-0,4 procent av omsättningen.
Ett annat helt avgörande problem med förslagets konstruktion är att vinstbegränsningen egentligen inte alls avser vinst utan överskott. Med överskottet kan man göra olika saker. Man kan dela ut det till ägarna, men man kan också investera det eller spara det som en buffert för sämre tider. Utredningens utgångspunkt är att i princip alla medel ska gå till den löpande verksamheten. Detta omöjliggör helt den typen av långsiktig och försiktig hushållning med överskott som är nödvändig för att en verksamhet ska klara sig. Förslaget drabbar inte bara vinstdrivande företag utan även icke-vinstdrivande aktörer såsom stiftelser eller aktiebolag med särskild vinstbegränsning. I vissa avseenden drabbas dessa utförare hårdare än vinstdrivande företag: ett vinstdrivande företag har större möjligheter att finansiera investeringar genom ägartillskott, men en stiftelse har det kapital den har. Därför har idéburna aktörer som Skyddsvärnet och Famna argumenterat för att idéburna aktörer ska undantas från utredningens förslag. Att utredaren själv föreslår till icke-vinstdrivande aktörer att de ska ta banklån för att på konstgjord väg öka sitt operativa kapital visar på hur felkonstruerat förslaget är. Vi ser också stora problem med hanteringen av underskott. Utredaren föreslår att en regel som liknar kommunallagens balanskrav införs, där aktörer får ta ut vinst för att täcka de tre senaste årens underskott. Men ett företag som bara kan täcka upp underskott i efterhand, och aldrig kan sätta av pengar för att bygga upp en buffert i förhand, riskerar att gå i konkurs innan man har haft en chans att vända resultaten. Detta gäller i synnerhet nystartade företag som ofta går med förlust i början av verksamheten. Att driva ett företag är inte samma sak som att driva en kommun, vilket regeringens utredare borde känna till. Något som heller inte tas upp är att det finns företag som har negativt operativt kapital. Ska dessa företag i så fall inte få gå med något överskott alls? Är det snarast så att de blir tvungna att gå med underskott? Enligt vad som framgår av utredningen är kravet på tillstånd och den vinstbegränsning som är en förutsättning för detta tänkt att omfatta privata aktörer. Kommunala verksamheter, däribland kommunala bolag och stiftelser, omfattas inte. De får därmed ta med sig över- och underskott genom åren på samma sätt som idag, utifrån hur kommunen väljer att organisera sin verksamhet och inom gränserna för det balanskrav som finns för kommunen som helhet. Att ha en flexibilitet när det gäller vidareföring av över- och underskott är viktigt för att kunna bedriva verksamheten rationellt. Om det är tillåtet för kommunala verksamheter, som ju inte är vinstdrivande i egentlig mening, så borde det rimligen vara tillåtet för privata aktörer också. Vårdföretagarna varnar för att åtta av tio vård- och omsorgsföretag hamnar på en rörelsemarginal under två procent. Företagen blir därmed så sårbara att de i längden inte kan överleva. Friskolornas riksförbund varnar för att förbudet mot en rimlig ekonomisk buffert kommer att driva fram mängder av konkurser och att kommunerna inte kommer att klara att på kort varsel ta emot de tiotusentals elever som kommer att stå utan skola om förslaget genomförs.
Konsekvenserna av förslaget riskerar alltså att bli att många fristående utförare inom offentlig sektor friskolor, föräldrakooperativ, äldreboenden, hemtjänstföretag, utförare inom boende för personer med funktionsnedsättning, brukarkooperativ inom personlig assistans, missbruksvård, dagverksamheter, parklekar, fritidsklubbar, vårdcentraler, sjukhus, HVB-hem tvingas lägga ner. Detta innebär i sin tur att kommunerna kommer att behöva ta över verksamheter som ligger på entreprenad, eller starta nya verksamheter för att täcka upp för friskolor eller LOV-verksamheter som stänger. Omställningen kommer sannolikt i vissa avseenden att bli kaotisk, och kommer att innebära mycket stor oro för de barn, föräldrar, brukare, anhöriga och personal som påverkas. Omställningen kommer också att innebära kostnader för kommunerna, som kommer att behöva inrätta en lednings- och administrationsstruktur för att kunna leda verksamheten på ett bra sätt. Ett exempel är att ett övertagande av ett servicehus och vård- och omsorgsboende i Enskede- Årsta-Vantörs stadsdelsnämnd i Stockholm medförde tillfälliga kostnader om 1,5 miljoner kr. 2006 arbetade 46 800 personer i Stockholms stad. 1 2013 arbetade 36 280 personer i staden, en minskning med ca 10 500 personer. 2 Denna minskning kan till stor del härledas från att arbetsuppgifter som tidigare utförts i stadens egen regi nu utförs av privata utförare. Efter maktövertagandet, som åtföljdes av ideologiskt motiverade återkommunaliseringar av ett antal verksamheter, har antalet anställda i staden ökat igen. Det är svårt att bedöma hur stora omställningskostnaderna skulle bli för Stockholms stad om man skulle ta över alla de verksamheter som nu bedrivs av fristående aktörer. Äldreboendet i Enskede-Årsta-Vantör hade en total personalstyrka på 200 personer, vilket innebar en kostnad på 7 500 kr per anställd. Skulle en återgång till kommunal regi för samtliga 10 500 personer som uppskattningsvis kan beräknas arbeta i den privata kommunalt finansierade välfärdssektorn i Stockholm (eller deras tjänster) komma med samma prislapp per anställd, skulle det innebära en engångskostnad på 78,75 miljoner för Stockholms stad. Som nämndes ovan förväntas också fristående aktörer utifrån dagens situation spela en helt avgörande roll i den utbyggnad av välfärdssektorn i Stockholm som blir nödvändig på såväl kort som lång sikt för att tillgodose behoven i en stad som växer. Skulle dessa aktörer inte kunna verka skulle mycket stora investeringskostnader för förskolor, skolor och äldreboenden behöva bäras av staden, vilket negativt skulle påverka möjligheterna att med bibehållen soliditet finansiera andra prioriterade investeringar, framför allt i bostäder. Men utöver de praktiska och ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag skulle få för Stockholms stad vill Liberalerna framför allt framhålla att valfriheten för stockholmarna skulle gå förlorad. Det skulle bli svårare för barn, ungdomar, äldre och personer med funktionsnedsättning att hitta den utförare som bäst motsvarar ens behov och förväntningar. Nya idéer och arbetssätt skulle få svårare att utvecklas och spridas. Mer makt skulle flyttas från de enskilda medborgarna till politiker och tjänstemän. När det blir svårare att komma till 1 https://www.svd.se/4000-farre-anstallda-i-stockholms-kommun 2 Stockholms stads årsredovisning 2014, s. 108.
rätta med dålig kvalitet genom att byta utförare kommer legitimiteten hos den universella välfärdsstaten att urholkas. På mycket lång sikt riskeras en tudelning av samhället, där de som kan betala för sig får köpa helt privata tjänster till god kvalitet och högt pris, medan andra får hålla till godo med offentligt finansierade välfärdstjänster som på grund av bristande betalningsvilja hos folkflertalet brister i kvalitet. Denna tudelning skulle inte minst bli kännbar i Stockholm, som har några av landets mest och minst välbeställda stadsdelar. För en regering som sätter minskandet av klyftor högt på den politiska dagordningen bör värnandet av valfrihet och bra välfärd för alla ha högsta prioritet. 5. Alternativa lösningar Såsom redovisades i avsnitt 2 är vinstnivåer i offentligt finansierad men privat utförd välfärd inte en betydelselös fråga. Att däremot sätta upp ett absolut vinsttak låter sig förmodligen inte göras. Framför allt är uppdelningen av användningen av offentliga medel i överskott och verksamhet en på många sätt falsk dikotomi. Överskott kan gynna kvaliteten, genom att möjliggöra nya investeringar eller fungera som buffert vid ekonomiskt sämre tider. Medel som anslås till den löpande verksamheten kan å andra sidan användas på ett sätt som inte alls gynnar kvaliteten, genom meningslös konsumtion (se nedan) eller som en form av dold vinstutdelning, i de fall ägarna också är anställda i bolaget. Utredningens förslag (10.4) innebär att en verksamhet som går med ett otillåtet överskott inte ska få ta emot offentliga medel. Som vissa remissinstanser, exempelvis Friskolornas riksförbund, påpekar innebär detta att utförare som bedriver sin verksamhet effektivt, och därmed är på väg mot ett överskott, kommer att tvingas ha verksamhetsrelaterade utgifter som är större än vad de egentligen vill ha. Detta, om något, framstår som slöseri med skattemedel. Förutom skärpta krav på ägare i enlighet med Ägarprövningsutredningens förslag (som Välfärdsutredningen ansluter sig till) är det svårt att peka på några centrala, allomfattande reformer som skulle säkerställa att skattemedel går till avsedda ändamål. Istället handlar det om att ställa hårdare kvalitetskrav och att göra mer noggranna och relevanta uppföljningar, område för område, verksamhet för verksamhet. 6. Sammanfattning Sammanfattningsvis anser vi att förslaget är illa genomtänkt, illa konstruerat och skulle få konsekvenser som blir betydligt mer omfattande och negativa än vad utredningen själv påstår. Som flera remissinstanser har varit inne på bygger utredningen på en förlegad syn på företagande. Vinst och överskott är normalt ett mått på effektivitet och kvalitet. Konstlade försök att begränsa överskott kommer inte att få avsedd effekt. Vill man säkerställa att offentliga medel huvudsakligen används i verksamheten, en målsättning som vi delar, finns det andra och bättre sätt att uppnå det.
Valfriheten i den svenska välfärden har vuxit fram gradvis, som ett resultat av att medborgarna var och en har gjort olika val, men den skulle komma att dö plötsligt, genom ett politiskt pennstreck. En sådan händelseutveckling ter sig svårförståelig inte minst i ljuset av att det till synes råder en bred samstämmighet över partigränserna om att valfrihet och en mångfald av utförare bör vara en del av den moderna välfärdsstaten. Det är beklagligt att vi nu diskuterar förslag som syftar till att avveckla valfriheten, istället för att utveckla den. Att i smyg eller av misstag avveckla valfriheten är något som Liberalerna aldrig kommer att medverka till. Om regeringen verkligen avser avvecklandet av den svenska valfriheten bör denna avsikt och skälen för den öppet redovisas så att folket har möjlighet att i kommande val självt bilda sig en uppfattning i frågan. Många stockholmare kommer att ha ytterst svårt att förstå varför deras skola, deras hemtjänstföretag, deras vårdcentral ska behöva lägga ner. Det är något som regeringen i så fall får förklara. Om regeringen avser något annat är vårt förslag att föreliggande utrednings förslag om vinstbegränsning helt enkelt stoppas i papperskorgen och att en bred, pragmatisk och blocköverskridande uppgörelse eftersträvas, byggd på en fördjupad analys och korrekta fakta om valfrihet, välfärd och företagande. Stockholm 2017-02-22 Lotta Edholm (L), oppositionsborgarråd och gruppledare, Liberalerna i Stockholms stad